Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή

CCMI/167

Η τομεακή βιομηχανική προοπτική του συνδυασμού κλιματικών και ενεργειακών πολιτικών

ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΗ

Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή

Η τομεακή βιομηχανική προοπτική του συνδυασμού κλιματικών και ενεργειακών πολιτικών
[γνωμοδότηση πρωτοβουλίας]

Εισηγητής: Aurel Laurenţiu PLOSCEANU

Συνεισηγητής: Enrico GIBELLIERI

Απόφαση της συνόδου ολομέλειας	24/01/2019
Νομική βάση	Άρθρο 32 (2) του Εσωτερικού Κανονισμού
	Γνωμοδότηση πρωτοβουλίας
Αρμόδιο τμήμα	Συμβουλευτική Επιτροπή Βιομηχανικών Μεταλλαγών (CCMI)
Υιοθέτηση από τη CCMI	03/06/2019
Υιοθέτηση από την Ολομέλεια	17/07/2019
Σύνοδος ολομέλειας αριθ.	545
Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας (υπέρ/κατά/αποχές)	148/3/3

1.Συμπεράσματα και συστάσεις

1.1Οι ευρωπαϊκές βιομηχανίες υψηλής έντασης πόρων και ενέργειας (ΒΥΕΠΕ) έχουν στρατηγική σημασία για τις αξιακές αλυσίδες της βιομηχανίας της ΕΕ. Υποχρεούνται δε από την πολιτική μετριασμού της κλιματικής αλλαγής της ΕΕ να προβούν σε εκ βάθρων μετασχηματισμό και σε μαζικές επενδύσεις προς την κατεύθυνση της κλιματικής ουδετερότητας πριν από το 2050.

1.2Σκοπός του ισχύοντος συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπών (ΣΕΔΕ) είναι η παροχή κινήτρων για τις εν λόγω επενδύσεις μέσω του καθορισμού τιμής για τις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου με αντιφατικές απαιτήσεις: 1) η επίτευξη των κλιματικών στόχων απαιτεί υψηλότερες τιμές, όμως 2) η εξωτερική ανταγωνιστικότητα των εν λόγω βιομηχανιών υψηλής έντασης τις υποχρεώνει να ευθυγραμμίζονται με τη χαμηλή ή ακόμη και ανύπαρκτη τιμή των εξωτερικών ανταγωνιστών.

1.3Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή (ΕΟΚΕ) εκφράζει την ανησυχία της για τον κίνδυνο που συνεπάγεται η διαρροή άνθρακα ή επενδύσεων (παραγωγή ή επενδύσεις που πραγματοποιούνται εκτός του πεδίου εφαρμογής του ΣΕΔΕ) στις βιομηχανίες υψηλής έντασης πόρων και ενέργειας (ΒΥΕΠΕ), και τις συνακόλουθες απώλειες θέσεων εργασίας, κατά την παρούσα κατάσταση των αποκλινουσών τιμών για τις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου στις παγκόσμιες αγορές.

1.4Σε προηγούμενη γνωμοδότηση 1 , η ΕΟΚΕ ζήτησε ένα παγκόσμιο ΣΕΔΕ προκειμένου να δημιουργηθούν ίσοι όροι ανταγωνισμού σε διεθνές επίπεδο μεταξύ των ΒΥΕΠΕ. Αυτή η ελπίδα, ωστόσο, μέχρι στιγμής διαψεύδεται.

1.5Η ΕΟΚΕ θεωρεί απαραίτητο τον συνδυασμό των βιομηχανικών και των ενεργειακών πολιτικών με την πολιτική για το κλίμα προκειμένου να κινητοποιηθούν οι τεράστιες επενδύσεις που έχουν καταστεί αναγκαίες λόγω της μετάβασης σε ένα οικονομικό μοντέλο μηδενικών εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα για τις ΒΥΕΠΕ, η οποία θα πρέπει να αποτελέσει «δίκαιη μετάβαση», με ενεργό συμμετοχή των κοινωνικών εταίρων στον καθορισμό και την εφαρμογή της.

1.6Οι επενδύσεις της ΕΕ και των κρατών μελών θα πρέπει να έχουν επίδραση στην έρευνα, την ανάπτυξη και την καινοτομία (ΕΑΚ), καθώς και στην ανάπτυξη τεχνολογιών χαμηλών έως μηδενικών εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα για τις βιομηχανίες υψηλής έντασης, συμπεριλαμβάνοντας την πρόσθετη παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας που χρειάζονται, αλλά και την εκπαίδευση και την κατάρτιση του εργατικού τους δυναμικού. Ως εκ τούτου, η χρηματοδότηση που περιλαμβάνεται προς τον σκοπό αυτό στην πρόταση της Επιτροπής για το πρόγραμμα InvestEU, καθώς και για τα άλλα επενδυτικά προγράμματα, θα πρέπει να αυξηθεί εντός του επόμενου πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου (2021-2027).

