30.4.2009

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 100/1

---

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα την «Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συμβούλιο, στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, στην Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και στην Επιτροπή των Περιφερειών Μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις — Βασικός παράγοντας για μεγαλύτερη ανάπτυξη και περισσότερες θέσεις απασχόλησης — Ενδιάμεση εξέταση της σύγχρονης πολιτικής για τις ΜΜΕ»

COM(2007) 592 τελικό

2009/C 100/01

Στις 4 Οκτωβρίου 2007, και σύμφωνα με το άρθρο 262 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής σχετικά με την

Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συμβούλιο, στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, στην Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και στην Επιτροπή των Περιφερειών Μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις — Βασικός παράγοντας για μεγαλύτερη ανάπτυξη και περισσότερες θέσεις απασχόλησης — Ενδιάμεση εξέταση της σύγχρονης πολιτικής για τις ΜΜΕ

Το ειδικευμένο τμήμα «Ενιαία αγορά, παραγωγή και κατανάλωση» στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του την 1η Οκτωβρίου 2008, με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. Burns.

Κατά την 448η σύνοδο ολομέλειάς της, της 21ης, 22ας και 23ης Οκτωβρίου 2008 (συνεδρίαση της 22ας Οκτωβρίου 2008) η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 85 ψήφους υπέρ και 1 αποχή την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1.   Συμπεράσματα και συστάσεις

1.1.   Η ανάπτυξη του επιχειρηματικού πνεύματος στους μαθητές θα πρέπει να αρχίζει σε πολύ μικρή ηλικία. Οι μαθητές θα πρέπει να ενθαρρύνονται προκειμένου να θεωρούν ότι η έναρξη επιχειρηματικών δραστηριοτήτων εκ μέρους τους αποτελεί μία συνηθισμένη επαγγελματική δυνατότητα επιλογής και όχι μία δυνατότητα για εκείνους που διαθέτουν χρήματα ή πανεπιστημιακή μόρφωση.

1.2.   Η Επιτροπή οφείλει να ενθαρρύνει τις εθνικές κυβερνήσεις να συνεργασθούν με οργανισμούς, όπως το CEDEFOP, με τις ποικίλες επιχειρηματικές οργανώσεις των ΜΜΕ και με την ΕΟΚΕ, προκειμένου να αναπτυχθεί ένα αξιόπιστο, καθοδηγούμενο από εργοδότες, επιχειρηματικού προσανατολισμού, διευρωπαϊκό σύστημα επαγγελματικών προσόντων, το οποίο να ανταποκρίνεται στις ανάγκες των επιχειρήσεων και ειδικότερα των ΜΜΕ.

1.3.   Η Επιτροπή και οι εθνικές κυβερνήσεις θα πρέπει να συνεργασθούν για την ανάπτυξη και εφαρμογή ενός πανευρωπαϊκού, άρτιου συστήματος προστασίας της πνευματικής ιδιοκτησίας, των εφευρέσεων και των καινοτομιών.

1.4.   Στις διαβουλεύσεις μεταξύ των κυβερνήσεων θα πρέπει να αναπτύσσονται λεπτομερώς όλες οι αλλαγές που έγιναν αποδεκτές μετά από κάθε διαδικασία διαβούλευσης και αυτό πριν από την εφαρμογή οποιασδήποτε οδηγίας, ρύθμισης ή άλλης νομικής πράξης.

1.5.   Η Επιτροπή χρειάζεται να αναθεωρήσει τις διαδικασίες διαβούλευσής της με τις ενώσεις ΜΜΕ και τις κλαδικές συνδικαλιστικές οργανώσεις. Θα πρέπει να αναγνωρίζονται τα σχετικά κόστη των ΜΜΕ όταν αυτές συμμετέχουν σε οποιαδήποτε κυβερνητική διαβούλευση και θα πρέπει να προβλέπεται η αποζημίωση των εξόδων για ιδιοκτήτες ΜΜΕ που εμπλέκονται ενεργά σε κάθε διαδικασία διαβούλευσης.

1.6.   Οι εθνικές και περιφερειακές κυβερνήσεις θα πρέπει να εμπλέκονται περισσότερο στις λειτουργίες και τις διαδικασίες των ΜΜΕ όπως εκτίθεται λεπτομερώς στην Ενδιάμεση Εξέταση. Οι θετικές προσπάθειες της Επιτροπής δεν ανταποκρίνονται στις προσδοκίες, εξαιτίας της απάθειας ή της αντίθεσης ορισμένων εθνικών και περιφερειακών κυβερνήσεων σε προτάσεις ευνοϊκές προς τις ΜΜΕ.

1.7.   Οι επιδοτήσεις και ο αθέμιτος ανταγωνισμός στρεβλώνουν την αγορά. Η Επιτροπή οφείλει να μελετήσει την επίδραση επί των ΜΜΕ, ανάντη και κατάντη, στις περιπτώσεις που ο ελεύθερος ανταγωνισμός διαταράσσεται από επιδοτήσεις. Εάν καταβάλλονται επιδοτήσεις, αυτές θα πρέπει να καταβάλλονται για κοινωνικούς, περιβαλλοντικούς ή άλλους λόγους και όχι για την προώθηση της παραγωγής. Η αρχή ότι η επιδότηση του ενός αποτελεί αθέμιτο ανταγωνισμό για τον άλλο πρέπει να καταστεί κανόνας για όλες τις μελλοντικές επιδοτήσεις.

1.8.   Η νομοθεσία που αφορά τις επιχειρήσεις πρέπει να διατυπώνεται σε γλώσσα σαφή και κατανοητή. Δεν θα πρέπει να περιέχει διατάξεις που είναι αόριστες, προκαλούν σύγχυση ή επιδέχονται ερμηνεία από τρίτους.

1.9.   Θα πρέπει να αναθεωρηθεί ο ορισμός των ΜΜΕ και να δοθούν στοιχεία που να παρουσιάζουν ποιο θα ήταν το αποτέλεσμα εάν χρησιμοποιούντο, εναλλακτικά, στοιχεία του ετήσιου κύκλου εργασιών και του ετήσιου ισολογισμού, βάσει των οποίων θα δινόταν ο ορισμός των ΜΜΕ και των πολύ μικρών επιχειρήσεων (βλ. 4.5.2.).

1.10.   Πρέπει να καθιερωθούν ειδικές διαδικασίες όσον αφορά την πρόσβαση στις επιχορηγήσεις της ΕΕ και στη χρηματοδότηση προγραμμάτων για τις μικρές επιχειρήσεις και τις ΜΜΕ. Στις διαδικασίες αυτές πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι πολύ μικρές προθεσμίες που δίνονται στις μικρότερες επιχειρήσεις.

1.11.   Η διαδοχή των επιχειρήσεων από γενιά σε γενιά αποτελεί ένα άλλο πρόβλημα το οποίο χρειάζεται να αναγνωρισθεί και να αντιμετωπισθεί.

2.   Εισαγωγή (ιστορικό)

2.1.   Οι περισσότεροι πολιτικοί και οικονομολόγοι αναγνωρίζουν ότι η ανάπτυξη των ΜΜΕ και των πολύ μικρών επιχειρήσεων αποτελεί βασικό στοιχείο για την ανάπτυξη της ευρωπαϊκής οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής.

2.2.   Το 2005, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υιοθέτησε τη «σύγχρονη πολιτική για την ανάπτυξη και απασχόληση στις ΜΜΕ». Σκοπός της είναι να διασφαλισθεί ότι συντονίζονται όλες οι πτυχές των πολιτικών της ΕΕ που αφορούν τις ΜΜΕ και ότι οι ανάγκες των ΜΜΕ λαμβάνονται πλήρως υπόψη κατά την κατάρτιση των πολιτικών αυτών. Η πολιτική περιλαμβάνει δράσεις σε πέντε τομείς:

1.	Προώθηση του επιχειρηματικού πνεύματος και των δεξιοτήτων

2.	Βελτίωση της πρόσβασης των ΜΜΕ στις αγορές

3.	Μείωση της γραφειοκρατίας

4.	Ενίσχυση του διαλόγου και της διαβούλευσης με τα εμπλεκόμενα μέρη στο πλαίσιο της πολιτικής για τις ΜΜΕ

5.	Αναβάθμιση του αναπτυξιακού δυναμικού των ΜΜΕ.

2.3.   Βασική αποστολή αυτής της πολιτικής ήταν να καταστεί η Ευρώπη φιλικό επιχειρηματικό περιβάλλον για τις ΜΜΕ. Αναγνωρίστηκε ότι για να επιτευχθεί αυτός ο στόχος έπρεπε να καταβληθούν συντονισμένες προσπάθειες από όλες τις αρμόδιες αρχές (τόσο από τις αρχές της ΕΕ όσο και από τις εθνικές και περιφερειακές αρχές) προκειμένου να διασφαλισθεί ότι αναπτύσσονται διάφορες πολιτικές που αλληλοσυμπληρώνονται και δεν εμποδίζουν την ανάπτυξη των ΜΜΕ.

2.4.   Στις 4 Οκτωβρίου 2007 η Επιτροπή δημοσίευσε την ανακοίνωσή της — «Μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις — Βασικός παράγοντας για μεγαλύτερη ανάπτυξη και περισσότερες θέσεις απασχόλησης — Ενδιάμεση εξέταση της σύγχρονης πολιτικής για τις ΜΜΕ» (1). Στο έγγραφο αυτό η Επιτροπή εκθέτει προς τους πολιτικούς και τις διάφορες αρχές πόσο «επιτυχής» υπήρξε μέχρι σήμερα η Ευρώπη όσον αφορά την επίτευξη των στόχων που τίθενται στην αρχική πολιτική του 2005.

3.   Παρατηρήσεις όσον αφορά την Ενδιάμεση Εξέταση

3.1.   Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αναγνωρίζει ότι η Επιτροπή αναβάθμισε το θέμα των ΜΜΕ στην οικονομική και κοινωνική ατζέντα. Αναγνωρίζουμε επίσης ότι παρά τους διάφορους περιορισμούς που θέτουν οι εθνικές κυβερνήσεις, η Επιτροπή κατέβαλε προσπάθειες προκειμένου να βελτιώσει το οικονομικό περιβάλλον για τις ΜΜΕ στην επικράτεια της Ευρώπης και συνέβαλε στη δημοσιοποίηση των ορθών πρακτικών που εφαρμόζουν άλλα κράτη μέλη σε τομείς που αφορούν την ταχύτερη καταχώρηση μιας επιχείρησης, την πρόσβαση στις κυβερνητικές υπηρεσίες μέσω του διαδικτύου και τη βελτίωση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος. Συμφωνούμε επίσης με την Επιτροπή ότι πρέπει ακόμη να γίνουν πολλά πριν παραδεχτούμε ότι η Ευρώπη είναι όντως «φιλική» προς τις ΜΜΕ.

3.2.   Η ΕΟΚΕ προσυπογράφει την αρχή ότι οι πολιτικοί και οι νομοθέτες πρέπει να «σκέπτονται πρώτα σε μικρή κλίμακα». Εντούτοις, είναι ανησυχητικό το γεγονός ότι, αν και η Επιτροπή υποστηρίζει αυτή την αρχή, η ΕΟΚΕ δεν είναι πεπεισμένη ότι όλες οι άλλες εθνικές και περιφερειακές αρχές και οι διάφορες υπηρεσίες και οργανισμοί τους έχουν την ίδια άποψη ή τον ίδιο στόχο.

3.3.   Η ΕΟΚΕ συμφωνεί ότι οι «ΜΜΕ» ως τίτλος ή ως επιχειρηματικός τομέας συμπεριλαμβάνονται πλέον στα περισσότερα έγγραφα της Επιτροπής που ασχολούνται με τις επιχειρήσεις. Όμως η συμπερίληψη του όρου «ΜΜΕ» δεν διασφαλίζει απαραιτήτως την συμπερίληψη των επιχειρήσεων αυτών στις διαδικασίες ή τις προτεινόμενες πολιτικές. Άλλωστε, ανησυχούμε διότι δεν λαμβάνονται υπόψη οι απόψεις των ελευθέριων επαγγελμάτων, των αυτοαπασχολουμένων και των μικρών επιχειρήσεων. Συνεπώς διαφωνεί με τη δήλωση ότι «οι ΜΜΕ έχουν πλέον ενταχθεί πλήρως στο πλαίσιο των κοινοτικών πολιτικών».

3.4.   Όλες οι νομοθεσίες έχουν αντίκτυπο επί των μικρών επιχειρήσεων. Ο σωρευτικός αντίκτυπος πολλών νομοθετικών μέτρων δημιουργεί σοβαρό πρόβλημα στις ΜΜΕ και αυτό αναγνωρίζεται σπανίως από τους πολιτικούς και τους δημόσιους υπαλλήλους. Οι μικρές επιχειρήσεις χρειάζεται να χρησιμοποιούν τον περιορισμένο χρόνο και τους πόρους τους για να συναλλάσσονται με τους πελάτες τους. Όσο περισσότερος χρόνος αφιερώνεται στη διεκπεραίωση κρατικών διατυπώσεων και τη γραφειοκρατία, τόσο λιγότερος χρόνος διατίθεται για τη δημιουργία πλούτου και απασχόλησης με την παροχή αγαθών και υπηρεσιών.

3.5.   Πολλές ΜΜΕ θεωρούν ότι οι ευρωπαϊκές και εθνικές διαδικασίες είναι ιδιαίτερα γραφειοκρατικές, στηρίζονται υπερβολικά στη διαπίστευση τρίτων και είναι υπερβολικά δαπανηρές. Επίσης, πολλοί υπάλληλοι δεν είναι σε θέση να αντιληφθούν τη σχέση μεταξύ κινδύνου, χρόνου και κόστους που οι περισσότερες ΜΜΕ θέτουν ως προτεραιότητα όταν αξιολογούν τη συμμετοχή τους σε κάποιο αναπτυξιακό σχέδιο, διαβούλευση και συμμόρφωση ή υποβάλλουν αίτηση για επιχειρηματική «υποστήριξη».

3.6.   Μία σταθερή θέση που επαναλαμβάνουν οι μικρές, μεσαίες και πολύ μικρές επιχειρήσεις είναι ότι επιθυμούν ίσους όρους ανταγωνισμού σε όλη την Ευρώπη. Πιστεύουμε ότι απέχουμε ακόμη πολύ από στόχο αυτό. Πολύ συχνά, μία καταγγελία από τις ΜΜΕ για αθέμιτο ανταγωνισμό ερμηνεύεται ως αίτηση για επιδοτήσεις ή ιδιαίτερη μεταχείριση, ενώ αυτό που ζητούν όλοι είναι να έχουν το δικαίωμα για θεμιτό και ισότιμο ανταγωνισμό.

3.7.   Οι ΜΜΕ διαμαρτύρονται ότι η νομοθεσία δεν είναι σαφής και κατανοητή. Οι μεγάλες επιχειρήσεις διαθέτουν νομικούς για την ερμηνεία των νόμων. Πολλές μικρές επιχειρήσεις δεν έχουν τη δυνατότητα να αντιμετωπίσουν παρόμοιες δαπάνες. Γι′ αυτό ενέχει ζωτική σημασία να είναι η νομοθεσία συγκεκριμένη, και όχι αόριστη, συγκεχυμένη και επιδεκτική πολλών ερμηνειών.

3.8.   Η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι η Επιτροπή και οι εθνικές κυβερνήσεις δεν κατανόησαν αυτό το πρόβλημα, με αποτέλεσμα να έχουμε στην Ευρώπη πολλές και διαφορετικές ερμηνείες της ίδιας νομοθεσίας. Θεωρούμε ακόμη ότι μέχρι στιγμής υπάρχει μεγάλη αλληλοεπικάλυψη όσον αφορά τη σχετική νομοθεσία εκ μέρους των εθνικών κυβερνήσεων. Το φαινόμενο αυτό καθιστά δυσχερή για τις ΜΜΕ την κατανόηση και εφαρμογή της εθνικής νομοθεσίας. Αυτό επίσης παρεμποδίζει τη διασυνοριακή επιχειρηματική ανάπτυξη.

4.   Ειδικά θέματα

4.1.   Προώθηση του επιχειρηματικού πνεύματος και των δεξιοτήτων

Επιχειρηματικό πνεύμα και εκπαίδευση

4.1.1.   Η ανάγκη για τη δημιουργία ενός περισσότερο ευνοϊκού κοινωνικού και οικονομικού περιβάλλοντος για το επιχειρηματικό πνεύμα βασίζεται σε μία ολοκληρωμένη πολιτική με σκοπό όχι μόνο την αλλαγή της στάσης αλλά και τη βελτίωση των δεξιοτήτων των πολιτών. Εντούτοις, εκείνοι που χαράσσουν την εκπαιδευτική πολιτική δεν μεγάλωσαν οι ίδιοι σε ένα περιβάλλον που ενθάρρυνε το επιχειρηματικό πνεύμα και, ως εκ τούτου, διαθέτουν περιορισμένες πρακτικές γνώσεις για τους παράγοντες που αναπτύσσουν σε κάποιον το επιχειρηματικό πνεύμα ή τον ενθαρρύνουν να είναι αυτάρκης και να αρχίσει μία επιχείρηση.

4.1.2.   Παρά τις μαζικές επενδύσεις για την ενθάρρυνση μίας περισσότερο επιχειρηματικής στάσης μέσω της εκπαίδευσης, οι υποστηρικτικές δομές ήταν σε μεγάλο βαθμό αναποτελεσματικές και δεν επέτυχαν το στόχο για την ύπαρξη επιχειρηματικής εκπαίδευσης ή τη δημιουργία κουλτούρας αυτάρκειας. Οι σπουδαστές θα πρέπει να καταλάβουν ότι η ίδρυση μιας επιχείρησης μπορεί να είναι εξίσου ενδιαφέρουσα προοπτική με την αναζήτηση έμμισθης απασχόλησης ή την πραγματοποίηση πανεπιστημιακών σπουδών.

4.1.3.   Πολλές από τις επενδύσεις στοχεύουν τους σπουδαστές άνω των 16 ετών. Κρίνεται ότι είναι πλέον πολύ αργά για να αναπτυχθεί ένα άτομο της ηλικίας αυτής και ότι η ενθάρρυνση πρέπει να γίνεται σε πολύ μικρότερη ηλικία.

4.1.4.   Θα έπρεπε να έχει δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στην επιχειρηματικότητα και στην εκπαίδευση όσον αφορά σπουδαστές οι οποίοι ακολούθησαν πλήρεις σπουδές και οι οποίοι μπορούν/θα μπορούσαν να αναλάβουν την οικογενειακή επιχείρηση (μεταβίβαση επιχειρήσεων). Σε ορισμένα μέρη της Ευρώπης η διαδοχή αυτή έχει καταστεί σοβαρό πρόβλημα και χρειάζεται να αντιμετωπισθεί επειγόντως.

4.1.5.   Οι κοινωνικοί εταίροι διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στην προώθηση της επιχειρηματικότητας και στην εκπαίδευση. Ως εκ τούτου, είναι σημαντικό να αναπτυχθεί μεγαλύτερη συνεργασία μεταξύ των επιχειρήσεων και των εν λόγω εταίρων προκειμένου η επιχειρηματικότητα και η εκπαίδευση να κατανοηθούν καλύτερα και να προβληθούν θετικά.

4.1.6.   Οι σπουδαστές πρέπει να ενθαρρύνονται να βλέπουν την εργασία ως ευκαιρία για να αναλάβουν τον έλεγχο της ζωής τους, να αποκτήσουν ικανότητες, να αναπτύξουν επιχειρηματικό πνεύμα, να διακινδυνεύσουν και, ενδεχομένως να ξεκινήσουν τη δική τους επιχείρηση.

Κατάρτιση και πιστοποίηση δεξιοτήτων

4.1.7.   Όλες οι μικρές επιχειρήσεις επιμορφώνουν το προσωπικό τους, αλλά λίγοι εργαζόμενοι διαθέτουν πιστοποιητικά για τις δεξιότητές τους. Αυτό αποτελεί ιδιαίτερο πρόβλημα σε τομείς όπως η υγεία και η ασφάλεια, το περιβάλλον και σε εκείνους στους οποίους υπάρχουν νομικές συνέπειες. Η Επιτροπή και οι εθνικοί φορείς, που είναι υπεύθυνοι για την Επαγγελματική Εκπαίδευση και Επιμόρφωση (VET), οφείλουν να καταβάλουν μεγαλύτερες προσπάθειες για να διασφαλιστεί ότι οι δεξιότητες αντικατοπτρίζουν τα καθήκοντα που όντως αναλαμβάνονται στις επιχειρήσεις. Στα ελευθέρια επαγγέλματα με το θέμα αυτό έχει δημιουργηθεί συγκεκριμένο πρόβλημα σχετικά με την επιμόρφωση που πρέπει να ανταποκρίνεται στις ανάγκες.

4.1.8.   Η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι η απουσία ενός εκπαιδευτικού συστήματος επαγγελματικών προσόντων που να βασίζεται στις ανάγκες των εργοδοτών αποτελεί σημαντικό εμπόδιο για την ανάπτυξη των επιχειρηματιών και των ευρωπαϊκών επιχειρήσεων και ιδιαιτέρως του προσωπικού που εργάζεται στις ΜΜΕ. Η μη αναγνώριση αυτού του προβλήματος υποσκάπτει την υπόθεση της Επιτροπής, ότι δηλαδή προωθήθηκαν επιτυχώς το επιχειρηματικό πνεύμα και οι δεξιότητες.

4.2.   Βελτίωση της πρόσβασης των ΜΜΕ στις αγορές

4.2.1.   Επικροτείται το γεγονός ότι η Επιτροπή προσπάθησε να άρει τα άσκοπα εμπόδια που δυσκολεύουν την πρόσβαση στις αγορές. Εκφράζονται ωστόσο ανησυχίες ότι οι καλύτερες προθέσεις της Επιτροπής δεν υλοποιήθηκαν από τις ευρωπαϊκές κυβερνήσεις. Ιδιαιτέρως, το γεγονός ότι δεν αναπτύχθηκε, ούτε τέθηκε σε εφαρμογή σε πανευρωπαϊκή κλίμακα ένα άρτιο σύστημα που να εξασφαλίζει την προστασία της διανοητικής ιδιοκτησίας, των εφευρέσεων και καινοτομιών αποτελεί τεράστιο εμπόδιο στη βελτίωση της πρόσβασης των ΜΜΕ σε νέες αγορές. Δεν θα πρέπει να λησμονηθεί ότι οι επιχειρηματίες της ΕΕ μπορούν, μέσω επενδύσεων κεφαλαίου ή παραχωρήσεων, να δημιουργήσουν ΜΜΕ σε τρίτες χώρες στις οποίες μπορούν να απασχολήσουν ευρωπαίοι πολίτες. Αυτές οι ΜΜΕ θα πρέπει να αποκτήσουν παρόμοια πλεονεκτήματα και να μην υπόκεινται σε περιορισμούς για τη διάθεση των προϊόντων τους στην αγορά της ΕΕ, τουλάχιστον στην αρχή της επιχειρηματικής δραστηριότητάς τους.

4.2.2.   Οι κρατικές προμήθειες είναι, επίσης, μια αγορά που θα έπρεπε να είναι πιο ανοιχτή και διαφανής και, συνεπώς, πιο προσιτή στις MME. Οι κρατικές προμήθειες αποτελούν το 16 % περίπου του ΑΕχγΠ της ΕΕ και παρά τη μικρή βελτίωση στη συμμετοχή των ΜΜΕ δεν έχουν ακόμη εξεταστεί ορισμένα βασικά θέματα· θα έπρεπε δε να έχουν επισημανθεί στην Ενδιάμεση Εξέταση τα εξής:

—	Είναι πολύ εύκολο να αγνοηθούν οι ΜΜΕ στις κρατικές προμήθειες.

—

Η αντίληψη των κρατικών και τοπικών αρμοδίων ότι οι ΜΜΕ έχουν μειωμένη αξιοπιστία, συχνά δημιουργεί στις ΜΜΕ παράλογα εμπόδια. Ειδικότερα η απαίτηση πιστοποίησης από τρίτους ως όρος για την υποβολή προσφορών αποτελεί δαπανηρό και συχνά περιττό εμπόδιο για τις ΜΜΕ κατά την υποβολή προσφορών για την ανάθεση δημοσίων συμβάσεων.

—	Οι ΜΜΕ οι οποίες υποβάλλουν προσφορές για να τους ανατεθούν δημόσιες συμβάσεις και πιστεύουν ότι υπέστησαν άδικη μεταχείριση παραπονούνται ότι οι διαδικασίες για τη διερεύνηση παρόμοιων παραπόνων δεν είναι διαφανείς.

4.3.   Μείωση της γραφειοκρατίας

4.3.1.   Υπάρχει τόσο πολύ γραφειοκρατία και περιττοί νόμοι που είναι δύσκολο να αξιολογηθεί τι μέτρα έχουν ληφθεί προκειμένου να μειωθεί αυτό το πρόβλημα. Ο όγκος των άχρηστων κανόνων, κανονισμών και πολιτικών που επιβάλλουν οι κυβερνήσεις (μέσω των υπηρεσιών, δημόσιων οργανισμών και αρμόδιων αρχών για την έκδοση αδειών) αποτελεί τεράστιο εμπόδιο για τις ΜΜΕ και τις μικρές επιχειρήσεις. Η ΕΟΚΕ εκφράζει ιδιαίτερη ανησυχία για το γεγονός ότι δεν επισημαίνεται στην Ενδιάμεση Εξέταση το συγκεκριμένο πρόβλημα της γραφειοκρατίας που δημιουργούν οι κυβερνητικές υπηρεσίες, οι δημόσιοι οργανισμοί και οι αρχές για την έκδοση αδειών. Στους φορείς αυτούς δεν υπάρχει αναγνωρισμένη διαδικασία για την υποβολή παραπόνων εφόσον ορίζονται συχνά ως ανεξάρτητοι μη κυβερνητικοί φορείς και συνεπώς εκτός κυβερνητικού ελέγχου.

4.4.   Ενίσχυση του διαλόγου και της διαβούλευσης με τα εμπλεκόμενα μέρη στο πλαίσιο της πολιτικής για τις ΜΜΕ

4.4.1.   Οι διαβουλεύσεις με τις ενώσεις ΜΜΕ αποτελούν σοβαρό πρόβλημα το οποίο όμως δεν αναγνωρίζεται στην Ενδιάμεση Εξέταση. Πραγματοποιούνται διαβουλεύσεις με περιορισμένο αριθμό εμπορικών και επιχειρηματικών ενώσεων σε ευρωπαϊκό επίπεδο (2), αλλά ο αριθμός των επιχειρηματικών ενώσεων με τις οποίες πραγματοποιούνται οι διαβουλεύσεις είναι πολύ μικρός και φαίνεται να υπάρχει περιορισμένη κλαδική εκπροσώπηση μικρών επιχειρήσεων.

4.4.2.   Σε επίπεδο εθνικών κυβερνήσεων, οι ΜΜΕ δεν έχουν εμπιστοσύνη σε οποιεσδήποτε διαβουλεύσεις και κρίνουν ότι οι υπεύθυνοι για την χάραξη πολιτικής αγνοούν τα παράπονά τους. Η πλειονότητα των μικρών επιχειρήσεων θεωρεί ότι οι κυβερνήσεις χρησιμοποιούν τις «διαβουλεύσεις» ως μια διαδικασία, χωρίς καμία σχεδόν πρόθεση να αλλάξουν τις αρχικές συστάσεις.

4.4.3.   Οι μικροεπιχειρήσεις και οι ΜΜΕ συχνά χαρακτηρίζονται ως «πολύ διαφοροποιημένες», «πολύ ανοργάνωτες» και, κατά συνέπεια, κατά τη γνώμη τους πολύ δύσκολα μπορούν να συμπεριληφθούν σε οποιεσδήποτε τελικές συστάσεις. Τούτο συμβαίνει ακόμα και όταν αντικείμενο των διαβουλεύσεων είναι η ανάπτυξη των ΜΜΕ και των μικροεπιχειρήσεων. Σε αυτές τις καταστάσεις, η γνώμη των μεγαλύτερων επιχειρήσεων λαμβάνεται πολύ συχνά περισσότερο υπόψη από ό,τι η γνώμη των μικροεπιχειρήσεων και των ΜΜΕ.

4.5.   Ορισμός της μικρής επιχείρησης

4.5.1.   Η ΕΟΚΕ εκφράζει δυσαρέσκεια για το γεγονός ότι η Ενδιάμεση Εξέταση δεν αναφέρεται στα προβλήματα που απορρέουν από τον ορισμό των ΜΜΕ, ο οποίος φρονούμε ότι δεν είναι πλέον επίκαιρος (3). Οι βελτιώσεις όσον αφορά την παραγωγικότητα χάρη στη μηχανοποίηση και τις αλλαγές στις μεθόδους εργασίας έχουν μεταβάλει ριζικά τον τρόπο λειτουργίας των επιχειρήσεων.

—	Άνω του 98 % όλων των ευρωπαϊκών επιχειρήσεων εντάσσονται στη σημερινή κατηγορία των ΜΜΕ.

—	Η παραγωγή 50 εργαζομένων του παρελθόντος διασφαλίζεται σήμερα από 10 εργαζόμενους

—	Για να βοηθηθούν οι μικροεπιχειρήσεις και οι μικρομεσαίες επιχειρήσεις απαιτείται ένας ρεαλιστικός ορισμός των εν λόγω επιχειρήσεων. Αυτός είναι ένας από τους λόγους που η σημερινή κοινοτική νομοθεσία συχνά δεν επιτυγχάνει το στόχο της.

4.5.2.   Οι σημερινοί ορισμοί είναι:

Κατηγορία επιχείρησης	Απασχολούμενοι	Ετήσιος κύκλος εργασιών		Ετήσιος ισολογισμός
Μεσαία	< 250	€ 50 εκατ.	ή	€ 43 εκατ.
Μικρή	< 50	€ 10 εκατ.	ή	€ 10 εκατ.
Πολύ μικρή	< 10	€ 2 εκατ.	ή	€ 2 εκατ.

4.6.   Το καθεστώς των μικρών επιχειρήσεων, των αυτοπασχολούμενων και των ελεύθερων επαγγελματιών

4.6.1.   Η ΕΟΚΕ εκφράζει τη δυσαρέσκεια της για το γεγονός ότι στην Ενδιάμεση Εξέταση δεν επισημαίνονται τα προβλήματα που αφορούν την «αυτοαπασχόληση». Ένας υπερβολικά μεγάλος αριθμός ευρωπαϊκών χωρών έχουν δημιουργήσει πολλά τεχνικά εμπόδια τα οποία δεν επιτρέπουν στους πολίτες να αναπτύξουν τις επιχειρηματικές τους ικανότητες και να δημιουργήσουν μικρές επιχειρήσεις. Δεν υπάρχει ευρωπαϊκός νομικός ορισμός του «αυτοαπασχολούμενου» με αποτέλεσμα να γίνεται κατάχρηση και να δημιουργείται σύγχυση με τις επιχειρήσεις και τη δημόσια διοίκηση.

4.6.2.   Αυτή η διοικητική κατάχρηση εμποδίζει την ανάπτυξη «επίσημων» αυτοαπασχολούμενων οι οποίοι διευθύνουν τις μικρές επιχειρήσεις τους πληρώνουν τους φόρους τους και συμμορφώνονται προς όλη τη σχετική νομοθεσία.

4.6.3.   Το θέμα αυτό θα έπρεπε να έχει χαρακτηριστεί ως πρόβλημα. Στον ορισμό της «Αυτοπασχόλησης» θα έπρεπε να έχει δοθεί προτεραιότητα στο πρόγραμμα δράσης της Επιτροπής. Μέχρι σήμερα, όμως, το πρόβλημα αυτό είτε δεν έχει εντοπιστεί είτε έχει αγνοηθεί.

4.7.   Εκπροσώπηση των μικρών επιχειρήσεων

4.7.1.   Η Ενδιάμεση Εξέταση δεν αναγνωρίζει τη σημασία του τρόπου διαβούλευσης με τις ΜΜΕ και του τρόπου εκπροσώπησής τους σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο. Πολύ συχνά, οι εκπρόσωποι επαγγελματικών ενώσεων σε κυβερνητικές ενώσεις δεν είναι επιχειρηματίες που κατανοούν το πρόβλημα ή έχουν πρακτική γνώση του θέματος.

4.7.2.   Πολλές υπηρεσίες της Επιτροπής αναγνωρίζουν ότι δεν έχει γίνει τίποτε για την επίλυση του θέματος.

4.7.3.   Οι διαβουλεύσεις πρέπει να γίνονται επιγραμμικά και σε έντυπη μορφή σε όλες τις επίσημες γλώσσες της ΕΕ για να διασφαλίζεται η ενημέρωση ευρύτερου φάσματος επιχειρήσεων.

4.8.   Πρόσβαση σε κονδύλια της ΕΕ

4.8.1.   Περισσότερα κονδύλια είναι διαθέσιμα για προγράμματα και επιδοτήσεις, αλλά οι μικροεπιχειρήσεις και οι ΜΜΕ αντιμετωπίζουν δυσκολίες πρόσβασης σε αυτά, λόγω:

—	των υπερβολικά γραφειοκρατικών διαδικασιών,

—	των χρονοβόρων διαδικασιών,

—	της βοήθειας που δεν είναι φιλική στο χρήση, διότι απαιτείται εντοπισμός των κονδυλίων και υποβολή αίτησης,

—	των λογιστικών διαδικασιών που αλλάζουν διαρκώς και σε πολλές περιπτώσεις απαιτούν δαπανηρούς ελέγχους από τρίτους, οι οποίοι αυξάνουν το γραφειοκρατικό φόρτο και τις δαπάνες.

4.8.2.   Εάν οι μικροεπιχειρήσεις και οι ΜΜΕ πρόκειται να έχουν πρόσβαση στα ευρωπαϊκά ταμεία, τότε θα πρέπει να εφαρμοστούν ειδικές διαδικασίες που θα λαμβάνουν υπόψη τις πολύ μικρές προθεσμίες που προβλέπονται για τις μικροεπιχειρήσεις και τις ΜΜΕ.

---

(1)  COM(2007) 592 τελικό.

(2)  Π.χ. η UEAPME (Ευρωπαϊκή Ένωση Βιοτεχνικών και Μικρομεσαίων Επιχειρήσεων), η επισήμως αναγνωρισμένη εκπρόσωπος των ΜΜΕ στον ευρωπαϊκό κοινωνικό διάλογο.

(3)  http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/sme_definition/sme _user_guide.pdf

---

30.4.2009

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 100/6

---

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών — Προ-εμπορικές δημόσιες συμβάσεις: προώθηση της καινοτομίας για την εξασφάλιση βιώσιμων και ποιοτικών δημόσιων υπηρεσιών στην Ευρώπη»

COM(2007) 799 τελικό

2009/C 100/02

Στις 14 Δεκεμβρίου 2007, και σύμφωνα με το άρθρο 262 της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα την

«Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών – Προ-εμπορικές δημόσιες συμβάσεις: προώθηση της καινοτομίας για την εξασφάλιση βιώσιμων και ποιοτικών δημόσιων υπηρεσιών στην Ευρώπη»

Το ειδικευμένο τμήμα «Ενιαία αγορά, παραγωγή και κατανάλωση», στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της ΕΟΚΕ, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του την 1η Οκτωβρίου 2008 με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. VAN IERSEL.

Κατά την 448η σύνοδο της ολομέλειάς της, της 21ης, 22ας και 23ης Οκτωβρίου 2008 (συνεδρίαση της 22ας Οκτωβρίου 2008), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 70 ψήφους υπέρ και 1 αποχή, την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1.   Συμπεράσματα και συστάσεις

1.1.   Η ΕΟΚΕ υποστηρίζει πλήρως τον στόχο της Επιτροπής να προωθήσει κίνητρα για καινοτομία στις δημόσιες συμβάσεις σε ολόκληρη την Ευρώπη. Εάν η Ευρώπη επιθυμεί να διατηρήσει την ηγετική της θέση όσον αφορά στην παροχή ποιοτικών δημοσίων υπηρεσιών χαμηλού κόστους στους πολίτες της, προσπορίζοντας όφελος για την οικονομία και το κοινωνικό και οικολογικό περιβάλλον, οφείλει να προσπαθήσει να χρησιμοποιήσει με τον καλύτερο τρόπο τις καινοτομίες και την τεχνολογική πρόοδο στις δημόσιες υπηρεσίες της.

1.2.   Η ΕΟΚΕ συμφωνεί με τις συστάσεις της Επιτροπής όσον αφορά στην έννοια του «έξυπνου πελάτη», που αποτελεί αναγκαίο προαπαιτούμενο για μία πιο προορατική στάση των δημοσίων αρχών έναντι των σύγχρονων δημοσίων συμβάσεων. Κατά γενικό κανόνα, ο υψηλότερος βαθμός «έξυπνης» δέσμευσης του αγοραστή του δημοσίου θα ωφελήσει την ποιότητα των συμβάσεων με τους ιδιώτες προμηθευτές.

1.3.   H EOKE συμφωνεί με την Επιτροπή ως προς το ότι η προώθηση ευκαιριών για την καινοτομία και την εφαρμοσμένη τεχνολογία στις δημόσιες συμβάσεις θα αποδώσει καρπούς για την Ευρώπη με διττό τρόπο: Πρώτον, με την ενίσχυση της ποιότητας των δημοσίων υπηρεσιών και της οικονομικής τους αποδοτικότητας, γεγονός που θα συνεπάγεται όφελος για τους φορολογούμενους· δεύτερον, ανοίγοντας νέες ευκαιρίες καινοτομίας για τις επιχειρήσεις, συμβάλλοντας κατ′ αυτόν τον τρόπο στις συνολικές επιδόσεις της Ευρώπης στο χώρο της καινοτομίας και της ανταγωνιστικότητας.