1.7Η ΕΟΚΕ προτίθεται να συμβάλει στον προβληματισμό σχετικά με τη μακροπρόθεσμη βιομηχανική στρατηγική που ζήτησε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο 2 , εξετάζοντας την τεχνική και τη νομική σκοπιμότητα μίας από τις πολλές επιλογές πολιτικής που υπάρχουν επί του παρόντος στον δημόσιο τομέα: της εφαρμογής μέτρων συνοριακής προσαρμογής για την εσωτερική τιμή των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου, με βάση την περιεκτικότητα σε εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου των βασικών μετάλλων, χημικών ουσιών και υλικών που ενσωματώνονται στα βιομηχανικά αγαθά. Σημειώνει ότι, ήδη το 2014, η ΕΟΚΕ στη γνωμοδότηση πρωτοβουλίας της με τίτλο «Αγορακεντρικά μέσα - οικονομία χαμηλών ανθρακούχων εκπομπών στην ΕΕ» 3 είχε επιστήσει την προσοχή στην ανάγκη εξέτασης και πιθανής θέσπισης ενός τέτοιου μηχανισμού, χωρίς όμως να υπάρξει επαρκής ανταπόκριση από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το Συμβούλιο.

1.8Η ΕΟΚΕ συνιστά στην Επιτροπή να εμβαθύνει τον προβληματισμό της σχετικά με τη συγκεκριμένη, αλλά και με άλλες επιλογές πολιτικής, όπως η μεταρρύθμιση του ΣΕΔΕ, οι μηχανισμοί συνοριακής προσαρμογής άνθρακα 4 ή ο προσαρμοσμένος στην ένταση άνθρακα συντελεστής ΦΠΑ 5 , και να τις συγκρίνει βάσει των εξής κριτηρίων:

·του αντικτύπου επί της διαρροής άνθρακα και επενδύσεων, σε ένα μελλοντικό σενάριο με υψηλότερες τιμές και χαμηλότερη διαθεσιμότητα δικαιωμάτων εκπομπών στο πλαίσιο του ΣΕΔΕ στην ΕΕ·

·της ασφάλειας δικαίου όσον αφορά τη συμμόρφωση με τους κανόνες του ΠΟΕ·

·της δυνατότητας αποδοχής τους από τους εμπορικούς εταίρους·

·της τεχνικής σκοπιμότητας, ειδικά όσον αφορά την ύπαρξη παγκοσμίως αποδεκτών λογιστικών προτύπων και προτύπων μέτρησης, καθώς και αξιόπιστων και αναγνωρισμένων βάσεων δεδομένων.

1.9Η ΕΟΚΕ συνιστά επίσης στην Επιτροπή να ξεκινήσει από νωρίς διαβουλεύσεις με τους κύριους εμπορικούς εταίρους της ΕΕ ώστε να εξακριβώσει τις απόψεις τους ως προς τις επιλογές που εξετάζονται.

2.Γενικές παρατηρήσεις

2.1Το δίλημμα της κλιματικής πολιτικής που τίθεται όσον αφορά τις βιομηχανίες υψηλής έντασης πόρων και ενέργειας (ΒΥΕΠΕ)

Η κλιματική πολιτική αντιμετωπίζει μια εγγενή δυσκολία.

2.1.1Αφενός, σκοπός της πολιτικής αυτής είναι η φιλόδοξη μείωση των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου (που προέρχονται τόσο από την καύση ορυκτών καυσίμων όσο και από βιομηχανικές διεργασίες). Στόχος της ΕΕ είναι να επιτευχθεί ουδέτερο ισοζύγιο άνθρακα μέχρι το 2050, όπως προτρέπει και η ανακοίνωση της Επιτροπής με τίτλο «Καθαρός πλανήτης για όλους». Με αυτές τις μειώσεις, η υπερθέρμανση του πλανήτη θα παραμείνει πολύ κάτω από 2° C και, όπως ευελπιστούμε, κάτω από 1,5° C, και μάλιστα κατά τρόπο που θα παρέχει στη γεωργία τη δυνατότητα να θρέφει την ανθρωπότητα. Σε μια οικονομία της αγοράς, πολύ αποτελεσματικό εργαλείο αποτελεί ο καθορισμός τιμής για τις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου. Με αυτόν τον τρόπο, οι οικονομικοί παράγοντες μπορούν είτε να επενδύσουν επικερδώς σε εξοπλισμό ή διαδικασίες εξοικονόμησης εκπομπών (συμπεριλαμβανομένης της δέσμευσης και αποθήκευσης/χρήσης άνθρακα) είτε να εξοικονομήσουν χρήματα μειώνοντας την κατανάλωση υλικών (π.χ. με τη χρήση προϊόντων μεγαλύτερης διάρκειας) ή αναπροσανατολίζοντας τις αγορές τους προς τα υλικά εκείνα που παράγουν λιγότερες εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου (όπως ανακυκλωμένα υλικά). Για να είναι αποτελεσματική η μέθοδος αυτή, η τιμή των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου πρέπει να είναι υψηλή και αρκετά προβλέψιμη ώστε να προσελκύει επενδύσεις ή να ωθεί σε αλλαγή συμπεριφοράς.

2.1.2Αφετέρου, το ενεργειακό κόστος αντιπροσωπεύει υψηλό ποσοστό του συνολικού κόστους για τις ΒΥΕΠΕ: 25% για τον χάλυβα, 22-29% για το αλουμίνιο 6 , 25-32% για το γυαλί 7 .

2.1.3Εάν το ενεργειακό κόστος αυξηθεί λόγω της υψηλής τιμής που αποδίδεται στις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου στην ΕΕ σε σχέση με τις τιμές σε άλλες χώρες, καθώς και λόγω των μεγάλης κλίμακας και έγκαιρων επενδύσεων σε τεχνολογίες χαμηλών ή μηδενικών εκπομπών στις ΒΥΕΠΕ και στη σχετική ικανότητα παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας, μεταφοράς και αποθήκευσης που απαιτείται για τον εφοδιασμό τους 8 , οι οποίες προκαλούν υψηλό κόστος απόσβεσης, η εξωτερική ανταγωνιστικότητα των ΒΥΕΠΕ που εδρεύουν στην ΕΕ τίθεται σε κίνδυνο. Παρά τις προσπάθειές τους όσον αφορά την ενεργειακή απόδοση, οι εν λόγω βιομηχανίες καταλήγουν να παράγουν σε υψηλότερες τιμές από τους εξωτερικούς ανταγωνιστές τους. Σε αυτές τις αγορές, με πολύ τυποποιημένα προϊόντα, η υψηλότερη τιμή οδηγεί σε απώλεια του μεριδίου αγοράς και των συναφών θέσεων εργασίας. Εάν συμβεί αυτό, οι εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου μεταφέρονται απλώς από τους παραγωγούς της ΕΕ σε παραγωγούς άλλων χωρών (οι οποίοι συχνά είναι λιγότερο αποδοτικοί ενεργειακά), με καμία επίδραση (στην καλύτερη περίπτωση) επί των παγκόσμιων εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου. Το φαινόμενο αυτό είναι γνωστό ως «διαρροή άνθρακα». Σε ένα παγκόσμιο ανταγωνιστικό περιβάλλον όπου η τιμή των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου είναι μηδενική, κάτι τέτοιο μεταφράζεται στην ανάγκη καθορισμού της τιμής του άνθρακα στο χαμηλότερο δυνατό επίπεδο ή ακόμη και στο μηδέν.

Το φαινόμενο αυτό συνδυάζεται με το φαινόμενο της «διαρροής επενδύσεων». Ακόμη και με χαμηλή τιμή για τις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου στην ΕΕ, η αβεβαιότητα σχετικά με την εξέλιξή της αποτελεί ήδη πρόσκομμα για τις επενδύσεις στη συντήρηση και την αναβάθμιση των εγκαταστάσεων των ΒΥΕΠΕ, οδηγώντας σε μια πρόσθετη και πολύ ανησυχητική απώλεια ανταγωνιστικότητας για τους παραγωγούς της ΕΕ. Η διαρροή επενδύσεων για όσες βιομηχανίες εδρεύουν στην ΕΕ θα αυξηθεί δραματικά εάν οι τιμές για τις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου είναι υψηλές, πέραν του γεγονότος ότι είναι ασταθείς.

2.1.4Το σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπών (ΣΕΔΕ) αντικατοπτρίζει την τρέχουσα προσπάθεια της ΕΕ να καθορίσει μια τιμή για τις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου. Ως επί το πλείστον, ωστόσο, το σύστημα αυτό αποδείχθηκε αναποτελεσματικό: η τιμή των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου ήταν μεν πολύ χαμηλή επί σειρά ετών (έστω και αν αυξήθηκε πρόσφατα), αλλά αρκετά ασταθής ώστε να προκαλέσει διαρροή επενδύσεων. Επιπλέον, το σύστημα είναι πολύπλοκο και γεμάτο εξαιρέσεις. Ένας διαρθρωτικός λόγος για αυτήν την αναποτελεσματικότητα και την πολυπλοκότητα μπορεί να είναι το γεγονός ότι το ΣΕΔΕ δεν μπόρεσε να διευθετήσει την εγγενή δυσκολία που περιγράφεται παραπάνω μεταξύ των αντικρουόμενων απαιτήσεων για υψηλές και χαμηλές τιμές εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου.

Συνεπώς, ενδέχεται να προκύψει ανάγκη επίλυσης αυτού του διλήμματος και συνδυασμού των αντικρουόμενων πολιτικών στόχων (1) του μετριασμού της αλλαγής του κλίματος και (2) της εξωτερικής ανταγωνιστικότητας των ευρωπαϊκών βιομηχανιών υψηλής έντασης πόρων και ενέργειας, με παράλληλη επιδίωξη όλων των άλλων στόχων πολιτικής, όπως το ελεύθερο και δίκαιο εμπόριο, στο πλαίσιο της μακροπρόθεσμης βιομηχανικής στρατηγικής που ζήτησε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο.

2.2Συνοριακά διορθωτικά μέτρα ως πιθανή λύση

2.2.1Η επιλογή που προκρίνουν τα όργανα της ΕΕ για την επίλυση αυτού του διλήμματος συνίσταται σε ένα ενιαίο, παγκόσμιο ΣΕΔΕ που θα ορίζει την τιμή των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου σε παγκόσμια κλίμακα. Αυτή η ελπίδα, ωστόσο, διαψεύδεται. Οι πρόσφατες γεωπολιτικές εξελίξεις προς την κατεύθυνση της μονομέρειας δεν αφήνουν μεγάλα περιθώρια ελπίδας ότι θα επιτευχθεί εγκαίρως μια τέτοιου είδους παγκόσμια συμφωνία.