1.4.   Η ΕΟΚΕ επισημαίνει ότι, ανεξαρτήτως των δυνητικών ωφελειών των νέων ή διαφορετικών προσεγγίσεων στις δημόσιες συμβάσεις, η ορθή μεταφορά και εφαρμογή των οδηγιών του 2004 (1) (εφεξής οι «Οδηγίες») εξακολουθεί να αποτελεί προτεραιότητα. Οι παραδοσιακές και πολιτιστικές αντιλήψεις είναι συχνά βαθειά ριζωμένες. Πρακτικές αποδείξεις καταδεικνύουν ότι η ορθή εφαρμογή στα κράτη μέλη απαιτεί ακατάπαυστη, στενή παρακολούθηση, παράλληλα με ανταλλαγή εμπειριών και βέλτιστων πρακτικών.

1.4.1.   Επί του παρόντος, οι δημόσιες συμβάσεις καλύπτουν πολύ ευρεία πεδία και νέα υποδείγματα. Η ΕΟΚΕ τονίζει ότι χρειάζεται σαφής διαχωρισμός των συμβάσεων των δημοσίων αρχών και εκείνων των δημοσίων υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, ειδικότερα ως προς την προώθηση της καινοτομίας. Οι υπηρεσίες κοινής ωφελείας, οι περισσότερες από τις οποίες έχουν συμμετάσχει σε καινοτόμα σχέδια για παραπάνω από εκατό χρόνια, διαθέτουν περισσότερες επαγγελματικές δεξιότητες και πείρα με έργα υψηλής τεχνολογίας, χάρη στα οποία έχουν τη δυνατότητα να αντιμετωπίζουν τις νέες καινοτομίες. Το παραπάνω ισχύει και για την άμυνα, αν και η Ευρώπη στερείται – σε σύγκριση με τις ΗΠΑ – υψηλών προϋπολογισμών και ανάλογης πανευρωπαϊκής βάσης εφοδιασμού. Για αυτόν τον λόγο, η παρούσα γνωμοδότηση εστιάζει στις Αρχές, δεδομένου ότι οι υπηρεσίες κοινής ωφελείας διαθέτουν ήδη την ικανότητα να διαχειρίζονται την Ε&Α.

1.5.   Η Επιτροπή φαίνεται ιδιαίτερα πεπεισμένη για τη δυνατότητα μεταφοράς χρήσιμης πείρας από τις ΗΠΑ, σε ό,τι αφορά στη σύνδεση της τεχνολογίας, της καινοτομίας και των δημοσίων συμβάσεων στην Ευρώπη. Η ΕΟΚΕ εκφράζει τον φόβο ότι η δημιουργία συγκρίσιμων ευκαιριών δεν θα είναι τόσο εύκολη. Επί του παρόντος, οι αγορές υπηρεσιών κοινής ωφέλειας και άμυνας, η προμήθειά τους και η σχετιζόμενη καινοτομία στην Ευρώπη αναπτύσσονται κατά κύριο λόγο βάσει εθνικών όρων και τεχνογνωσίας.

1.6.   Σε γενικές γραμμές, οι διαφορές με τις ΗΠΑ σε ό,τι αφορά στις δημόσιες συμβάσεις έγκεινται στο γεγονός ότι στην Ευρώπη απουσιάζουν τα ακόλουθα:

—	μία μεγάλη αγορά και παρεμφερείς συνθήκες για ΜΜΕ υψηλής τεχνολογίας σε ολόκληρη την Ευρώπη·

—	μία κοινή γλώσσα·

—	η ιδιαίτερη σχέση μεταξύ του Πενταγώνου και των εταιρειών που δραστηριοποιούνται σε θέματα τεχνολογίας· και

—	η μεταφορά των στρατιωτικών προϊόντων και εφαρμογών στον κοινωνικοπολιτικό χώρο.

1.7.   Η ΕΟΚΕ επιθυμεί να διασαφηνίσει ότι συμμερίζεται την άποψη της Επιτροπής ότι πρέπει να αξιοποιείται κάθε ευκαιρία για την προώθηση της καινοτομίας, προκειμένου να αναπτυχτούν καλύτερης ποιότητας και οικονομικά αποδοτικότερες δημόσιες υπηρεσίες. Για τον σκοπό αυτό, η Επιτροπή πρέπει εξάλλου να ενθαρρύνει τις δημόσιες Αρχές να προσπαθήσουν να επωφεληθούν των βέλτιστων πρακτικών καθεμίας εξ αυτών.

1.8.   Οι αγοραστές του δημοσίου πρέπει να ενθαρρυνθούν να είναι δεκτικοί σε καινοτόμες και εναλλακτικές λύσεις («παραλλαγές»), και να μην συνεχίζουν να αγοράζουν αναγκαστικά ό,τι αγόραζαν προηγουμένως. Πρέπει να αναζητούν την οικονομικά αποδοτικότερη λύση και όχι απλά τη χαμηλότερη τιμή. Χρήσιμες για τη δημιουργία παραδειγμάτων σε ολόκληρη την Ευρώπη μπορούν να αποβούν οι ανταλλαγές μεταξύ κέντρων γνώσης του εν λόγω τομέα σε ορισμένα κράτη μέλη. Κατ′αυτόν τον τρόπο μπορούν να ενθαρρυνθούν οι αγοραστές να αναπτύξουν τις ικανότητες που απαιτούνται προκειμένου να αναχθούν σε έξυπνους πελάτες και να αποκτήσουν σταδιακά πείρα. Οι ικανότητες αυτές και η πείρα αποτελούν απαραίτητη προϋπόθεση.

1.9.   Σε ό,τι αφορά στην καινοτομία, οι αγοραστές του δημοσίου οφείλουν να ξεκινήσουν έναν διαφανή τεχνικό διάλογο πολύ πριν προβούν σε προσκλήσεις υποβολής προσφορών, προκειμένου να αποκτήσουν εικόνα της κατάστασης της αγοράς και να δώσουν στην τελευταία την ευκαιρία να κατανοήσει καλύτερα το προς αντιμετώπιση πρόβλημα, προσφέροντας ως εκ τούτου βέλτιστες λύσεις.

1.10.   Η ΕΟΚΕ συνιστά προσοχή όσον αφορά στη συμμετοχή της πλειονότητας των δημόσιων Αρχών σε καινοτόμες διαδικασίες ή όταν τις υιοθετούν πρώτες. Πολύ συχνά οι δημόσιες Αρχές δεν είχαν την ευκαιρία να αναπτύξουν την ικανότητα και την εμπειρογνωμοσύνη προκειμένου να συμμετάσχουν σε ένα πράγματι καινοτόμο σχέδιο· οι κίνδυνοι είναι ορατοί και απαιτούν διαχείριση ύψιστης ποιότητας, λαμβανομένου παράλληλα υπόψη του γεγονότος, ότι οι πιθανότητες αποτυχίας είναι πολύ μεγάλες.

1.11.   Θα πρέπει να δημιουργηθεί στα κράτη μέλη ένα δίκτυο έμπειρων επαγγελματιών και οργανισμών, το οποίο θα μπορεί να χρησιμοποιείται για να ενισχύει τους ιδίους πόρους ενός αγοραστή για τα πιο προηγμένα καινοτόμα σχέδια.

1.12.   Παρότι στο Παράρτημα παρουσιάζονται διαδικασίες για προ-εμπορικές δημόσιες συμβάσεις, οι οποίες μολονότι δεν υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής των Οδηγιών δυνάμει της εξαίρεσης (2), πληρούν εντούτοις το υπάρχον νομικό πλαίσιο, η πιθανότητα ακούσιας παράβασης εξακολουθεί να υφίσταται. Η ΕΟΚΕ συνιστά στους αγοραστές να μελετήσουν το Παράρτημα και να ακολουθήσουν προσεκτικά τις συστάσεις του. Εάν προκύψει η παραμικρή αμφιβολία, εκ μέρους είτε της αναθέτουσας αρχής, είτε κάποιου εκ των δυνητικών προμηθευτών, η ΕΟΚΕ συνιστά με έμφαση στην Αρχή να ζητήσει εκ μέρους της Επιτροπής να προβεί σε προηγούμενο έλεγχο για τυχόν παραβάσεις του καθεστώτος κρατικών ενισχύσεων ή της εξαίρεσης από τις Οδηγίες, όπως επίσης να παράσχει σχετικές αποδείξεις σε όλους τους δυνητικούς προμηθευτές.

1.13.   H Επιτροπή ορθά επισημαίνει τη σημασία των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας. Η ΕΟΚΕ προσθέτει ότι η γέννηση, η αναγνώριση και η διαχείρισή τους θα πρέπει να πραγματοποιείται με ιδιαίτερη προσοχή. Δεν πρόκειται για έναν εύκολο τομέα δραστηριότητας.

2.   Ιστορικό πλαίσιο και περιεχόμενο

2.1.   Το 2004, το Συμβούλιο υιοθέτησε τις παρούσες Οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις των επιχειρήσεων κοινής ωφέλειας (3) και των δημόσιων Αρχών (4), οι οποίες από κοινού αντιστοιχούν στο 16 % περίπου του Ευρωπαϊκού ΑΕγχΠ.

2.2.   Στόχος των Οδηγιών ήταν να καθορισθεί ένα σύνολο κανόνων συνεκτικό, διαφανές και χωρίς διακρίσεις, το οποίο θα εξασφαλίσει το άνοιγμα αγορών που μέχρι σήμερα ήταν πλήρως ή μερικώς κλεισμένες, προάγοντας τον ανταγωνισμό μεταξύ προμηθευτών, καθώς επίσης πιο προσοδοφόρες σχέσεις κόστους/οφέλους για τις κυβερνήσεις και τους πολίτες.

2.3.   Κατά την εκπόνηση των τελικών προτάσεων, πραγματοποιήθηκαν μακροσκελείς και ευρείες συζητήσεις, προκειμένου να διασφαλισθεί ότι οι Οδηγίες ήταν πρακτικά εφαρμόσιμες και κατάλληλες για την επίτευξη των στόχων.

2.4.   Στο μεταξύ, οι Οδηγίες μεταφέρονται στις εθνικές νομοθεσίες. Η πρακτική ωστόσο εφαρμογή, σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο αποδεικνύεται μάλλον δυσχερής. Οι διαδικασίες απαιτούν ικανότητες, επαγγελματισμό και πείρα, που συχνά δεν απαντώνται στο βαθμό που θα έπρεπε στις αρμόδιες για τις προμήθειες Αρχές. Σε πολλές περιπτώσεις η διαδικασία εκμάθησης είναι μακρόχρονη.

2.5.   Δεδομένου ότι η καινοτομία κατέχει κεντρική θέση στη Στρατηγική της Λισσαβώνας, τα κράτη μέλη και η Επιτροπή αναλαμβάνουν πολλές πρωτοβουλίες προκειμένου να εξετάσουν και να δημιουργήσουν τρόπους προώθησης της καινοτομίας στις διαδικασίες δημοσίων συμβάσεων με βάση τις Οδηγίες.

2.6.   Μεταξύ των πρόσφατων πρωτοβουλιών της Επιτροπής συγκαταλέγονται οι ακόλουθες:

—	δέκα συστάσεις ορθών πρακτικών, που απαιτούνται για την επιτυχή χρήση των δημοσίων συμβάσεων (5) («οδηγός 10 σημείων»);

—	οι συζητήσεις μεταξύ υπαλλήλων της Επιτροπής και Διευθυντών Έρευνας Εθνικών ΤΠΕ (6) στα κράτη μέλη οδήγησαν σε συγκεκριμένες προτάσεις για τις προ-εμπορικές δημόσιες συμβάσεις (7), οι οποίες αναλύονται εκτενέστερα στο κεφάλαιο 4 της παρούσας γνωμοδότησης·

—	στο πλαίσιο του σχεδίου δράσης για την περιβαλλοντική τεχνολογία («ETAP») (8) , η πρωτοβουλία της ΓΔ Περιβάλλον σχετικά με την επιβεβαίωση τεχνολογιών και τα αντίστοιχα πιστοποιητικά·

—	οι εργασίες, τις οποίες μόλις ξεκίνησε μία ομάδα εμπειρογνωμόνων της ΓΔ Έρευνα για το ζήτημα της διαχείρισης των κινδύνων στις δημόσιες συμβάσεις.

2.7.   Οι πρωτοβουλίες της Επιτροπής βασίζονται σε πρωτοπόρες εκθέσεις, όπως η έκθεση Aho «Δημιουργία μιας καινοτόμου Ευρώπης» (9), και η ανακοίνωση «Μια πρωτοβουλία για πρωτοπόρους αγορές στην Ευρώπη» (10). Αμφότερα τα έγγραφα υποδηλώνουν ρητά ότι οι δημόσιες συμβάσεις μπορούν και πρέπει να αποτελέσουν πολύτιμη πηγή καινοτόμων έργων, αγαθών και υπηρεσιών (11). Στους πέντε από τους έξι (12) τομείς, που καθορίσθηκαν από την πρωτοβουλία για πρωτοπόρες αγορές ως ιδιαίτερα κατάλληλοι για καινοτόμα σχέδια, υπάρχει πολύ πρόσφορο έδαφος για καινοτομία στη σφαίρα του δημοσίου.

2.8.   Κατά τις διαβουλεύσεις των ενδιαφερόμενων προσδιορίστηκε ένα σύνολο κριτηρίων για τις πρωτοπόρες αγορές, στα οποία συμπεριλαμβάνονται το κριτήριο της «προσέγγισης που κατευθύνεται από τη ζήτηση και όχι από την τεχνολογική ώθηση » και αυτό του «στρατηγικού κοινωνικού και οικονομικού οφέλους», τα οποία παρουσιάζουν αμφότερα ιδιαίτερο ενδιαφέρον για τους αγοραστές του δημοσίου. Όλες οι διαβουλεύσεις επισημαίνουν την ευρέως αισθητή ανάγκη να υποστηρίξει ο τομές των δημοσίων συμβάσεων, περισσότερο από ό,τι στο παρελθόν, καινοτόμα έργα, προϊόντα και υπηρεσίες στην Ευρώπη.

2.9.   Ο Οδηγός των 10 σημείων, που δημοσιεύθηκε τον Μάρτιο του 2007, αποτελεί απόρροια της έκθεσης Aho και προσδιορίζει ορθές πρακτικές για τη χρήση καινοτόμων λύσεων στις δημόσιες συμβάσεις, απαριθμώντας δέκα σημαντικά σημεία για την ανάδειξη ενός επιτυχημένου «έξυπνου πελάτη» (13). Η έννοια του «έξυπνου πελάτη» αναλύεται περαιτέρω στην παράγραφο 3.13.

2.10.   Στην ανακοίνωση για τις προ-εμπορικές δημόσιες συμβάσεις (14), η Επιτροπή εισάγει ένα νέο εργαλείο για την ενθάρρυνση καινοτομιών στις δημόσιες προμήθειες. Αν και τηρεί τους κανόνες των Οδηγιών του 2004, η Επιτροπή επιθυμεί να προωθήσει συμβάσεις υπηρεσιών Ε&Α μεταξύ των αγοραστών του δημοσίου και δυνητικών προμηθευτών, που καλύπτουν τα στάδια Ε&Α που προηγούνται του σταδίου της εμπορικοποίησης, δηλαδή τα στάδια σχεδιασμού, διαμόρφωσης πρωτοτύπου, ελέγχου και προπαραγωγής, τα οποία ολοκληρώνονται μόλις πριν την εμπορική παραγωγή και πώληση.

2.11.   Η ΕΟΚΕ επιδοκιμάζει με έμφαση οποιαδήποτε προσπάθεια προώθησης της καινοτομίας στις δημόσιες συμβάσεις. Υπό αυτήν την έννοια, η ΕΟΚΕ επικροτεί όλα τα έγγραφα και τις ακόλουθες διαβουλεύσεις και συζητήσεις μεταξύ των υπευθύνων για τη χάραξη πολιτικής και των αγοραστών, που συμβάλλουν στην προετοιμασία του εδάφους για την ενίσχυση του καινοτόμου δυναμικού της βιομηχανίας στην ΕΕ προς όφελος του κοινωνικού συνόλου.

2.12.   Αντικείμενο εντούτοις της παρούσας γνωμοδότησης είναι να εξετάσει:

—	την έννοια των προ-εμπορικών δημοσίων συμβάσεων, όπως παρουσιάζονται στην Ανακοίνωση και στο Παράρτημά της·

—	τον τρόπο με τον οποίο μπορούν οι προ-εμπορικές δημόσιες συμβάσεις, μεταξύ άλλων πρωτοβουλιών, να συμβάλουν στη βελτίωση του κλίματος για επιθυμητά καινοτόμα έργα, προϊόντα και υπηρεσίες·

—	την έκταση και τον τρόπο με τον οποίο ο τομέας των δημοσίων συμβάσεων διαθέτει τα σωστά μέσα για την προώθηση της καινοτομίας στις δημόσιες υπηρεσίες· και

—	με προσοχή τους ενδεχόμενους περιορισμούς και κινδύνους.

3.   Σχόλια

3.1.   Ο Οδηγός των 10 σημείων (15) προσδιορίζει με σαφή τρόπο δέκα ορθές πρακτικές, οι οποίες μπορούν να βοηθήσουν τις δημόσιες Αρχές να χρησιμοποιήσουν αποτελεσματικά καινοτόμες λύσεις στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων· αποτελεί σταθερή βάση για περαιτέρω ανάπτυξη. Η πρακτική ωστόσο εφαρμογή του Οδηγού απαιτεί πολύ περισσότερες ενέργειες. Σε ορισμένους χώρους απαιτείται πιο θετική δράση, ενώ σε άλλες χρειάζεται προσοχή.

3.2.   Οι επιτυχείς δημόσιες προμήθειες εξαρτώνται από τις ορθές πρακτικές που συνάδουν με τις Οδηγίες. Οι Οδηγίες προωθούν την ενιαία αγορά, βοηθώντας ως εκ τούτου την Ευρώπη να συναγωνιστεί άλλους εμπορικούς χώρους με μεγάλες εθνικές αγορές. Οι ορθές πρακτικές και οι οδηγίες είναι αδιαχώριστες.

3.3.   Ορισμένα κράτη μέλη βρίσκονται ακόμα στο στάδιο μεταφοράς των Οδηγιών του 2004 (βλ. παράγραφο 2.4) και σε άλλα σημειώνονται ασυμβατότητες με το εθνικό δίκαιο. Τέτοιου είδους ελλείψεις καθιστούν ακόμα δυσχερέστερη την αξιοποίηση των Οδηγιών.

3.4.   Σε πρακτικό επίπεδο, λόγω της γενικά αυξανόμενης πολυπλοκότητας των συμβάσεων δημοσίων προμηθειών, παρατηρείται μία προφανής ανάγκη βελτίωσης των ικανοτήτων και την πείρας όλων, όσοι συμμετέχουν σε αυτές. Χρειάζεται ιδίως να προαχθεί στο σύνολο της οργάνωσης των αρμοδίων για τις προμήθειες του δημοσίου φορέων ένα πνεύμα κατάλληλο για την επιτυχή υλοποίηση σύνθετων έργων.

3.5.   Προκειμένου να καρποφορήσει η καινοτομία, ουσιαστικό ρόλο διαδραματίζει η ύπαρξη μίας ευρέως προσβάσιμης αγοράς. Μόνον κατ′ αυτόν τον τρόπο είναι δυνατή η απόσβεση του κόστους – χρήμα, χρόνιος, προσπάθεια – της καινοτομίας. Η καινοτομία διαδραματίζει καταλυτικό ρόλο στη μεγέθυνση και την ενίσχυση της οικονομίας.

3.6.   Μετά την Ατζέντα της Λισσαβώνας του 2000, αποφασίσθηκε ότι ο τομέας των δημόσιων προμηθειών θα πρέπει να συμβάλει στην ενθάρρυνση και τη στήριξη της καινοτομίας.

3.7.   Αν και τα κύρια έγγραφα της Επιτροπής, τα οποία αναγράφονται στο κεφάλαιο 2, αναφέρονται γενικά και αδιακρίτως στους δύο δημόσιους τομείς, ήτοι στις δημόσιες αρχές και τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, η ΕΟΚΕ εφιστά με έμφαση την προσοχή στις διαφορές ως προς την φύση, οι οποίες χαρακτηρίζουν τους οργανισμούς που απαρτίζουν τους δύο αυτούς τομείς.

3.8.   Οι δημόσιες υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, όπως επίσης ο στρατός και τμήματα των υπηρεσιών υγείας, υπήρξαν επί μακρόν χορηγοί, χρήστες, αγοραστές και φορείς καινοτόμων σχεδίων, γεγονός χάρη στο οποίο απέκτησαν τις απαραίτητες ικανότητες και πείρα. Η πείρα τους σε θέματα διαχείρισης κατά την αντιμετώπιση των κινδύνων και της πολυπλοκότητας της καινοτομίας δεν θα πρέπει να υποτιμάται.

3.9.   Οι δημόσιες αρχές μπορούν να διδαχτούν από τις δημόσιες υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, το στρατό και άλλους έμπειρους κλάδους πώς να διαχειρίζονται ένα επιτυχές καινοτόμο σχέδιο. Επίσης πώς να μπορέσουν να κατανοήσουν καλύτερα ποιοι από τους πόρους του οργανισμού, πρέπει να αφιερωθούν στο σχέδιο. Βραχυπρόθεσμα, η πρόσληψη ατόμων από τα σχετικά τμήματα των εν λόγω οργανισμών, τα οποία συνταξιοδοτήθηκαν μεν πρόσφατα, επιθυμούν ωστόσο να απασχοληθούν ενεργά για λίγα ακόμα χρόνια, ενδέχεται να αποτελέσει πολύτιμη πηγή πείρας.

3.10.   Καινοτομία είναι η εφαρμογή νέων μεθόδων. Μπορεί να εφαρμοσθεί στην εργασία, στις προμήθειες ή στις υπηρεσίες. Η έρευνα και η ανάπτυξη αποτελούν αναπόσπαστα προαπαιτούμενα ενός καινοτόμου σχεδίου. Η διάκριση μεταξύ της καθαρά θεωρητικής και της εφαρμοσμένης έρευνας θα πρέπει να καταστεί σαφής: η καθαρά θεωρητική έρευνα διεξάγεται από τα πανεπιστήμια και τα ερευνητικά κέντρα και παρέχει το θεωρητικό και πρακτικό θεμέλιο πάνω στο οποίο μπορούν να βασισθούν η εφαρμοσμένη έρευνα και η ανάπτυξη. Η εφαρμοσμένη έρευνα συνίσταται σε θεωρητική και πρακτική εργασία, η οποία στοχεύει στην δημιουργία μίας βάσης για την ανάπτυξη ενός ή περισσοτέρων σχεδίων. Η παρούσα γνωμοδότηση δεν καταπιάνεται με την καθαρά θεωρητική έρευνα, παρά μόνον στο βαθμό που οι προ-εμπορικές δημόσιες συμβάσεις μπορεί να περιγραφούν υπό αυτήν την έννοια, όπως αναφέρεται στο κεφάλαιο 4.

3.11.   Καταρχήν δεν υφίσταται καμία σημαντική διαφορά μεταξύ δημοσίου και εμπορικού τομέα σε ό,τι αφορά τον τρόπο με τον οποίο πρέπει να αντιμετωπίζεται ένα καινοτόμο σχέδιο. Υπάρχουν ασφαλώς μικρές διαφορές: ο δημόσιος τομέας υπόκειται κατά ένα βαθμό σε έλεγχο, έναντι του οποίου ο εμπορικός τομέας προστατεύεται εκτενώς. Αποτυχίες θα σημειωθούν σε κάθε ριζοσπαστική εξέλιξη, καθότι αυτό είναι το κόστος της προόδου. Ενώ η ορθή πειθαρχία θα πρέπει να αποσκοπεί στην ελαχιστοποίηση των αποτυχιών και την άντληση διδαγμάτων από αυτές, η υπέρμετρη απογοήτευση εξαιτίας των τελευταίων αποτελεί τροχοπέδη για την περαιτέρω ανάπτυξη.

3.12.   Η έκδοση των Οδηγιών του 2004 προβλέπει ήδη συμβάσεις που περιλαμβάνουν καινοτομίες. Δεν χρειάζεται περαιτέρω νομοθεσία, παρά μόνον να γίνει αντιληπτός ο τρόπος διεκπεραίωσης ενός καινοτόμου σχεδίου στο πλαίσιο των συμβάσεων αυτών.

3.13.   Σε όλα τα σχέδια που περιλαμβάνουν καινοτομίες – όπως εξάλλου σε πολλά άλλα – ο αγοραστής πρέπει να έχει τις ιδιότητες ενός έξυπνου πελάτη. Οι ιδιότητες αναλύθηκαν εκτενώς στον Οδηγό των 10 σημείων και στην παρούσα γνωμοδότηση επισημαίνεται η καταλυτική τους σημασία.

3.14.   Εν συντομία, ο έξυπνος πελάτης πρέπει να είναι ανοικτός σε νέες ιδέες, ταυτόχρονα όμως να έχει την ανάλογη πειθαρχία ώστε να μπορεί να τις διαχειρίζεται. Χρειάζονται άτομα με πείρα και δεξιότητες, τα οποία θα μπορούν να φέρουν εις πέρας τη διαχείριση καινοτόμων σχεδίων. Πάνω απ'όλα ωστόσο, ο οργανισμός θα πρέπει να είναι – ακόμα και στην κορυφή του – σε αρμονία με τις ανάγκες των καινοτόμων σχεδίων. Χωρίς ένα τέτοιο πνεύμα, τα άτομα «στην πρώτη γραμμή» δεν μπορούν να επιτύχουν.

3.15.   Θα ήταν χρήσιμο να χωρισθούν τα καινοτόμα σχέδια σε τρεις κατηγορίες, οι οποίες φέρουν τόσο ιδιαίτερα χαρακτηριστικά η καθεμία, όσο και κάποια κοινά σημεία. Στην παρούσα γνωμοδότηση, εφόσον δεν υπάρχει άλλη ένδειξη, ο όρος «προϊόν» συμπεριλαμβάνει έργα, προμήθειες και υπηρεσίες.

3.16.   Οι τρεις κατηγορίες:

α)	Αποδοχή ενός καινοτόμου προϊόντος προκειμένου να ικανοποιηθεί μία αναγνωρισμένη ανάγκη, με μικρό εντούτοις ή κανένα αποτέλεσμα στη μέθοδο λειτουργίας του αγοραστή. Κατ′ αυτόν τον τρόπο αποκομίζονται οφέλη χωρίς κινδύνους ή διαταράξεις.

β)	Υιοθέτηση ενός καινοτόμου προϊόντος, που προϋποθέτει να προσαρμόσει ο αγοραστής τη μέθοδο λειτουργίας του. Μπορεί να προκύψει ουσιαστικό όφελος, εγκυμονεί ωστόσο ορισμένος κίνδυνος και απαιτείται να αναπτυχθούν νέες διαδικασίες και να εκπαιδευθεί το προσωπικό.

γ)

Συμμετοχή σε ένα καινοτόμο προϊόν. Η συμμετοχή του αγοραστή ενδέχεται να είναι μικρότερου ή μεγαλύτερου βαθμού, και να εκτείνεται από τη συμμετοχή σε ένα πραγματικά κοινό σχέδιο, που ξεκινά από τον προσδιορισμό του έργου, έως την απόφαση του αγοραστή να συγκαταλεγεί στους πρώτους χρήστες του προϊόντος και να συμμετάσχει στις δοκιμές του σταδίου «βήτα» (16), αγοράζοντας τις πρώτες μονάδες προπαραγωγής.

3.17.   Το πιο άμεσα σημαντικό σχέδιο – και το πιο αποτελεσματικό στην προώθηση της καινοτομίας – για τη συμμετοχή των αγοραστών του δημοσίου στην καινοτομία, όπως επίσης το πιο εύκολο ως προς την εφαρμογή, είναι αυτό της κατηγορίας α). Απαιτεί από τον αγοραστή να είναι ανοικτός σε εναλλακτικές προσφορές (17) – εναλλακτικές λύσεις – και να διαθέτει άτομα ικανά να αξιολογούν διαφορετικές προσφορές με κριτήριο την «περισσότερο οικονομικά συμφέρουσα προσφορά».

3.18.   Η κατηγορία β) έχει ιδιαίτερη σημασία για έναν αγοραστή ο οποίος αναζητά να βελτιώσει τον τρόπο λειτουργίας του μέσω της χρήσης ενός νέου προϊόντος, γεγονός που ενδέχεται συχνά να απαιτεί ορισμένες εργασίες ανάπτυξης, προκειμένου να ενσωματωθεί το προϊόν στον τρόπο λειτουργίας του. Προϋποθέτει ικανότητα προσδιορισμού της απαίτησης με σαφείς όρους, οι οποίοι δεν πρέπει να είναι αδικαιολόγητα περιοριστικοί, και απαιτεί την συμμετοχή προσωπικού από τον χρήστη και από τα τεχνικά τμήματα του αγοραστή. Οι πόροι τους οποίους πρέπει να χρησιμοποιήσει ο αγοραστής δεν είναι ευκαταφρόνητοι, ωστόσο, εάν η διαχείριση του έργου είναι ορθή, οι κίνδυνοι κατά την ενσωμάτωση θα είναι αντιμετωπίσιμοι και τα οφέλη θα αντισταθμίσουν την προσπάθεια που καταβλήθηκε.

3.19.   Η κατηγορία γ) είναι η πιο δύσκολη. Ο προσδιορισμός και η ανάπτυξη από το μηδέν εντελώς νέων λύσεων εγκυμονούν εκ των πραγμάτων υψηλότερο τεχνολογικό κίνδυνο από ό,τι οι βαθμιαίες αλλαγές για την προσαρμογή ή την ενσωμάτωση νέων για την αγορά προϊόντων σε υπάρχουσες διαδικασίες β). Λίγοι οργανισμοί – εκτός από αυτούς που αναφέρονται στην παράγραφο 3.8 (στρατός κτλ.) – διαθέτουν την ικανότητα και την πείρα να συμμετάσχουν πλήρως σε ένα πραγματικά καινοτόμο σχέδιο της κατηγορίας γ). Οι κίνδυνοι είναι σημαντικοί και απαιτούν διαχείριση ύψιστης ποιότητας. Ενώ τα οφέλη μπορεί να είναι σημαντικά – θα ήταν άλλωστε άσκοπο να δρομολογηθεί το σχέδιο εάν δεν ήταν – οι πιθανότητες αποτυχίας καραδοκούν. Το είδος του έργου που προβλέπεται στην Ανακοίνωση υπάγεται στην κατηγορία γ).

3.20.   Από την Ανακοίνωση υποδηλώνεται ότι ο αγοραστής μπορεί να φέρει εις πέρας ένα καινοτόμο σχέδιο ως δημόσια σύμβαση για Ε&Α μέχρι το σημείο της ανάπτυξης των πρώτων αυθεντικών προϊόντων. Για κάθε ακόλουθη εμπορική μαζική προμήθεια τελικών προϊόντων η απαίτηση ανταγωνισμού θα πρέπει να αξιολογείται περιπτωσιολογικά σύμφωνα με τις Οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις. Οι εταιρείες κατασκευάζουν κατά κανόνα τα πράγματα που σχεδιάζουν, τουλάχιστον έως το σημείο στο οποίο η κατόπιν αδείας παρασκευή καθίσταται πρακτικά δυνατή. Η ΕΟΚΕ είναι της άποψης ότι ο επιμερισμός των οιωνδήποτε δικαιωμάτων διανοητικής ιδιοκτησίας (ΔΔΙ), που γεννώνται από το σχέδιο, καθώς επίσης οι ρυθμίσεις για τη διαχείρισή τους, θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη με προσοχή, με βάση πρακτικά και εμπορικά κριτήρια, πριν τη δρομολόγηση του σχεδίου.

3.21.   Υπάρχουν στοιχεία που αποδεικνύουν ότι μία διαδικασία, όπως αυτή που προβλέπεται στην ανακοίνωση, χρησιμοποιείται στις ΗΠΑ. Παρότι υπάρχουν παραδείγματα στο γενικό στρατιωτικό τομέα (π.χ. το συμβόλαιο για το «Air Tanker», που ενδέχεται να επιμερισθεί μεταξύ της Boeing και της Airbus), τέτοια παραδείγματα εμφανίζονται κυρίως στο χώρο της ηλεκτρονικής όπου, εξαιρουμένων περιπτώσεων όπως αυτή της μεγαλύτερης αντίστασης των ολοκληρωμένων κυκλωμάτων στους ηλεκτρομαγνητικούς παλμούς, ο εμπορικός και ο στρατιωτικός τομέας προσεγγίζουν ο ένας τον άλλο τόσο, όσο σε κανέναν άλλο χώρο.

3.22.   Στο πλαίσιο των συγκρίσεων με τις ΗΠΑ θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι διαρθρωτικές διαφορές τους με την Ευρώπη. Οι ΗΠΑ υπήρξαν επί μακρόν μία ομοιογενής χώρα, η οποία αναπτύχθηκε βάσει σχεδόν αστείρευτων φυσικών πόρων – γεωργία, χρυσός, πετρέλαιο, ανθρώπινο δυναμικό – και, με εξαίρεση την περίοδο μετά το 1929, κεφάλαιο. Τούτο οδήγησε – με την εξαίρεση, μέχρι πρόσφατα, των τραπεζών - στην ανάπτυξη μίας μακροχρόνιας ενιαίας αγοράς, και της υποδομής που την εξυπηρετεί. Η Ευρώπη έχει ακόμα δρόμο μπροστά της, έως ότου αποκτήσει τα ίδια πλεονεκτήματα. Εντούτοις, παρά την προφανή ισχύ των ΗΠΑ, υπάρχουν ορισμένοι χώροι στους οποίους υστερούν σε σχέση με τη σημερινή κατάσταση στην Ευρώπη, ιδίως σε ό,τι αφορά την σχεδόν καθολική διαθεσιμότητα υγειονομικής φροντίδας.

3.23.   Πέραν των κινδύνων τεχνικής αποτυχίας – που είναι εγγενείς σε κάθε πραγματικά καινοτόμο σχέδιο – οι χρηματοπιστωτικοί κίνδυνοι που προκύπτουν από τη μη συμμόρφωση με τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων, διαφάνειας, και μη διακρίσεων, όπως επίσης από την εφαρμογή των Οδηγιών χρήζουν προσοχής· αναλύονται δε εκτενέστερα στην παράγραφο 4.3: κρατικές ενισχύσεις.

4.   Παράρτημα – SEC(2007) 1668 – στην ανακοίνωση: «Προ-εμπορικές δημόσιες συμβάσεις - έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής»

4.1.   Προτεινόμενο σύστημα (εφεξής το «Σύστημα»)

4.1.1.   Βασική αρχή: όταν ο αγοραστής προβαίνει σε επιμερισμό κινδύνου-οφέλους σε τιμές αγοράς, οι υπηρεσίες Ε&Α μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο δημόσιων συμβάσεων, κατά παρέκκλιση (18) από τις Οδηγίες (19) και μπορούν να χρησιμοποιηθούν προκειμένου να διερευνηθούν καινοτόμες λύσεις σε απαιτήσεις (σε προηγούμενο στάδιο από την πρόσκληση υποβολής προτάσεων για μαζική εμπορική διάθεση τελικών προϊόντων), ενθαρρύνοντας κατ' αυτόν τον τρόπο τη δημιουργία καινοτόμων ιδεών εν γένει.

4.1.2.   Αναγκαίο προαπαιτούμενο: ο αγοραστής οφείλει να εξοικειωθεί με τις δραστηριότητες και τις ικανότητες των πιθανών προμηθευτών και να καθορίσει τις ανάγκες του ως προς το αποτέλεσμα με σαφήνεια, χωρίς ωστόσο να είναι αδικαιολόγητα περιοριστικός.

4.1.3.   Διαδικασία: μόλις τεθεί η απαίτηση και προσδιοριστούν οι πιθανοί προμηθευτές, προτείνεται να δρομολογήσει ο αγοραστής ένα σχέδιο Ε&Α τριών φάσεων, ξεκινώντας με ένα λογικό αριθμό σχεδίων (προτείνεται να είναι πέντε) και μειώνοντάς τα σταδιακά σε δύο, τα οποία ολοκληρώνουν την φάση προπαραγωγής και δοκιμής «βήτα». Εν συνεχεία, θα πρέπει να ακολουθήσει πρόσκληση υποβολής προσφορών για τις ανάγκες παραγωγής, σύμφωνα με τις διατάξεις των Οδηγιών.

4.2.   Σχόλια

4.2.1.   Το Σύστημα βασίζεται κυρίως σε πρακτικές που εφαρμόζονται για τις δημόσιες συμβάσεις στον τομέα της άμυνας· πρόκειται για πρακτικές αρκετά όμοιες σε ολόκληρο τον κόσμο και οι οποίες γίνονται εύκολα κατανοητές.

4.2.2.   Η αμυντική βιομηχανία χαρακτηρίζεται από ένα παράδοξο, ως προς το ότι πρέπει να εστιάζει στο απώτερο μέλλον βάσει πολιτικών υποθέσεων και υποθέσεων τακτικής, οι οποίες δεν μπορούν λόγω της φύσης τους να καθορισθούν επακριβώς. Πραγματοποιούνται πολλές έρευνες και σημειώνεται περιορισμένη ανάπτυξη – όπως προβλέπεται και στο Σύστημα – από τα οποία προκύπτουν λίγα μόνον προγράμματα παραγωγής. Τα σχέδια Ε&Α, όπως επίσης οι συμβάσεις παραγωγής, υπόκεινται πολύ συχνά σε μία συνεχή ροή τροποποιήσεων, καθότι στη διάρκεια των μακρών σχετικών χρονοδιαγραμμάτων έρχονται στο φως νέες πληροφορίες γύρω από την τακτική ή τις πολιτικές· ως εκ τούτου οι υπερβάσεις των προϋπολογισμών γίνονται ενδημικές. Τα έργα που υλοποιούνται από τις δημόσιες αρχές δεν θα πρέπει, εφόσον τυγχάνουν ορθής διαχείρισης, να υπόκεινται στην ίδια ροή τροποποιήσεων.

4.2.3.   Το ερώτημα κατά πόσον ένα τέτοιο Σύστημα είναι κατάλληλο για τμήματα του δημόσιου τομέα με λιγότερη εμπειρία με άκρως τεχνικά σχέδια Ε&Α θα πρέπει να τεθεί επί τάπητος.

4.2.4.   Υπάρχουν προφανείς ανησυχίες ότι η εξαίρεση που προβλέπεται στις Οδηγίες για τις συμβάσεις υπηρεσιών Ε&Α, οι οποίες δεν προορίζονται για αποκλειστική χρήση του αγοραστή, ενδέχεται να χρησιμοποιηθούν κατά αντιανταγωνιστικό τρόπο προκειμένου να δημιουργηθούν εθνικοί «πρωταθλητές», αντιβαίνοντας επομένως στο στόχο των Οδηγιών να συμβάλουν στην ανάπτυξη μίας πανευρωπαϊκής ενιαίας αγοράς.

4.2.5.   Δεδομένου ότι πρόκειται να πραγματοποιηθούν σχέδια σύμφωνα με το Σύστημα, ορισμένες επιμέρους πτυχές αξίζουν περαιτέρω προσοχής.

4.3.   Κρατικές ενισχύσεις

4.3.1.   Κατά την έναρξη κάθε διαδικασίας ανάθεσης δημόσιων συμβάσεων σύμφωνα με το Σύστημα, πρέπει, όπως άλλωστε σημειώνεται και στο Παράρτημα, να εξετάζεται το ζήτημα των κρατικών ενισχύσεων. Το ερώτημα εάν υπάρχει ή μη κάποιο στοιχείο κρατικής ενίσχυσης σε ένα δεδομένο έργο, όπως επίσης, κατά πόσον το ενδεχομένως υπαρκτό αυτό στοιχείο δικαιολογείται, δεν εμπίπτει στο πεδίο της παρούσας γνωμοδότησης. Εμπίπτουν ωστόσο ασφαλώς οι επιπτώσεις κάθε αβεβαιότητας σχετικά με ένα σχέδιο σύμφωνα με το Σύστημα.

4.3.2.   Οι προ-εμπορικές δημόσιες συμβάσεις καθορίζονται στην Ανακοίνωση ως μία μέθοδος ανάθεσης υπηρεσιών Ε&Α με βάση τον επιμερισμό κινδύνου-οφέλους μεταξύ φορέων ανάθεσης και προμηθευτών, η οποία δεν αποτελεί κρατική ενίσχυση. Η ΕΟΚΕ συστήνει στους αγοραστές να μελετήσουν με προσοχή το Παράρτημα, στο οποίο παρουσιάζεται ένα παράδειγμα της εφαρμογής προ-εμπορικών δημοσίων συμβάσεων σύμφωνα με το υπάρχον νομικό πλαίσιο. Σε περίπτωση αμφιβολιών κατά τη δρομολόγηση των πρώτων πιλοτικών προγραμμάτων προ-εμπορικών δημοσίων συμβάσεων συνιστάται να διεξαχθεί προηγουμένως έλεγχος εκ μέρους της Επιτροπής για τυχόν κρατικές ενισχύσεις ή άλλες παραβιάσεις και να παρασχεθούν αποδεικτικά στοιχεία στους δυνητικούς προμηθευτές. Η κρίση σχετικά με την ύπαρξη ή μη κρατικής ενίσχυσης συνιστά σε κάθε περίπτωση ένα περίπλοκο ζήτημα.

4.3.3.   Εάν αποδειχθεί ότι υπήρξε κρατική ενίσχυση με παράνομο χαρακτήρα, ο προμηθευτής ενδέχεται να υποχρεωθεί να την επιστρέψει, δεν δικαιούται ωστόσο να ζητήσει αποζημίωση από τον αγοραστή που συνήψε τη σύμβαση Ε&Α. Ο προμηθευτής είναι επομένως εκτεθειμένος σε έναν υπαρκτό αλλά μη ασφαλίσιμο κίνδυνο. Το γεγονός ότι ο δικαιούχος οποιασδήποτε παράνομης κρατικής ενίσχυσης (ήτοι ο προμηθευτής) οφείλει να επιστρέψει το καταβληθέν χρηματικό ποσό, χωρίς ωστόσο να μπορεί να στραφεί εναντίον του αγοραστή, δεν αποτελεί ασφαλώς κάτι παράδοξο για τις συμβάσεις Ε&Α· ο ίδιος κανόνας εφαρμόζεται σε κάθε δημόσια σύμβαση. Το γεγονός ότι χρησιμοποιείται μία επικυρωμένη διαδικασία σύναψης συμβάσεων (π.χ. μία διαδικασία των Οδηγιών) δεν αποτελεί απόλυτη εγγύηση περί μη ύπαρξης κρατικών ενισχύσεων, δεδομένου ότι η ευνοϊκή μεταχείριση προμηθευτών μπορεί να πραγματοποιηθεί με πολλούς άμεσους και έμμεσους τρόπους. Η χρήση της εξαίρεσης δεν συνεπάγεται απαραίτητα έναν μεγαλύτερο ή μικρότερο κίνδυνο αδυναμίας συναλλαγής σε τιμές αγοράς με διαφανή τρόπο και χωρίς διακρίσεις.

4.3.4.   Θα ήταν ιδιαίτερα σκόπιμο να ενισχυθεί το επίπεδο πείρας σε όλα τα τμήματα δημόσιων προμηθειών, ούτως ώστε να είναι αυτά σε θέση να εφαρμόζουν σωστά τα κριτήρια για την επιβεβαίωση της απουσίας κρατικών ενισχύσεων. Στα κριτήρια αυτά συμπεριλαμβάνεται η δυνατότητα αγοράς με διαφανή τρόπο και χωρίς διακρίσεις σε τιμές αγοράς. Η πείρα αυτή έχει καθολική σημασία, δεδομένου ότι τα εν λόγω κριτήρια δεν εφαρμόζονται μόνο στις συμβάσεις Ε&Α· πρόκειται για τα ίδια κριτήρια που εφαρμόζονται για κάθε είδος δημόσιας σύμβασης, αν και οι κίνδυνοι στα πλαίσια σύναψης προ-εμπορικών δημοσίων συμβάσεων ενδέχεται να είναι μεγαλύτεροι.

4.3.5.   Στο Παράρτημα εκτίθενται τα κριτήρια σύμφωνα με τα οποία διασφαλίζεται, προς εφησυχασμό των ενδιαφερομένων, ότι ένα έργο προ-εμπορικής δημόσιας σύμβασης δεν αποτελεί κρατική ενίσχυση. Ως εκ τούτου η ΕΟΚΕ συστήνει στην Επιτροπή και στα κράτη μέλη να εξετάσουν τη δυνατότητα προώθησης της κατάρτισης και της ανταλλαγής γνώσεων σχετικά με τη δρομολόγηση έργων προ-εμπορικών δημοσίων συμβάσεων σύμφωνα με το νομικό πλαίσιο, ούτως ώστε να αποφευχθεί ο κίνδυνος να αντιμετωπίσουν αργότερα οι δημόσιες αρχές - και οι προμηθευτές τους - προβλήματα λόγω κρατικών ενισχύσεων.

4.3.6.   Παρότι δεν αποτελεί ζήτημα που άπτεται των κρατικών ενισχύσεων, εάν η εξαίρεση από τις Οδηγίες, που ισχύει για ορισμένα είδη υπηρεσιών Ε&Α, αποδειχθεί άκυρη, θα έχει ως αποτέλεσμα να υπαχθεί η σύμβαση στις Οδηγίες. Σύμφωνα με την οδηγία για τις προσφυγές η σύμβαση, για την οποία εικάζεται ότι δεν υπήρξε προσήκουσα δημοσίευση προκήρυξης ή ότι δεν υπόκειτο σε ανασταλτική προθεσμία, θα κηρύσσεται «ανενεργή» (20). Σε αυτές τις περιπτώσεις ο προμηθευτής διατρέχει τον κίνδυνο να μην πληρωθεί για την εργασία του. Ο εν λόγω κίνδυνος, ο όποιος είναι επίσης πιθανώς μη ασφαλίσιμος, δε αποτελεί ιδιαιτερότητα για τις συμβάσεις Ε&Α, εντείνεται εντούτοις λόγω της χρήσης της εξαίρεσης για τις υπηρεσίες Ε&Α, που προβλέπεται στις Οδηγίες. Χρειάζεται προσοχή και καθοδήγηση.

4.4.   Κίνδυνοι

4.4.1.   Κίνδυνοι εγκυμονούν σε κάθε πρόγραμμα Ε&Α· το επιθυμητό αποτέλεσμα δεν επιτυγχάνεται σε όλα τα καινοτόμα σχέδια. Το Σύστημα πολύ ορθά προβλέπει ότι οι κίνδυνοι και τα οφέλη πρέπει να επιμερίζονται μεταξύ αγοραστή και προμηθευτή. Δίδεται ωστόσο έμφαση στα ζητήματα κρατικών ενισχύσεων και αρχών των Συνθηκών, τα οποία, αν και πιθανώς αναπόφευκτα, εντείνουν την πολυπλοκότητα του ήδη πολύπλοκου αυτού ζητήματος.

4.4.2.   Όπως συμβαίνει σε κάθε διαχείριση κινδύνων, τα μέρη οφείλουν να συμφωνήσουν να αναλάβουν την ευθύνη για τους κινδύνους τους οποίους το καθένα είναι σε καλύτερη θέση να διαχειρισθεί, όπως επίσης να διατηρήσουν διαρκή επαφή, προκειμένου να διασφαλισθεί ότι δεν θα προκύψει ούτε θα κλιμακωθεί κανείς κίνδυνος, χωρίς να προσδιορισθεί και μετριασθεί.

4.4.3.   Στο παράρτημα προβάλλονται ερωτήματα όσον αφορά τις συμβάσεις με σταθερές τιμές, στο πλαίσιο των οποίων η δημόσια αρχή θέτει μία ανώτατη τιμή και καλεί τους υποψηφίους να υποβάλουν προσφορά ίση ή μικρότερη της ανώτατης αυτής τιμής, με σκοπό να επιδοτήσουν οι προμηθευτές το έργο, σε μικρότερη ή μεγαλύτερη έκταση, με αντάλλαγμα δικαιώματα εκμετάλλευσης. Αυτού του είδους η ρύθμιση είναι μεν ελκυστική για τους προμηθευτές εκείνους που έχουν έτοιμη πρόσβαση σε μία ευρύτερη αγορά για τα προϊόντα που θα αναπτυχθούν, εισάγει ωστόσο ένα στοιχείο περιπλοκότητας στις περιπτώσεις, κατά τις οποίες η ευκαιρία ευρύτερης εκμετάλλευσης δεν είναι μεν προφανής, τα οφέλη ωστόσο έχουν καίρια σημασία για τον αγοραστή. Σε τέτοιες περιπτώσεις, ο αγοραστής θα πρέπει ενδεχομένως να εξετάσει έναν διαφορετικό τρόπο δράσης.

4.5.   Διανοητική ιδιοκτησία

4.5.1.   Τα δικαιώματα διανοητικής ιδιοκτησίας που γεννώνται συνιστούν σημαντικό τμήμα του Συστήματος. Το ερώτημα που προκύπτει είναι ποιος έλκει δικαιώματα και σε ποιον βαθμό αυτό επηρεάζει τη νομική βάση του Σχεδίου, όπως επίσης το πρακτικό αποτέλεσμα όσον αφορά τα οφέλη που θα αποκομισθούν από την Ε&Α.

4.5.2.   Υπάρχουν βασικά τρεις τρόποι προστασίας της διανοητικής ιδιοκτησίας:

—	Διπλώματα ευρεσιτεχνίας – ένα νομοθετικό μονοπώλιο·

—	Δικαίωμα πνευματικής ιδιοκτησίας – υπάρχει σε κάθε πρωτότυπο έργο·

—	Απόρρητο – στις περιπτώσεις, στις οποίες ούτε το δίπλωμα ευρεσιτεχνίας, ούτε το δικαίωμα πνευματικής ιδιοκτησίας προσφέρουν αποτελεσματική προστασία.

4.5.3.   Τα διπλώματα ευρεσιτεχνίας είναι η ισχυρότερη και από εμπορική άποψη πιο αξιοποιήσιμη προστασία για πραγματικά θεμελιώδεις εφευρέσεις, των οποίων η εκμετάλλευση μπορεί να παρέχεται με άδεια σε τρίτους. Αποτελούν επίσης το πιο ακριβό είδος προστασίας. Η χορήγηση διπλωμάτων ευρεσιτεχνίας συνιστά μάλλον σπατάλη, εκτός από την περίπτωση στην οποία η εφεύρεση πληροί τα κριτήρια αυτά ή το σχέδιο εντάσσεται σε έναν βιομηχανικό κλάδο, στον οποίο τα διπλώματα ευρεσιτεχνίας χρησιμοποιούνται σαν ανταγωνιστικό όπλο. Η υπεράσπιση των διπλωμάτων ευρεσιτεχνίας είναι επίσης εξαιρετικά δαπανηρή.

4.5.4.   Το δικαίωμα πνευματικής ιδιοκτησίας δεν κοστίζει τίποτα και απλά υπάρχει. Εντούτοις, σε αντίθεση με το δίπλωμα ευρεσιτεχνίας, ο φορέας του δικαιώματος πνευματικής ιδιοκτησίας οφείλει να αποδείξει ότι ο παραβάτης που αντέγραψε ένα έργο γνώριζε πράγματι ότι το εν λόγω έργο προστατευόταν από δικαίωμα πνευματικής ιδιοκτησίας. Η ανεξάρτητη αναπαραγωγή υλικού που προστατεύεται από δικαίωμα πνευματικής ιδιοκτησίας εκ μέρους φορέα που αγνοούσε το δικαίωμα αυτό δεν συνιστά αντιγραφή και δεν μπορεί να τεθεί επιτυχώς υπό αμφισβήτηση.

4.5.5.   Το απόρρητο χρησιμοποιείται ευρέως στον εμπορικό τομέα, προκειμένου να προστατευθεί ένα ανταγωνιστικό πλεονέκτημα. Η τήρηση μυστικότητας σχετικά με μία εφεύρεση, για την οποία πρόκειται να ζητηθεί δικαίωμα ευρεσιτεχνίας, έχει ζωτική σημασία. Εάν η εφεύρεση αποκαλυφθεί πρόωρα ενδέχεται να μην πληροί πλέον τις προϋποθέσεις για τη λήψη δικαιώματος ευρεσιτεχνίας. Στις περιπτώσεις, στις οποίες ούτε το δικαίωμα πνευματικής ιδιοκτησίας, ούτε το δίπλωμα ευρεσιτεχνίας προσφέρουν αποτελεσματική προστασία για μία εμπορικά πολύτιμη εφεύρεση, η τήρηση μυστικότητας αποτελεί τη μοναδική λύση. Η Coca-Cola κρατά επτασφράγιστο μυστικό τη συνταγή του ομώνυμου ποτού.

4.5.6.   Παρότι το απόρρητο αποτελεί έναν αποτελεσματικό τρόπο προστασίας της διανοητικής ιδιοκτησίας και, ενίοτε, τον μοναδικό διαθέσιμο, μειονεκτεί σε ό,τι αφορά τη διαφάνεια.

4.5.7.   H διατύπωση των προδιαγραφών της πρόσκλησης προς υποβολή προσφορών για μεταγενέστερη προμήθεια εμπορικών τελικών προϊόντων, με κριτήριο τις λειτουργικές αντί των στοιχειωδών προδιαγραφών του προϊόντος, μπορεί να συμβάλει στην εκπλήρωση των απαιτήσεων διαφάνειας έναντι των ανταγωνιζόμενων υποβαλλόντων προσφορών, χωρίς να αποκαλύπτονται οι τεχνικές λεπτομέρειες εφαρμογής των μεμονωμένων λύσεων που αναπτύχθηκαν στο προ-εμπορικό στάδιο.

4.5.8.   Όπως προβλέπεται στο Σύστημα, τα δικαιώματα στη διανοητική ιδιοκτησία είναι προφανώς πολύ σημαντικά στα σχέδια Ε&Α. Ωστόσο απαιτείται ιδιαίτερη προσοχή και ορθολογισμός κατά τη γέννηση, την αναγνώριση και τη διαχείρισή τους. Δεν πρόκειται για ένα εύκολο χώρο δραστηριότητας.

4.5.9.   Στις προ-εμπορικές δημόσιες συμβάσεις το δικαίωμα διανοητικής ιδιοκτησίας (ΔΔΙ) αναγνωρίζεται από κοινού στους αγοραστές και τους προμηθευτές: οι προμηθευτές παραμένουν φορείς του ΔΔΙ, οι δε αγοραστές διατηρούν το δικαίωμα ελεύθερης χρήσης, όπως επίσης το δικαίωμα να απαιτούν από τις συμμετέχουσες επιχειρήσεις να παραχωρούν το ΔΔΙ σε τρίτους προμηθευτές με θεμιτούς και λογικούς όρους αγοράς. Το δικαίωμα ελεύθερης χρήσης δίδει τη δυνατότητα στον αγοραστή του δημοσίου να χρησιμοποιεί τα αποτελέσματα της Ε&Α για εσωτερική χρήση χωρίς να πρέπει να καταβάλει αντίτιμο για άδειες εκμετάλλευσης στις συμμετέχουσες εταιρίες. Το δικαίωμα να απαιτείται από τις συμμετέχουσες εταιρείες να παραχωρούν δικαιώματα διανοητικής ιδιοκτησίας σε τρίτους προμηθευτές σε τιμές αγοράς δίνει τη δυνατότητα στον αγοραστή του δημοσίου να εξασφαλίσει πρόσβαση σε επαρκώς ευρεία και ανταγωνιστική αλυσίδα προσφοράς ενώ επιτρέπει στις συμμετέχουσες εταιρίες να αποκτούν έσοδα από τα δικαιώματα διανοητικής ιδιοκτησίας που απέκτησαν κατά το σχέδιο των προ-εμπορικών συμβάσεων. Στην Ευρώπη οι αγοραστές του δημοσίου ενδέχεται να μην διαθέτουν πείρα για την αξιολόγηση της εμπορικής αξίας των ΔΔΙ και συνεπώς συνιστάται η εκπαίδευση και η απόκτηση εμπειρίας όσον αφορά τον επιμερισμό κινδύνου και ωφελειών σε σχέση με τα ΔΔΙ.

4.5.10.   Οι δημόσιες αρχές οφείλουν να διδαχθούν από τις βέλτιστες πρακτικές όσον αφορά στην αγορά και την πώληση ΔΔΙ που υφίστανται στον ιδιωτικό τομέα, όπως επίσης από τις συνήθεις τυποποιημένες ρήτρες δημοσίων συμβάσεων, που χρησιμοποιούνται σε ολόκληρο τον κόσμο, αναφορικά με τον επιμερισμό ΔΔΙ με τους προμηθευτές στο πλαίσιο δημοσίων συμβάσεων.

4.6.   Ιδιότητες των προμηθευτών και του αγοραστή

4.6.1.   Οι δυνητικοί προμηθευτές πρέπει προφανώς να διαθέτουν ικανότητες για τη διαχείριση καινοτόμων σχεδίων· η πείρα τους μπορεί να κριθεί σχετικά εύκολα από έναν έξυπνο πελάτη.

4.6.2.   Οι δυνητικοί αγοραστές χρειάζονται επίσης ικανότητες διαχείρισης τέτοιων σχεδίων. Η κτήση γνώσεων σχετικά με την κατάσταση στη συγκεκριμένη αγορά, η προετοιμασία της προδιαγραφής απαίτησης ως προς το αποτέλεσμα, η διαπραγμάτευση με τους επιλεγέντες προμηθευτές και η επιλογή τους, η διαχείριση του έργου και των κινδύνων που αυτό συνεπάγεται, απαιτούν συλλήβδην ικανότητες και πείρα εις βάθος εκ μέρους του οργανισμού του αγοραστή. Εάν ο οργανισμός δεν διαθέτει το πνεύμα – σε όλη την έκταση της ιεραρχίας του – που απαιτείται για τη διαχείριση τέτοιων έργων, διατρέχει τον κίνδυνο μίας δαπανηρής αποτυχίας. Τα εν λόγω χαρακτηριστικά είναι ασφαλώς αυτά ενός έξυπνου πελάτη.

---

(1)  Οι οδηγίες του 2004: Επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας 2004/17/EC· Αρχές 2004/18/EC.

(2)  Οι εξαιρέσεις:

—

Επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας άρθρο 24 (ε): Συμβάσεις που αφορούν ορισμένες υπηρεσίες που εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής της παρούσας οδηγίας. Η παρούσα οδηγία δεν εφαρμόζεται στις συμβάσεις υπηρεσιών, οι οποίες: (ε) αφορούν υπηρεσίες έρευνας και ανάπτυξης, εκτός από εκείνες των οποίων τα αποτελέσματα ανήκουν αποκλειστικά στον αναθέτοντα φορέα για ιδία χρήση κατά την άσκηση της δραστηριότητάς του, εφόσον οι παρεχόμενες υπηρεσίες αμείβονται εξ ολοκλήρου από τον αναθέτοντα φορέα.

—

Αρχές άρθρο 16 (στ) ειδικές εξαιρέσεις: Η παρούσα οδηγία δεν εφαρμόζεται στις συμβάσεις δημοσίων υπηρεσιών, οι οποίες: (στ) αφορούν υπηρεσίες έρευνας και ανάπτυξης, πλην εκείνων τα προϊόντα των οποίων ανήκουν αποκλειστικά στην αναθέτουσα αρχή για ιδία χρήση κατά την άσκηση της δραστηριότητάς της, εφόσον η αμοιβή για την παροχή της υπηρεσίας καταβάλλεται εξ ολοκλήρου από την αναθέτουσα αρχή.

(3)  2004/17/ΕΚ.

(4)  2004/18/ΕΚ.

(5)  Ο οδηγός 10 σημείων: «Οδηγός για τη χρήση καινοτόμων λύσεων στις δημόσιες συμβάσεις, 10 στοιχεία ορθών πρακτικών», SEC(2007) 280.

(6)  ΤΠΕ: Τεχνολογίες της Πληροφορίας και της Επικοινωνίας.

(7)  «Προ-εμπορικές δημόσιες συμβάσεις: προώθηση της καινοτομίας για την εξασφάλιση βιώσιμων και ποιοτικών δημόσιων υπηρεσιών στην Ευρώπη», COM(2007) 799 τελικό και το παράρτημά του SEC(2007) 1668.

(8)  Οι δράσεις προτεραιότητας του σχεδίου δράσης για την περιβαλλοντική τεχνολογία είναι οι εξής: προώθηση της έρευνας και της ανάπτυξης· κινητοποίηση των ταμείων· συμβολή στην καθοδήγηση της ζήτησης και βελτίωση των συνθηκών της αγοράς.

(9)  «Δημιουργία μιας καινοτόμου Ευρώπης», Έκθεση για την Ε&Α και την καινοτομία που εκπονήθηκε από ομάδα ανεξάρτητων εμπειρογνωμόνων, η οποία συστάθηκε μετά από τη σύνοδο κορυφής του Hampton Court, τον Ιανουάριο του 2006.

(10)  “Μια πρωτοβουλία για πρωτοπόρους αγορές στην Ευρώπη”: COM(2007) 860 τελικό.

(11)  Αξίζει να αναφερθούν και άλλα έγγραφα της Επιτροπής, π.χ. η ανακοίνωση «Περισσότερη έρευνα και καινοτομία - Επενδύσεις για την Ανάπτυξη και την Απασχόληση - Μια κοινή προσέγγιση». Δημοσιεύθηκε το 2005 ISBN 92-894-9417-4.

(12)  Ηλεκτρονική υγεία, προστατευτικά υφάσματα, βιοπροϊόντα, ανακύκλωση, ανανεώσιμη ενέργεια.

(13)  Οδηγός για τη χρήση καινοτόμων λύσεων στις δημόσιες συμβάσεις, 10 στοιχεία ορθών πρακτικών, SEC(2007) 280.

(14)  «Προ-εμπορικές δημόσιες συμβάσεις: προώθηση της καινοτομίας για την εξασφάλιση βιώσιμων και ποιοτικών δημόσιων υπηρεσιών στην Ευρώπη», COM(2007) 799 τελικό και το παράρτημά του SEC(2007) 1668.

(15)  Οδηγός για τη χρήση καινοτόμων λύσεων στις δημόσιες συμβάσεις, 10 στοιχεία ορθών πρακτικών, SEC(2007) 280.

(16)  Οι δοκιμές «άλφα» και «βήτα» προέρχονται από τη βιομηχανία λογισμικών.

—	Η δοκιμή «άλφα» αποτελεί δοκιμή λειτοργίας υπό πραγματικές συνθήκες ή υπό συνθήκες προσομοίωσης εκ μέρους ενός πιθανού χρήστη ή μίας ανεξάρτητης ομάδας ελέγχου, συνήθως στο χώρο του κατασκευαστή.

—

Η δοκιμή «βήτα» έπεται της δοκιμής «άλφα». Στο πλαίσιο αυτής, εκδόσεις του λογισμικού, αποκαλούμενες «εκδόσεις βήτα», τίθενται στη διάθεση ενός περιορισμένου αριθμού χρηστών εκτός της ομάδας προγραμματισμού, ούτως ώστε να διασφαλισθεί μέσω περαιτέρω ανεξάρτητων δοκιμών, ότι στο προϊόν υπολείπονται λίγα ακόμα σφάλματα.

(17)  Οδηγία για τις δημόσιες αρχές 2004/18/ΕΚ, άρθρο 24, Εναλλακτικές προσφορές

1.	Όταν η ανάθεση γίνεται με βάση το κριτήριο της πλέον συμφέρουσας από οικονομική άποψη προσφοράς, οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να επιτρέπουν στους προσφέροντες να υποβάλλουν εναλλακτικές προσφορές.

2.	Οι αναθέτουσες αρχές επισημαίνουν στην προκήρυξη διαγωνισμού εάν επιτρέπουν τις εναλλακτικές προσφορές· αν δεν υπάρχει σχετική επισήμανση, οι εναλλακτικές προσφορές δεν επιτρέπονται.

3.	Οι αναθέτουσες αρχές που επιτρέπουν τις εναλλακτικές προσφορές αναφέρουν στη συγγραφή υποχρεώσεων τις ελάχιστες προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούν οι εναλλακτικές προσφορές καθώς και τον τρόπο υποβολής αυτών των προσφορών.

4.

Οι αναθέτουσες αρχές λαμβάνουν υπόψη τους μόνο τις εναλλακτικές προσφορές που ανταποκρίνονται στις ελάχιστες απαιτήσεις που έχουν ορίσει. Στο πλαίσιο των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων προμηθειών ή υπηρεσιών, οι αναθέτουσες αρχές που έχουν αποδεχθεί εναλλακτικές προσφορές δεν μπορούν να απορρίπτουν μια εναλλακτική προσφορά για το μόνο λόγο ότι, εάν επιλεγεί, θα οδηγήσει, αντίστοιχα, είτε στη σύναψη σύμβασης υπηρεσιών και όχι δημόσιας σύμβασης προμηθειών, είτε στη σύναψη σύμβασης προμηθειών και όχι δημόσιας σύμβασης υπηρεσιών.

(18)  Οδηγός 10 σημείων: «Οδηγός για τη χρήση καινοτόμων λύσεων στις δημόσιες συμβάσεις, 10 στοιχεία ορθών πρακτικών», SEC(2007) 280.

(19)  Βλ. υποσημείωση 2.

(20)  Οδηγία 2007/66/EC (“προσφυγές”), άρθρο 2δ, Ανενεργό της σύμβασης [Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε μια σύμβαση να κηρύσσεται ανενεργή από όργανο προσφυγής ανεξάρτητο από τον αναθέτοντα φορέα ή το ανενεργό της να προκύπτει από απόφαση του εν λόγω ανεξάρτητου οργάνου, σε οιαδήποτε από τις εξής περιπτώσεις: α) εφόσον η αναθέτουσα αρχή έχει αναθέσει σύμβαση χωρίς προηγούμενη δημοσίευση προκήρυξης στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, χωρίς αυτό να επιτρέπεται σύμφωνα με (την) οδηγία].

---

30.4.2009

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 100/15

---

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών: Άρση των φραγμών στις διασυνοριακές επενδύσεις από τα ταμεία επιχειρηματικών κεφαλαίων

COM(2007) 853 τελικό

2009/C 100/03

Στις 21 Δεκεμβρίου 2007, και σύμφωνα με το άρθρο 262 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την

Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών: Άρση των φραγμών στις διασυνοριακές επενδύσεις από τα ταμεία επιχειρηματικών κεφαλαίων

Τοειδικευμένο τμήμα «Ενιαία αγορά, παραγωγή και κατανάλωση», στο οποίο ανατέθηκαν οι προπαρασκευαστικές εργασίες για το θέμα, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του την 1η Οκτωβρίου 2008 με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. MORGAN και του κ. DERRUINE ως συνεισηγητού.

Κατά την 448η σύνοδο ολομέλειάς της, της 21ης, 22ας και 23ης Οκτωβρίου 2008 (συνεδρίαση της 22ας Οκτωβρίου), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε ομόφωνα την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1.   Συμπεράσματα και συστάσεις

1.1.   Η ανακοίνωση της Επιτροπής συνδυάζει δυο σημαντικά σημεία του προγράμματος της Λισαβόνας. Το ένα αφορά τη δημιουργία και ανάπτυξη καινοτόμων μικρών εταιρειών. Το άλλο είναι η ενοποίηση των κεφαλαιαγορών της ΕΕ ως μέσο χρηματοδότησης της απασχόλησης και της ανάπτυξης της παραγωγικότητας. Καταλύτης για τη σύγκλιση αυτών των δύο πολιτικών είναι η ανάπτυξη ενός πανευρωπαϊκού κλάδου επιχειρηματικών κεφαλαίων.

1.2.   Η υπό εξέταση ανακοίνωση είναι έργο υπό εξέλιξη. Απαιτείται στενή συνεργασία των κρατών μελών, της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, και του κλάδου των επιχειρηματικών κεφαλαίων για την υλοποίηση των δράσεων που αναφέρονται στο σημείο 43.6. Μετά την ολοκλήρωση αυτού του έργου, η Επιτροπή θα υποβάλλει σχετική έκθεση το 2009.

1.3.   Η διαθεσιμότητα επιχειρηματικών κεφαλαίων δεν αποτελεί πανάκεια. Τα επιχειρηματικά κεφάλαια προτιμούν τα «μεγάλα πακέτα», καθώς «μικρά πακέτα» μπορεί να είναι εξίσου χρονοβόρα με τα μεγάλα. Κατά συνέπεια, τείνουν να ενδιαφέρονται περισσότερο για την παροχή κεφαλαίων για την επέκταση αναπτυσσόμενων εταιρειών παρά για την παροχή κεφαλαίων εκκίνησης. Τα επιχειρηματικά κεφάλαια, στο μέτρο που διατίθενται ως κεφάλαια εκκίνησης σε νέες επιχειρήσεις, και ως κεφάλαια επέκτασης, αποτελούν σημαντικό στοιχείο της στρατηγικής της Λισαβόνας και η ΕΟΚΕ επικροτεί την πρωτοβουλία της Επιτροπής. Είναι σημαντικό να βελτιωθεί η πρόσβαση στα επιχειρηματικά κεφάλαια στα κράτη μέλη που ο κλάδος αυτός είναι λιγότερο αναπτυγμένος.

1.4.   Η δυνατότητα των επιχειρηματικών κεφαλαίων να ρευστοποιούν τις επενδύσεις τους είναι ζωτικής σημασίας. Για το σκοπό αυτό, πρέπει είτε να βρουν έναν αγοραστή του κλάδου, ήτοι μια μεγαλύτερη εταιρεία, είτε εναλλακτικά να πωλήσουν την εταιρεία σε επενδυτές διαμέσου εισαγωγής σε χρηματιστήριο. Θεωρούμενη η ΕΕ συνολικά, διαπιστώνεται το πρόβλημα ότι δεν υπάρχει αρκετή τάση για επενδύσεις σε νέες μικρές εταιρείες. Η ΕΟΚΕ συνιστά να χρησιμοποιήσουν τα κράτη μέλη τα φορολογικά τους συστήματα προκειμένου να δημιουργήσουν κίνητρα ώστε οι ιδιώτες να επενδύουν σε μικρές επιχειρήσεις. Τούτο, στη συνέχεια, θα ενθαρρύνει την ανάπτυξη χρηματιστηρίων στα οποία οι μετοχές μικρών επιχειρήσεων θα αποτελούν αντικείμενο διαπραγμάτευσης. Προς το παρόν, οι μόνες αγορές του είδους αυτού στην ΕΕ είναι η Εναλλακτική Αγορά Επενδύσεων του Λονδίνου και η Entry Standard της Deutsche Börse, παρότι υπάρχει σήμερα μία νέα πρωτοβουλία της Euronext.

1.5.   Η Εναλλακτική Αγορά Επενδύσεων, δεδομένου ότι η προσφέρει την ιδεώδη μετάβαση από το καθεστώς της μη εισαγμένης στο χρηματιστήριο επιχείρησης στο καθεστώς της εισαγμένης στο χρηματιστήριο επιχείρησης, καθιστά την επένδυση επιχειρηματικών κεφαλαίων σε μη εισαγμένες στο χρηματιστήριο επιχειρήσεις πολύ ελκυστική. Η Εναλλακτική Αγορά Επενδύσεων του ΗΒ προσφέρει στις επιχειρήσεις επιχειρηματικών κεφαλαίων τις δυνατότητες διάθεσης που χρειάζονται. Κάτι παρόμοιο με την Εναλλακτική Αγορά Επενδύσεων στα άλλα κράτη μέλη θα προσέφερε στις ΜΜΕ ένα χώρο για τη συγκέντρωση κεφαλαίων και τη διάθεση των μετοχών τους. Θα μπορούσε να αποτελέσει σημαντικό παράγοντα για την ανάπτυξη των επιχειρηματικών κεφαλαίων σε αγορές που μέχρι τώρα δεν είναι αναπτυγμένες στις κοινοτικές αγορές.

1.6.   Αν και προορισμός των επενδυτικών κεφαλαίων είναι κατ’ ανάγκην το χρηματιστήριο, δεν θα πρέπει να θεωρείται ότι η εισαγωγή στο χρηματιστήριο είναι η καλύτερη λύση για κάθε μικρή επιχείρηση. Οι δημόσιες επιχειρήσεις διαθέτουν το πλεονέκτημα του μετοχικού κεφαλαίου, οι δε μετοχές τους εξασφαλίζουν χρήμα απόκτησης, από την άλλη πλευρά όμως χάνουν την πλήρη ελευθερία δράσεως, ειδικότερα σε μακροπρόθεσμη προοπτική, λόγω των απαιτήσεων της αγοράς. Τα επενδυτικά κεφάλαια επομένως δεν αποτελούν συνετή διέξοδο για κάθε μικρή επιχείρηση. Όταν μία ΜΜΕ η οποία διαθέτει μεν επενδυτικά κεφάλαια, δεν είναι όμως καλώς προσαρμοσμένη στο χρηματιστήριο, τα κεφάλαια αντικατάστασης μπορεί να είναι εναλλακτική λύση.

1.7.   Τα επενδυτικά κεφάλαια δεν καλύπτουν όλες τις απαιτήσεις για κεφάλαια εκκίνησης, διότι οι εταιρείες επιχειρηματικών κεφαλαίων επενδύουν επιλεκτικά μόνο σε επιχειρήσεις που βρίσκονται σε πρώιμο στάδιο δραστηριότητας. Προκειμένου να καλυφθεί το κενό αυτό, οι δημόσια χρηματοδοτούμενοι φορείς επιχειρηματικών κεφαλαίων μπορούν να διαδραματίσουν κάποιο ρόλο αλλά αυτό θα αφήσει ακόμη ένα κενό το οποίο θα πρέπει να καλύψουν οι οικογένειες και οι φίλοι του επιχειρηματία και οι επιχειρηματικοί άγγελοι. Η απαίτηση να ενθαρρύνεται η παροχή κεφαλαίων εκκίνησης είναι ο δεύτερος λόγος για τον οποίο η ΕΟΚΕ συνιστά στην Επιτροπή και στα κράτη μέλη την παροχή φορολογικών κινήτρων για ιδιωτικές επενδύσεις σε επιχειρήσεις που βρίσκονται στα αρχικά στάδια της ανάπτυξής τους.