Οι διατάξεις που προβλέπονται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή (ανακύκλωση των εσόδων του ΣΕΔΕ στη βιομηχανία, στήριξη της καινοτομίας, δωρεάν δικαιώματα, εξουσιοδότηση των κρατών μελών να αποζημιώνουν τις έμμεσες δαπάνες...) ενδέχεται να μην παράσχουν επαρκείς διασφαλίσεις κατά της διαρροής άνθρακα ή επενδύσεων σε ένα σενάριο ασύμμετρων κλιματικών πολιτικών και αυξανόμενων φιλοδοξιών της ΕΕ για το κλίμα. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο αρκετές φωνές ζητούν εναλλακτικές προσεγγίσεις για τον συνδυασμό των στόχων της κλιματικής πολιτικής με την εξωτερική ανταγωνιστικότητα των ΒΥΕΠΕ, ως πιθανή λύση. Οι προσεγγίσεις αυτές σχετίζονται με την έννοια των μέτρων συνοριακής προσαρμογής, όπως ορίζονται από τον Παγκόσμιο Οργανισμό Εμπορίου (ΠΟΕ). Σκοπός της παρούσας γνωμοδότησης είναι να διερευνηθεί η τεχνική και η νομική σκοπιμότητα μιας τέτοιας επιλογής μέσω μιας συγκεκριμένης πρότασης.

2.3Οι νομικές αρχές του ΠΟΕ: τα μέτρα συνοριακής προσαρμογής για τους εσωτερικούς φόρους κατανάλωσης δεν θα πρέπει να εισάγουν διακρίσεις εις βάρος των εξωτερικών οικονομικών φορέων.

2.3.1Η αρχή των μέτρων συνοριακής προσαρμογής είναι η ακόλουθη: όταν θεσπίζεται ένας εγχώριος φόρος κατανάλωσης σε μια δικαιοδοσία, υπάρχει κίνδυνος οι τοπικοί παραγωγοί (οι οποίοι υπόκεινται στον εν λόγω φόρο) να βρεθούν σε ανταγωνιστικά μειονεκτική θέση σε σχέση με τους εξωτερικούς ανταγωνιστές τους (που δεν υπόκεινται στον ίδιο φόρο), τόσο στην εσωτερική αγορά (όπου ο ανταγωνισμός προκύπτει μεταξύ τοπικών παραγωγών και εισαγωγέων), όσο και στις εξαγωγικές αγορές. Οι αρμόδιες αρχές αυτής της δικαιοδοσίας επιτρέπεται να αποκαταστήσουν τον θεμιτό χαρακτήρα του ανταγωνισμού (1) με την επιβολή φόρου επί των εισαγόμενων αγαθών και (2) με την επιστροφή του φόρου επί των εξαγόμενων αγαθών.

2.3.2Εφόσον πληρούσαν ορισμένες προϋποθέσεις, τα μέτρα συνοριακής προσαρμογής που αφορούν προϊόντα κρίθηκαν απολύτως νόμιμα από τον ΠΟΕ, χωρίς να τεθούν ζητήματα προστατευτισμού, μετά την αναθεώρηση των εν λόγω προσαρμογών το 1970 9 (Έκθεση της ομάδας εργασίας για τις συνοριακές εμπορικές προσαρμογές). Οι προϋποθέσεις αυτές ορίζουν ότι δεν θα πρέπει να εισάγονται διακρίσεις εις βάρος των εξωτερικών οικονομικών φορέων (άρθρα ΙΙ-2α, ΙΙΙ-2 και VI-4 της Γενικής Συμφωνίας Δασμών και Εμπορίου/ΓΣΔΕ 10 ), πράγμα το οποίο σημαίνει, εν προκειμένω, ότι για τα εισαγόμενα αγαθά θα πρέπει να καταβάλλεται φόρος που δεν υπερβαίνει τον φόρο των τοπικών παραγωγών, ενώ για τα εξαγόμενα αγαθά θα πρέπει να καταβάλλεται επιστροφή που δεν υπερβαίνει τον φόρο που έχει ήδη καταβληθεί στην τοπική αγορά.

2.4Οι προβλεπόμενοι μηχανισμοί: διαφανές λογιστικό σύστημα για τους εξαγωγείς· οι εισαγωγείς πληρώνουν μόνο για την περιεκτικότητα των βασικών υλικών σε εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου

2.4.1Οι μηχανισμοί που προβλέπονται για την προσαρμογή της γενικής ιδέας των μέτρων συνοριακής προσαρμογής στο πλαίσιο των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου είναι οι εξής:

·για να προσδιοριστεί το ποσό που πρέπει να επιστραφεί στους εξαγωγείς, ένα διαφανές λογιστικό σύστημα παρακολουθεί τις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου που ενσωματώνονται σε κάθε βιομηχανικό προϊόν και τις μεταφέρει κατά μήκος της αλυσίδας αξίας ως πρόσθετη γραμμή στα τιμολόγια·