1.8.   Όπως εκτίθεται στο κεφάλαιο 2 «Ορισμοί», τα επιχειρηματικά κεφάλαια από τεχνική άποψη αποτελούν υποτομέα των ιδιωτικών επενδύσεων. H EOKE επιμένει ότι με την άρση των εμποδίων για τις διασυνοριακές δραστηριότητες των επενδυτικών κεφαλαίων δεν πρέπει να διευκολύνονται χωρίς τα κατάλληλα εχέγγυα άλλες δραστηριότητες ιδιωτικών επενδυτών, όπως οι αγορές επιχειρήσεων από τους εργαζόμενους.

1.9.   Σε προηγούμενη γνωμοδότησή της (1), η ΕΟΚΕ είχε ήδη εκφράσει τις ανησυχίες της σχετικά με τις ενδεχόμενες απειλές στην απασχόληση (συμπεριλαμβανομένης της ποιότητας της απασχόλησης) των πράξεων των ιδιωτικών μετοχικών κεφαλαίων. Είναι ουσιαστικής σημασίας οποιεσδήποτε συναλλαγές του είδους αυτού να διεξάγονται στο διαπραγματευτικό πλαίσιο που έχουν συμφωνήσει οι κοινωνικοί εταίροι κάθε κράτους μέλους. Κατά συνέπεια, η ΕΟΚΕ ζητά από την Επιτροπή, στο πλαίσιο της παρούσας πρωτοβουλίας για τα επιχειρηματικά κεφάλαια, να διασφαλίσει τη συνέχιση της διεξαγωγής του κοινωνικού διαλόγου και την εφαρμογή της οδηγίας για την ενημέρωση και διαβούλευση με τους εργαζομένους στις περιπτώσεις αυτές. Εξάλλου, η ΕΟΚΕ απευθύνει νέα έκκληση στην Επιτροπή να υποβάλει πρόταση για την επικαιροποίηση της οδηγίας περί «κεκτημένων δικαιωμάτων» ώστε να καλύπτεται, επίσης, η μεταφορά επιχειρήσεων ως αποτέλεσμα μεταφοράς μετοχών (2).

1.10.   Το σημείο αυτό έχει εξαιρετική σημασία δεδομένου ότι η συνηθέστερη διέξοδος, η οποία αναλογεί στο 39 % όλων των περιπτώσεων, είναι οι εμπορικές πωλήσεις σε κάποιαν άλλη επιχείρηση. Η δεύτερη κατά σειρά συχνότητας εμφάνισης διέξοδος είναι οι δευτερεύουσες εξαγορές (24 %) η σημασία των οποίων έχει αυξηθεί την τελευταία δεκαετία, σύμφωνα με ανεπίσημα στοιχεία (3).

2.   Ορισμοί

2.1.   Η ανακοίνωση της Επιτροπής βασίζεται σε ένα έγγραφο εργασίας. Το εν λόγω έγγραφο περιλαμβάνει εκτενές γλωσσάριο (4). Ακολουθούν ορισμένοι από τους κυριότερους όρους στη γλώσσα των επιχειρηματικών κεφαλαίων.

2.2.   Στον κλάδο υπάρχουν έξι γενικά αναγνωρισμένες μορφές επενδύσεων:

—	Κεφάλαιο εκκίνησης: κεφάλαια για τη χρηματοδότηση της έρευνας, της αξιολόγησης και της ανάπτυξης μιας αρχικής ιδέας.

—	Αρχικό κεφάλαιο: κεφάλαια χρηματοδότησης μιας επιχείρησης για την ανάπτυξη ενός προϊόντος και την έναρξη της διάθεσής του στην αγορά.

—	Κεφάλαια επέκτασης: κεφάλαια που απαιτούνται για την ανάπτυξη και την επέκταση μιας επιχείρησης.

—	Κεφάλαια αντικατάστασης: κεφάλαια για την εξαγορά μετοχών υπάρχουσας εταιρείας τις οποίες κατέχει άλλος επενδυτής ιδιωτικών κεφαλαίων ή άλλος μέτοχος.

—

Εξαγορά είναι η αγορά του συνόλου ή μέρους εταιρείας από υπάρχοντες μετόχους. Αυτό μπορεί να σημαίνει μετατροπή μιας εταιρείας από εισηγμένη σε μη εισηγμένη, ήτοι ιδιωτική. Σε μια εξαγορά από τη διεύθυνση τα διοικητικά στελέχη είναι οι αγοραστές, συνήθως με την υποστήριξη ιδιωτικών μετοχικών κεφαλαίων ή επιχειρηματικών κεφαλαίων.

2.3.   Κεφάλαια επιχειρηματικών συμμετοχών σημαίνει επενδύσεις σε μη εισηγμένες επιχειρήσεις (δηλαδή επιχειρήσεις που δεν είναι εισηγμένες σε χρηματιστήρια αξιών) επιχειρήσεων επιχειρηματικών κεφαλαίων οι οποίες, ενεργώντας ως εντολείς, διαχειρίζονται κεφάλαια ιδιωτών, θεσμικά κεφάλαια ή ίδια κεφάλαια. Τα βασικά στάδια χρηματοδότησης είναι το αρχικό στάδιο (που καλύπτει το κεφάλαιο εκκίνησης και το αρχικό κεφάλαιο) και η επέκταση. Δηλαδή το επιχειρηματικό κεφάλαιο είναι κεφάλαια επαγγελματιών δανειοδοτών που συνεπενδύονται με τον επιχειρηματία για τη χρηματοδότηση μιας επιχείρησης αρχικού σταδίου ή επέκτασης. Η προσδοκία απόδοσης υψηλότερης του μέσου όρου αντισταθμίζει τον υψηλό κίνδυνο που αναλαμβάνει ο επενδυτής. Με τη στενή έννοια, τα επιχειρηματικά κεφάλαια είναι υποτομέας των ιδιωτικών επενδύσεων. Οι ιδιωτικές επενδύσεις καλύπτουν τα κεφάλαια αντικατάστασης και τις εξαγορές επιπλέον των δραστηριοτήτων του υποτομέα των επιχειρηματικών κεφαλαίων.

2.4.   Με την αυστηρή έννοια του όρου, τα επιχειρηματικά κεφάλαια είναι μια υποδιαίρεση ιδιωτικών μετοχικών κεφαλαίων. Οι εταιρείες ιδιωτικών μετοχικών κεφαλαίων μπορούν να αναπτύξουν δραστηριότητες επιχειρηματικών κεφαλαίων, όμως το πεδίο δράσης τους υπερβαίνει την υποδιαίρεση των επιχειρηματικών κεφαλαίων και συμπεριλαμβάνει την παροχή κεφαλαίων αντικατάστασης και τη χρηματοδότηση εξαγορών. Η ΕΟΚΕ διακατέχεται από ανησυχίες σχετικά με τον ενδεχόμενο κοινωνικό αντίκτυπο αυτών των δραστηριοτήτων των ιδιωτικών μετοχικών κεφαλαίων.

2.5.   Επιχειρηματικοί άγγελοι: εύποροι ιδιώτες που επενδύουν άμεσα σε νέες και αναπτυσσόμενες αλλά μη εισηγμένες στο χρηματιστήριο επιχειρήσεις. Η χρηματοδότηση που παρέχουν μπορεί να συμπληρώνει τα επιχειρηματικά κεφάλαια με τη χορήγηση κεφαλαίων στο αρχικό στάδιο.

2.6.   Θεσμικοί επενδυτές: χρηματοπιστωτικά ιδρύματα όπως ασφαλιστικές εταιρείες, συνταξιοδοτικά ταμεία, τράπεζες και επενδυτικές εταιρείες, που συγκεντρώνουν αποταμιεύσεις (συνήθως) από ιδιώτες επενδυτές και, στη συνέχεια, τις επενδύουν στις χρηματοπιστωτικές αγορές. Διαθέτουν σημαντικά περιουσιακά στοιχεία και είναι έμπειροι επενδυτές.

2.7.   Ιδιωτικές τοποθετήσεις: είναι μέθοδος πωλήσεων για χρηματοπιστωτικές επενδύσεις που επιτρέπει στον αγοραστή και στον πωλητή να πραγματοποιήσουν μια συναλλαγή που υπόκειται σε εξαίρεση από πολλές ή όλες τις κανονιστικές απαιτήσεις που θα εφαρμόζονταν στην περίπτωση δημόσιας διάθεσης μετοχών. Γενικά, τα καθεστώτα ιδιωτικών τοποθετήσεων ορίζουν κριτήρια για τις οντότητες που έχουν δικαίωμα διενέργειας συναλλαγών υπό τους όρους αυτούς. Το καθεστώς αυτό ισχύει κατά κανόνα για επενδύσεις από θεσμικούς επενδυτές (οι οποίοι εξ ορισμού έχουν βαθιά γνώση) σε ταμεία τα οποία διαχειρίζονται εταιρείες επιχειρηματικών κεφαλαίων.

2.8.   Ο κανόνας του συνετού διαχειριστή επιτρέπει στα συνταξιοδοτικά ταμεία να περιλαμβάνουν ιδιωτικές επενδύσεις/επιχειρηματικά κεφάλαια στα χαρτοφυλάκια επενδύσεών τους, λαμβάνοντας υπόψη τα χαρακτηριστικά κινδύνου των πελατών τους. Με άλλα λόγια, ο διαχειριστής συνταξιοδοτικού ταμείου είναι υποχρεωμένος να επενδύει για λογαριασμό των πελατών του όπως θα έκανε και για δικό του λογαριασμό. Αυτό απαιτεί συνετή διαφοροποίηση χαρτοφυλακίου, όταν σ’ αυτό περιλαμβάνονται επιχειρηματικά κεφάλαια.

3.   Κυρία σημεία της ανακοίνωσης της Επιτροπής

3.1.   Σύμφωνα με την Ευρωπαϊκή Ένωση Ιδιωτικών Επενδύσεων και Επιχειρηματικού Κεφαλαίου (EVCA), τα επιχειρηματικά κεφάλαια συμβάλλουν σημαντικά στη δημιουργία θέσεων απασχόλησης. Εταιρείες της ΕΕ που έλαβαν ιδιωτικές επενδύσεις και επιχειρηματικά κεφάλαια δημιούργησαν την περίοδο 2000-2004 ένα εκατομμύριο νέες θέσεις απασχόλησης. Πάνω από το 60 % αυτών των θέσεων απασχόλησης δημιουργήθηκαν από εταιρείες που χρηματοδοτήθηκαν από επιχειρηματικά κεφάλαια και η απασχόληση στις εταιρείες αυτές αυξήθηκε κατά 30 % ετησίως. Επιπλέον, οι εταιρείες που στοχεύουν στην καινοτομία και την ανάπτυξη και χρηματοδοτούνται από επιχειρηματικά κεφάλαια διαθέτουν κατά μέσο όρο 45 % των συνολικών δαπανών τους σε Ε&Α. (Η ΕΟΚΕ ανησυχεί για το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν κατόρθωσε ακόμη να βρει ανεξάρτητες πηγές δεδομένων προς επίρρωση αυτής της ανάλυσης. Το θέμα αυτό σχολιάζεται στη συνέχεια στα σημεία 4.10 και 4.11).

3.2.   Οι δυνατότητες των αγορών επιχειρηματικών κεφαλαίων της ΕΕ δεν αξιοποιούνται πλήρως και οι αγορές δεν παρέχουν επαρκή κεφάλαια σε καινοτόμες ΜΜΕ που βρίσκονται σε αρχικά στάδια ανάπτυξης. Η έλλειψη νοοτροπίας επένδυσης μετοχικού κεφαλαίου, τα πληροφοριακά προβλήματα, η κατακερματισμένη αγορά, το υψηλό κόστος, και η αναξιοποίητη συνέργια επιχειρήσεων και πανεπιστημίων συγκαταλέγονται στις κύριες αιτίες αποτυχίας της αγοράς. Οι αποκλίνουσες εθνικές πολιτικές δημιουργούν σημαντικό κατακερματισμό της αγοράς, γεγονός το οποίο επηρεάζει αρνητικά τη συγκέντρωση κεφαλαίων και τις επενδύσεις στην ΕΕ.

3.3.   Ενώ οι δημόσιες αρχές καταβάλλουν προσπάθειες να στηρίξουν τη χρηματοδότηση της καινοτομίας, το μέγεθος της παγκόσμιας πρόκλησης συνεπάγεται ότι μόνο η αύξηση των επενδύσεων από ιδιώτες επενδυτές μπορεί να αποτελέσει μακροπρόθεσμη λύση. Γι’ αυτό, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη πρέπει να λάβουν μέτρα για τη βελτίωση των βασικών όρων για τα επιχειρηματικά κεφάλαια, ένας εκ των οποίων αφορά την άρση των αδικαιολόγητων φραγμών στις διασυνοριακές συναλλαγές.

3.4.   Η στρατηγική για τη βελτίωση των όρων των διασυνοριακών συναλλαγών αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων, τη βελτίωση των όρων συγκέντρωσης κεφαλαίων, τη βελτίωση του κανονιστικού πλαισίου, τη μείωση των φορολογικών αποκλίσεων και την πρόοδο στον τομέα της αμοιβαίας αναγνώρισης.

3.5.   Το γλωσσάριο και η έκθεση της ομάδας εμπειρογνωμόνων που συνοδεύει την ανακοίνωση περιλαμβάνουν ανάλυση των προβλημάτων και των πιθανών λύσεων (βλ. πίνακα Ι).

Πίνακας Ι

Πρόβλημα	Πιθανή λύση
Συγκέντρωση και διάθεση κεφαλαίου (μεταξύ επενδυτών και ταμείων επιχειρηματικών κεφαλαίων)
Διαφορετικά εθνικά πρότυπα για τον καθορισμό των ειδικών επενδυτών σε ιδιωτικά μετοχικά κεφάλαια – επιχειρηματικά κεφάλαια (θεσμικοί έναντι ιδιωτών επενδυτών)	Κοινός ορισμός του ειδικού επενδυτή σε επίπεδο ΕΕ (για τους θεσμικούς και ιδιώτες επενδυτές)
Διαφορετικά εθνικά καθεστώτα σχετικά με το πού μπορούν να επενδύουν οι θεσμικοί επενδυτές (ειδικοί περιορισμοί ανά χώρα)	Χρήση του κανόνα συνετού διαχειριστή (εφαρμογή του κανόνα του συνετού επενδυτή, όπως ορίζεται στην οδηγία 2003/41/ΕΚ για τα συνταξιοδοτικά ταμεία)
Δυσκολίες στην προώθηση ταμείων ιδιωτικών μετοχικών κεφαλαίων και επιχειρηματικών κεφαλαίων στα διάφορα κράτη μέλη λόγω διαφορετικών εθνικών προσεγγίσεων όσον αφορά τις ιδιωτικές τοποθετήσεις/απαλλαγές από τους κανόνες δημόσιας προσφοράς	Κοινή προσέγγιση των «ιδιωτικών τοποθετήσεων» σε επίπεδο ΕΕ
Φορολογική ουδετερότητα (μεταξύ των ταμείων επιχειρηματικών κεφαλαίων και της χώρας επένδυσης)
Σύνθετες δομές ταμείων ανάλογα με τις χώρες προέλευσης των επενδυτών και τις χώρες όπου εδρεύουν οι εταιρείες που επωφελούνται από τις επενδύσεις (με στόχο την αποφυγή της διπλής φορολογίας)	Φορολόγηση των κεφαλαιακών κερδών στη χώρα προέλευσης των επενδυτών, ίση μεταχείριση των άμεσων επενδυτών και των επενδυτών ιδιωτικών μετοχικών κεφαλαίων (PE), ισότητα μεταχείρισης των εισηγμένων και μη εισηγμένων μετοχών.
Διαφορετικοί κανόνες και απαιτήσεις προκειμένου τα ταμεία ιδιωτικών μετοχικών κεφαλαίων να επωφελούνται από τις φορολογικές συνθήκες	Φορολογική διαφάνεια : κατάλογος αμοιβαία αναγνωρισμένων δομών ταμείων ιδιωτικών κεφαλαίων (ή κοινά κριτήρια για τα κράτη μέλη με στόχο τον προσδιορισμό της φορολογικής διαφάνειας) Φορολογική ουδετερότητα: τα ταμεία ιδιωτικών κεφαλαίων που έχουν ιδρυθεί ως εταιρείες περιορισμένης ευθύνης (μη διαφανή) θα πρέπει να επωφελούνται από τις συνθήκες περί διπλής φορολόγησης-κοινές απαιτήσεις για την εφαρμογή των συνθηκών αυτών.
Επαγγελματικά πρότυπα (για τα ταμεία επιχειρηματικών κεφαλαίων)
Διαφορετικοί τοπικοί κανόνες αποτίμησης και αναφοράς (αυξημένο κόστος και έλλειψη συγκρισιμότητας)	Στήριξη της χρήσης επαγγελματικών προτύπων που επιβάλλονται από τον ίδιο τον κλάδο (όπως εκείνα της EVCA)
Προβλήματα στην εφαρμογή διεθνών προτύπων χρηματοοικονομικής πληροφόρησης (IFRS) σε ταμεία ιδιωτικών μετοχικών κεφαλαίων: ιδίως η απαίτηση ενοποίησης
Μόνιμη έδρα (για τον ομόρρυθμο εταίρο ή το διαχειριστή ταμείου)
Κίνδυνος να έχει ο ομόρρυθμος εταίρος (η εταιρεία διαχείρισης επιχειρηματικών κεφαλαίων) μόνιμη έδρα στη χώρα όπου εδρεύει η εταιρεία που επωφελείται από τις επενδύσεις (με αρνητικές φορολογικές συνέπειες)	— Αμοιβαία αναγνώριση εταιρειών διαχείρισης ή διαβατήριο για τις εταιρείες διαχείρισης — μακροπρόθεσμα, ένα «διαβατήριο» για τις εταιρείες διαχείρισης

3.6.   Σε απάντηση, η Επιτροπή προτείνει τις ακόλουθες δράσεις και συστάσεις:

3.6.1.   Για τη βελτίωση της συγκέντρωσης κεφαλαίων και των διασυνοριακών επενδύσεων, η Επιτροπή:

α)	θα αναλύσει τις εθνικές προσεγγίσεις και τα εμπόδια στις διασυνοριακές ιδιωτικές τοποθετήσεις. Το πρώτο εξάμηνο του 2008 θα εκδοθεί έκθεση σχετικά με τις δυνατότητες θέσπισης ενός ευρωπαϊκού καθεστώτος ιδιωτικών τοποθετήσεων ( η οποία εν τω μεταξύ θα καθυστερήσει έως το τρίτο τρίμηνο του 2008)

β)	θα εντοπίσει, σε συνεργασία με εμπειρογνώμονες από τα κράτη μέλη, περιπτώσεις διπλής φορολογίας και άλλα εμπόδια άμεσης φορολογίας στις διασυνοριακές επενδύσεις επιχειρηματικών κεφαλαίων. Η ομάδα εμπειρογνωμόνων θα υποβάλλει σχετικές εκθέσεις έως το τέλος του 2008

γ)	θα αναλύσει, με βάση αυτές τις εκθέσεις, τις δυνατότητες ορισμού κοινών χαρακτηριστικών με στόχο την πορεία προς ένα ευρωπαϊκό πλαίσιο για τα επιχειρηματικά κεφάλαια

δ)	θα μελετήσει πιθανούς τρόπους συνδρομής των κρατών μελών στη διαδικασία αμοιβαίας αναγνώρισης.

3.6.2.   Για να μειωθεί ο κατακερματισμός της αγοράς και να βελτιωθούν οι όροι συγκέντρωσης και επένδυσης επιχειρηματικών κεφαλαίων, η Επιτροπή καλεί τα κράτη μέλη:

α)	να επεκτείνουν, όπου δεν ισχύει ακόμα, τον κανόνα του συνετού επενδυτή σε άλλα είδη θεσμικών επενδυτών, συμπεριλαμβανομένων των συνταξιοδοτικών ταμείων

β)	να αναπτύξουν κοινή κατανόηση των χαρακτηριστικών των ταμείων επιχειρηματικών κεφαλαίων και των ειδικών επενδυτών, και να εξετάσουν τη δυνατότητα αμοιβαίας αναγνώρισης των εθνικών πλαισίων

γ)	να υπερβούν θεσμικά και φορολογικά εμπόδια με την αναθεώρηση της υπάρχουσας νομοθεσίας ή την υιοθέτηση νέων νόμων

δ)	να επιτύχουν συνεργασία και αμοιβαία αποδεκτά επίπεδα εποπτείας και διαφάνειας

ε)	να ενθαρρύνουν την ανάπτυξη ανταγωνιστικών ομίλων (κατά το παράδειγμα των επιστημονικών πάρκων)

στ)	να προωθήσουν τις αγορές εξόδου με ρευστότητα.

4.   Γενικές παρατηρήσεις

4.1.   Τρίτοι παρατηρητές του κλάδου των επιχειρηματικών κεφαλαίων έχουν την τάση να θεωρούν τα επιχειρηματικά κεφάλαια ως επενδυτικά κεφάλαια ενώ το ενδιαφέρον των ιδίων των επιχειρηματικών κεφαλαίων είναι τόσο η συγκέντρωση κεφαλαίων όσο και η επένδυσή τους. Κατά συνέπεια, η ολοκλήρωση της χρηματοδότησης με επιχειρηματικά κεφάλαια σε επίπεδο ΕΕ πρέπει να διευκολύνει τις επενδύσεις σε επιχειρηματικά κεφάλαια όσο και τις εκταμιεύσεις από αυτά.

4.2.   Δεδομένου ότι ο τομέας των επιχειρηματικών κεφαλαίων εξαρτάται από τη διασφάλιση καλής απόδοσης για τους επενδυτές, ο τρόπος λειτουργίας τους είναι η συγκέντρωση πόρων, η επένδυση των πόρων και, η εν ευθέτω χρόνω, ρευστοποίηση των επενδύσεων της εταιρίας επενδύσεων για να παραδώσουν την αναμενόμενη απόδοση στους επενδυτές των επενδυτικών εταιρειών. Κατά κανόνα, η διάρκεια μιας εταιρίας επενδύσεων είναι επτά έτη.

4.3.   Είναι σημαντικό να μπορούν τα επιχειρηματικά κεφάλαια να ρευστοποιούν τις επενδύσεις τους. Για το σκοπό αυτό, πρέπει είτε να βρουν έναν αγοραστή του εμπορικού τομέα, δηλαδή μια μεγαλύτερη εταιρεία είτε, εναλλακτικά, να πωλήσουν την εταιρεία σε επενδυτές διαμέσου της εισαγωγής της εταιρείας σε χρηματιστήριο αξιών. Εάν θεωρηθεί η ΕΕ στο σύνολό της, το πρόβλημα είναι ότι δεν υπάρχει αρκετή «όρεξη» για επενδύσεις σε μικρές νέες εταιρείες. Η ΕΟΚΕ συνιστά να χρησιμοποιήσουν τα κράτη μέλη το φορολογικό τους σύστημα και να δημιουργήσουν κίνητρα προκειμένου οι ιδιώτες να επενδύουν σε μικρές εταιρείες. Στη συνέχεια, αυτό θα ενθαρρύνει την ανάπτυξη χρηματιστηρίων αξιών στα οποία θα μπορούσε να γίνεται διαπραγμάτευση μετοχών μικρών εταιρειών. Προς το παρόν, οι μόνες αγορές του είδους αυτού στην ΕΕ είναι η Εναλλακτική Αγορά Επενδύσεων του Λονδίνου και η Entry Standard της Deutsche Börse,, παρότι υπάρχει σήμερα μία νέα πρωτοβουλία της Euronex.

4.4.   Η διαθεσιμότητα επιχειρηματικών κεφαλαίων δεν είναι καθολική πανάκεια. Τα επιχειρηματικά κεφάλαια ενδιαφέρονται για «μεγάλα πακέτα» γιατί τα «μικρά πακέτα» μπορεί να είναι εξίσου χρονοβόρα με τα μεγάλα. Κατά συνέπεια, τείνουν να ενδιαφέρονται περισσότερο για την παροχή κεφαλαίων για την επέκταση αναπτυσσόμενων εταιρειών και όχι για την παροχή κεφαλαίων εκκίνησης. Χαρακτηριστική περίπτωση είναι η 3I, μια εταιρεία επιχειρηματιών κεφαλαίων η οποία λειτουργεί εδώ και πολλά έτη στο ΗΒ. Τα τέλη Μαρτίου 2008 ανήγγειλε ότι δεν θα ασχολείται πλέον με επενδύσεις πρώιμης φάσης – ο τομέας της με τη χειρότερη επίδοση από την εποχή της κατάρρευσης του τομέα των ηλεκτρονικών επιχειρήσεων το 2000. Η έκθεσή της σε ενεργητικά στοιχεία επιχειρηματικών κεφαλαίων είχε ήδη μειωθεί σημαντικά και οι επενδύσεις της σε κεφάλαια εκκίνησης αντιπροσώπευαν το ένα δέκατο μόνο του χαρτοφυλακίου της – ενώ το 2000 ανερχόντουσαν στο ήμισυ. Η 3I δήλωσε ότι η αποδοτικότητα της χρηματοδότησης σε μεταγενέστερα στάδια ήταν υψηλότερη και ότι η εταιρεία θα εστιαστεί στις εξαγορές, τα κεφάλαια ανάπτυξης, και τις υποδομές.

4.5.   Τα επιχειρηματικά κεφάλαια δεν θα ανταποκριθούν σε όλες τις ανάγκες για κεφάλαια εκκίνησης επειδή οι εταιρείες επιχειρηματικών κεφαλαίων θα επενδύουν επιλεκτικά μόνο σε επιχειρήσεις αρχικού σταδίου. Προκειμένου να καλυφθεί το κενό αυτό, οι δημόσια χρηματοδοτούμενοι φορείς επιχειρηματικών κεφαλαίων μπορούν να διαδραματίσουν κάποιο ρόλο αλλά αυτό θα αφήσει ακόμη ένα κενό το οποίο θα πρέπει να καλύψουν οι οικογένειες και οι φίλοι του επιχειρηματία και οι επιχειρηματικοί άγγελοι. Η απαίτηση να ενθαρρύνεται η παροχή κεφαλαίων εκκίνησης είναι ο δεύτερος λόγος για τον οποίο η ΕΟΚΕ συνιστά στην Επιτροπή και στα κράτη μέλη την παροχή φορολογικών κινήτρων για ιδιωτικές επενδύσεις σε επιχειρήσεις που βρίσκονται στα αρχικά στάδια της ανάπτυξής τους όπως αυτά που παρέχει το Πρόγραμμα Επενδύσεων Επιχειρήσεων του ΗΒ. Σύμφωνα με το πρόγραμμα αυτό, στα επενδυόμενα κεφάλαια χορηγείται απαλλαγή από τον φόρο εισοδήματος ενώ τα κέρδη κεφαλαίου είναι αφορολόγητα. Με τα φορολογικά αυτά κίνητρα η σχέση κινδύνου οφέλους γίνεται ευνοϊκότερη για τους ιδιώτες επενδυτές που επενδύουν σε εταιρείες που βρίσκονται στα αρχικά στάδια ανάπτυξης.

4.6.   Σύμφωνα με το βρετανικό πρόγραμμα, παρόμοια κίνητρα ισχύουν και για επενδύσεις ιδιωτών σε οργανισμούς συλλογικών επενδύσεων που αποκτούν μετοχές σε νέες μικρές εταιρείες που είναι εισηγμένες στην Εναλλακτική Αγορά Επενδύσεων. Οι εν λόγω οργανισμοί είναι γνωστοί ως Ταμεία Επιχειρηματικών Κεφαλαίων. Οι επενδύσεις απαλλάσσονται από το φόρο εισοδήματος, τα κέρδη κεφαλαίου είναι αφορολόγητα και δεν υποβάλλονται σε φόρο κληρονομίας.

4.7.   Παρόμοια κίνητρα παρέχονται σε ιδιώτες που επενδύουν άμεσα σε οποιαδήποτε εταιρεία είναι εισηγμένη στην Εναλλακτική Αγορά Επενδύσεων. Η Εναλλακτική Αγορά Επενδύσεων και οι συνδεδεμένες με αυτή φορολογικές απαλλαγές προσέφεραν σημαντική ώθηση στην ίδρυση εταιρειών στο ΗΒ.

4.8.   Η Εναλλακτική Αγορά Επενδύσεων εξειδικεύεται στις αρχικές δημόσιες προσφορές (ΑΔΠ) μετοχών σε νέες μικρές εταιρείες. Αυτό καθιστά τις επενδύσεις σε επιχειρηματικά κεφάλαια πολύ ελκυστικές στο ΗΒ επειδή, με παρόμοιες αρχικές δημόσιες προσφορές, η Εναλλακτική Αγορά Επενδύσεων προσφέρει στις επιχειρήσεις επιχειρηματικών κεφαλαίων τις αγορές εξόδου που χρειάζονται. Η ανάπτυξη διευκολύνσεων όπως, π.χ., η Εναλλακτική Αγορά Επενδύσεων, σε άλλα κράτη μέλη, οι οποίες θα διευκολύνουν αγορές μιας χώρα ή πολυκρατικές αγορές, θα μπορούσε να προσφέρει ένα χώρο διαπραγμάτευσης για τη συγκέντρωση κεφαλαίων για τις ΜΜΕ και να δημιουργήσει μια αγορά για τις μετοχές τους. Θα αποτελούσε σημαντικό παράγοντα για την ανάπτυξη των επιχειρηματικών κεφαλαίων σε αγορές της ΕΕ στις οποίες ο κλάδος αυτός είναι λιγότερο αναπτυγμένος.

4.9.   Η ΕΟΚΕ έχει πλήρη συνείδηση του γεγονότος ότι πρέπει να δημιουργηθεί ζήτηση για επιχειρηματικά κεφάλαια ώστε να μπορέσει να αναπτυχθεί η αγορά επιχειρηματικών κεφαλαίων. Αυτό, με τη σειρά του, σημαίνει ότι πρέπει να αυξηθεί η ίδρυση εταιρειών στην ΕΕ με ανάλογη αύξηση της επιχειρηματικότητας και της καινοτομίας. Η ΕΟΚΕ απλώς εκφράζει τις ανησυχίες της. Σκοπός της γνωμοδότησης δεν είναι να εξετάσεις τις πτυχές της επιχειρηματικότητας και της καινοτομίας αλλά, απλώς, να επαναλάβει το επιχείρημα ότι, εάν παρασχεθούν κίνητρα, θα υπάρξει μια έξαρση της ίδρυσης μικρών επιχειρήσεων.

4.10.   Η ΕΟΚΕ υποστηρίζει μεν τις προτάσεις για τη διευκόλυνση των διασυνοριακών ιδιωτικών επενδύσεων, εκφράζει τη λύπη της για γεγονός ότι δεν υπάρχουν αξιόπιστα και αμερόληπτα δεδομένα για να χρησιμεύσουν ως βάση για την αξιολόγησή της. Πράγματι, ανεξάρτητες μελέτες συνιστούν σύνεση στο σημείο αυτό, με δεδομένη «την αδυναμία σαφούς διάκρισης μεταξύ αλλαγών όσον αφορά την απασχόληση σε επιχειρήσεις οι οποίες στηρίζονται σε επιχειρηματικά κεφάλαια και σε επιχειρήσεις που στηρίζονται σε άλλες μορφές ιδιωτικών κεφαλαίων» (5).

4.11.   Σε προηγούμενη γνωμοδότησή (6) της, η ΕΟΚΕ είχε ήδη εκφράσει τις ανησυχίες της σχετικά με τις ενδεχόμενες απειλές στην απασχόληση (συμπεριλαμβανομένης της ποιότητας της απασχόλησης) των πράξεων των ιδιωτικών μετοχικών κεφαλαίων. Οι επιχειρήσεις που υποστηρίζονται από ιδιωτικά μετοχικά κεφάλια δημιουργούν περίπου 10 % λιγότερες θέσεις απασχόλησης από ό,τι παρόμοιες επιχειρήσεις στο στάδιο που επακολουθεί αμέσως μιαν εξαγορά (πενταετία) (7) Είναι ουσιαστικής σημασίας οποιεσδήποτε συναλλαγές του είδους αυτού να διεξάγονται στο διαπραγματευτικό πλαίσιο που έχουν συμφωνήσει οι κοινωνικοί εταίροι σε κάθε κράτος μέλος. Κατά συνέπεια, η ΕΟΚΕ ζητά από την Επιτροπή, στο πλαίσιο της παρούσας πρωτοβουλίας για τα επιχειρηματικά κεφάλαια, να διασφαλίσει τη συνέχιση της διεξαγωγής του κοινωνικού διαλόγου και την εφαρμογή της οδηγίας για την ενημέρωση και διαβούλευση με τους εργαζομένους στις περιπτώσεις αυτές. Εξάλλου, η ΕΟΚΕ απευθύνει νέα έκκληση στην Επιτροπή να υποβάλει πρόταση για την επικαιροποίηση της οδηγίας περί «κεκτημένων δικαιωμάτων» ώστε να καλύπτεται, επίσης, η μεταφορά επιχειρήσεων ως αποτέλεσμα μεταφοράς μετοχών (8).

5.   Ειδικές παρατηρήσεις σχετικά με την πρόταση της Επιτροπής

5.1.   Είναι ιδιαίτερα σημαντικό να αναπτυχθούν στατιστικά εργαλεία τα οποία θα προσφέρουν μια καλύτερη εικόνα των κλάδων των αμοιβαίων κεφαλαίων υψηλού κινδύνου και των κεφαλαίων ιδιωτικών επενδύσεων, μαζί με δείκτες για την εταιρική διακυβέρνηση, που θα υπάγονται όλα σε εναρμόνιση, τουλάχιστον σε ευρωπαϊκή κλίμακα (9).

Προτάσεις της Επιτροπής για τη βελτίωση της διασυνοριακής συγκέντρωσης κεφαλαίων και των διασυνοριακών επενδύσεων.

5.2.   Η ΕΟΚΕ επικροτεί πλήρως τη θέσπιση του ευρωπαϊκού καθεστώτος ιδιωτικών τοποθετήσεων. Πρόκειται για θεμελιώδη απαίτηση για τα διασυνοριακά επιχειρηματικά κεφάλαια.

5.3.   Το εμπόδιο της διπλής φορολόγησης πρέπει να αρθεί. Άλλως, τα διασυνοριακά επιχειρηματικά κεφάλαια δεν θα είναι επαρκώς αποδοτικά ώστε να συμμετάσχουν οι εταιρείες επιχειρηματικών κεφαλαίων. Η ΕΟΚΕ αναμένει με ενδιαφέρον την έκθεση της ομάδας εργασίας που συστάθηκε από την Επιτροπή για να μελετήσει τα φορολογικά θέματα.

5.4.   Η έννοια ενός πλαισίου ευρωπαϊκού επιπέδου για επιχειρηματικά κεφάλαια είναι ελκυστική εάν έχει ως αποτέλεσμα να δεχτούν τα κράτη μέλη τη ρύθμιση εταιρειών επιχειρηματικών κεφαλαίων από άλλα κράτη μέλη. Αυτό θα συμβάλει στην αμοιβαία αναγνώριση και θα διευκολύνει τις διασυνοριακές δραστηριότητες επιχειρηματικών κεφαλαίων χωρίς υπερβολικό γραφειοκρατικό φόρτο. Ωστόσο, υπενθυμίζοντας τη σημασία που έχει ο στενότερος συντονισμός των φορολογικών πολιτικών, η ΕΟΚΕ φρονεί ότι είναι απαραίτητο να τεθούν ελάχιστες απαιτήσεις όσον αφορά τη φορολογία των διαχειριστών των ταμείων προκειμένου να αποτραπεί το φορολογικό ντάμπιγκ και η οικονομική αναποτελεσματικότητα.

Προτάσεις για δράσεις των κρατών μελών τη μείωση του κατακερματισμού της αγοράς και τη βελτίωση των συνθηκών για τη συγκέντρωση και την επένδυση επιχειρηματικών κεφαλαίων

5.5.   Η επέκταση του κανόνα του συνετού επενδυτή είναι θεμελιώδης απαίτηση για τη συγκέντρωση κεφαλαίων δεδομένου ότι τα επενδυτικά ταμεία είναι η βασική πηγή κεφαλαίων. Τα κράτη μέλη πρέπει να δημιουργήσουν ρυθμιστικά πλαίσια τα οποία θα διευκολύνουν την συνετή συμμετοχή επενδυτικών φορέων και ιδιαιτέρως ταμείων συντάξεων σε ταμεία επιχειρηματικών κεφαλαίων.

5.6.   Η συνεργασία των κρατών μελών είναι ουσιώδης για την εφαρμογή των προτάσεων της Επιτροπής.

5.7.   Η έννοια των ανταγωνιστικών ομίλων αναφέρεται σε δράσεις για την υποστήριξη της επιχειρηματικότητας και της καινοτομίας. Η ιδέα είναι ότι να αναπτυχθούν όμιλοι καινοτόμων επιχειρήσεων που θα συνεργάζονται με πανεπιστήμια. Παρόμοιες εξελίξεις είναι πολύ ελκυστικές για τα επιχειρηματικά κεφάλαια.

5.8.   Τα θέματα σχετικά με τις αγορές εξόδου με ρευστότητα εξετάζονται στο κεφάλαιο 4 παραπάνω.

---

(1)  ΕΕ C 10, 15.1.2008, σελ. 96.

(2)  Οδηγία 2001/23/ΕΚ του Συμβουλίου, της 12ης Μαρτίου 2001, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών, σχετικά με τη διατήρηση των δικαιωμάτων των εργαζομένων σε περίπτωση μεταβιβάσεων επιχειρήσεων, εγκαταστάσεων ή τμημάτων εγκαταστάσεων ή επιχειρήσεων. ΕΕ αριθ. L 82 της 22.3.2001, σελ. 16-20.

(3)  Globalisation of Alternative Investment: the global economic impact of private equity (p. viii), μελέτη που δημοσιεύτηκε από το Παγκόσμιο Οικονομικό Φόρουμ το 2008.

(4)  Το γλωσσάριο δεν υπάρχει στα ελληνικά. Η απόδοση είναι με βάση το ηλεκτρονικό λεξικό της Επιτροπής (ΣτΜ).

(5)  Διεθνές Οικονομικό Φόρουμ, σελ. 43.

(6)  ΕΕ C 10, 15.1.2008, σελ. 96.

(7)  Διεθνές Οικονομικό Φόρουμ, σελ. 54.

(8)  Οδηγία 2001/23/ΕΚ του Συμβουλίου, της 12ης Μαρτίου 2001, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών, σχετικά με τη διατήρηση των δικαιωμάτων των εργαζομένων σε περίπτωση μεταβιβάσεων επιχειρήσεων, εγκαταστάσεων ή τμημάτων εγκαταστάσεων ή επιχειρήσεων. ΕΕ αριθ. L 82 της 22.3.2001, σελ. 16-20.

(9)  ΕΕ C 10, 15.1.2008, σελ. 96.

---

30.4.2009

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 100/22

---

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Καταπολέμηση της απάτης και της παραχάραξης των μέσων πληρωμής εκτός των μετρητών»

2009/C 100/04

Στις 17 Ιανουαρίου 2008 και σύμφωνα με το άρθρο 29, παράγραφος 2, του Εσωτερικού της Κανονισμού, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποφάσισε να καταρτίσει γνωμοδότηση πρωτοβουλίας με θέμα την:

Καταπολέμηση της απάτης και της παραχάραξης των μέσων πληρωμής εκτός των μετρητών.

Το ειδικευμένο τμήμα Ενιαίας Αγοράς, Παραγωγής και Κατανάλωσης, στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των εργασιών της ΕΟΚΕ επί του θέματος, εκπόνησε τη γνωμοδότησή του την 1η Οκτωβρίου 2008, με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. IOZIA.

Κατά την 448η σύνοδο της ολομέλειάς της, της 21ης, 22ας και 23ης Οκτωβρίου 2008 (συνεδρίαση της 23ης Οκτωβρίου 2008), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε ομόφωνα την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1.   Συμπεράσματα και συστάσεις

1.1.   Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή εκφράζει την λύπη της που οι έως τώρα ληφθείσες πρωτοβουλίες για την πρόληψη και καταπολέμηση της απάτης και της παραχάραξης των μέσων πληρωμής εκτός των μετρητών δεν αποδείχθηκαν επαρκείς για την παρεμπόδιση της εξάπλωσης του φαινομένου. Όπως έχει ήδη υπογραμμίσει η Επιτροπή στο Σχέδιο δράσης 2004-2007, παρότι το κοινοτικό νομικό πλαίσιο βελτιώνεται και ενισχύεται, η ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ ιδιωτικών και δημοσίων φορέων δεν έχει ακόμα αναπτυχθεί πλήρως, όπως και η ενεργή συνεργασία μεταξύ των αρμοδίων αρχών των κρατών μελών.

1.2.   Το κύριο εμπόδιο στην επίτευξη μιας αποτελεσματικής εφαρμογής ενός προληπτικού συστήματος καταπολέμησης της απάτης είναι κατά την Επιτροπή η δυσκολία ανταλλαγής δεδομένων σχετικά με όσους διαπράττουν ή κινδυνεύουν από απάτες στο εσωτερικό της Ένωσης. Για τη διασφάλιση αποτελεσματικής προληπτικής δράσης, φαίνεται αναγκαία η αύξηση των μορφών ανταλλαγής πληροφοριών για άτομα που έχουν διαπράξει απάτη, μέσω της βελτίωσης των διαύλων συνεργασίας μεταξύ των αρμοδίων αρχών των κρατών μελών.

1.3.   Έτερο φραγμό στην αποτελεσματική δράση καταπολέμησης της απάτης αποτελεί η ανομοιογένεια της νομοθεσίας που διέπει την άσκηση ανακριτικών εξουσιών από τις επιμέρους εθνικές αρχές, καθώς και τα διαφορετικής εντάσεως κατασταλτικά μέτρα. Η ανάγκη ενεργού προσέγγισης των εθνικών νομοθεσιών αποτελεί, συνεπώς, την κύρια κατευθυντήρια γραμμή προς την αποτελεσματική αναχαίτιση της απάτης στον κλάδο, που αποτελεί ένα τυπικά διεθνές εγκληματικό φαινόμενο.

1.4.   Η Ευρωπαϊκή Ένωση οφείλει, κατά συνέπεια, να βελτιώσει τη στρατηγική καταπολέμησης της απάτης και της πλαστογραφίας των μέσων πληρωμής μέσω πολυάριθμων μέτρων. Γι' αυτό, είναι απαραίτητο:

—	να αναπτυχθούν οι ανταλλαγές πληροφοριών μεταξύ των δημόσιων και ιδιωτικών φορέων,

—	να ενισχυθεί η συνεργασία μεταξύ των αρμοδίων αρχών των κρατών μελών,

—	να εναρμονιστούν οι εθνικές νομοθεσίες σε ό,τι αφορά την πρόληψη και την καταστολή, με ιδιαίτερη προσοχή στις διατάξεις που διέπουν την προστασία των δεδομένων στο εσωτερικό της ΕΕ ώστε να καταστεί δυνατή η διασυνοριακή ανταλλαγή πληροφοριών,

—	να δημιουργηθεί σε κάθε αρμόδια εθνική αρχή ένα μηχανογραφημένο αρχείο με πληροφορίες για συμπτωματικά στοιχεία κινδύνων απάτης,

—	να ανατεθούν στη Europol καθήκοντα εποπτείας της δράσης πρόληψης και καταπολέμησης της απάτης, καθώς και ο συντονισμός των διαθέσιμων βάσεων πληροφοριών,

—

να πραγματοποιηθούν σε ευρεία κλίμακα στοχοθετημένες εκστρατείες ενημέρωσης υπό την αιγίδα των ενώσεων των καταναλωτών, προκειμένου η προσοχή των χρηστών να εστιαστεί στους πιθανούς κινδύνους που συνδέονται με τη χρήση μέσων πληρωμής εκτός των μετρητών, με στόχο την επίτευξη μιας συνειδητής συμμετοχής για μια πιο αποτελεσματική και έγκαιρη δράση για την καταπολέμηση της απάτης.

2.   Η διάδοση των μέσων πληρωμής εκτός των μετρητών και της απάτης που σχετίζεται με αυτά

2.1.   Το τρέχον επίπεδο ανάπτυξης της παγκόσμιας οικονομίας χαρακτηρίζεται από την αξιοσημείωτη διάδοση των μέσων πληρωμής χωρίς μετρητά, που συνίστανται στις πιστωτικές και χρεωστικές κάρτες και στις ηλεκτρονικές πληρωμές. Οι συναλλαγές που εκτελούνται μέσω ηλεκτρονικών μέσων πληρωμής αντιπροσωπεύουν ένα αυξανόμενο, κατ' όγκο και κατ' αξία, μέρος των εθνικών και διασυνοριακών πληρωμών, με προοπτική περαιτέρω αύξησης δεδομένης της συνεχούς εξέλιξης των αγορών και της τεχνολογικής προόδου των ηλεκτρονικών συστημάτων πληρωμών.

2.2.   Η ανάγκη διασφάλισης της ανάπτυξης των μέσων πληρωμής εκτός των μετρητών εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης συνδέεται με τη διαδικασία απελευθέρωσης της κυκλοφορίας κεφαλαίου και με την υλοποίηση της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης. Η σύγχρονη οικονομία, βασισμένη στην τεχνολογία, δεν μπορεί να στερείται ενός αποτελεσματικού συστήματος πληρωμών, καθώς μέσω της άμεσης θετικής του επίδρασης στην ανταγωνιστικότητα του κλάδου ενισχύει τη συνολική δυναμικότητα του οικονομικού συστήματος. Έχει διαπιστωθεί, πράγματι, ότι τα ηλεκτρονικά συστήματα πληρωμής τονώνουν τις καταναλωτικές δαπάνες και την οικονομική ανάπτυξη, καθώς διευκολύνουν την απόκτηση αγαθών και υπηρεσιών. Υπολογίζεται ότι, κάθε χρόνο, στην Ευρωπαϊκή Ένωση εκτελούνται 231 δισεκατομμύρια συναλλαγών (τοις μετρητοίς ή όχι), με συνολική αξία 52 000 δισεκατομμυρίων Ευρώ.

2.2.1.   Εκτός αυτού, τα τελευταία χρόνια έχει καταγραφεί, σε παγκόσμιο επίπεδο, μια αύξηση της διάδοσης των μέσων πληρωμής χωρίς μετρητά. Συγκεκριμένα, το έτος 2004, ο αριθμός των κατά κεφαλήν συναλλαγών με χρήση μέσων πληρωμής εκτός των μετρητών ανέρχεται σε 142 (εκ των οποίων 32,3 με κάρτες πληρωμής) στην Ευρωπαϊκή Ένωση (των 25 Κρατών Μελών), σε 150 (εκ των οποίων 28,3 με κάρτες πληρωμής) στα ευρωπαϊκά κράτη που έχουν υιοθετήσει το ευρώ και σε 298 (εκ των οποίων 47,5 με κάρτες πληρωμής) στις ΗΠΑ. Το έτος 2006, οι ίδιοι δείκτες ανέρχονται σε 158 (εκ των οποίων 55,2 με κάρτες πληρωμής) στην Ευρωπαϊκή Ένωση (των 25 κρατών μελών), σε 166 (εκ των οποίων 50,5 με κάρτες πληρωμής) στα ευρωπαϊκά κράτη που έχουν υιοθετήσει το ευρώ και σε 300 (εκ των οποίων 145,1 με κάρτες πληρωμής) στις ΗΠΑ. Εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι χώρες που το 2006 εμφάνισαν τις περισσότερες κατά κεφαλή συναλλαγές με χρήση μέσων πληρωμής εκτός των μετρητών είναι η Φινλανδία, με 294 συναλλαγές εκ των οποίων 153,9 με κάρτες πληρωμής, ακολουθούμενη από τις Κάτω Χώρες με 257 συναλλαγές εκ των οποίων 103,2 με κάρτες πληρωμής και το Ηνωμένο Βασίλειο με 239 συναλλαγές εκ των οποίων 111,4 με κάρτες πληρωμής (1).

2.2.2.   Το 2006, η Ισπανία ήταν το κράτος με το μεγαλύτερο αριθμό τερματικών POS (Σημείων Πώλησης), ίσο προς 1 291 000, με 1 276 συναλλαγές ανά τερματικό, μέσου ύψους 52 ευρώ, ακολουθούμενη από τη Γαλλία, στην οποία υπάρχουν εγκατεστημένα 1 142 000 τερματικά, με 4 938 συναλλαγές ανά τερματικό, μέσου ύψους 51 ευρώ και από την Ιταλία με 1 117 000 τερματικά, με 690 συναλλαγές ανά τερματικό, μέσου ύψους 93 ευρώ. Η ευρωπαϊκή χώρα στην οποία εκτελείται ο μεγαλύτερος αριθμός συναλλαγών ανά τερματικό POS είναι η Φινλανδία, με 7 799 συναλλαγές με μέση αξία 35 ευρώ, ενώ υπάρχουν εγκατεστημένα 105 000 τερματικά. Επίσης, η Ιρλανδία είναι η χώρα με την υψηλότερη μέση αξία συναλλαγής με πιστωτικές και χρεωστικές κάρτες (94 ευρώ), ενώ υπάρχουν εγκατεστημένα 53 000 τερματικά POS (2).

2.2.3.   Η ύπαρξη ενός εναρμονισμένου ρυθμιστικού πλαισίου εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης θα επιτρέψει στους φορείς παροχής υπηρεσιών να εξορθολογήσουν τις υποδομές και τις υπηρεσίες πληρωμής και στους καταναλωτές να απολαύουν μεγαλύτερου εύρους επιλογών και υψηλότερου επιπέδου προστασίας.

2.3.   Η δυνατότητα χρήσης τέτοιων μέσων πληρωμής σε οποιοδήποτε μέρος του κόσμου απαιτεί από αυτά αποτελεσματικότητα, ευκολία στη χρήση, ευρεία αποδοχή, αξιοπιστία και διάθεση σε σχετικά χαμηλό κόστος. Καθώς το επίπεδο αποτελεσματικότητας εξαρτάται από την ασφάλειά τους, είναι αναγκαία η διασφάλιση του μεγίστου βαθμού οικονομικά βιώσιμης τεχνικής ασφαλείας. Η βελτίωση του βαθμού ασφαλείας μετράται σε σχέση με τα στατιστικά στοιχεία περί απάτης και με τον καθορισμό συγκεκριμένων παραμέτρων αναφοράς ως προς την ασφάλεια.

2.3.1.   Η διάδοση της απάτης επιδρά αρνητικά στην εμπιστοσύνη των καταναλωτών έναντι των συστημάτων πληρωμής και θεωρείται ένας από τους κύριους φραγμούς στην επέκταση του ηλεκτρονικού εμπορίου. Μία επιπλέον συνέπεια της διάδοσης της απάτης είναι η σπίλωση της φήμης των επιχειρηματιών και η στρεβλή αντίληψη από την πλευρά των καταναλωτών ως προς το επίπεδο ασφαλείας της χρήσης μέσων πληρωμής.

2.4.   Οι διακρατικές απάτες είναι πιο συχνές από τις απάτες στο εσωτερικό μεμονωμένων χωρών, ιδίως στις συναλλαγές πληρωμής εξ αποστάσεως, και κυρίως μέσω του διαδικτύου. Σύμφωνα με τα στοιχεία της Επιτροπής (3), το 2000 το μέγεθος της απάτης που αφορούσε στις κάρτες πληρωμής έφτανε τα 600 εκατομμύρια ευρώ, που ισούται με περίπου το 0,07 % του κύκλου εργασιών του κλάδου των καρτών πληρωμής την εξετασθείσα περίοδο, με μεγαλύτερη αύξηση όσον αφορά στις εξ αποστάσεως πληρωμές (μέσω τηλεφώνου, ταχυδρομείου ή διαδικτύου). Νεώτερες έρευνες έδειξαν ότι, το έτος 2006, στην Ευρωπαϊκή Ένωση 500 000 εμπορικές επιχειρήσεις ενεπλάκησαν σε υποθέσεις απάτης κατά την πληρωμή χωρίς μετρητά, με 10 εκατομμύρια παράνομες συναλλαγές, που δημιούργησαν ζημία περίπου ενός δισεκατομμυρίου ευρώ, ποσό σχεδόν διπλάσιο από το αντίστοιχο του 2005. Ειδικότερα, οι χώρες που επλήγησαν περισσότερο από την απάτη ήταν το Ηνωμένο Βασίλειο, η Γαλλία, η Ιταλία, η Ισπανία και η Γερμανία.

2.5.   Η διάδοση και η διακρατική φύση της απάτης οδηγεί στην ανάγκη ανάπτυξης μιας συνεπούς πανευρωπαϊκής στρατηγικής πρόληψης, καθώς τα μεμονωμένα μέτρα που έχουν ήδη ληφθεί από τα Κράτη Μέλη, ανεξαρτήτως αποτελεσματικότητας, δεν είναι αρκετά για την καταπολέμηση της απειλής που αντιπροσωπεύει η απάτη με χρήση μέσων πληρωμής.

2.6.   Εξάλλου, προκειμένου να ικανοποιηθούν οι απαιτήσεις της αγοράς και να εδραιωθεί η εμπιστοσύνη στις νέες τεχνολογίες, είναι απαραίτητο να ενταθούν οι προσπάθειες για τη δημιουργία μιας ασφαλούς ηλεκτρονικής υπογραφής στο πλαίσιο των πρωτοβουλιών που έχουν ήδη αναληφθεί με την οδηγία 99/93/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 1999. Εξάλλου η ηλεκτρονική υπογραφή είναι απαραίτητη για την εκκίνηση του σχεδίου «e-goverment». Το σχέδιο STORK, υπό την αιγίδα της ΕΕ, επιδιώκει να επιλύσει τα προβλήματα που συνδέονται με την διαλειτουργικότητα των συστημάτων.

2.7.   Η Επιτροπή τόνισε ότι οι απάτες κατά την πληρωμή χωρίς μετρητά, μέσω κλοπής ή πλαστογραφίας, διαπράττονται κυρίως από εγκληματικές οργανώσεις, που συχνά διαθέτουν σύνθετη δομή από ανθρώπους, λογιστικά μέσα και υποστηρικτικούς μηχανισμούς, λειτουργούν σε διασυνοριακή βάση και απολαμβάνουν προηγμένων τεχνικών για την διάπραξη απάτης κατά την πληρωμή μέσω διαδικτύου ή μέσω της παραχάραξης πιστωτικών καρτών. Τέτοιοι οργανισμοί μεταβάλλουν ταχύτατα το modus operandi τους ώστε να αποφύγουν τα αντίμετρα που λαμβάνονται εναντίον τους.

2.7.1.   Έρευνες οδήγησαν στη διαπίστωση ότι, στις πιο σύνθετες περιπτώσεις απάτης, οι οργανώσεις συνήθως λειτουργούν βάσει τυποποιημένων και ελεγχόμενων διαδικασιών, που ανάγονται στο ακόλουθο επιχειρησιακό μοντέλο:

—

εντοπισμός εμπορικών επιχειρήσεων, στο εσωτερικό των οποίων μέλη της οργάνωσης εισχωρούν παράνομα τη νύχτα ή παραμένουν εκεί σε κατάλληλες κρυψώνες, προκειμένου να εγκαταστήσουν στο εσωτερικό των συσκευών POS που συνδέονται με τα ταμεία — κατά τις ώρες που η επιχείρηση είναι κλειστή — σύνθετους ηλεκτρονικούς μηχανισμούς οι οποίοι υποκλέπτουν τους κωδικούς των μαγνητικών ταινιών των καρτών πληρωμής και τους αντίστοιχους κωδικούς PIN,

—

ακολούθως, ανάκτηση των δεδομένων που αποθηκεύθηκαν στους προαναφερθέντες ηλεκτρονικούς μηχανισμούς μέσω ηλεκτρονικής μετάδοσης με χρήση της τεχνολογίας GSM ή Bluetooth, προκειμένου να προχωρήσουν στη συνέχεια στην παρασκευή κλωνοποιημένων πλαστικών καρτών που φέρουν τους κωδικούς, συμπεριλαμβανομένου και του PIN, των καρτών πληρωμής,

—	χρήση, ακόμα και σε κράτη πέραν αυτών όπου έλαβε χώρα η κλωνοποίηση των κωδικών, των παρανόμως αναπαραχθεισών πιστωτικών και χρεωστικών καρτών, για την απόκτηση αγαθών ή και την ανάληψη μετρητών από τις αυτόματες μηχανές των τραπεζών.

3.   Κοινοτικό νομικό πλαίσιο

3.1.   Λαμβάνοντας υπόψη το ότι ένας από τους κύριους στόχους της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι να διασφαλίζει την πλήρη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, της οποίας τα συστήματα πληρωμής είναι ουσιαστικό μέρος, έχουν ληφθεί παλαιόθεν συγκεκριμένα μέτρα με στόχο την υιοθέτηση κοινής στρατηγικής καταπολέμησης της απάτης που αφορά στις κάρτες πληρωμής, βάσει δύο κυρίων κατευθυντηρίων γραμμών:

—	εναρμόνιση των συμβατικών διατάξεων που διέπουν τις σχέσεις μεταξύ των εκδοτών και των κατόχων των καρτών, καθώς και όσων ρυθμίζουν τον τρόπο εκτέλεσης των πληρωμών,

—	πρόβλεψη από την πλευρά κάθε κράτους μέλους ότι οι απάτες που διαπράχθηκαν με κάρτες πληρωμής θεωρούνται ποινικά αδικήματα, επισείοντα αποτελεσματικές και αποτρεπτικές ποινές.

3.2.   Στην πρώτη κατεύθυνση εντάσσονται:

—

Η σύσταση της Επιτροπής 87/598/ΕΟΚ της 8ης Δεκεμβρίου 1987Σχέσεις μεταξύ χρηματοπιστωτικών οργανισμών, εμπόρων ή άλλων παρεχόντων υπηρεσίες και καταναλωτών, με την οποία καθιερώθηκε ένας ευρωπαϊκός κώδικας δεοντολογίας σε ζητήματα ηλεκτρονικών πληρωμών, με στόχο τη διασφάλιση της υιοθέτησης συστημάτων προστασίας των καταναλωτών,

—

Η σύσταση της Επιτροπής 88/590/ΕΟΚ της 17ης Νοεμβρίου 1988, που αφορούσε στις σχέσεις μεταξύ του κατόχου και του εκδότη της κάρτας, με την οποία οι φορείς παροχής μέσων πληρωμής εκλήθησαν να υιοθετήσουν κοινούς συμβατικούς όρους αναφορικά με την ασφάλεια του μέσου πληρωμής και των σχετικών δεδομένων και με τις υποχρεώσεις του κατόχου της κάρτας σε περίπτωση απώλειας, κλοπής ή παράνομης αναπαραγωγής του μέσου πληρωμής,

—

Η σύσταση της Επιτροπής 97/489/ΕΚ της 30ης Ιουλίου 1997, αποσκοπούσα στην εξασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας των καταναλωτών στον τομέα των ηλεκτρονικών μέσων πληρωμής. Συγκεκριμένα, η σύσταση προσδιορίζει τις πληροφορίες που πρέπει να συμπεριλαμβάνονται στη διαδικασία και τους συμβατικούς όρους αναφορικά με την έκδοση και χρήση ηλεκτρονικών μέσων πληρωμής,

—

Η οδηγία 2005/60/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Οκτωβρίου 2005, σχετικά με την πρόληψη της χρησιμοποίησης του χρηματοπιστωτικού συστήματος για τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και τη χρηματοδότηση της τρομοκρατίας, με την οποία ρυθμίσθηκε περαιτέρω το σύστημα πρόληψης της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες, με την πρόβλεψη διατάξεων αναφορικά με τον περιορισμό της χρήσης μετρητών,

—

η Οδηγία 2007/64/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Νοεμβρίου 2007, για τις υπηρεσίες πληρωμών στην εσωτερική αγορά, η οποία αποσκοπούσε στη διασφάλιση του συντονισμού των εθνικών διατάξεων σχετικά με τα προληπτικά μέτρα, την πρόσβαση των νέων φορέων παροχής υπηρεσιών πληρωμών στην αγορά, τις απαιτούμενες πληροφορίες και τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις των χρηστών και των φορέων παροχής υπηρεσιών πληρωμών.

3.3.   Αντιθέτως, στη δεύτερη κατεύθυνση, με δεδομένη την αύξηση της απάτης και το γεγονός ότι τα προληπτικά μέτρα ουσιαστικά εφαρμόσθηκαν σε εθνικό επίπεδο, εντάχθηκαν τα ακόλουθα μέτρα:

—

ανακοίνωση της Επιτροπής COM(1998) 395 Πλαίσιο δράσης για την καταπολέμηση της απάτης και της πλαστογραφίας όσον αφορά στα μέσα πληρωμής πλην των μετρητών, με την οποία η Επιτροπή πρότεινε σειρά μέτρων με στόχο την προώθηση ενός επαρκώς ασφαλούς περιβάλλοντος για τα μέσα πληρωμής και τα σχετικά εργαλεία υποστήριξης,

—

απόφαση του Συμβουλίου 2000/642/ΔΕΥ της 17ης Οκτωβρίου 2000, σχετικά με τη θέσπιση ρυθμίσεων για τη συνεργασία μεταξύ των μονάδων χρηματοοικονομικών πληροφοριών των κρατών μελών όσον αφορά την ανταλλαγή πληροφοριών, η οποία έθεσε τις ελάχιστες προδιαγραφές συνεργασίας μεταξύ των Μονάδων Χρηματοοικονομικών Πληροφοριών των κοινοτικών χωρών,

—

ανακοίνωση της Επιτροπής COM(2001) 11, της 9ης Φεβρουαρίου 2001, Πρόληψη της απάτης και της πλαστογραφίας όσον αφορά τα μέσα πληρωμής πλην των μετρητών, με την οποία η Επιτροπή εξέδωσε το Σχέδιο δράσης 2001-2003 της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την πρόληψη της απάτης. Στο σχέδιο τονίζεται πως η πρόληψη βασίζεται στη συνεργασία μεταξύ των αρμοδίων δημοσίων αρχών και των φορέων παροχής των συστημάτων πληρωμών. Σε αυτό το πλαίσιο, υπογραμμίσθηκε πως οι σημαντικότερες βελτιώσεις είναι όσες σχετίζονται με την υιοθέτηση τεχνικών μέσων που ενισχύουν την ασφάλεια πληρωμών, μεταξύ των οποίων η εισαγωγή καρτών με μικροεπεξεργαστή, μηχανισμοί έγκαιρης ειδοποίησης για την απώλεια ή κλοπή μέσων πληρωμής και η θέσπιση μηχανισμών (PIN ή άλλων κωδικών) για την αποτροπή ή τον μέγιστο δυνατό περιορισμό της δυνατότητας πραγματοποίησης απάτης,

—

η ανταλλαγή πληροφοριών θεωρείται ουσιαστικό σημείο μιας αποτελεσματικής στρατηγικής πρόληψης της απάτης, που πρέπει να λαμβάνει χώρα μεταξύ τραπεζών και δημοσίων αρχών στο εσωτερικό και μεταξύ των κρατών μελών. Προς αυτόν το σκοπό, το σχέδιο προέβλεπε τη θέσπιση διάταξης που θα αποσκοπούσε στην καθιέρωση διαρκούς διαλόγου μεταξύ όλων των φορέων που εμπλέκονται στην καταπολέμηση της απάτης (εκδότες πιστωτικών καρτών, τραπεζικές ενώσεις, διαχειριστές δικτύων, Europol, εθνικές αστυνομικές δυνάμεις). Εκτός αυτού, η Επιτροπή εισηγείτο τη διεξαγωγή διεθνών συναντήσεων, με τη συμμετοχή υψηλόβαθμων στελεχών των δυνάμεων της τάξης και δικαστικών, για να διευρυνθεί η γνώση του ζητήματος της απάτης κατά την πληρωμή και των επιπτώσεών της στα χρηματοπιστωτικά συστήματα,

—

απόφαση-πλαίσιο του Συμβουλίου 2001/413/ΔΕΥ, της 28ης Μαΐου 2001, για την καταπολέμηση της απάτης και της πλαστογραφίας που αφορούν τα μέσα πληρωμής πλην των μετρητών. Με αυτήν την Απόφαση-πλαίσιο, ζητήθηκε από κάθε κράτος μέλος να προβλέψει ποινικές κυρώσεις αποτελεσματικές, ανάλογες και αποτρεπτικές, συμπεριλαμβανομένων και ποινών περιορισμού της ελευθερίας που μπορούν να οδηγήσουν έως και σε έκδοση, για απάτες με κάρτες πληρωμών που διεπράχθησαν αξιοποιώντας εργαλεία πληροφορικής, ηλεκτρονικά ή άλλα μέσα ειδικά προσαρμοσμένα, και οι οποίες συνίστανται: — στην κλοπή ή άλλη παράνομη κτήση ενός μέσου πληρωμής, — στην παραποίηση ή πλαστογράφηση μέσων πληρωμής με σκοπό την απάτη, — στη λήψη, απόκτηση, μεταφορά, πώληση ή μεταβίβαση σε τρίτους, κατοχή και χρήση με σκοπό την απάτη μέσων πληρωμής παρανόμως αποκτηθέντων, παραποιημένων ή πλαστογραφημένων, — στη μη εξουσιοδοτημένη εισαγωγή, μεταβολή και διαγραφή ηλεκτρονικών δεδομένων ή στην μη εξουσιοδοτημένη παρεμβολή στη λειτουργία του ηλεκτρονικού προγράμματος ή συστήματος, — στην παραγωγή, λήψη, πώληση ή δημιουργία με σκοπό την απάτη μηχανισμών, προγραμμάτων και άλλων μέσων ειδικά προσαρμοσμένων για τη διάπραξη των προαναφερθέντων αδικημάτων,

—

η απόφαση περιέγραψε, εκτός αυτού, ένα συγκεκριμένο πλαίσιο διεθνούς συνεργασίας, βάσει του οποίου τα κράτη μέλη οφείλουν να παράσχουν αμοιβαία υποστήριξη στην ερευνητική δραστηριότητα που συνδέεται με δικαστικές υποθέσεις αφορούσες στα αδικήματα που απορρέουν από την ίδια απόφαση-πλαίσιο. Προς τούτο, τα κράτη μέλη σχεδιάζουν επιχειρησιακά σημεία επαφής ή μπορούν να χρησιμοποιούν υπάρχουσες επιχειρησιακές δομές για την ανταλλαγή πληροφοριών και για άλλες επαφές μεταξύ κρατών μελών,

—

ανακοίνωση της Επιτροπής COM(2004) 679, της 20ης Οκτωβρίου 2004, σχετικά με Ένα νέοΣχέδιο δράσης ΕΕ 2004-2007 για την πρόληψη της απάτης κατά τις πληρωμές χωρίς μετρητά. Με το Σχέδιο δράσης 2004-2007, η Επιτροπή επιχείρησε να ενισχύσει τις ήδη ληφθείσες πρωτοβουλίες για την πρόληψη της απάτης, προκειμένου να συμβάλει στη διατήρηση και διεύρυνση της εμπιστοσύνης στις πληρωμές, δεδομένης της αύξησης των κρουσμάτων καταχρηστικής πρόσβασης στα δεδομένα συστημάτων πληροφορικής και υποκλοπής ταυτότητας. Ο πρωταρχικός σκοπός της Επιτροπής συνίσταται στη διασφάλιση της ασφαλείας των προϊόντων και συστημάτων πληρωμής και στην ευρύτερη συνεργασία μεταξύ των δημοσίων αρχών και του ιδιωτικού τομέα, που θα επιτευχθεί μέσω: — της ενίσχυσης και αναδιοργάνωσης της λειτουργίας της ομάδας εμπειρογνωμόνων της ΕΕ για την πρόληψη της απάτης, — της υιοθέτησης συντονισμένης στρατηγικής από την πλευρά των παραγωγών μέσων πληρωμής, των φορέων παροχής υπηρεσιών πληρωμών και των αρχών, προκειμένου να εγγυηθούν στους καταναλωτές το μέγιστο — οικονομικά εφικτό — επίπεδο ασφαλείας των ηλεκτρονικών πληρωμών, — της ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των εμπλεκομένων φορέων με στόχο την έγκαιρη αναγνώριση και ειδοποίηση για απόπειρες απάτης, — της εντατικοποίησης της συνεργασίας σε ευρωπαϊκό επίπεδο μεταξύ των διοικητικών αρχών για την πρόληψη της απάτης και την ενίσχυση της ερευνητικής ικανότητας των εθνικών αστυνομικών αρχών σε υποθέσεις απάτης, — της πρόβλεψης προσθέτων τρόπων ειδοποίησης για την απώλεια και κλοπή καρτών πληρωμής στο εσωτερικό της ΕΕ.

4.   Παρατηρήσεις και προτάσεις

4.1.   Παρά τη βελτίωση και ενίσχυση του κοινοτικού νομικού πλαισίου, η ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ ιδιωτικών και δημοσίων φορέων δεν έχει ακόμη αναπτυχθεί πλήρως, όπως και η ενεργή συνεργασία μεταξύ των αρμοδίων αρχών των κρατών μελών. Γι' αυτό, και δεδομένης της πρόσφατης ένταξης νέων κρατών μελών στην Ευρωπαϊκή Ένωση, είναι αναγκαία η ενσωμάτωση των υποδείξεων που περιλαμβάνονται στην απόφαση-πλαίσιο και στις συστάσεις στις εθνικές νομοθεσίες όλων των κρατών μελών.

4.1.1.   Το κύριο εμπόδιο στην πραγματική εφαρμογή ενός συστήματος πρόληψης εναντίον της απάτης είναι κατά την Επιτροπή η δυσκολία ανταλλαγής δεδομένων αναφορικά με όσους διαπράττουν ή κινδυνεύουν από απάτες στο εσωτερικό της Ένωσης. Συνεπώς, ήδη στο σχέδιο δράσης 2004-2007, τονίσθηκε η ανάγκη εναρμόνισης των διατάξεων που ρυθμίζουν την προστασία των δεδομένων στο εσωτερικό της ΕΕ προκειμένου να καταστεί δυνατή η διασυνοριακή ανταλλαγή πληροφοριών, με ταυτόχρονη προσέγγιση των ισχυουσών στο εσωτερικό της Ευρωπαϊκής Ένωσης ρυθμίσεων αναφορικά με την προστασία των προσωπικών δεδομένων.

4.2.   Για την εξασφάλιση αποτελεσματικής προληπτικής δράσης, θα μπορούσε να εξετασθεί η δυνατότητα να συσταθεί από κάθε αρμόδια εθνική αρχή ένα μηχανογραφημένο αρχείο στο οποίο να συλλέγονται, από τις εταιρείες που διαχειρίζονται τις κάρτες, πληροφορίες σχετικά με τα σημεία πώλησης και τις συναλλαγές που ενέχουν κίνδυνο απάτης, καθώς και τα στοιχεία αναγνώρισης των σημείων πώλησης και των νομίμων εκπροσώπων των εμπορικών επιχειρήσεων στις οποίες εφαρμόσθηκε το δικαίωμα λύσης της σύμβασης που διέπει την εμπορική χρήση των καρτών πληρωμής, για λόγους ασφαλείας ή για διενέργεια απάτης κατόπιν καταγγελίας στις δικαστικές αρχές, τα στοιχεία αναγνώρισης των μη αναγνωρισθεισών από τους κατόχους των καρτών πληρωμής ή των ήδη καταγγελθεισών στις δικαστικές αρχές συναλλαγών και αυτά που αφορούν στις αυτόματες ταμειολογιστικές μηχανές που έχουν παραποιηθεί με σκοπό την απάτη. Αυτό το αρχείο θα μπορεί να χρησιμοποιηθεί, με βάση τις εθνικές νομοθεσίες, τόσο για την ανάλυση των εγκληματικών φαινομένων όσο και για την αστυνομική συνεργασία, συμπεριλαμβανομένης και της διεθνούς, με στόχο την πρόληψη και καταστολή των αδικημάτων μέσω πιστωτικών καρτών ή άλλων μέσων πληρωμής.

4.3.   Πέραν της ανταλλαγής πληροφοριών για όσους διαπράττουν απάτες, είναι ενδείκνυται η ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ των αρμοδίων αρχών των κρατών-μελών, μέσω νέων πρωτοβουλιών για τη συλλογή και ανταλλαγή σε ευρύτερη κλίμακα πληροφοριών μεταξύ των φορέων που εμπλέκονται στην πρόληψη της απάτης, με ιδιαίτερη έμφαση στις αστυνομικές δυνάμεις και στις εκδότριες εταιρείες των καρτών πληρωμής.

4.3.1.   Προς αυτόν το σκοπό, θα μπορούσαν να καταστούν ορθολογικές οι ήδη υπάρχουσες μορφές συνεργασίας σχετικά με την καταπολέμηση της πλαστογραφίας του ευρώ, με την άμεση εμπλοκή των αρμοδίων εθνικών αρχών και την πρόληψη της απάτης μέσω μεθόδων πληρωμής χωρίς μετρητά.

4.3.2.   θα μπορούσε σχετικά να εξετασθεί η δυνατότητα να ανατεθούν στv Europol — που βάσει της απόφασης του Συμβουλίου της 29ης Απριλίου 1999 έχει ήδη αρμοδιότητα επί της καταπολέμησης της πλαστογραφίας νομισμάτων και άλλων μέσων πληρωμής — συγκεκριμένες εργασίες εποπτείας της δράσης πρόληψης και καταπολέμησης της απάτης κατά την πληρωμή χωρίς μετρητά με στόχο:

—	το συντονισμό της διαχείρισης των μηχανογραφημένων αρχείων κάθε κράτους μέλους που περιλαμβάνουν πληροφορίες σχετικά με υποθέσεις πλαστογράφησης καρτών πληρωμής, ούτως ώστε να καταστεί εφικτή η πρόσβαση όταν συντρέχει πραγματική ανάγκη αναζήτησης και για τις αρμόδιες αρχές άλλου κράτους μέλους,

—	την ειδοποίηση, σε πραγματικό χρόνο, του εκδότη ή του διαχειριστή των καρτών ως προς την ύπαρξη κρουσμάτων απάτης καταγεγραμμένων σε άλλα κράτη μέλη,

—	τη διευκόλυνση της ανταλλαγής πληροφοριών που προβλέπεται στην απόφαση πλαίσιο 2001/413/ΔΕΥ της 28ης Μαΐου 2001 μεταξύ αστυνομικών δυνάμεων και δικαστικών αρχών των επιμέρους κρατών μελών.