·οι εισαγωγείς πληρώνουν για τις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου που ενσωματώνονται στα βασικά υλικά τα οποία χρησιμοποιούνται για την κατασκευή του βιομηχανικού προϊόντος, όχι όμως και για τις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου που χρησιμοποιούνται για τη μετατροπή ή τη διαμόρφωσή τους, ούτε για τις κινήσεις τους στις αλυσίδες εφοδιαστικής. Πρόκειται για πολύ καλή προσέγγιση, επειδή πάνω από το 90% των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου ενός βιομηχανικού προϊόντος ενσωματώνονται στα βασικά υλικά. Παρέχει δε αδιαμφισβήτητα στοιχεία στην τελωνειακή αρχή για τον καθορισμό της φορολογικής βάσης (τη φύση και το βάρος κάθε υλικού). Προσφέρει επίσης ένα μικρό πλεονέκτημα στους εισαγωγείς, ώστε να μην μπορούν να ισχυριστούν ότι υφίστανται διακρίσεις·

Οι μηχανισμοί αυτοί παρουσιάζονται και εξετάζονται με περισσότερες λεπτομέρειες παρακάτω.

2.5Η επιστροφή της τιμής εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου που ενσωματώνεται στα εξαγόμενα αγαθά είναι ζήτημα λογιστικής

2.5.1Το σύστημα θα μπορούσε να έχει ως εξής: Όταν μια ΒΥΕΠΕ αναγκάζεται να πληρώσει για τις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου της (είτε υπό μορφή δικαιωμάτων εκπομπών ΣΕΔΕ που αγοράζονται σε μεταβλητή τιμή ανά χιλιόγραμμο ισοδύναμου CO2 στην αγορά είτε υπό μορφή φόρου διοξειδίου του άνθρακα σε καθορισμένη τιμή), πρέπει να παρακολουθεί αυτήν την πληρωμή (και τον υποκείμενο όγκο εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου) στο λογιστικό της σύστημα και να τη μεταβιβάζει στους πελάτες της μέσω της τιμολόγησής της (συμπεριλαμβανομένης της απόσβεσης των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου του εξοπλισμού της). Με τον τρόπο αυτό επαναχρησιμοποιείται το υφιστάμενο εξελιγμένο σύστημα λογιστικής για τις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου που αναπτύχθηκε στην ΕΕ με στόχο τον υπολογισμό των δωρεάν δικαιωμάτων εκπομπών για το ΣΕΔΕ, πράγμα που συνιστά σαφές πλεονέκτημα. Η πείρα που αποκτήθηκε κατά τα τελευταία 50 και πλέον έτη όσον αφορά τον ΦΠΑ αναμένεται να καταδείξει την τεχνική σκοπιμότητα ενός τέτοιου συστήματος μετακύλισης του κόστους.

2.5.2Απομένει να καθοριστεί το σημείο της αλυσίδας εφοδιασμού στο οποίο η εν λόγω πληρωμή θα συμπεριλαμβάνεται στα τιμολόγια. Η μετακύλιση του κόστους στον τελικό καταναλωτή θα έχει τις ακόλουθες συνέπειες:

·θα φέρει το προτεινόμενο σύστημα πιο κοντά στο πρότυπο ενός εσωτερικού φόρου κατανάλωσης, όπως ο ΦΠΑ ή οι δασμοί, για τους οποίους ο ΠΟΕ έχει ρητά αποδεχθεί τη νομιμότητα των μέτρων συνοριακής προσαρμογής, πράγμα που θα ενισχύσει την ασφάλεια δικαίου·

·θα αποτρέψει την επιβολή κυρώσεων στις ενδιάμεσες εταιρείες·

·θα ενθαρρύνει τους καταναλωτές να υιοθετήσουν επιλογές πιο φιλικές προς το κλίμα.

2.5.3Όταν μια εταιρεία εξάγει ένα αγαθό που ενσωματώνει δαπάνες για εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου, πρέπει στη συνέχεια να αντλεί από το λογιστικό της σύστημα την περιεκτικότητα σε εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου του εξαγόμενου προϊόντος και να μεριμνά για την επιστροφή των δαπανών για την εν λόγω περιεκτικότητα από το κράτος (είτε με την επαναπώληση των αντίστοιχων δικαιωμάτων εκπομπών ΣΕΔΕ στην αγορά είτε με την επιστροφή του φόρου διοξειδίου του άνθρακα) για τον όγκο των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου που περιέχονται στο προϊόν.

2.5.4Εάν διατηρηθεί η ισχύουσα δωρεάν διάθεση δικαιωμάτων ΣΕΔΕ στους Ευρωπαίους παραγωγούς με τις καλύτερες επιδόσεις, αυτή η επιστροφή δαπανών θα αφορά το μέσο κόστος ενός δικαιώματος ΣΕΔΕ στην κλίμακα της οικονομίας της ΕΕ, με βάση την τιμή στην αγορά άμεσης παράδοσης και το μερίδιο δωρεάν δικαιωμάτων που εκδόθηκαν για τους Ευρωπαίους παραγωγούς.