4.4.   Σε αυτά τα πλαίσια, θα μπορούσε να εξετασθεί η δυνατότητα σύνδεσης σε δίκτυο των αστυνομικών δυνάμεων και των ερευνητικών οργανισμών των επιμέρους κρατών μελών που εμπλέκονται στην καταπολέμηση της απάτης και της πλαστογραφίας κατά την πληρωμή χωρίς μετρητά, για την άμεση ανταλλαγή των σχετικών πληροφοριών μέσω συστήματος πιστοποιημένου ηλεκτρονικού ταχυδρομείου, καθώς και για την κοινή χρήση των ειδικών βάσεων δεδομένων.

4.4.1.   Μια τέτοια πρωτοβουλία, που απαιτεί εντούτοις μια προηγούμενη συμφωνία ως προς το περιεχόμενο των δεδομένων που θα εισάγονται σε τέτοια αρχεία και τη συμβατότητα με τις εθνικές νομοθεσίες σε θέματα προστασίας της ιδιωτικής ζωής, θα αποτελούσε — παράλληλα με τις διατάξεις του άρθρου 79 της οδηγίας 2007/64/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 13ης Νοεμβρίου 2007 — ένα αξιόλογο βήμα προς τη βελτίωση της δράσης κατά της απάτης κατά την πληρωμή χωρίς μετρητά, καθώς θα έθετε στη διάθεση των ερευνητικών οργάνων τις απαραίτητες πληροφορίες με άμεσο τρόπο, σε πραγματικό χρόνο και χωρίς περιττές γραφειοκρατικές διαδικασίες. Προς αυτήν την κατεύθυνση, είναι ωστόσο επιθυμητή η καθιέρωση ελαχίστων προδιαγραφών σε ευρωπαϊκό επίπεδο όσον αφορά στην τυπολογία των δεδομένων που θα αποτελούν αντικείμενο ανταλλαγής, προκειμένου να διασφαλισθεί μία κοινή πλατφόρμα πληροφοριών που θα χρησιμοποιηθούν κατά της απάτης, σύμφωνα με τις διατάξεις της οδηγίας 1995/46/ΕΚ σχετικά με την προστασία των προσωπικών δεδομένων.

4.5.   Το μεγαλύτερο φραγμό στην αναχαίτιση φαινομένων απάτης που διενεργούνται στο εσωτερικό της ΕΕ αποτελεί η ανομοιογένεια της νομοθεσίας που διέπει την άσκηση ανακριτικών εξουσιών από τις επιμέρους εθνικές αρχές, καθώς και τα διαφορετικής εντάσεως κατασταλτικά μέτρα. Είναι σαφές, πράγματι, ότι τα φαινόμενα απάτης εντοπίζονται στις χώρες όπου οι εποπτικές αρμοδιότητες των ελεγκτικών οργάνων έχουν περιορισμένη διεισδυτικότητα ή όπου οι κυρώσεις που επιβάλλονται είναι ακατάλληλες για την εκπλήρωση του προληπτικού τους ρόλου. Η ανάγκη ενεργού προσέγγισης των εθνικών νομοθεσιών μοιάζει ως η μόνη στρατηγική για την αποτελεσματική καταπολέμηση της απάτης στον κλάδο, δεδομένου του ότι, όπως έχει ήδη υπογραμμισθεί στο Σχέδιο δράσης 2004-2007, οι προγενέστερες πρωτοβουλίες δεν απεδείχθησαν επαρκείς για την καταπολέμηση της απειλής που αντιπροσωπεύει η απάτη αναφορικά με τα μέσα πληρωμής.

4.5.1.   Ως προς αυτό (4), είναι απαραίτητη η επιβεβαίωση ότι τα κράτη μέλη έχουν όντως ενσωματώσει στον εγχώριο ποινικό κώδικα τις υποθέσεις αδικημάτων που αναφέρονται στα άρθρα 2, 3 και 4 της απόφασης πλαισίου του Συμβουλίου 2001/413/ΔΕΥ της 28ης Μαΐου 2001, σχετικά με τα αδικήματα με χρήση μέσων πληρωμής, ηλεκτρονικών υπολογιστών και ειδικά προσαρμοσμένων μηχανισμών. Αναφορικά με την αρχή της κυριαρχίας των κρατών μελών, κρίνεται σκόπιμη η επιβεβαίωση ότι οι επιβληθείσες κυρώσεις για τέτοιες περιπτώσεις αδικημάτων είναι πραγματικά αποτρεπτικές, σε σχέση και με το προβλεπόμενο ύψος της ποινής, και, παράλληλα, η εναρμόνιση, εντός της ΕΕ, των συστημάτων επιβολής κυρώσεων για θέματα ανάλογης βαρύτητας, όπως ήδη προβλέπεται, για παράδειγμα, στη νομοθεσία κατά της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες.

4.6.   Η υιοθέτηση των προτεινομένων πρωτοβουλιών θα επέτρεπε την άσκηση αποτελεσματικής δράσης καταπολέμησης της απάτης και θα διευκόλυνε τη δημιουργία του SEPA (Ενιαίος Χώρος Πληρωμών σε Ευρώ), βάσει του οποίου θα υπήρχε η δυνατότητα πληρωμής χωρίς μετρητά σε όλη τη ζώνη του ευρώ, στη βάση ενός μόνο λογαριασμού και υπό τους ίδιους βασικούς όρους, ανεξαρτήτως του τόπου διαμονής των χρηστών, ώστε να ξεπεραστεί η σημερινή διάκριση μεταξύ εθνικών και διασυνοριακών πληρωμών.

4.7.   Η Ευρωπαϊκή Ένωση οφείλει να ενισχύσει τη στρατηγική καταπολέμησης της απάτης και της πλαστογραφίας των μέσων πληρωμής μέσω πολυάριθμων μέτρων. Ουσιαστικός είναι ο ρόλος της πληροφόρησης απέναντι στο ευρύ κοινό, που αποσκοπεί στην περαιτέρω ευαισθητοποίηση των χρηστών πιστωτικών και χρεωστικών καρτών προκειμένου να ανέλθει το επίπεδο ενημέρωσης των καταναλωτών αναφορικά με τους διάφορους τύπους κινδύνων που ενέχει η χρήση μέσων πληρωμής χωρίς μετρητά. Τα φαινόμενα phishing, για παράδειγμα, έχουν πιθανότητες επιτυχίας απέναντι σε μη ενημερωμένους καταναλωτές. Τα ευρωπαϊκά όργανα οφείλουν να ενθαρρύνουν αυτή τη διάδοση της πληροφορίας μέσω ευρωπαϊκών εκστρατειών, υπό το συντονισμό της Επιτροπής.

4.8.   Συνεπώς, είναι ζωτικής σημασίας ο ρόλος των καταναλωτικών και εμπορικών οργανώσεων: μία στενή συνεργασία μεταξύ των οργανώσεων αυτών θα μπορούσε να προετοιμάσει μέτρα «έγκαιρης προειδοποίησης», ευαισθητοποίησης και πληροφόρησης ως προς τις πιο διαδεδομένες και τις νεότερες πρακτικές. Για την επίτευξη αυτού του στόχου, μοιάζει απαραίτητη η προώθηση στοχοθετημένων εκστρατειών ενημέρωσης των καταναλωτών, με τη μορφή, επίσης, πρακτικών και εύκολα προσβάσιμων συμβουλών, προκειμένου να διευρυνθεί η γνώση ως προς τη λειτουργία των καρτών πληρωμής και τις άμεσες προφυλάξεις που πρέπει να ληφθούν σε περίπτωση που κάποιος έχει πέσει θύμα απάτης.

4.9.   Η δέσμευση των κρατών μελών θα έπρεπε να αντανακλάται επίσης στην θέσπιση αυστηρότερων ποινών όσον αφορά τα αδικήματα απάτης και την αποτελεσματική τους δίωξη. Το ποινικό δίκαιο, για αδικήματα διαπραχθέντα σε άλλες χώρες της Ένωσης και — για ορισμένα ιδιαίτερα σοβαρά — σε τρίτες χώρες, θα έπρεπε να είναι εφαρμοστέο παντού, διευρύνοντας τον ευρωπαϊκό νομικό χώρο. Αυτή η πρακτική αρχίζει να διαδίδεται, και πολλαπλασιάζονται οι προτάσεις για τη δίωξη αδικημάτων και την επιβολή κυρώσεων. Δεδομένου ότι οι απάτες σχετικά με μέσα πληρωμής διαπράττονται συνήθως από οργανωμένες ομάδες και τίθενται σε εφαρμογή σε περισσότερα από ένα κράτη, ένα αποτελεσματικό εργαλείο καταπολέμησης αποτελεί η Σύμβαση και τα Πρωτόκολλα των Ηνωμένων Εθνών κατά του διεθνούς οργανωμένου εγκλήματος, που υιοθετήθηκαν από τη Γενική Σύνοδο της 15ης Νοεμβρίου 2000 και της 31ης Μαΐου 2001, που προβλέπουν δραστικά μέτρα για τα αδικήματα που χαρακτηρίζονται ως διεθνή.

---

(1)  Πηγή δεδομένων: Επιτροπή Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, COM(2005) 603 τελικό της 1ης Δεκεμβρίου 2005, Πρόταση Οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τις υπηρεσίες πληρωμών στην εσωτερική αγορά, SEC(2005) 1535.

(2)  Πηγή δεδομένων: Ετήσια Έκθεση της Τραπέζης της Ιταλίας έτος 2007 — Παράρτημα. Οι πληροφορίες είναι προϊόν επεξεργασίας των στοιχείων της ΕΚΤ, της ΤΔΔ, της Ιταλικά Ταχυδρομεία Α.Ε. και της Τραπέζης της Ιταλίας.

(3)  Πηγή δεδομένων: Επιτροπή Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, COM(2004) 679 τελικό της 20ης Οκτωβρίου 2004, Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και την Europol —Νέο Πρόγραμμα Δράσης 2004-2007 της ΕΕ για την Πρόληψη της Απάτης κατά τις πληρωμές χωρίς μετρητά, SEC(2004) 1264.

(4)  Ως προς το θέμα αυτό, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, στο SEC(2008) 511 της 17ης Απριλίου 2008, έγγραφο εργασίας του προσωπικού της Επιτροπής, Έκθεση σχετικά με την απάτη κατά την πληρωμή χωρίς μετρητά εντός της ΕΕ: η εφαρμογή του Σχεδίου δράσης 2004-2007, υπογραμμίζει την ανάγκη αποτελεσματικών κυρώσεων, λαμβάνοντας υπόψη ότι, όπως προκύπτει σε δύο εκθέσεις που παρουσιάσθηκαν από τη Επιτροπή τον Απρίλιο 2004 [COM(2004) 356] και το Φεβρουάριο 2006 [COM(2006) 65] αναφορικά με τα μέτρα που έλαβαν τα Κράτη μέλη σε εφαρμογή της απόφασης πλαισίου του Συμβουλίου 2001/413/ΔΕΥ της 28ης Μαΐου 2001, οι εφαρμοσθείσες κυρώσεις σε ορισμένα Κράτη μέλη είναι υπερβολικά ελαφρές για να είναι αποτρεπτικές.

---

30.4.2009

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 100/28

---

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Διαβούλευση σχετικά με το σχέδιο κατευθυντήριων γραμμών της Επιτροπής για την αξιολόγηση του αντικτύπου»

2009/C 100/05

Στις 29 Μαΐου 2008, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αποφάσισε, σύμφωνα με το άρθρο 262 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα

«Διαβούλευση σχετικά με το σχέδιο κατευθυντήριων γραμμών της Επιτροπής για την αξιολόγηση του αντικτύπου».

Στις 8 Ιουλίου 2008, το Προεδρείο της ΕΟΚΕ ανέθεσε στο ειδικευμένο τμήμα «Μεταφορές, ενέργεια, υποδομές, κοινωνία των πληροφοριών» την προετοιμασία των σχετικών εργασιών της.

Λόγω του επείγοντος χαρακτήρα των εργασιών, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, κατά την 448η σύνοδο ολομέλειάς της, της 21ης, 22ας και 23ης Οκτωβρίου 2008 (συνεδρίαση της 22ας Οκτωβρίου 2008), όρισε γενικό εισηγητή τον κ. RETUREAU και υιοθέτησε με 83 ψήφους υπέρ και 4 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1.   Εισαγωγή

1.1.   Στην ανακοίνωσή της με τίτλο «Ετήσια στρατηγική πολιτικής για το 2008» (1), η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι «η απλούστευση και η βελτίωση του κανονιστικού περιβάλλοντος για τις επιχειρήσεις και τους πολίτες της ΕΕ αποτελούν μείζονα προτεραιότητα... Το έτος 2007 θα βελτιωθεί το σύστημα αξιολόγησης των επιπτώσεων, θα ξεκινήσει ένα πρόγραμμα δράσης για την κατάργηση των μη απαραίτητων διοικητικών επιβαρύνσεων που απορρέουν από τη νομοθεσία τόσο στο επίπεδο της ΕΕ όσο και στο επίπεδο των κρατών μελών και θα εφαρμοστεί το ενημερωμένο πρόγραμμα απλούστευσης»· θα πραγματοποιηθεί, επίσης, έλεγχος της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου (2). «Η υλοποίηση των διαφόρων αυτών δράσεων θα αποτελέσει τον κεντρικό στόχο για το 2008».

1.2.   Η στρατηγική αυτή αντανακλάται στο πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής, κάθε δράση ή πρόταση του οποίου αποτελεί αντικείμενο χάρτη πορείας, ο οποίος παρέχει συνοπτικές κατά κανόνα απαντήσεις σε μια σειρά συγκεκριμένων ερωτήσεων, αντικατοπτρίζει τα πρώτα αποτελέσματα της αξιολόγησης αντίκτυπου (ΑΑ) ή της προκαταρκτικής ΑΑ και υπολογίζει τις δημοσιονομικές συνέπειες της συγκεκριμένης δράσης ή πρότασης.

1.3.   Όσον αφορά το σύστημα αξιολόγησης του αντίκτυπου, η Επιτροπή κατήρτισε ένα σχέδιο εσωτερικών κατευθυντηρίων γραμμών — το οποίο αποτελεί την πρόταση που εξετάζεται στην παρούσα γνωμοδότηση (3)— έπειτα από την εξωτερική αξιολόγηση (το 2007) αυτού του συστήματος, το οποίο διαμορφώθηκε το 2002, βελτιώθηκε το 2005 και συνεκτιμά τις εμπειρίες και τα διδάγματα που αποκομίστηκαν από τις δραστηριότητες της Επιτροπής Ανάλυσης Επιπτώσεων (ΕΑΕ). Η Επιτροπή επιδιώκει τώρα να βελτιώσει τη γενική μεθοδολογία, ούτως ώστε να είναι σαφώς προσδιορισμένη, προβλέψιμη, διαφανής και αριθμητικά υπολογίσιμη για τον κοινοτικό προϋπολογισμό (για την ολοκλήρωση μιας ΑΑ απαιτούνται, ανάλογα με την πολυπλοκότητα των προβλημάτων, από πέντε έως δεκατρείς μήνες και χρειάζονται πόροι και μέσα τα οποία η Επιτροπή σκοπεύει να θέσει στη διάθεση των αρμόδιων υπηρεσιών, προκειμένου να υλοποιηθούν οι στόχοι του προγράμματος «Βελτίωση της νομοθεσίας» όσον αφορά τις ΑΑ).

1.4.   Οι αναθεωρημένες κατευθυντήριες γραμμές για την αξιολόγηση του αντικτύπου (ΚΓΑΑ) έχουν σκοπό να παράσχουν γενικούς προσανατολισμούς για τη διενέργεια των αξιολογήσεων του αντικτύπου, από την προκαταρκτική ΑΑ έως τη διατύπωση των τελικών επιλογών που προτείνει στην Επιτροπή η αρμόδια Γενική Διεύθυνση. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, το Σώμα των Επιτρόπων μπορεί να ασκήσει την αρμοδιότητα νομοθετικής πρωτοβουλίας του έχοντας πλήρη γνώση της κατάστασης ή ακόμη και να προτείνει μια εναλλακτική λύση αντί της νομοθεσίας ή να αποφασίσει, στο στάδιο της προκαταρκτικής ΑΑ, να μην προβεί σε καμία κανονιστική ενέργεια ή να δημοσιεύσει ανακοίνωση, η οποία δεν έχει εξ ορισμού κανονιστικό χαρακτήρα.

1.5.   Κάθε ΑΑ είναι μοναδική, εξατομικευμένη και αντανακλά τους στόχους που πρέπει να επιτευχθούν σύμφωνα με το ετήσιο πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής· οι κατευθυντήριες γραμμές καθορίζουν δηλαδή μια πορεία, διαδικασίες και μεθόδους εργασίας κατά τρόπο αρκούντως ευέλικτο ώστε να μπορούν να προσαρμοστούν στην ποικιλομορφία των καταστάσεων και των προβλημάτων, ανάλογα με τις αρμοδιότητες και τις απαιτήσεις της Κοινότητας, όπως αυτές προβλέπονται από τις Συνθήκες, και με τήρηση των αρχών της αναλογικότητας και της επικουρικότητας.

1.6.   Οι ΑΑ μπορούν να πραγματοποιούνται σε μία από τις εξής τρεις επίσημες κοινοτικές γλώσσες: γερμανικά, αγγλικά ή γαλλικά. Στην πράξη, όλες σχεδόν οι ΑΑ πραγματοποιούνται στην αγγλική γλώσσα, για προφανείς λόγους εσωτερικής επικοινωνίας, μεταξύ και εντός των Γενικών Διευθύνσεων, και εξωτερικής επικοινωνίας, ιδίως κατά το στάδιο των διαβουλεύσεων με τα ενδιαφερόμενα μέρη. Παραρτήματα με την πλήρη ΑΑ και με μία περίληψή της επισυνάπτονται συστηματικά σε κάθε σχέδιο νομοθετικής πρωτοβουλίας που περιλαμβάνεται στο ετήσιο πρόγραμμα εργασίας, με στοιχεία αναφοράς του τύπου [SEC(έτος), αριθμός], στην αγγλική γλώσσα. Η νομοθετική πρόταση υποστηρίζεται έτσι από την ΑΑ και από τις επεξηγήσεις που αιτιολογούν την επιλογή που προτίμησε η Επιτροπή.

2.   Γενικές παρατηρήσεις της ΕΟΚΕ

2.1.   Κάθε νομοθετική πρόταση συνεπάγεται μια προκαταρκτική διαδικασία αξιολόγησης, η οποία μπορεί να περιλαμβάνει φάσεις ή στάδια κατά τα οποία εξετάζεται η σκοπιμότητα της πρότασης και αξιολογούνται οι εσωτερικές και οι εξωτερικές της επιπτώσεις από διάφορες απόψεις.

2.2.   Η νομοτεχνική —η (εφαρμοσμένη) «επιστήμη» της νομοθεσίας, η οποία επιδιώκει τον προσδιορισμό των βέλτιστων τρόπων επεξεργασίας, σύνταξης, θέσπισης και εφαρμογής των κανονιστικών ρυθμίσεων (4)— δεν υποβάλλει τον εθνικό νομοθέτη στους ίδιους περιορισμούς με τον κοινοτικό. Ο κοινοτικός νομοθέτης είναι πιο απομακρυσμένος από τους πολίτες και ορισμένες φορές φαίνεται πιο αποστασιοποιημένος από τις άμεσες ανησυχίες τους. Οφείλει να εκθέτει σαφώς όλες τις πρωτοβουλίες του και να προωθεί την πληροφόρηση και τη συμμετοχή μέσω διάφορων διαύλων, προκειμένου να ενισχύσει τη συμμετοχική διάσταση της ευρωπαϊκής ιθαγένειας, η οποία είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με την εθνική. Στο ιδιαίτερο αυτό πολιτικό πλαίσιο, οι ΑΑ καθίστανται αναπόσπαστο τμήμα και σημαντική συνιστώσα του κανονιστικού έργου και της νομοθετικής δραστηριότητας της Επιτροπής.

2.3.   Μεταξύ των διάφορων θεωρητικών και πρακτικών ζητημάτων που άπτονται της νομοθετικής δραστηριότητας στους κόλπους της Ευρωπαϊκής Ένωσης — τα οποία θα ήταν ατελέσφορο να εκτεθούν λεπτομερώς και να συζητηθούν στο πλαίσιο μιας τέτοιας γνωμοδότησης, που είναι περισσότερο προσανατολισμένη προς τη νομοθετική πρακτική στην ΕΕ — πρέπει να επισημανθεί τουλάχιστον το γεγονός ότι οι νομοθέτες υπόκεινται σε αναπόδραστους «περιορισμούς»: τις ιδρυτικές Συνθήκες, τις γενικές αρχές του δικαίου των οικονομικά ανεπτυγμένων δημοκρατικών κοινωνιών που είναι (ή επιθυμούν να γίνουν) μέλη της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένων των συνταγματικών τους αρχών, και τις νομολογιακές ερμηνείες του πρωτογενούς και του παραγώγου δικαίου (5).

2.4.   Όλοι οι λαοί της Ένωσης προσβλέπουν πλέον στη δημοκρατία, στην ειρηνική διευθέτηση των συγκρούσεων, στην ενίσχυση της συνεργασίας και της αλληλεγγύης, στην προαγωγή των ατομικών και των συλλογικών δικαιωμάτων και σε μία ρεαλιστική και καλής ποιότητας νομοθεσία, η οποία συμφωνεί σαφώς με τις Συνθήκες και με τις γενικές αρχές του δικαίου που είναι εφαρμοστέες σε όλα τα κράτη μέλη. Τόσο οι πολιτικές αποφάσεις όσο και η νομοθεσία αποτελούν τμήμα αυτού του γενικού πλαισίου, το οποίο κάλλιστα θα μπορούσε να χαρακτηριστεί «συνταγματικό», εφόσον προσδιορίζει τη δημοκρατική φύση των πολιτικών θεσμών και τα όρια των αρμοδιοτήτων των πολιτικών, των νομοθετικών, των διοικητικών και των δικαστικών αρχών. Αυτό το «συνταγματικό πλαίσιο», το οποίο κάνει διάκριση μεταξύ των κοινοτικών πολιτικών που απορρέουν από αποκλειστικές αρμοδιότητες και εκείνων που ασκούνται από κοινού με τα κράτη μέλη και καθορίζει τις έννομες διαδικασίες που πρέπει να ακολουθεί μια κυβέρνηση για τη θέσπιση νομοθετικών και κανονιστικών ρυθμίσεων, πρέπει να επιτρέπει επίσης την αξιολόγηση της εφαρμογής της νομοθεσίας, τον έλεγχο της αποτελεσματικότητάς της και την εξακρίβωση της ορθής χρήσης των οικονομικών και των λοιπών διατεθέντων μέσων. Επιπλέον, πρέπει να επιτρέπει την περιοδική επαναξιολόγηση της νομοθεσίας, για να διαπιστωθεί αν απαιτούνται προσαρμογές ή τροποποιήσεις και αν επιτεύχθηκαν οι τεθέντες στόχοι.

2.5.   Αυτή η απλή περιγραφή, χωρίς να υπεισέρχεται σε μεγάλες λεπτομέρειες, καθιστά σαφή την πολυπλοκότητα των αρμοδιοτήτων, των ευθυνών και των υποχρεώσεων που υπέχουν οι διάφοροι φορείς της Ένωσης.

2.6.   Η ΑΑ σχεδιάστηκε ευθύς εξ αρχής ως μέσο βελτίωσης της ποιότητας και της συνεκτικότητας της νομοθετικής διαδικασίας ανάπτυξης των πολιτικών, το οποίο θα συμβάλει στη διαμόρφωση ενός αποτελεσματικού και αποδοτικού κανονιστικού περιβάλλοντος και στη συνεκτικότερη εφαρμογή της στρατηγικής για τη βιώσιμη ανάπτυξη. Η ΑΑ υποστηρίζει την πολιτική αρμοδιότητα, χωρίς ωστόσο να την υποκαθιστά. Οφείλει να καθιστά δυνατό τον προσδιορισμό των πιθανών θετικών και αρνητικών συνεπειών ενός νομοθετικού σχεδίου και την επίτευξη συναίνεσης για την υλοποίηση αντικρουόμενων στόχων. Στην πράξη, η ΑΑ εφαρμόσθηκε αρχικά για τις «μείζονες» πρωτοβουλίες και στη συνέχεια για όλες τις πρωτοβουλίες που εμπίπτουν στην ετήσια πολιτική στρατηγική και στο πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής. Στο παράρτημα της ανακοίνωσης του Ιουνίου 2002 (6) εκτίθενται οι κύριες συνιστώσες της μεθόδου αξιολόγησης του αντίκτυπου. Οι τεχνικές κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή της ΑΑ εκδόθηκαν χωριστά το φθινόπωρο του 2002 και αναθεωρήθηκαν το 2005 και κατόπιν στα τέλη του 2007, πριν από το παρόν σχέδιο του Μαΐου 2008.

2.7.   Από την πρώτη στιγμή που άρχισαν να καταβάλλονται προσπάθειες για τη βελτίωση της νομοθεσίας, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή (εφεξής ΕΟΚΕ) υποστήριξε τις προτάσεις της Επιτροπής προς το σκοπό αυτό. Γενικά, εξακολουθεί ακόμη να υποστηρίζει τις προτάσεις σχετικά με τη βελτίωση της διενέργειας και της παρουσίασης των αξιολογήσεων του αντικτύπου, οι οποίες αποκτούν όλο και μεγαλύτερη σημασία κατά την προετοιμασία των νομοθετικών σχεδίων, καθώς και στο πλαίσιο άλλων πρακτικών όπως η κωδικοποίηση, η απλούστευση (στο μέτρο του δυνατού) της σύνταξης και κυρίως η ποιότητα και η σαφήνεια των χρησιμοποιούμενων νομικών εννοιών. Η ΕΟΚΕ τονίζει επίσης ότι η ποιότητα των μεταφράσεων των κειμένων και η παρακολούθηση της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου έχουν ζωτική σημασία για τη βελτίωση της εναρμόνισης και της τήρησης των νομικών κανόνων.

2.8.   Προβλέπονται οι εξής τρεις βασικές κατηγορίες επιπτώσεων:

—	κοινωνικές επιπτώσεις·

—	οικονομικές επιπτώσεις·

—	περιβαλλοντικές επιπτώσεις.

Η ΕΟΚΕ παρατηρεί ότι η κατηγορία «οικονομικές επιπτώσεις» καλύπτει ένα εξαιρετικά ευρύ φάσμα θεμάτων, τα οποία θα ήταν προτιμότερο να εξεταστούν σε δύο ευδιάκριτες κατηγορίες ως εξής: αφενός, οι αμιγώς κοινωνικές επιπτώσεις και, αφετέρου, οι επιπτώσεις κοινωνιακού χαρακτήρα (καταπολέμηση της τρομοκρατίας, ασφάλεια, δικαιοσύνη κλπ.). Οι κυρίως ειπείν κοινωνικές επιπτώσεις σχετίζονται με τα οικονομικά θέματα και αφορούν τους κοινωνικούς εταίρους, τη συλλογική διαπραγμάτευση, καθώς και τις συνθήκες εργασίας και απασχόλησης, ενώ τα κοινωνιακά θέματα σχετίζονται με άλλους τομείς (δικαιοσύνη, αστυνομία κλπ.), προϋποθέτουν μεγαλύτερη συμμετοχή των πολιτικών φορέων και αφορούν ολόκληρη την κοινωνία.

2.9.   Η οικονομική ΑΑ δίνει έμφαση στις αναλύσεις κόστους-ωφέλειας και στην ανταγωνιστικότητα. Εντούτοις, λαμβανομένης υπόψη της ανάγκης βιώσιμης ανάπτυξης, η ΕΟΚΕ επιθυμεί να τονίσει ότι τα δεδομένα που αφορούν τις ποιοτικές επιπτώσεις και οι οικονομικοί υπολογισμοί πρέπει να εξετάζονται σε βάθος χρόνου. Όσον αφορά την ανταγωνιστικότητα, η ΕΟΚΕ υπενθυμίζει ότι αποτελεί μέσο και όχι σκοπό. Οι επιταγές της βιομηχανικής πολιτικής, η δημιουργία οικονομικών και χρηματοπιστωτικών φορέων διεθνών διαστάσεων που μπορούν να αντέξουν σε ένα πλαίσιο παγκόσμιου ανταγωνισμού, χρήζουν επίσης συνεκτίμησης. Η παγκόσμια διάσταση της οικονομίας και οι οικονομικές συνεργασίες με τις τρίτες χώρες αποτελούν το γενικότερο πλαίσιο των οικονομικών και των δημοσιονομικών αξιολογήσεων του αντικτύπου.

2.10.   Η περιβαλλοντική ΑΑ πρέπει επίσης να χρησιμοποιεί μια σειρά δεικτών βασισμένων σε τακτικές παρατηρήσεις και σε πληροφορίες συλλεγόμενες υπό συγκρίσιμες τεχνικές και συγκυριακές συνθήκες (ποιότητα του αέρα στο αστικό περιβάλλον, αύξηση της θερμοκρασίας του πλανήτη κλπ.). Το ζητούμενο όσον αφορά αυτήν την κατηγορία επιπτώσεων είναι να συνδυαστούν ιδίως οι ποιοτικές αναλύσεις και η σχέση κόστους-ωφέλειας. Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι δεν είναι υποχρεωτικό να προτιμούνται οι αναλύσεις κόστους-ωφέλειας έναντι άλλων, ποιοτικών αποτελεσμάτων. Πρέπει να μπορούν να παρουσιαστούν και τα δύο είδη αποτελεσμάτων και να καθοριστούν κριτήρια προτεραιότητας, παραδείγματος χάρη όσον αφορά τις επιπτώσεις ορισμένων μορφών ρύπανσης στην υγεία. Είναι πρακτικά αδύνατο να προσδιοριστούν ποσοτικά, σε νομισματικές μονάδες, τα έτη ζωής που κερδίζει ο άνθρωπος χάρη στα προτεινόμενα μέτρα, αλλά το δεδομένο αυτό επιτρέπει τη σύγκριση σε βάθος χρόνου — παρότι, αφενός, οι παράγοντες που επηρεάζουν την υγεία είναι στην πραγματικότητα πολλαπλοί και, αφετέρου, οι συγκρίσεις σε βάθος χρόνου περιλαμβάνουν πάντοτε σημαντικά περιθώρια λάθους, κυρίως λόγω της επίδρασης άλλων παραγόντων στην υγεία πέραν της ποιότητας του αέρα (τρόπος ζωής, διατροφή, αποτελέσματα των πολιτικών πρόληψης κλπ.).

2.11.   Ο ρόλος της διαβούλευσης με τα ενδιαφερόμενα μέρη και με τις ευρωπαϊκές αντιπροσωπευτικές οργανώσεις τους — και, ειδικότερα, με την Επιτροπή των Περιφερειών και την ΕΟΚΕ, που εκπροσωπούν την οργανωμένη κοινωνία των πολιτών και αποτελούν την πολιτική της έκφραση σε τοπικό επίπεδο — είναι υψίστης σημασίας. Λαμβανομένου υπόψη του περιορισμένου παρεχόμενου χρόνου και της κατάρτισης των ΑΑ σε μία μόνο γλώσσα — συνθήκες οι οποίες δημιουργούν πρόβλημα σε μεγάλο αριθμό, κυρίως εθνικών, οργανώσεων — τα ευρωπαϊκά συμβουλευτικά όργανα φέρουν ιδιαίτερη ευθύνη για την ποιότητα των ΑΑ και για τη διαβούλευση, σύμφωνα με τις διοργανικές συμφωνίες συνεργασίας. Είναι σημαντικό να μην αποτελέσει αυτή η πρώτη διαβούλευση εμπόδιο στις πιο πολιτικές διαβουλεύσεις για τα σχέδια που υποβάλλονται στον νομοθέτη αργότερα.

2.12.   Η ΕΟΚΕ επικροτεί την πολυδιάστατη προσέγγιση των ΑΑ, τόσο σε οριζόντιο επίπεδο (όταν εμπλέκονται διάφορες ΓΔ) όσο και σε βάθος χρόνου (βραχυπρόθεσμο, μεσοπρόθεσμο και μακροπρόθεσμο). Η εκ των υστέρων αξιολόγηση των ΑΑ, που διενεργήθηκε το 2007, θα μπορούσε ίσως να οδηγήσει στην ενσωμάτωση των εκ των υστέρων αξιολογήσεων στη διαδικασία διεξαγωγής των αναλύσεων του αντικτύπου από την ΕΑΕ, ώστε να μπορέσει να πραγματοποιηθεί εις βάθος προβληματισμός όσον αφορά τους δείκτες και την ευστοχία τους, καθώς και την εγκυρότητα των αξιολογήσεων, είτε έχουν σχέση με την ανάλυση κόστους-ωφέλειας είτε βασίζονται σε ποιοτικές εκτιμήσεις. Η ΕΟΚΕ πιστεύει ειδικότερα ότι το ζήτημα των δεικτών θα πρέπει να αναπτυχθεί περαιτέρω στο πλαίσιο των ΚΓΑΑ (7), βάσει των διαθέσιμων στατιστικών στοιχείων που συλλέγει η Ευρωπαϊκή Στατιστική Υπηρεσία (EUROSTAT) ή χάρη σε ειδικές έρευνες που διεξάγουν οι υπηρεσίες της Επιτροπής. Το ίδιο ισχύει και για τους δείκτες που έχουν καθοριστεί από άλλους οργανισμούς, και κυρίως από τις υπηρεσίες του ΟΗΕ όπως το Πρόγραμμα των Ηνωμένων Εθνών για την Ανάπτυξη (UNDP), όσο και για εκείνους που έχουν προκύψει από έρευνες των υπουργείων ή των πανεπιστημίων των διάφορων χωρών.

2.13.   Τα γενικά και εγκάρσια θέματα αντιμετωπίζονται ικανοποιητικά στο δεύτερο μέρος του σχεδίου κατευθυντήριων γραμμών — διάσταση του χρόνου, συνεκτίμηση του διοικητικού φόρτου που πρέπει να μειωθεί, επιτακτική ανάγκη να μην υποτιμούνται ούτε οι επιπτώσεις που δεν μπορούν να συμπεριληφθούν αμέσως σε μια ανάλυση κόστους-ωφέλειας ούτε οι αλληλεπιδράσεις των διαφόρων παραγόντων που επηρεάζουν τις επιπτώσεις. Κρίνεται σκόπιμο να λαμβάνεται υπόψη η επίδραση άλλων νομοθετικών σχεδίων που έχουν ήδη υιοθετηθεί ή βρίσκονται στο στάδιο της ΑΑ, ιδίως εάν πρόκειται για νομοθετική δέσμη και για γενικούς κοινοτικούς στόχους (στρατηγική της Λισσαβώνας, σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων, ευρωπαϊκή ενεργειακή στρατηγική και στόχος της βιώσιμης ανάπτυξης)· επιπλέον, δεν πρέπει να παραμελούνται ούτε οι εξωτερικές επιπτώσεις.

2.14.   Οι επιπτώσεις στις ΜΜΕ-ΜΜΒ — όπως το ενδεχομένως υψηλότερο κόστος συμμόρφωσης εξαιτίας του μεγέθους τους και ο διοικητικός φόρτος, που είναι πολύ πιο αισθητός σε μια δομή μικρών διαστάσεων από ό,τι σε μια μεγάλη επιχείρηση — πρέπει να αποτελούν αντικείμενο ειδικής αξιολόγησης. Η ΕΟΚΕ επικροτεί αυτήν την ιδιαίτερη συνεκτίμηση των επιπτώσεων στις ΜΜΕ-ΜΜΒ και συμμερίζεται τη σύσταση της Επιτροπής να προβλέπονται μέτρα για τον περιορισμό των εν λόγω επιπτώσεων, όταν η ΑΑ δείχνει ότι θα ήταν δυσανάλογες ή υπερβολικές.

2.15.   Τέλος, οι δυνατές επιλογές που παρουσιάζονται στις ΑΑ δεν πρέπει να έχουν τεχνητό ή αναγκαστικό χαρακτήρα, αλλά να αποτελούν πραγματικές, αξιόπιστες και εφαρμόσιμες εναλλακτικές λύσεις, βάσει των οποίων να μπορεί να πραγματοποιηθεί η πλέον ενδεδειγμένη πολιτική επιλογή.

3.   Σημαντικές επισημάνσεις

3.1.   Η Επιτροπή περιγράφει με λεπτομέρειες τις διαδικασίες και τα χρονοδιαγράμματα που πρέπει να ακολουθούνται σε όλες τις αξιολογήσεις αντικτύπου. Ωστόσο, αυτές οι διαδικασίες και τα χρονοδιαγράμματα είναι αρκετά ευέλικτα ώστε να καλύπτουν την ποικιλομορφία των συγκεκριμένων καταστάσεων.

3.2.   Κάθε αξιολόγηση αντικτύπου είναι μοναδική και ιδιαίτερη, παρότι τόσο οι προκαταρκτικές όσο και οι εκτεταμένες ΑΑ υπόκεινται σε ορισμένους αναπόδραστους κανόνες και περιορισμούς. Μπορούμε να αναφέρουμε ως παράδειγμα τη διυπηρεσιακή διαβούλευση, την προθεσμία για την εκπόνηση μιας μελέτης από εξωτερικό εμπειρογνώμονα, τον δημοσιονομικό προγραμματισμό ή το πρόγραμμα εργασίας της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.