2.5.5Αυτό το λογιστικό σύστημα αποδεικνύει ότι ο εξαγωγέας ανακτά το ακριβές κόστος για όλες τις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου που είχαν ενσωματωθεί στο προϊόν κατά μήκος της αλυσίδας εφοδιασμού. Ο εξαγωγέας δεν ανταμείβεται με αδικαιολόγητο πλεονέκτημα και, κατά συνέπεια, το σύστημα συνάδει με τις απαιτήσεις του ΠΟΕ. Αυτός ο θεμιτός χαρακτήρας είναι ευκολότερο να αποδεικνύεται κατά περίπτωση όταν η τιμή για τις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου είναι σταθερή (όπως σε έναν φόρο διοξειδίου του άνθρακα). Εντούτοις, η τιμή είναι έγκυρη μόνο κατά μέσο όρο, μεταξύ τυχερών και άτυχων κερδοσκόπων στις αγορές ΣΕΔΕ, και μεταξύ Ευρωπαίων παραγωγών υψηλών και χαμηλών επιδόσεων που λαμβάνουν διαφορετικές κατανομές δωρεάν δικαιωμάτων εκπομπών, όταν η τιμή για τις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου είναι μεταβλητή (όπως σε μια αγορά ΣΕΔΕ).

2.6Το διορθωτικό μέτρο για τα εισαγόμενα προϊόντα μπορεί να βασίζεται στην περιεκτικότητα σε εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου των βασικών μετάλλων, των χημικών ουσιών ή των υλικών

2.6.1Η περιεκτικότητα σε εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου ενός βιομηχανικού αγαθού μπορεί ουσιαστικά να βρεθεί στα υλικά του.

Η περιεκτικότητα σε εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου ενός βιομηχανικού αγαθού μπορεί να διαχωριστεί σε τρία βασικά στοιχεία, το καθένα εκ των οποίων αντιστοιχεί σε διαφορετικές κατηγορίες λειτουργιών που προσθέτουν αξία:

·την περιεκτικότητα σε εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου των βασικών μετάλλων, των χημικών ουσιών και των υλικών που συνθέτουν το προϊόν, άμεσα ή έμμεσα (π.χ. χάλυβας, αιθυλένιο, βενζόλιο, αμμωνία, υδροχλωρικό οξύ, γυαλί, ξύλο κλπ.)·

·την περιεκτικότητα σε εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου των βιομηχανικών διαδικασιών που μετασχηματίζουν και διαμορφώνουν τα βασικά μέταλλα, τις χημικές ουσίες ή τα υλικά (π.χ. πολυμερισμός, χύτευση, μηχανική κατεργασία, κοπή κλπ.)·

·την περιεκτικότητα σε εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου εντός και μεταξύ των εγκαταστάσεων των αλυσίδων εφοδιαστικής στα διάφορα στάδια που προσθέτουν αξία.

Η συντριπτική πλειονότητα της περιεκτικότητας ενός βιομηχανικού προϊόντος σε εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου συνίσταται στην περιεκτικότητα των ενσωματωμένων βασικών μετάλλων, χημικών ουσιών και υλικών (ειδικά όταν είναι μη ανακυκλώσιμα). Το παράδειγμα ενός μηχανικά επεξεργασμένου κομματιού χάλυβα, όπου η ενέργεια που χρησιμοποιείται στη συγκεκριμένη διαδικασία είναι 2,8 kWh 11 , ενώ η ενέργεια που ενσωματώνεται στο υλικό 12 είναι 117 kWh, ήτοι 40 φορές μεγαλύτερη, καταδεικνύει την τάξη μεγέθους του σχετικού βάρους αυτών των δύο συνιστωσών. Στην περίπτωση των λιπασμάτων, των πλαστικών, των ελαστομερών, των διαλυτών, των λιπαντικών και των υφαντικών ινών, μακράν το μεγαλύτερο τμήμα της περιεκτικότητας του τελικού προϊόντος σε εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου συνίσταται στην περιεκτικότητα των βασικών χημικών ουσιών από τις οποίες κατασκευάστηκε και που μπορούν να εξαχθούν από τον τύπο του. Αυτό σημαίνει ότι η πλήρης περιεκτικότητα σε εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου ενός βιομηχανικού προϊόντος μπορεί να υπολογιστεί κατά προσέγγιση από την περιεκτικότητα σε εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου των ενσωματωμένων βασικών μετάλλων, χημικών ουσιών και υλικών 13 .

2.6.2Υπολογισμός του διορθωτικού μέτρου που εφαρμόζεται στα εισαγόμενα αγαθά

2.6.2.1Για να λειτουργούν αποτελεσματικά και με ασφάλεια δικαίου οι τελωνειακές αρχές που είναι επιφορτισμένες με τη διαχείριση των μέτρων συνοριακής προσαρμογής, τόσο για δικό τους λογαριασμό όσο και για λογαριασμό της εισαγωγικής εταιρείας που ενεργεί καλή τη πίστει, η φορολογική βάση και ο φορολογικός συντελεστής πρέπει να καθορίζονται με ελάχιστο περιθώριο παρερμηνείας ή νομικής διαμάχης.

Ο φορολογικός συντελεστής, όταν εξετάζεται η τιμολόγηση των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου, είναι είτε μια απαίτηση αγοράς δικαιωμάτων εκπομπών ΣΕΔΕ για τον όγκο των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου που ενσωματώνονται στο εισαγόμενο προϊόν, στην ίδια τιμή ανά δικαίωμα ΣΕΔΕ με την επιστροφή εξόδων για τους εξαγωγείς (στην περίπτωση συστήματος με βάση την αγορά), είτε ο συντελεστής φορολογίας διοξειδίου του άνθρακα (υπό καθεστώς σταθερού συντελεστή).

2.6.2.2Η φορολογική βάση πρέπει να μπορεί να επαληθευθεί με την ανάλυση του ίδιου του εισαγόμενου αγαθού, πράγμα το οποίο αποτελεί το λιγότερο αμφισβητήσιμο αποδεικτικό στοιχείο. Εν προκειμένω, ιδανική φορολογική βάση θεωρείται η πλήρης περιεκτικότητα του εισαγόμενου αγαθού σε εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου.

Ο προσδιορισμός της πλήρους περιεκτικότητας σε εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου ενός βιομηχανικού προϊόντος είναι δύσκολος λόγω της πολυπλοκότητας όλων των ενεργειών που προσθέτουν αξία και έχουν πραγματοποιηθεί επ’ αυτού κατά μήκος της αλυσίδας αξίας, πολλές εκ των οποίων δεν αφήνουν κανένα ίχνος επί του ιδίου του προϊόντος.

Προτεινόμενη επιλογή είναι να χρησιμοποιείται η απλή αλλά λειτουργική προσέγγιση που περιγράφεται παραπάνω: η πλήρης περιεκτικότητα του εισαγόμενου αγαθού σε εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου μπορεί να υπολογιστεί κατά προσέγγιση από την περιεκτικότητα σε εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου των ενσωματωμένων βασικών μετάλλων, χημικών ουσιών και υλικών, περιοριζόμενων σε όσα αντιπροσωπεύουν πάνω από το 1% για παράδειγμα της συνολικής μάζας. Στον υπολογισμό εξακολουθεί να περιλαμβάνεται η μικροηλεκτρονική, η οποία παράγει μεγάλες εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου παρά τη μικρή της μάζα.

Η συνολική περιεκτικότητα σε εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου των υλικών που συναντώνται στο προϊόν υπολογίζεται ως εξής: η μάζα του κάθε είδους βασικού μετάλλου, χημικής ουσίας ή υλικού που συναντάται στο προϊόν σε σημαντική αναλογία πολλαπλασιάζεται με την ένταση εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου του εν λόγω βασικού μετάλλου, χημικής ουσίας ή υλικού (δηλαδή των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου που ενσωματώνονται σε κάθε χιλιόγραμμο του εν λόγω βασικού μετάλλου, χημικής ουσίας ή υλικού). 

14 Η μέση ένταση εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου σε επίπεδο επιμέρους χώρας έχει καθοριστεί για τα περισσότερα βασικά μέταλλα, χημικές ουσίες και υλικά. Τα αριθμητικά στοιχεία διατίθενται σε μια σειρά δημόσια προσβάσιμων βάσεων δεδομένων (παρουσιάζονται π.χ. στο πρωτόκολλο για τις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου), με βάση δεόντως ανεπτυγμένες μεθοδολογίες αξιολόγησης κύκλου ζωής (ΑΚΖ), μεταξύ άλλων και για την Κίνα.

2.6.2.3Για να ενθαρρυνθεί και να ανταμειφθεί η χαμηλότερη ένταση εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου σε μεμονωμένες εγκαταστάσεις, αλλά και η δημοσιοποίηση δεδομένων, προτείνεται ο ακόλουθος μηχανισμός ενάρετου κύκλου:

·Εάν ένας παραγωγός μπορεί να καταδείξει αξιόπιστα την πραγματική ένταση εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου του, τότε η τιμή αυτή ισχύει για τα προϊόντα του που εισάγονται στην ΕΕ. Εάν, ωστόσο, δεν παρέχονται αξιόπιστα στοιχεία, τότε χρησιμοποιείται η μέση ένταση εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου της χώρας προέλευσης και αυτός ο μέσος όρος υπολογίζεται με βάση την εναπομένουσα παραγωγή και τις εναπομένουσες εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου κατόπιν αφαίρεσης εκείνων για τις οποίες έχουν παρασχεθεί αξιόπιστα στοιχεία.

·Ως εκ τούτου, οι φιλικότεροι προς το κλίμα παραγωγοί μιας χώρας συμμετέχουν πρώτοι στη λογιστική άσκηση (ώστε να μην τιμωρούνται με την εφαρμογή του εθνικού μέσου όρου τους). Εξαιτίας αυτού, ο εθνικός μέσος όρος, αφού προηγουμένως αφαιρεθούν από τον υπολογισμό οι εν λόγω «ενάρετοι» παραγωγοί, επιδεινώνεται με την πάροδο του χρόνου, δίδοντας έτσι κίνητρα και σε άλλους παραγωγούς να παρέχουν αξιόπιστα στοιχεία.