3.3.   Το όργανο που επιδίδεται συχνότερα σε αξιολογήσεις αντικτύπου είναι το Κοινό Κέντρο Ερευνών (ΚΚΕρ), οι ερευνητές του οποίου συχνά συνεργάζονται με πανεπιστήμια ή εμπειρογνώμονες και βασίζονται στα δεδομένα της EUROSTAT. Αν χρειαστεί, ωστόσο, προβαίνουν και οι ίδιοι στη συλλογή δεδομένων, για να προσδιορίσουν ένα συγκεκριμένο πρόβλημα, ή χρησιμοποιούν μαθηματικές και δημοσιονομικές μεθόδους και κοινούς δείκτες. Μπορούν επίσης να προσφύγουν σε έρευνες και δημοσκοπήσεις, για να συμπληρώσουν τις συνήθεις μεθόδους διαβούλευσης που προβλέπονται σε αυτό το πλαίσιο.

3.4.   Μια αξιοσημείωτη τάση των ΑΑ, που ανταποκρίνεται στις μεθοδολογικές απαιτήσεις του παραρτήματος (το οποίο αποτελεί, στην πραγματικότητα, ένα νέο εγχειρίδιο ή οδηγό για τη διενέργεια των αξιολογήσεων αντικτύπου), είναι ο υπολογισμός του αντικτύπου των διάφορων δυνατών επιλογών σε νομισματικές μονάδες και η χρήση του ως κριτηρίου λήψης των αποφάσεων.

3.5.   Ενώ όμως οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις (8), για παράδειγμα, μπορούν να μετρηθούν με όρους κόστους ή εξοικονομήσεως, ορισμένοι άλλοι παράγοντες, ποιοτικού κυρίως χαρακτήρα, πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη, παρά το κόστος τους, για λόγους ανωτέρας τάξεως: ο αντίκτυπος στην αλλαγή του κλίματος, ο σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων, τα ζητήματα ηθικής και οι μακροπρόθεσμες και βραχυπρόθεσμες επιπτώσεις στην υγεία.

3.6.   Πολλές φορές, τα ποιοτικά κριτήρια θα πρέπει να υπερισχύσουν, επειδή αντιστοιχούν σε στόχους και πολιτικές της ΕΕ. Σε τελική ανάλυση, έχουν βέβαια και αυτά οικονομικό κόστος (αποζημίωση των θυμάτων των αμιάντου, για παράδειγμα), αλλά η πρόληψη αποτελεί ηθική επιταγή. Πράγματι, όσο αποτελεσματική και φθηνή λύση και αν ήταν ο αμίαντος για τη μόνωση των κτιρίων, των μηχανημάτων και των αγωγών, σήμερα το κόστος της απαμιάντωσης εκμηδενίζει όλα τα βραχυπρόθεσμα οικονομικά οφέλη. Το ισοζύγιο είναι συνεπώς αρνητικό και, έπειτα από τόσες δεκαετίες, ο ρυπαίνων δεν είναι αναγκαστικά εκείνος που πληρώνει. Η αρχή της προφύλαξης θα πρέπει να κατέχει εξέχουσα θέση στις ΑΑ, χωρίς ωστόσο να χρησιμεύει ως πρόσχημα για αδράνεια.

3.7.   Αν πάρουμε κάποια απόσταση, θα δούμε ότι πολλά σημαντικά προβλήματα αφορούν τη διαβούλευση με τα ενδιαφερόμενα μέρη. Τα ζητήματα που θίγει π.χ. ένας μικρο-επιχειρηματίας ή ένας αυτοαπασχολούμενος θεωρούνται μερικές φορές ατομικά, αλλά δεν πρέπει να παραγνωρίζεται η πολύτιμη πείρα τους για να προτιμηθούν κατεστημένα και δραστήρια λόμπι, τα οποία είναι σε θέση να παράσχουν μεροληπτικές ενίοτε πραγματογνωμοσύνες και διαστρεβλωμένα στοιχεία (9).

3.8.   Στην περίπτωση πολύ περίπλοκων νομοθετικών προτάσεων (όπως η πρωτοβουλία REACH, για παράδειγμα), μπορεί να είναι εξαιρετικά δύσκολο να μετρηθεί με αριθμητικούς όρους ο αντίκτυπος. Επικράτησε η επιλογή της προστασίας των εργαζομένων και των χρηστών των χημικών προϊόντων, παρότι η βιομηχανία κατάφερε να βρει αρκετά ισχυρούς πολιτικούς συμμάχους και να περιορίσει το πεδίο εφαρμογής της νομοθεσίας.

3.9.   Οι καταστάσεις αυτές δεν είναι, πάντως, σπάνιες. Οι ενδιαφερόμενες ομάδες απλώς υπεραμύνονται των συμφερόντων τους και εναπόκειται στον νομοθέτη να διασφαλίσει την υπερίσχυση του γενικού συμφέροντος έναντι των βραχυπρόθεσμων ατομικών συμφερόντων. Ορισμένοι βραχυπρόθεσμοι «περιορισμοί» μπορεί μεσοπρόθεσμα να αποτελέσουν συγκριτικά πλεονεκτήματα, π.χ. όταν, λόγω του ευρωπαϊκού τεχνολογικού προβαδίσματος, οι ευρωπαϊκές προδιαγραφές καθίστανται παγκόσμιες (όρια εκπομπών των κινητήρων των οχημάτων, προαγωγή καθαρότερων και πιο βιώσιμων εναλλακτικών ενεργειών κ.ά.).

3.10.   Η προσφυγή σε Πράσινες και Λευκές Βίβλους κατά την προετοιμασία μιας νομοθεσίας είναι πολύ αποτελεσματική στο πλαίσιο μιας δημόσιας συζήτησης, για τη συλλογή των απόψεων των ενδιαφερόμενων μερών και, γενικότερα, της οργανωμένης κοινωνίας των πολιτών, όπως εκπροσωπείται στους κόλπους της ΕΟΚΕ ή σε ειδικευμένες ευρωπαϊκές ΜΚΟ. Ο ίδιος ο νομοθέτης, μέσω μιας εσωτερικής συζήτησης, έχει τον χρόνο να επιδιώξει δυναμικούς συμβιβασμούς.

3.11.   Η ΕΟΚΕ οφείλει, ωστόσο, να επισημαίνει ότι η βιασύνη ή η ιδεολογία μπορούν να πλήξουν νομοθετικά σχέδια, που τελικά απορρίπτονται ή υφίστανται σημαντικές τροποποιήσεις, ενώ μια λιγότερο ωμή προσέγγιση θα μπορούσε να καταλήξει σε αποτελέσματα αποδεκτά από όλα τα μέρη (όπως συνέβη στην περίπτωση της πρότασης οδηγίας για τις «Λιμενικές υπηρεσίες», που καταρτίστηκε βιαστικά από μια απερχόμενη Επιτροπή, η οποία δεν είχε τον χρόνο να προβεί σε διαβούλευση και να επιδιώξει συμβιβασμό).

3.12.   Η σημερινή κρίση θα πρέπει να μας ωθεί προς τη μέγιστη σύνεση έναντι των «κοινώς αποδεκτών ιδεών» και άλλων «επιτακτικών» αρχών. Το κριτήριο της πρακτικής επαλήθευσης είναι ουσιώδες για την ανάπτυξη μιας συλλογικής πείρας των ΑΑ, η οποία να διέπεται τόσο από σύνεση όσο και από δημιουργικότητα. Η προσέγγιση αυτή είναι αντίθετη σε δήθεν επιστημονικές θεωρίες, όπως οι αντιλήψεις ότι μια μη ρυθμισμένη αγορά θα ήταν πιο αποτελεσματική από την κατάλληλη ρύθμιση, που θα εξασφάλιζε διαφάνεια και θα απέτρεπε τις εκτροπές και τις απάτες, ή ότι κάθε κρατική ενίσχυση είναι εγγενώς αρνητική. Μια ρεαλιστική και ισορροπημένη εικόνα θα πρέπει να υπερισχύει τέτοιων υπεραπλουστευτικών προσεγγίσεων της οικονομίας και των δημόσιων οικονομικών.

4.   Συμπεράσματα

4.1.   Η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι οι αξιολογήσεις του αντικτύπου συμβάλλουν στην αντικειμενική βελτίωση της νομοθεσίας και δηλώνει πρόθυμη να συμμετέχει σε αυτές, σε όλο το φάσμα των αρμοδιοτήτων της και στον βαθμό που της το επιτρέπουν οι υλικοί και οι ανθρώπινοι πόροι της. Πρόκειται, πράγματι, για μία πολιτική πρόκληση που είναι ουσιώδης για την εξασφάλιση της βέλτιστης δυνατής ενσωμάτωσης του κοινοτικού δικαίου στην εθνική έννομη τάξη. Είναι σκόπιμο να διασφαλιστεί ότι η νομοθετική ή κανονιστική διαδικασία — είτε πρόκειται για θετικό δίκαιο (hard law) είτε για ενδοτικό (soft law) — είναι όσο το δυνατόν καλύτερα κατανοητή από τους πολίτες. Εξάλλου, οι αντιπροσωπευτικές μη κυβερνητικές οργανώσεις πρέπει να συμμετέχουν στις κοινοτικές διαδικασίες διά της συνηθισμένης μεθόδου των ερωτηματολογίων.

4.2.   Η ΕΟΚΕ έχει την πεποίθηση ότι οι ΓΔ πρέπει να αποδίδουν τη δέουσα προσοχή σε αυτές τις διαβουλεύσεις, επειδή οι επιφυλάξεις που εκφράστηκαν σχετικά με ορισμένες νομοθετικές προτάσεις δεν έχουν ληφθεί αρκούντως υπόψη. Το γεγονός αυτό είχε μερικές φορές ως αποτέλεσμα τη σημαντική αλλαγή των νομοθετικών προτάσεων μέσω εκτενών τροποποιήσεων ή ακόμη και την απόρριψή τους από τον έναν ή τον άλλο νομοθέτη, δηλαδή το Συμβούλιο ή το Κοινοβούλιο, που ενδιαφέρονται για τις αντιδράσεις και τα σήματα της κοινωνίας των πολιτών. Η συμμετοχική δημοκρατία μπορεί να καταστήσει δυνατή την αποτροπή τέτοιου είδους καταστάσεων, οι οποίες τελικά αποδεικνύονται εξαιρετικά επαχθείς, τόσο από πολιτικής απόψεως όσο και από δημοσιονομικής.

4.3.   Ο ρόλος του κοινοτικού νομοθέτη δεν μπορεί παρά να αναβαθμισθεί με μια σύγχρονη και αποτελεσματική μέθοδο θέσπισης των νομοθετικών κανόνων.

4.4.   Εν κατακλείδι, η ΕΟΚΕ επιδοκιμάζει τις προσπάθειες και τα μέσα που αναπτύσσονται εδώ και μερικά χρόνια για τη βελτίωση της νομοθεσίας — καίριο ζήτημα για μια Ένωση θεμελιωμένη στο δίκαιο — και καλεί την Επιτροπή να τις συνεχίσει.

---

(1)  COM(2007) 65 τελικό, Φεβρουάριος 2007.

(2)  Βλ. τη γνωμοδότηση CESE, ΕΕ C 204 της 9.8.2008, σ. 9.

(3)  COM, Μάιος 2008, μη αριθμημένο έγγραφο εργασίας (http://ec.europa.eu/governance/impact/consultation/ia_consultation_fr.htm).

(4)  Chevallier, J. (1995), «L'évaluation législative: un enjeu politique» (Η αξιολόγηση της νομοθεσίας: μια πολιτική πρόκληση), στο Delcamp A. et al., Contrôle parlementaire et évaluation (Κοινοβουλευτικός έλεγχος και αξιολόγηση), Παρίσι, 1995, σελ. 15.

(5)  Θα ήταν επίσης σκόπιμο να ληφθούν υπόψη διάφορες τραγικές ιστορικές εμπειρίες, κατά τις οποίες οι έννοιες του δικαίου γενικώς και των ατομικών δικαιωμάτων ειδικότερα έχουν παραβιαστεί ορισμένες φορές σε ανείπωτο βαθμό αγριότητας.

(6)  COM(2002) 276 τελικό, 5.6.2002.

(7)  Κατευθυντήριες γραμμές για την αξιολόγηση του αντικτύπου.

(8)  Σημείο 9.3.4 του παραρτήματος (Environmental Impact Assessment Models).

(9)  Όπως συνέβη στη διαβούλευση σχετικά με τη δυνατότητα κατοχύρωσης με δίπλωμα ευρεσιτεχνίας των εφευρέσεων που εφαρμόζονται σε υπολογιστή (έγγραφο διαβούλευσης που καταρτίστηκε από τις υπηρεσίες της ΓΔ Εσωτερική Αγορά, 19 Οκτωβρίου 2000).

---

30.4.2009

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 100/33

---

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «κατευθυντήριες γραμμές για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας και την παγκοσμιοποίηση»

2009/C 100/06

Στις 17 Ιανουαρίου 2008, και σύμφωνα με το άρθρο 29, παράγραφος 2, του εσωτερικού κανονισμού της, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποφάσισε να καταρτίσει γνωμοδότηση πρωτοβουλίας με θέμα:

«Κατευθυντήριες γραμμές για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας και την παγκοσμιοποίηση».

Το ειδικευμένο τμήμα «Μεταφορές, ενέργεια, υποδομές, κοινωνία των πληροφοριών», στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 24 Σεπτεμβρίου 2008, με βάση εισηγητική έκθεση του κ. Hernández BATALLER.

Κατά την 448η σύνοδο ολομέλειας, της 21ης, 22ας και 23ης Οκτωβρίου 2008 (συνεδρίαση της 23ης Οκτωβρίου 2008) η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 50 ψήφους υπέρ, 2 ψήφους κατά και 1 αποχή την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1.   Συμπεράσματα και συστάσεις

Α)	Η ΕΟΚΕ καλεί τα λοιπά κοινοτικά όργανα να ετοιμάσουν κοινοτική πρωτοβουλία για την έναρξη μιας εις βάθος συζήτησης σχετικά με την ανάγκη θέσπισης κατευθυντήριων γραμμών για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας και την παγκοσμιοποίηση.

Β)	Η ΕΟΚΕ ζητά από την Επιτροπή, στις εκθέσεις αξιολόγησης που θα υποβάλλει σχετικά με τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας (ΥΚΩ), να αφιερώνει, κατά τακτά διαστήματα, ειδικό κεφάλαιο στην παγκοσμιοποίηση και στις επιδράσεις που αυτή ενδέχεται να επιφέρει στις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας.

Γ)

Όσον αφορά τις δημόσιες συμβάσεις, με την επιφύλαξη της εφαρμογής της αναγκαίας καινοτομίας μέσω της παροχής των υπηρεσιών της κοινωνίας της πληροφορίας (1), θα πρέπει να καταβληθούν προσπάθειες ώστε η εξέλιξη να διατηρεί τα κύρια χαρακτηριστικά των υπηρεσιών αυτών και να θεσπιστεί πλαίσιο για την παροχή των υπηρεσιών αυτών κατά το δέοντα τρόπο (για παράδειγμα, στην τηλε-ιατρική, η επαγγελματική δεοντολογία και το απόρρητο των δεδομένων).

Δ)	Πρέπει να προωθηθεί η μελλοντική εγκαθίδρυση μιας παγκόσμιας διακυβέρνησης, ο προσανατολισμός της οποίας να μπορεί να στηρίζεται στην ισορροπημένη συμμετοχή των διεθνών οργανισμών, των κρατών μελών και των ενδιαφερομένων μερών.

Ε)	Η ΔΟΕ και η ΠΟΥ, που ασχολούνται με προβλήματα που αφορούν την εργασία και την υγεία, θα πρέπει επίσης να συμμετέχουν στην παγκόσμια διακυβέρνηση στους κόλπους του ΠΟΕ, με καθεστώς παρατηρητή.

ΣΤ)	Στην εγκαθίδρυση της διακυβέρνησης αυτής θα μπορούσε να συμβάλει ένα συμβουλευτικό φόρουμ με αποστολή τον προσδιορισμό και την αναθεώρηση των μέτρων που θα πρέπει να υιοθετηθούν για τις ΥΚΩ, καθώς και την παρακολούθηση της τήρησης των αρχών και αξιών που διέπουν τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας.

Ζ)

Όσον αφορά την διαχείριση των παγκόσμιων δημόσιων αγαθών, πρέπει να διεξαχθεί ένας προβληματισμός σχετικά με τις κύριες πτυχές του μέλλοντος, με στόχο την παγκόσμια διαχείριση αυτών των αγαθών. Σε κοινοτικό επίπεδο, θα πρέπει να θεσπιστεί πρόγραμμα δράσης ευρωπαϊκού επιπέδου, στο οποίο θα καθοριστούν οι διαδικασίες χρηματοδότησης των αγαθών αυτών. Η προαναφερθείσα παγκόσμια διακυβέρνηση θα πρέπει να ασχοληθεί με τη διαχείριση των παγκόσμιων δημόσιων αγαθών, εμβαθύνοντας περαιτέρω στην κατεύθυνση που διανοίχτηκε κατά την σύνοδο κορυφής της ομάδας G8 στο Χάιλινγκενταμ σχετικά με τη βιοποικιλότητα και τους ενεργειακούς πόρους.

2.   Εισαγωγή

2.1.   Είναι αδιαμφισβήτητο ότι οι υπηρεσίες κοινής ωφέλειας διαδραματίζουν πρωταρχικό ρόλο στην καθημερινή ζωή των ευρωπαίων πολιτών, σε τέτοιο βαθμό ώστε η συμβολή τους στην κοινωνική, οικονομική και εδαφική συνοχή, καθώς και στη βιώσιμη ανάπτυξη της ΕΕ, εντάσσεται πλήρως στο ευρωπαϊκό κοινωνικό πρότυπο (2), ενώ συμπληρώνουν και υπερβαίνουν την εσωτερική αγορά, καθώς συνιστούν προϋπόθεση για την οικονομική και κοινωνική ευημερία των πολιτών και των επιχειρήσεων (3).

2.1.1.   Με τον όρο «παγκοσμιοποίηση» είναι γνωστό το φαινόμενο του ανοίγματος των οικονομιών και των συνόρων, που απορρέει από την αύξηση των εμπορικών συναλλαγών, της κίνησης κεφαλαίων, της κυκλοφορίας προσώπων και ιδεών, της διάδοσης των πληροφοριών, των γνώσεων και των τεχνικών, καθώς και από την διαδικασία απορύθμισης. Η διαδικασία αυτή, τόσο σε γεωγραφικό όσο και σε τομεακό επίπεδο, δεν είναι πρόσφατη, έχει όμως επιταχυνθεί κατά τα τελευταία χρόνια.

2.1.2.   Η παγκοσμιοποίηση συνιστά πηγή πλήθους ευκαιριών, εξακολουθεί όμως να αντιπροσωπεύει μια από τις μεγαλύτερες προκλήσεις που καλείται σήμερα να αντιμετωπίσει η Ευρωπαϊκή Ένωση. Για να μπορέσει να αξιοποιήσει πλήρως το δυναμικό ανάπτυξης που προσφέρει το φαινόμενο αυτό και να εξασφαλίσει την δίκαιη κατανομή των ωφελειών του, η Ευρωπαϊκή Ένωση επιχειρεί να καθιερώσει ένα πρότυπο βιώσιμης ανάπτυξης μέσω μιας πολύπλευρης διακυβέρνησης, ώστε να συνδυαστούν η οικονομική ανάπτυξη, η κοινωνική συνοχή και η προστασία του περιβάλλοντος.

2.2.   Ωστόσο, η οικονομική παγκοσμιοποίηση διαμορφώνει ένα νέο περιβάλλον, στο οποίο αποκτούν μεγάλη σημασία οι αποφάσεις που λαμβάνουν ορισμένοι διεθνείς οργανισμοί, όπως, λόγου χάρη, ο ΠΟΕ, και ενδέχεται να θέσουν υπό αμφισβήτηση την επιβίωση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας ως καθοριστικού χαρακτηριστικού του ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου.

2.3.   Στο πλαίσιο αυτό είναι, επομένως, αναγκαίο να θεσπισθούν οι κατάλληλοι διεθνείς νομικοί μηχανισμοί, βάσει των οποίων η ΕΕ και τα κράτη μέλη της θα διασφαλίσουν τη βιωσιμότητα των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας χωρίς προσφυγή σε στρατηγικές οι οποίες θα μπορούσαν να εμποδίσουν την εφαρμογή των αρχών των ελεύθερων διεθνών συναλλαγών ή να θίξουν την ανταγωνιστικότητα της ευρωπαϊκής οικονομίας.

2.3.1.   Επιπλέον, τα θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης πρέπει να αποδώσουν ιδιαίτερη προσοχή στη λειτουργία των οργανισμών αυτορρύθμισης, οι οποίοι ασχολούνται, σε παγκόσμιο επίπεδο, με τον καθορισμό των κοινών κανόνων δράσης των δημόσιων αρχών σε τομείς που έχουν αντίκτυπο στις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας (όπως η Διεθνής Ένωση Τηλεπικοινωνιών, ITU).

2.3.2.   Στο Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (4), στο άρθρο 36, θεσπίζεται ότι η ΕΕ «αναγνωρίζει και σέβεται την πρόσβαση στις υπηρεσίες γενικού ενδιαφέροντος, όπως αυτό προβλέπεται στις εθνικές νομοθεσίες και πρακτικές, σύμφωνα με τις Συνθήκες, προκειμένου να προαχθεί η κοινωνική και εδαφική συνοχή της Ένωσης». Συνδέονται έτσι, για πρώτη φορά, οι υπηρεσίες αυτές με τα θεμελιώδη δικαιώματα (5).

2.3.3.   Η Συνθήκη της Λισσαβώνας ενισχύει σημαντικά τον ρόλο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην οικονομική και εμπορική σφαίρα. Η δράση αυτή της ΕΕ σε διεθνές επίπεδο καθίσταται ιδιαίτερα αναγκαία στην παρούσα συγκυρία, όπου παρατηρείται μια επιταχυνόμενη διαδικασία παγκοσμιοποίησης της οικονομίας και μια ενίσχυση του πολυμερούς συστήματος εμπορίου, μετά από την ισχυρή ώθηση που δόθηκε στο εν λόγω σύστημα με την ίδρυση του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου (ΠΟΕ), το 1995.

2.3.4.   Στη Συνθήκη της Λισσαβώνας, στο Κεφάλαιο Ι του Τίτλου V της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ), περιλαμβάνονται κάποιες γενικές διατάξεις εφαρμοστέες σε όλη την εξωτερική δράση της Ένωσης. Όσο για την ρύθμιση που αντιστοιχεί στην κοινοτική πολιτική, περιλαμβάνεται ήδη στον Τίτλο IX του Τρίτου Μέρους της ΣΕΚ, άρθρα 131 έως 134, που αφορούν την «κοινή εμπορική πολιτική». Η φράση αυτή χρησιμοποιείται στη Συνθήκη για να δηλώσει ένα σύνολο θεσμικών μηχανισμών για την υιοθέτηση αποφάσεων σε συγκεκριμένα ουσιαστικά πεδία, για την επίτευξη συγκεκριμένων στόχων. Μέσω των μηχανισμών αυτών, η Κοινότητα έχει τη δυνατότητα παρέμβασης στα εν λόγω ουσιαστικά πεδία κατά τρόπο σφαιρικό (6).

2.3.5.   Στο άρθρο 131 της ΣΕΚ παρουσιάζονται ως εγγενείς στόχοι της κοινοτικής πολιτικής η συμβολή στην αρμονική ανάπτυξη του παγκόσμιου εμπορίου, στην προοδευτική κατάργηση των περιορισμών στις διεθνείς συναλλαγές, καθώς και στον περιορισμό των τελωνειακών φραγμών.

2.3.6.   Επιπλέον, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ο αντίκτυπος που ενδέχεται να έχουν στην χάραξη της κοινοτικής εμπορικής πολιτικής οι στόχοι των διαφόρων οριζόντιων πολιτικών της Κοινότητας, όπως είναι οι πολιτικές για τον πολιτισμό, τη δημόσια υγεία (7), την προστασία των καταναλωτών, τη βιομηχανία. Αυτή η τελευταία, εξάλλου, μαζί με την πολιτική για τις υπηρεσίες, είναι πιθανόν εκείνες που ενδέχεται να έχουν τη μεγαλύτερη και την πιο προβληματική επίδραση επί της διεξαγωγής της κοινής εμπορικής πολιτικής.

2.3.7.   Η ΕΟΚΕ έχει ήδη επισημάνει ότι η μεταρρύθμιση των Συνθηκών αντιπροσωπεύει ένα βήμα εμπρός, ιδιαίτερα όσον αφορά τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας (ΥΚΩ), χάρη στην εισαγωγή, στις διατάξεις για τη λειτουργία της Ένωσης, άρθρο 14, μιας ρήτρας γενικής εφαρμογής για τις οικονομικού χαρακτήρα υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, η οποία θα πρέπει να εφαρμόζεται σε όλες τις πολιτικές της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένης της εσωτερικής αγοράς και του ανταγωνισμού, καθώς και ενός πρωτοκόλλου που επισυνάπτεται στις δύο Συνθήκες και το οποίο αφορά το σύνολο των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, οικονομικού και μη οικονομικού χαρακτήρα (8).

2.4.   Η υπογραφή της συνθήκης της Λισσαβώνας διανοίγει ως προς αυτό νέους ορίζοντες για το σχέδιο της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, με νέες διατάξεις που επιτρέπουν την διαμόρφωση ενός υπερεθνικού νομικού πλαισίου, πιο κατάλληλου για τον προσδιορισμό των υπηρεσιών αυτών και για τη ρύθμιση της πρόσβασης σε αυτές και της λειτουργίας τους σε όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ. Το εν λόγω νομικό πλαίσιο περιλαμβάνει ειδικότερα:

—	τον ουσιώδη ρόλο και την ευρεία διακριτική ευχέρεια των εθνικών, περιφερειακών και τοπικών αρχών για την παροχή, ανάθεση και οργάνωση υπηρεσιών κοινής ωφέλειας οικονομικού χαρακτήρα, όσο το δυνατόν εγγύτερα στις ανάγκες των χρηστών·

—	την ποικιλία των οικονομικού χαρακτήρα υπηρεσιών κοινής ωφέλειας και τις διαφορές που ενδέχεται να υπάρχουν στις ανάγκες και στις προτιμήσεις των χρηστών, λόγω διαφορετικών γεωγραφικών, κοινωνικών ή πολιτισμικών καταστάσεων·

—	το υψηλό επίπεδο ποιότητας, ασφάλειας και οικονομικής προσιτότητας, την ίση μεταχείριση και την προώθηση της καθολικής πρόσβασης και των δικαιωμάτων των χρηστών.

2.4.1.   Ορισμένες πράξεις για θέματα διαχείρισης της παγκοσμιοποίησης, οι οποίες προωθούνται από τους διεθνείς πολυμερείς οργανισμούς, όπως ο ΠΟΕ, θα μπορούσαν να ενισχύσουν τη θέση αυτή, ιδίως μέσω των οικείων οργάνων διαιτησίας, που θα μπορούσαν να επιφορτιστούν με ιδιαίτερα σημαντικά καθήκοντα.

2.5.   Στο υπερεθνικό αυτό επίπεδο, θα είναι ευκολότερη η άσκηση πραγματικής επιρροής στους κόλπους της διεθνούς κοινότητας και η ανάπτυξη των αναγκαίων μέσων για την εξάλειψη των απειλών κατά του κοινωνικού προτύπου μας, το οποίο θα έπρεπε να διαδίδει την αντίληψη ενός χώρου χαρακτηριζόμενου από δημοκρατική ευημερία, οικολογικό πνεύμα, ανταγωνιστικότητα, αλληλεγγύη και κοινωνική ένταξη όλων των πολιτών της Ευρώπης (9).

2.6.   Ως εκ τούτου, στην παρούσα διεθνή συγκυρία, μπορούν να προσδιορισθούν διάφορα επίπεδα που απαιτούν διαφοροποιημένη στρατηγική αντιμετώπιση από την ΕΕ, όπως:

2.6.1.   Η διαχείριση των παγκόσμιων δημόσιων αγαθών (αέρας, νερό, δάση κλπ.), η οποία, μέσα από μια άυλη οπτική αλληλεγγύης, όπως αυτή που θεσπίζεται στη διακήρυξη για την εγκαθίδρυση μιας νέας διεθνούς οικονομικής τάξης πραγμάτων (Γενική Συνέλευση του ΟΗΕ, απόφαση 3201 της 2/5/1974) θα μπορούσε να προωθήσει, μέσω της ΕΕ, την επεξεργασία ενός υπερεθνικού πλαισίου, συνεκτικού προς τις διεθνείς αποφάσεις και συμφωνίες που θα υιοθετηθούν σχετικά.

2.6.1.1.   Τα παγκόσμια δημόσια αγαθά είναι αγαθά ή υπηρεσίες αναγκαία για την ευημερία των ατόμων, αλλά και για την ισορροπία μεταξύ των κοινωνιών του Βορρά και του Νότου του πλανήτη. Η δράση σε εθνικό αποκλειστικά επίπεδο ή η αγορά δεν μπορούν να εξασφαλίσουν τα παγκόσμια δημόσια αγαθά: η διαφύλαξη και η παραγωγή τους απαιτούν διεθνή συνεργασία.

2.6.2.   Η διατήρηση και η ανάπτυξη ορισμένων υπηρεσιών, οι οποίες παρέχονται από κοινού, προς το κοινό όφελος των πολιτών της ΕΕ, όπως είναι το πρόγραμμα Galileo, και οι οποίες απαιτούν υψηλές δημόσιες επενδύσεις.

2.6.3.   Ο καταμερισμός των αρμοδιοτήτων μεταξύ της ΕΕ και των κρατών μελών της, όσον αφορά τη ρύθμιση της πρόσβασης σε ορισμένες καθολικές υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών, όπως το Διαδίκτυο.

2.6.4.   Ο καθορισμός των καθηκόντων των υπο-κρατικών φορέων (ομοσπονδιακών, περιφερειακών και τοπικών), οι οποίοι στηρίζουν, διαχειρίζονται και ρυθμίζουν επί του παρόντος την παροχή κοινωνικών υπηρεσιών, μέσα σε ένα μελλοντικό πλαίσιο εφαρμογής διεθνών συμφωνιών, στο οποίο οι συναλλαγές στον τομέα των υπηρεσιών θα απελευθερωθούν για τομείς μη απελευθερωμένους επί του παρόντος ή για τους οποίους το ενδεχόμενο αυτό είχε αρχικά αποκλεισθεί.

2.6.5.   Ο καθορισμός, επίσης, μιας διαφοροποιημένης πολιτικής και νομικής στρατηγικής για τη μελλοντική κατάσταση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας που παρέχονται σε δίκτυο και των λοιπών υπηρεσιών.

2.6.6.   Δυστυχώς, στα υφιστάμενα διεθνή φόρουμ, δεν υπάρχει αντιμετώπιση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, ώστε να διαφυλάσσονται και να διαδίδονται οι αρχές και αξίες που τις διέπουν.

2.6.7.   Ωστόσο, από τον Ιανουάριο του 2003, έξι διεθνείς οργανισμοί (Παγκόσμια Τράπεζα, Διάσκεψη των Ηνωμένων Εθνών για το Εμπόριο και την Ανάπτυξη — ΔΗΕΕΑ, Οργανισμός Επισιτισμού και Γεωργίας των Ηνωμένων Εθνών — FAO, ΔΝΤ, ΟΟΣΑ και ΟΗΕ) απέκτησαν το καθεστώς του παρατηρητή στον ΠΟΕ, δίνοντας έτσι συγκεκριμένη μορφή στην ιδέα μιας παγκόσμιας διακυβέρνησης εν τη γενέσει (που θα πρέπει στο μέλλον να συμπληρωθεί), στο πλαίσιο της οποίας διαμορφώνονται οι κανόνες του διεθνούς δικαίου (πολυμερείς συμφωνίες για το περιβάλλον, διεθνείς συμβάσεις εργασίας, ανθρώπινα δικαιώματα, οικονομικό και κοινωνικό περιβάλλον). Εντούτοις, δύο οργανώσεις απουσιάζουν, η ΔΟΕ και η ΠΟΥ, με αποτέλεσμα τα ζητήματα απασχόλησης και υγείας να μην συμπεριλαμβάνονται σ’ αυτή την εμβρυακή μορφή παγκόσμιας διακυβέρνησης. Η Ένωση θα πρέπει, λοιπόν, να συστήσει να παρίστανται και οι οργανώσεις αυτές.

3.   Το νομικό κεκτημένο για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, το οποίο πρέπει να διαφυλάξει η ΕΕ στο πλαίσιο της γενικής συμφωνίας για τις συναλλαγές στον τομέα των υπηρεσιών (GATS) του ΠΟΕ

3.1.   Στη διάρκεια των δέκα τελευταίων ετών, τα θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης σημείωσαν πρόοδο ως προς την επεξεργασία μιας έννοιας και ενός νομικού πλαισίου για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, χωρίς ωστόσο να επιτύχουν τη θέσπιση ενός πλήρους κοινού νομικού πλαισίου στον συγκεκριμένο τομέα (10).

3.2.   Ωστόσο, πρέπει να υπογραμμισθεί η συνέπεια της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής ως θεσμικού οργάνου, η οποία, με κοινή συναίνεση, έχει διατηρήσει πάγια θέση σε πολλές γνωμοδοτήσεις της (11), όσον αφορά τις ουσιώδεις νομικές πτυχές των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας (ΥΚΩ), οι οποίες θα πρέπει (12):

—	να ανταποκρίνονται στις αρχές της ισότητας, της καθολικότητας, της οικονομικής προσιτότητας και της προσπελασιμότητας, της αξιοπιστίας και της συνέχειας, της ποιότητας και της αποτελεσματικότητας, της προστασίας των δικαιωμάτων των χρηστών και της οικονομικής και κοινωνικής αποδοτικότητας·

—	να λαμβάνουν υπόψη τις ειδικές ανάγκες ορισμένων ομάδων χρηστών όπως οι ανάπηροι, οι εξαρτημένοι, οι μειονεκτούντες κλπ.

3.3.   Επί του προκειμένου, η ΕΟΚΕ υποστηρίζει ότι οι ΥΚΩ δεν θα πρέπει να καθορισθούν με εξαντλητικό τρόπο, αλλά να επικεντρωθεί η προσοχή στην αποστολή τους, δεδομένου ότι οι οικονομικού χαρακτήρα ΥΚΩ διακρίνονται για την επιδίωξη πολλαπλών ισορροπιών:

—	μεταξύ της αγοράς και της κοινής ωφέλειας·

—	μεταξύ των οικονομικών, των κοινωνικών και των περιβαλλοντικών στόχων·

—	μεταξύ των διάφορων χρηστών (ιδιωτών, συμπεριλαμβανομένων των μειονεκτουσών ομάδων, επιχειρήσεων, τοπικών κοινοτήτων κλπ.), που δεν έχουν όλοι τις ίδιες ανάγκες ή συμφέροντα·

—	μεταξύ των ζητημάτων που υπάγονται στην αρμοδιότητα του εκάστοτε κράτους μέλους και της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης (13).

3.3.1.   Από την άλλη πλευρά, οι κοινωνικές υπηρεσίες κοινής ωφέλειας (14) έχουν την αποστολή να ανταποκρίνονται σε παντός είδους κοινωνική ευπάθεια οφειλόμενη σε ασθένεια, γήρας, ανικανότητα προς εργασία, αναπηρία, αβεβαιότητα, φτώχεια, κοινωνικό αποκλεισμό, τοξικομανία, οικογενειακές και στεγαστικές δυσκολίες, δυσχέρειες που σχετίζονται με την ενσωμάτωση των αλλοδαπών.

3.3.2.   Με την επιφύλαξη της ελευθερίας επιλογής των εθνικών αρχών, η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι, μεταξύ των εν λόγω υπηρεσιών εθνικού, περιφερειακού ή τοπικού συμφέροντος, θα πρέπει να περιλαμβάνονται, ενδεικτικά και όχι αποκλειστικά, οι υπηρεσίες που υπάγονται στο σύστημα υποχρεωτικής εκπαίδευσης, υγείας και κοινωνικής προστασίας, οι πολιτιστικές και φιλανθρωπικές δραστηριότητες, οι δραστηριότητες κοινωνικού χαρακτήρα ή αλληλεγγύης, καθώς και οι οπτικοακουστικές υπηρεσίες και οι υπηρεσίες ύδρευσης και αποχέτευσης (15).

3.4.   Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι εκείνο που έχει σημασία επί του προκειμένου είναι η επικέντρωση στην ειδική αποστολή των ΥΚΩ και στις απαιτήσεις (υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας) που τους επιβάλλονται για να ασκήσουν τον ρόλο αυτό, οι οποίες και πρέπει να καθορισθούν με σαφήνεια.

3.5.   Το πρωτόκολλο σχετικά με τις ΥΚΩ, το οποίο προσαρτάται στη συνθήκη της Λισσαβώνας, εισάγει μια έννοια των υπηρεσιών αυτών με χαρακτήρα ερμηνευτικό, που είναι συμβατή με τη θέση της ΕΟΚΕ. Για πρώτη φορά, άλλωστε, το πρωτογενές δίκαιο της ΕΕ προσεγγίζει ειδικά το ζήτημα αυτό και, δεδομένου του αναγκαστικού χαρακτήρα του, το εν λόγω πρωτόκολλο θα αποτελέσει αδιάσειστη κατευθυντήρια γραμμή για τη θεσμική δράση της ΕΕ, τόσο εντός όσο και εκτός της επικράτειας των κρατών μελών της.