2.6.2.4Επιπλέον, η ΕΕ θα μπορούσε να παρέχει τεχνική υποστήριξη σε εταιρείες του εξωτερικού για τη δημιουργία των αξιόπιστων λογιστικών συστημάτων παρακολούθησης των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου που απαιτούνται και, ως εκ τούτου, να διατηρήσει τη σημερινή φιλική στάση της απέναντι στους εμπορικούς εταίρους.

2.6.2.5Προκειμένου να αποτραπούν οι αδίστακτοι φορείς από την αδικαιολόγητη μεταφορά της χαμηλής έντασης εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου από μία εγκατάσταση στην παραγωγή μιας άλλης εγκατάστασης, θα μπορούσε να εκπονηθεί και να χρησιμοποιηθεί ένα σύστημα ιχνηλασιµότητας, π.χ. με βάση την αλυσίδα συστοιχιών (blockchain).

Βρυξέλλες, 17 Ιουλίου 2019.

Luca JAHIER
Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

_____________

(1)       ΕΕ C 71 της 24.2. 2016, σ. 18 .

(2)      Συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 22ας Μαρτίου 2019, EUCO 1/19.

(3)     ΕΕ C 226 της 16.7. 2014, σ. 1 .

(4)      Ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 16ης Δεκεμβρίου 2015 σχετικά με την ανάπτυξη μιας βιώσιμης ευρωπαϊκής βιομηχανίας βασικών μετάλλων (2014/2211(INI))

(5)      A. Gerbeti, CO2 in goods and European industrial competitiveness (Το διοξείδιο του άνθρακα στα αγαθά και η ευρωπαϊκή βιομηχανική ανταγωνιστικότητα), Editoriale Delfino (2014) και A. Gerbeti, A Symphony for energy: CO2 in goods (Μια συμφωνία για την ενέργεια: το διοξείδιο του άνθρακα στα αγαθά), Editoriale Delfino (2015).

(6)      Α. Marcu, W. Stoefs: "Study on composition and drivers of energy prices and costs in selected energy-intensive industries" (Μελέτη για τη σύνθεση και τους παράγοντες που επηρεάζουν τις τιμές και το κόστος της ενέργειας σε επιλεγμένες ενεργοβόρες βιομηχανίες).Κέντρο Μελετών Ευρωπαϊκής Πολιτικής (CEPS), 2016, διατίθεται στη διεύθυνση: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/20355 .

(7)      C. Egenhofer, L. Schrefler: "Study on composition and drivers of energy prices and costs in energy-intensive industries. The case of the flat glass industry" (Μελέτη για τη σύνθεση και τους παράγοντες που επηρεάζουν τις τιμές και το κόστος της ενέργειας σε επιλεγμένες ενεργοβόρες βιομηχανίες: Η περίπτωση της βιομηχανίας επίπεδης υάλου). Κέντρο Μελετών Ευρωπαϊκής Πολιτικής (CEPS), 2014, διατίθεται στη διεύθυνση: https://www.ceps.eu/system/files/Glass.pdf .

(8)      Σύμφωνα με μελέτη του T. Wyns ("Industrial Value Chain: A Bridge towards a Carbon Neutral Europe" (Βιομηχανική αξιακή αλυσίδα: γέφυρα προς μια ουδέτερη από πλευράς ανθρακούχων εκπομπών Ευρώπη), VUB-IES, 2018, διαθέσιμη στη διεύθυνση: https://www.ies.be/node/4758 ), η οποία χαρτογραφεί 11 ευρωπαϊκές ΒΥΕΠΕ, η ευρείας κλίμακας ανάπτυξη τεχνολογιών χαμηλών ανθρακούχων εκπομπών θα απαιτούσε μεταξύ 2 980 TWh και 4 430 TWh επιπλέον ενέργειας ετησίως.

(9)

     ΓΣΔΕ, «Έκθεση της ομάδας εργασίας για τις συνοριακές εμπορικές προσαρμογές», 1970, διατίθεται στη διεύθυνση: https://www.wto.org/gatt_docs/English/SULPDF/90840088.pdf , ειδικότερα § 4, 11 και 14.

(10)      Διατίθεται στη διεύθυνση: https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/analytic_index_e/gatt1994_e.htm .

(11)      Yohei Odaa κ.ά.: “Energy Consumption Reduction by Machining Process Improvement” (Μείωση της ενεργειακής κατανάλωσης μέσω βελτίωσης της διαδικασίας μηχανικής κατεργασίας), 3η διάσκεψη της CIRP 2012, διατίθεται στη διεύθυνση: http://isiarticles.com/bundles/Article/pre/pdf/17172.pdf .

(12)      Απογραφή άνθρακα και ενέργειας (IEC), διατίθεται στη διεύθυνση: http://www.circularecology.com/embodied-energy-and-carbon-footprint-database.html .

(13)      Οι εκπομπές αυτές είναι εν γένει θετικές. Μπορούν ωστόσο να είναι αρνητικές στην περίπτωση βιώσιμα καλλιεργημένων και προερχόμενων από βιολογικές πηγές υλικών (π.χ. ξύλο).

(14)      Πλήρης κατάλογος των βάσεων δεδομένων που παρέχουν στοιχεία σχετικά με τις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου για διάφορα υλικά και διαδικασίες διατίθεται στη διεύθυνση: http://www.ghgprotocol.org/life-cycle-databases .