3.6.   Συγκεκριμένα, το άρθρο 2 του πρωτοκόλλου ορίζει ότι: «Οι διατάξεις των Συνθηκών ουδόλως επηρεάζουν την αρμοδιότητα των κρατών μελών όσον αφορά την παροχή, την ανάθεση και την οργάνωση υπηρεσιών κοινής ωφέλειας μη οικονομικού χαρακτήρα».

3.6.1.   Παρότι το πρωτόκολλο εισάγει σιωπηρά μια διάκριση μεταξύ των ΥΚΩ οικονομικού και μη οικονομικού χαρακτήρα, δεδομένης της απουσίας θεσμικής πράξης που να ταξινομεί τις μεν και τις δε, και σύμφωνα με τις διατάξεις της δήλωσης σχετικά με την οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων —που προσαρτάται στην τελική πράξη της διακυβερνητικής διάσκεψης του 2007— και του πρωτοκόλλου σχετικά με την άσκηση των συντρεχουσών αρμοδιοτήτων —που προσαρτάται στη συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση και στη συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης—, η θέση των κρατών μελών επί του θέματος παραμένει ο πλέον κατάλληλος νομικός κανόνας που θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη.

Υπό την έννοια αυτή, ιδιαίτερα χρήσιμη θα είναι η παρακολούθηση των αξιολογήσεων που θα διεξάγει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας για τις υπηρεσίες στο εσωτερικό των κρατών μελών, εάν ληφθεί υπόψη ο αντίκτυπός της στη διαπραγμάτευση και σύναψη συμφωνιών απελευθέρωσης των συναλλαγών στον τομέα των υπηρεσιών που υπόκεινται σε ρυθμίσεις εντός της ΕΕ.

3.6.2.   Κατά συνέπεια, η δράση της ΕΕ στον συγκεκριμένο τομέα υπόκειται, επί του παρόντος, σε δύο προϋποθέσεις:

α)	Η επεξεργασία και υιοθέτηση μελλοντικών πράξεων του παράγωγου δικαίου θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη τις νομικές παραδόσεις των κρατών μελών όσον αφορά την έννοια, τις κατηγορίες και τα κριτήρια λειτουργίας των ΥΚΩ.

β)

Η επεξεργασία διεθνών συμφωνιών, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που συνάπτονται στο πλαίσιο οργανισμών στους οποίους εκπροσωπούνται η ΕΕ και τα κράτη μέλη της, καθώς και ο καθορισμός κοινών θέσεων σε γύρους διαπραγματεύσεων ή διεθνείς διασκέψεις, θα πρέπει να αποτελούν αντικείμενο μεικτής διαβούλευσης, κρατών μελών — ΕΕ, και να απηχούν, σε κάθε περίπτωση, τα ουσιώδη στοιχεία που περιλαμβάνονται στη συνθήκη της Λισσαβώνας και εκείνα που συναπαρτίζουν το νομικό καθεστώς των κρατών μελών που ρυθμίζει τις ΥΚΩ.

4.   Η ειδική περίπτωση GATS/ΠΟΕ

4.1.   Ο Παγκόσμιος Οργανισμός Εμπορίου (ΠΟΕ) είναι ο διεθνής οργανισμός που ασχολείται με τους γενικούς κανόνες που διέπουν το εμπόριο μεταξύ των χωρών, σύμφωνα με ένα πολυμερές σύστημα. Οι βάσεις στις οποίες εδράζεται είναι οι συμφωνίες του ΠΟΕ, τις οποίες διαπραγματεύτηκαν και υπέγραψαν η μεγάλη πλειοψηφία των χωρών που συμμετέχουν στο παγκόσμιο εμπόριο (16).

4.2.   Κύριος ρόλος του ΠΟΕ είναι να εξασφαλίζει στις εμπορικές ροές την μέγιστη δυνατή ρευστότητα, προβλεψιμότητα και ελευθερία. Όλες σχεδόν οι αποφάσεις λαμβάνονται με συναίνεση όλων των χωρών μελών και κυρώνονται, στη συνέχεια, από τα αντίστοιχα κοινοβούλια, ενώ οι εμπορικές διενέξεις διοχετεύονται μέσω του μηχανισμού επίλυσης διαφορών του ΠΟΕ.

4.3.   Η Γενική Συμφωνία για τις Συναλλαγές στον τομέα των Υπηρεσιών (ΓΣΣΥ/GATS) συνιστά το πρώτο σύνολο αρχών και κανόνων που συμφωνήθηκαν σε πολυμερές πλαίσιο για τη διευθέτηση των διεθνών συναλλαγών στον τομέα των υπηρεσιών. Ορίζονται οι τομείς υπηρεσιών που τα μέλη του ΠΟΕ είναι διατεθειμένα να ανοίξουν στον εξωτερικό ανταγωνισμό και διευκρινίζεται ο βαθμός ανοίγματος των εν λόγω αγορών. Στους τομείς αυτούς συμπεριλαμβάνονται ορισμένες οικονομικού χαρακτήρα υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, όπως οι χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες, οι ηλεκτρονικές επικοινωνίες, οι ταχυδρομικές υπηρεσίες, οι υπηρεσίες μεταφορών και ενέργειας και άλλες.

4.4.   Η ΕΟΚΕ έχει ήδη τονίσει στα λοιπά κοινοτικά όργανα (17) ότι οι αρχές που διέπουν τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας πρέπει να περιλαμβάνονται στη θέση που υιοθετεί η Ένωση στις εμπορικές διαπραγματεύσεις, ιδίως στο πλαίσιο του ΠΟΕ και της GATS. Θεωρεί απαράδεκτο να αναλαμβάνει δεσμεύσεις η Ευρωπαϊκή Ένωση, στις διεθνείς εμπορικές διαπραγματεύσεις, για την απελευθέρωση τομέων ή δραστηριοτήτων που δεν θα έχουν συμφωνηθεί στο πλαίσιο των ειδικών διατάξεων της Συνθήκης που διέπουν τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας. Τα κράτη μέλη πρέπει να διατηρήσουν την ικανότητα ρύθμισης των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, ώστε να επιτευχθούν οι κοινωνικοί και αναπτυξιακοί στόχοι που έχει ορίσει η Ένωση. Η ανάγκη αυτή απαιτεί την εξαίρεση των μη υποκείμενων σε ρυθμίσεις υπηρεσιών κοινής ωφέλειας από τις προαναφερόμενες διαπραγματεύσεις.

4.5.   Σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 3, στοιχείο β), της GATS, αποκλείονται κατ’ αρχήν από την εφαρμογή της οι «υπηρεσίες που παρέχονται κατά την άσκηση κρατικής εξουσίας». Σύμφωνα με το στοιχείο γ) του ίδιου άρθρου, πρόκειται για τις «υπηρεσίες που δεν παρέχονται ούτε σε εμπορική βάση ούτε ανταγωνιστικά σε σχέση με έναν ή περισσότερους φορείς παροχής υπηρεσιών».

4.5.1.   Δεδομένου ότι η GATS δεν αναφέρεται, υπό την στενή έννοια, στις «υπηρεσίες κοινής ωφέλειας», παρά μόνον στα πλαίσια των ορισμών του άρθρου XXVIII, στοιχείο γ), περίπτωση ii) (18), αφήνει να πλανάται μεγάλη αμφιβολία όσον αφορά την καθιέρωση μιας έννοιας κοινής αποδοχής και ενός διεθνούς πλαισίου κατάλληλου για τη ρύθμιση της λειτουργίας των ΥΚΩ στους κόλπους του ΠΟΕ, πράγμα που θα μπορούσε έως και να θέσει υπό αμφισβήτηση ορισμένες διατάξεις του κοινοτικού δικαίου.

4.5.2.   Δεδομένου, εξάλλου, του μεγάλου αριθμού κρατικών (ή δημόσιας φύσης) μέτρων στα οποία μπορεί να εφαρμοσθεί η GATS, σύμφωνα με το άρθρο της 1, παράγραφος 1 (19), καθώς και της θέσης του δευτεροβάθμιου δικαιοδοτικού οργάνου, που τάσσεται σαφώς υπέρ της εφαρμογής της συμφωνίας σε οιοδήποτε μη επαρκώς αιτιολογημένο μέτρο που θα προκαλούσε στρεβλώσεις στις συναλλαγές στον τομέα των υπηρεσιών (20), είναι αναγκαίο να καθορισθεί μια ενιαία και πάγια θέση της ΕΕ στους κόλπους του ΠΟΕ, που θα διαφυλάσσει τις κοινές αρχές και αξίες που περιλαμβάνονται στο κοινοτικό κεκτημένο.

4.5.3.   Η μόνη εξαίρεση επ’ αυτού προβλέπεται στο παράρτημα της GATS για τις υπηρεσίες αεροπορικών μεταφορών, άρθρο 2, στοιχεία α) και β), όπου αποκλείονται από την εφαρμογή της συμφωνίας και από την οικεία διαδικασία επίλυσης διαφορών τα «μεταφορικά δικαιώματα τα οποία έχουν παραχωρηθεί καθ’ οιονδήποτε τρόπο ή υπηρεσίες που συνδέονται άμεσα με την άσκηση των μεταφορικών δικαιωμάτων».

4.6.   Η κατάσταση αυτή διανοίγει διάφορες εναλλακτικές δυνατότητες επί των οποίων θα πρέπει να τοποθετηθεί ο ΠΟΕ:

4.6.1.   Σε κάθε περίπτωση, είναι σκόπιμο να προωθηθεί συμφωνία με τα λοιπά συμβαλλόμενα μέρη για τον προσδιορισμό της έννοιας των «υπηρεσιών που παρέχονται κατά την άσκηση κρατικής εξουσίας», του άρθρου 1, παράγραφος 3, της GATS, ούτως ώστε οι διατάξεις του στοιχείου β) της εν λόγω παραγράφου, που προβλέπουν γενικά την απελευθέρωση του συνόλου των υπηρεσιών, σε όλους τους οικονομικούς τομείς, να μην εμποδίζει τα κράτη να λαμβάνουν μέτρα εξαίρεσης, αποκλείοντας από την απελευθέρωση τις κοινωνικές υπηρεσίες και τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, χωρίς αυτό να σημαίνει παράβαση των υποχρεώσεων που απορρέουν από την GATS όσον αφορά την μη παρεμπόδιση των συναλλαγών στον τομέα των υπηρεσιών.

4.6.2.   Η παροχή μιας υπηρεσίας μπορεί να αξιολογηθεί υπό διάφορες οπτικές γωνίες και, ενδεχομένως, να υπαχθεί στις ΥΚΩ, για τους σκοπούς της εφαρμογής της GATS, ανάλογα με το αν τίθενται στο επίκεντρο οι καταναλωτές της συγκεκριμένης υπηρεσίας και όχι ο φορέας παροχής της. Μόνον οι λόγοι διαφύλαξης του δημόσιου συμφέροντος, σε κοινοτικό επίπεδο ή σε επίπεδο κρατών μελών, και η προστασία του καταναλωτή των υπηρεσιών μπορούν να προβληθούν ως επιχειρήματα για τον αποκλεισμό των ΥΚΩ από την εφαρμογή της GATS, δεδομένου ότι, ως προς αυτό, δεν έχει σημασία εάν η υπηρεσία παρέχεται από δημόσιο ή ιδιωτικό, εθνικό ή αλλοδαπό, φορέα.

4.6.3.   Πρέπει να συμβιβαστούν η κοινοτική έννοια των πιστωτικών φορέων δημόσιου χαρακτήρα και των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών δημόσιου συμφέροντος (λ.χ. τα προγράμματα συνταξιοδότησης και οι δημόσιες συντάξεις), αφενός, και, αφετέρου, η έννοια που προβλέπεται στο παράρτημα της GATS για τις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες, άρθρο 1, στοιχείο β) iii), όπου ως «υπηρεσίες που παρέχονται κατά την εκτέλεση κρατικής εξουσίας» νοούνται «άλλες δραστηριότητες που εκτελούνται από δημόσιο φορέα για λογαριασμό ή με την εγγύηση ή τη χρήση κρατικών χρηματοδοτικών πόρων».

4.6.4.   Το χρηματοοικονομικό G20 (21) θα μπορούσε να επιφορτιστεί με έναν «καταλυτικό». ρόλο, όσον αφορά τις αποφάσεις που πρέπει να υιοθετούν οι ειδικευμένοι διεθνείς οργανισμοί (όπως ΠΟΕ, FAO, Παγκόσμια Τράπεζα, ΔΝΤ κλπ.) για θέματα χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών και διαφύλαξης των αρχών και αξιών που διέπουν τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας.

---

(1)  Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ «Προαγωγή της ευρείας πρόσβασης όλων των κατοίκων της ΕΕ στην ευρωπαϊκή ψηφιακή βιβλιοθήκη» (ΕΕ C 162 της 25.6.2008, σ. 46), σημείο 1.3.

(2)  Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ «Κοινωνική συνοχή: να δοθεί περιεχόμενο σ’ ένα ευρωπαϊκό πρότυπο» (ΕΕ C 309 της 16.12.2006, σ. 119).

(3)  Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ «Το μέλλον των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας» (ΕΕ C 309 της 16.12.2006, σ. 135), σημείο 2.1.

(4)  EE C 303 της 14.12.2007 (σύμφωνα με πανηγυρική διακήρυξη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής του 2007).

(5)  Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ: «Το μέλλον των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας» (ΕΕ C 309 της 16.12.2006, σ. 135), σημείο 3.9.

(6)  Βλ. «Los objetivos de la Política Comercial Común a la luz del Tratado de Lisboa», Miguel Angel Cepillo Galvín, στο συλλογικό έργο El Tratado de Lisboa: salida de la crisis constitucional. Συντονιστής: José Martín y Pérez Nanclares, εκδ. Iustel, 2008.

(7)  Βλ. Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ «Βελτίωση της ποιότητας και της παραγωγικότητας στην εργασία» (ΕΕ C 224 της 30.8.2008, σ. 87).

(8)  Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ «Μια ανεξάρτητη αξιολόγηση των υπηρεσιών κοινής ωφελείας» (ΕΕ C 162 της 25.6.2008, σ. 42).

(9)  Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ «Κοινωνική συνοχή: να δοθεί περιεχόμενο σ’ ένα ευρωπαϊκό πρότυπο» (ΕΕ C 309 της 16.12.2006, σ. 119).

(10)  Βλέπε ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου A6-0275/2006 της 26.9.2006 λευκό βιβλίο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής COM(2004) 374 της 12.5.2004; ανακοίνωση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής COM(2007) 725 της 20.11.2007 κλπ.

(11)  Βλέπε διερευνητική γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ με θέμα τις ΥΓΣ, ΕΕ C 241 της 7.10.2002, σ. 119· γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ για το «Λευκό Βιβλίο σχετικά με τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας», ΕΕ C 221 της 8.9.2005, σ. 17· γνωμοδότηση πρωτοβουλίας της ΕΟΚΕ με θέμα «Το μέλλον των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας», ΕΕ C 309 της 16.12.2006, σ. 135.

(12)  Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ «Μια ανεξάρτητη αξιολόγηση των υπηρεσιών κοινής ωφελείας» (ΕΕ C 162 της 25.6.2008, σ. 42), σημείο 3.2.

(13)  Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ «Μια ανεξάρτητη αξιολόγηση των υπηρεσιών κοινής ωφελείας» (ΕΕ C 162 της 25.6.2008, σ. 42), σημείο 3.7.

(14)  Βλ. γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ για την «Ανακοίνωση της Επιτροπής – Εφαρμογή του κοινοτικού προγράμματος της Λισσαβώνας: κοινωνικές υπηρεσίες κοινής ωφελείας στην Ευρωπαϊκή Ένωση» (ΕΕ C 161 της 13.7.2007, σ. 80).

(15)  Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ «Το μέλλον των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας» (ΕΕ C 309 της 16.12.2006, σ. 135), σημείο 10.3.

(16)  Με την απόφαση 94/800/ΕΚ του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1994 (ΕΕ L 336 της 23.12.1994), το Συμβούλιο υιοθετεί τα νομοθετικά κείμενα που απορρέουν από τις πολυμερείς διαπραγματεύσεις του Γύρου της Ουρουγουάης, που κατέληξαν στην υπογραφή της τελικής πράξης του Μαρακές και την ίδρυση του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου.

(17)  Γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ «Το μέλλον των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας» (ΕΕ C 309 της 16.12.2006, σ. 135).

(18)  Το εν λόγω άρθρο, με αντικείμενο τους ορισμούς, συγκαταλέγει στα «μέτρα που λαμβάνονται από μέλη και τα οποία επηρεάζουν τις συναλλαγές στον τομέα των υπηρεσιών», «όσον αφορά την παροχή υπηρεσίας, τη δυνατότητα πρόσβασης και χρήσης υπηρεσιών που απαιτούνται από τα εν λόγω μέλη προκειμένου να διατεθούν εν γένει στο κοινό».

(19)  Το εν λόγω άρθρο ορίζει: «Η παρούσα συμφωνία εφαρμόζεται σε μέτρα που λαμβάνονται από τα μέλη για τις συναλλαγές στον τομέα των υπηρεσιών».

(20)  Βλέπε υπόθεση «Ηνωμένες Πολιτείες — Μέτρα που έχουν επιπτώσεις στη διασυνοριακή παροχή υπηρεσιών τυχερών παιγνίων και στοιχημάτων», WT/DS/AB/R(AB-2005-1)· την ανάλυση του Moreiro González, C. J. στο «Las cláusulas de Seguridad Nacional», Μαδρίτη 2007, σ. 229 και επόμενες. Βλέπε επίσης την υπόθεση «Ευρωπαϊκές Κοινότητες — Καθεστώς ισχύον επί της εισαγωγής, της πωλήσεως και της διανομής των μπανανών», WT/DS27/AB/R/197.

(21)  Το χρηματοοικονομικό G20 περιλαμβάνει, πέραν των χωρών του G8, 11 υπουργούς οικονομίας και διοικητές κεντρικών τραπεζών, που εκπροσωπούν συνολικά το 85 % του παγκόσμιου ΑΕγχΠ, καθώς και την Ευρωπαϊκή Ένωση (εκπροσωπούμενη από τη χώρα που ασκεί την Προεδρία του Συμβουλίου και τον Πρόεδρο της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας).

---

30.4.2009

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 100/39

---

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Ασφάλεια των επιβατών στις αεροπορικές μεταφορές»

2009/C 100/07

Στις 17 Ιανουαρίου 2008 και σύμφωνα με το άρθρο 29 παρ. 2 του Εσωτερικού Κανονισμού της, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποφάσισε να καταρτίσει γνωμοδότηση πρωτοβουλίας με θέμα:

«Ασφάλεια των επιβατών στις αεροπορικές μεταφορές» (γνωμοδότηση πρωτοβουλίας)

Το τμήμα «Μεταφορές, υποδομές και κοινωνία των πληροφοριών» στο οποίο είχε ανατεθεί η κατάρτιση των σχετικών εργασιών της ΕΟΚΕ, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή της στις 24 Σεπτεμβρίου 2008 με βάση εισηγητική έκθεση του κ. McDONOGH.

Κατά την 448η σύνοδο ολομέλειάς της, που πραγματοποιήθηκε στις 21, 22 και 23 Οκτωβρίου 2008 (συνεδρίαση της 23ης Οκτωβρίου), η ΕΟΚΕ υιοθέτησε με 94 ψήφους υπέρ και 2 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1.   Συστάσεις

1.1.   Η ΕΟΚΕ συνιστά τη διαμόρφωση συγκεκριμένων προτύπων για τις υπηρεσίες ασφάλειας της πολιτικής αεροπορίας, τα οποία να είναι ενοποιημένα στο μέγιστο δυνατό επίπεδο επιπλέον από τα υφιστάμενα κοινά νομικά πρότυπα που διέπουν την κοινοτική προσέγγιση ως προς την ασφάλεια πολιτικής αεροπορίας.

1.2.   Η ΕΟΚΕ, στη γνωμοδότησή της, θεωρεί ότι οι φορείς παροχής υπηρεσιών ασφάλειας θα πρέπει να αποκλείονται από δραστηριότητες ασφάλειας της πολιτικής αεροπορίας εάν, μεταξύ άλλων, έχουν πτωχεύσει ή τελούν υπό εκκαθάριση, υπόκεινται σε διαδικασία κήρυξης πτώχευσης, έχουν καταδικαστεί για παράβαση σχετικά με την επαγγελματική διαγωγή, έχουν καταδικαστεί για σοβαρό επαγγελματικό παράπτωμα, έχουν παραλείψει να εκπληρώσουν υποχρεώσεις καταβολής εισφορών κοινωνικής ασφάλισης, έχουν παραλείψει να εκπληρώσουν υποχρεώσεις καταβολής φόρων, έχουν κριθεί ένοχοι για σοβαρή απάτη στην παροχή ή τη μη παροχή πληροφοριών σχετικά με διαγωνισμούς και δεν είναι εγγεγραμμένοι σε επαγγελματικό μητρώο εφόσον απαιτείται από την εθνική νομοθεσία. Ακόμη, οι πάροχοι ασφάλειας πολιτικής αεροπορίας πρέπει να διαθέτουν εσωτερικό σύστημα προσλήψεων, να παρέχουν ικανοποιητική κατάρτιση και να αποδεικνύουν την ασφάλιση για τις πιθανές ευθύνες κατά την εκτέλεση της σύμβασης.

1.3.   Επιπλέον, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή προτείνει να εισαχθεί ένα νομικά δεσμευτικό κοινό σύνολο ωρών κατάρτισης καθώς επίσης και μια υποχρεωτική εκπαιδευτική δέσμη και για τα 27 κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

1.4.   Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι τα μέτρα πρέπει να είναι σαφή και συνοπτικά.

1.5.   Η ΕΟΚΕ κρίνει απαραίτητο να ενημερώνονται σαφώς οι αεροπορικές εταιρίες, οι αερολιμένες και οι πάροχοι υπηρεσιών ασφάλειας για την εφαρμογή της νομοθεσίας που σχετίζεται με τα μέτρα ασφάλειας και να παρέχεται, κάτω από αυστηρές προϋποθέσεις, άμεση πρόσβαση στους κανόνες στις αεροπορικές εταιρίες, τους αερολιμένες και τους παρόχους υπηρεσιών ασφάλειας πολιτικής αεροπορίας.

1.6.   Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή θεωρεί ότι η δημοσίευση των μη ευαίσθητων τμημάτων της νομοθεσίας εφαρμογής που επιβάλλει υποχρεώσεις ή περιορίζει τα δικαιώματα των επιβατών, στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης καθώς και η ανά εξάμηνο αναθεώρηση των μέτρων ασφάλειας αποτελούν απαραίτητες προϋποθέσεις της κοινοτικής έννομης τάξης.

1.7.   Η ΕΟΚΕ καλεί την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να αναλάβει πρωτοβουλία παροχής βοήθειας στα θύματα εγκληματικών πράξεων όπως τρομοκρατικές επιθέσεις στον τομέα της πολιτικής αεροπορίας.

1.8.   Θα πρέπει να ληφθούν μέτρα που να προωθούν την αναγνώριση και την επαγγελματική εξέλιξη των σταδιοδρομιών στην ασφάλεια.

1.9.   Τα μέτρα θα πρέπει να επιδιώκουν την εξάλειψη των περιττών ελέγχων ασφάλειας με την εφαρμογή της έννοιας της «ενιαίας ασφάλειας» σε ολόκληρη την ΕΕ. Επίσης, θα πρέπει να προωθηθεί η αναγνώριση των μέτρων ασφάλειας τρίτων χωρών.

1.10.   Τα μέτρα θα πρέπει να αναπτύσσουν μια προσαρμοσμένη καινοτόμο προσέγγιση που να επιτρέπει τη διαφοροποίηση των μέτρων ασφάλειας για το πλήρωμα και τους επιβάτες, χωρίς να τίθεται σε κίνδυνο η ασφάλεια.

1.11.   Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι η ασφάλεια της πολιτικής αεροπορίας πρέπει να θεωρηθεί προτεραιότητα στην κατανομή των πόρων για την έρευνα.

1.12.   Η ανεξάρτητη αξιολόγηση των τεχνολογιών και των τεχνικών απαιτήσεων από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι απαραίτητη. Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι με βάση αυτή την ανεξάρτητη αξιολόγηση πρέπει, αφενός, να δημιουργηθούν τεχνικά πρότυπα για τον τομέα της ασφάλειας της πολιτικής αεροπορίας και, αφετέρου, να καταρτιστεί κεντρικό μητρώο των εγκεκριμένων προμηθευτών.

1.13.   Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή θεωρεί ότι απαιτείται συντονισμένη προσέγγιση των κρατών μελών στην καταπολέμηση της τρομοκρατίας και του οργανωμένου εγκλήματος. Επιπλέον, τα αυστηρότερα μέτρα που αποφασίζονται σε επίπεδο κρατών μελών όσον αφορά πρόσθετες υποχρεώσεις ή περιορισμούς των δικαιωμάτων των επιβατών πρέπει να βασίζονται στην αξιολόγηση του κινδύνου και να λαμβάνουν υπόψη την ανθρώπινη αξιοπρέπεια. Ακόμη, πρέπει να αναθεωρούνται ανά εξάμηνο και να κοινοποιούνται στο επιβατικό κοινό.

2.   Εισαγωγή

2.1.   Ύστερα από τα τραγικά γεγονότα της 11ης Σεπτεμβρίου 2001 υιοθετήθηκε κανονισμός πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση κοινών κανόνων στο πεδίο της ασφάλειας της πολιτικής αεροπορίας (1). Ο εν λόγω κανονισμός διατυπώνει τις κύριες διατάξεις και τα κοινά πρότυπα που διέπουν την κοινοτική προσέγγιση ως προς την ασφάλεια της πολιτικής αεροπορίας. Η κοινοτική νομοθεσία καθορίζει τα κοινά βασικά πρότυπα, ενώ δίνει επίσης τη δυνατότητα στα κράτη μέλη (ή τους μεμονωμένους αερολιμένες) να καθορίζουν υψηλότερα πρότυπα, λόγω του μεταβαλλόμενου κινδύνου τρομοκρατικής επίθεσης ανάλογα με το κράτος μέλος, τον αερολιμένα ή την αερογραμμή.

2.2.   Το 2005 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2) δρομολόγησε διαδικασία αναθεώρησης του εν λόγω κανονισμού πλαισίου στον τομέα της ασφάλειας της πολιτικής αεροπορίας, η οποία με τη συναίνεση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στις 11 Ιανουαρίου 2008, κατέληξε στην υιοθέτηση ενός νέου κανονισμού πλαισίου αριθ. 300/2008 (3) στις 11 Μαρτίου 2008. Ο στόχος της αναθεώρησης ήταν να διευκρινιστούν, να απλοποιηθούν και να εναρμονιστούν περαιτέρω οι νομικές απαιτήσεις με στόχο τη γενικότερη ασφάλεια της πολιτικής αεροπορίας.

2.3.   Θα πρέπει να αξιοποιηθεί η δυναμική από την αναθεώρηση του κανονισμού πλαισίου δεδομένου ότι πρόκειται για θεμελιώδη αλλαγή στους κανόνες που διέπουν την ασφάλεια της πολιτικής αεροπορίας. Η κοινή πολιτική μεταφορών ήταν μια από τις πρώτες κοινές πολιτικές της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Στο πλαίσιο αυτό, οι αεροπορικές μεταφορές κατέχουν ζωτική σημασία για την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων και των εμπορευμάτων: δύο από τους στόχους της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Η ελευθερία του πολίτη από ένα κράτους μέλους να ταξιδεύει ελεύθερα σε άλλο κράτος μέλος εμπεριέχει την προστασία του προσώπου αυτού από βλάβη. Επιπλέον, η διακοπή (π.χ. λόγω τρομοκρατικής επίθεσης) του συστήματος αεροπορικών μεταφορών θα είχε αρνητικές επιπτώσεις στο σύνολο της ευρωπαϊκής οικονομίας. Επομένως, είναι σαφές ότι η ασφάλεια πρέπει να συνεχίσει να αποτελεί καίριο στοιχείο για την επιτυχημένη λειτουργία αεροπορικών μεταφορών.

2.4.   Παρά τις πολυάριθμες πρωτοβουλίες, το ισχύον ρυθμιστικό πλαίσιο στον τομέα της ασφάλειας της πολιτικής αεροπορίας δεν λαμβάνει υπόψη ορισμένες από τις βασικές ανησυχίες των επιβατών, των αερογραμμών, των αερολιμένων και των ιδιωτικών παρόχων υπηρεσιών ασφάλειας. Ο τομέας των αεροπορικών μεταφορών χρειάζεται σαφέστερα, περιεκτικά και εναρμονισμένα μέτρα. Ο γενικός στόχος της πολιτικής για την ασφάλεια των αεροπορικών μεταφορών πρέπει επομένως να είναι η διαμόρφωση ενός σαφούς, αποδοτικού και διαφανούς ρυθμιστικού πλαισίου και η παροχή ασφάλειας με ανθρώπινο πρόσωπο.

3.   Η πιστοποίηση των ιδιωτικών παρόχων υπηρεσιών ασφάλειας είναι αναγκαία

3.1.   Δεδομένης της κρισιμότητας της ασφάλειας της πολιτικής αεροπορίας για τη λειτουργία του συστήματος αεροπορικών μεταφορών, απαραίτητη είναι η διατύπωση συγκεκριμένων προτύπων για τις υπηρεσίες παροχής ασφάλειας που θα συμπληρώνουν τα ισχύοντα κοινά νομικά πρότυπα που διέπουν την κοινοτική προσέγγιση στην ασφάλεια της πολιτικής αεροπορίας. Στην πράξη, οι ιδιωτικοί πάροχοι υπηρεσιών ασφάλειας επιλέγονται συχνά μόνο βάσει της χαμηλότερης τιμής, παρά την ευαίσθητη φύση της δραστηριότητάς τους. Μια νέα δεσμευτική νομοθεσία που να ενσωματώνει συγκεκριμένα πρότυπα πρέπει να παρέχει οδηγίες για την επιλογή και την ανάθεση σε παρόχους υπηρεσιών ασφάλειας πολιτικής αεροπορίας με βάση ποιοτικά κριτήρια.

3.2.   Στα κριτήρια επιλογής και ανάθεσης για παρόχους υπηρεσιών ασφάλειας πρέπει, μεταξύ άλλων, να περιλαμβάνονται η χρηματοοικονομική ικανότητα του παρόχου, η οικονομική διαφάνεια, η τεχνική δεξιότητα και ικανότητα διότι όλα αυτά βελτιώνουν την ποιότητα των υπηρεσιών.

3.3.   Ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός Ασφαλείας της Αεροπορίας έχει προωθήσει πρόσφατα μια πρωτοβουλία αυτορρύθμισης μέσω ενός Χάρτη Ποιότητας και ενός Παραρτήματος σχετικά με την κατάρτιση του ιδιωτικού προσωπικού ασφάλειας. Οι αρχές που προτάθηκαν στο εν λόγω έγγραφο θα μπορούσαν να χρησιμεύσουν ως βάση για την πιστοποίηση όλων των ιδιωτικών επιχειρήσεων ασφάλειας της πολιτικής αεροπορίας και να απεικονίσουν τη δέσμευση του τομέα να παρέχει λύσεις υψηλής ποιότητας.

3.4.   Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή συστήνει τη διαμόρφωση νομικά δεσμευτικών κριτηρίων ποιότητας για τους ιδιωτικούς παρόχους ασφάλειας πολιτικής αεροπορίας. Οι φορείς παροχής υπηρεσιών θα μπορούν να αποκλείονται από δραστηριότητες ασφάλειας της πολιτικής αεροπορίας εάν, μεταξύ άλλων, έχουν πτωχεύσει ή τελούν υπό εκκαθάριση, υπόκεινται σε διαδικασία κήρυξης πτώχευσης, έχουν καταδικαστεί για παράβαση σχετικά με την επαγγελματική διαγωγή, έχουν καταδικαστεί για σοβαρό επαγγελματικό παράπτωμα, έχουν παραλείψει να εκπληρώσουν υποχρεώσεις καταβολής εισφορών κοινωνικής ασφάλισης, έχουν παραλείψει να εκπληρώσουν υποχρεώσεις καταβολής φόρων, έχουν κριθεί ένοχοι για σοβαρή απάτη στην παροχή ή τη μη παροχή πληροφοριών σχετικά με διαγωνισμούς και δεν είναι εγγεγραμμένοι σε επαγγελματικό μητρώο εφόσον απαιτείται από την εθνική νομοθεσία. Ακόμη, οι πάροχοι ασφάλειας πολιτικής αεροπορίας πρέπει να διαθέτουν εσωτερικό σύστημα προσλήψεων, να παρέχουν ικανοποιητική κατάρτιση και να αποδεικνύουν την ασφάλιση για πιθανές ευθύνες κατά την εκτέλεση της σύμβασης.

3.5.   Επιπλέον, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή προτείνει να εισαχθεί ένα νομικά δεσμευτικό κοινό σύνολο ωρών κατάρτισης καθώς επίσης και μια υποχρεωτική εκπαιδευτική δέσμη και για τα 27 κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

4.   Αναγνώριση του ελέγχου ιστορικού του προσωπικού ασφάλειας

4.1.   Πριν από το διορισμό τους, το προσωπικό ασφάλειας πρέπει, σύμφωνα με τον ισχύοντα και το μελλοντικό κανονισμό πλαίσιο για την ασφάλεια της πολιτικής αεροπορίας, να υποβληθεί και σε συγκεκριμένη κατάρτιση και σε έλεγχο ιστορικού. Είναι εξαιρετικά σημαντικό ένα μελλοντικό μέλος του προσωπικού ασφάλειας να μην έχει παρελθόν, ούτε σχέση με πιθανές τρομοκρατικές ή εγκληματικές ομάδες, ούτε ποινικό μητρώο, δεδομένου ότι η εργασία τους αποτελεί καίριο στοιχείο του συστήματος ασφάλειας της πολιτικής αεροπορίας.

4.2.   Επί του παρόντος, οι έλεγχοι ιστορικού πραγματοποιούνται από τις εθνικές αρχές, συνήθως από τα υπουργεία δικαιοσύνης ή εσωτερικών, μόνο στον τομέα αρμοδιοτήτων τους. Κατά συνέπεια, δεν υπάρχει καμία αμοιβαία αναγνώριση αυτής της προϋπόθεσης από την πλειοψηφία των κρατών μελών. Αυτό το θέμα είναι ιδιαίτερα σημαντικό εάν ληφθεί υπόψη η κινητικότητα των εργαζομένων, μια θεμελιώδης ελευθερία που καθιερώνεται από τη Συνθήκη της Ρώμης.

4.3.   Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή καλεί το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να εξετάσουν το ζήτημα αυτό, εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων τους στον τομέα της δικαστικής και αστυνομικής συνεργασίας στην ΕΕ.

5.   «Ενιαία ασφάλεια» (one stop security)

5.1.   Η παραχώρηση αρμοδιοτήτων στην Ευρωπαϊκή Ένωση στον τομέα της ασφάλειας της πολιτικής αεροπορίας είναι η επίτευξη ενός κοινού ευρωπαϊκού πλαισίου κανόνων που θα εφαρμόζονται με τρόπο συνεκτικό σε όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ. Δεδομένου ότι οι κανόνες που διατυπώνονται σε επίπεδο ΕΕ οφείλουν να εφαρμόζονται από όλα τα κράτη μέλη, η λογική συνέπεια είναι να υπάρξει αμοιβαία αναγνώριση από τα κράτη μέλη των προτύπων ασφάλειας της ΕΕ — αυτό σημαίνει και η έννοια της «ενιαίας ασφάλειας» (one stop security). Ο επιβάτης, οι αποσκευές και το φορτίο που ταξιδεύει από ένα κράτος μέλος της ΕΕ σε άλλο πρέπει να θεωρούνται ασφαλείς και, συνεπώς, δεν πρέπει να υποβάλλονται σε πρόσθετο έλεγχο ασφάλειας στο ευρωπαϊκό σημείο αλλαγής μεταφορικού μέσου πριν από τον προορισμό.

5.2.   Η αρχή της «ενιαίας ασφάλειας» έχει αναγνωριστεί σε επίπεδο ΕΕ και ενισχύεται περαιτέρω με το νέο κανονισμό πλαίσιο σχετικά με την ασφάλεια της πολιτικής αεροπορίας. Εντούτοις, η αμοιβαία αναγνώριση των προτύπων ασφάλειας από τα κράτη μέλη της ΕΕ δεν έχει ακόμα ολοκληρωθεί στην ΕΕ. Δεδομένου ότι το επίπεδο απειλής δεν είναι το ίδιο για όλα τα κράτη μέλη, ορισμένα από αυτά επέβαλαν αυστηρότερα μέτρα ασφάλειας για να μετριάσουν τη συγκεκριμένη απειλή στην οποία εκτίθενται.

5.3.   Η μη αναγνώριση των προτύπων ασφάλειας στην ΕΕ οδηγεί σε πολλαπλασιασμό των περιττών ελέγχων που με τη σειρά τους προκαλούν πρόσθετες καθυστερήσεις και δαπάνες για τις αεροπορικές εταιρίες αλλά και καταναλώνουν πόρους που θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν καλύτερα στην προστασία των πιο ευάλωτων σημείων.

5.4.   Η αρχή της «ενιαίας ασφάλειας» προς εφαρμογή στην ΕΕ, πρέπει επίσης να εξεταστεί σε σχέση με άλλες χώρες. Δεν υπάρχει κανένας λόγος για τον οποίο τα αεροσκάφη που προέρχονται από χώρες με πλέον προηγμένο καθεστώς ασφάλειας της πολιτικής αεροπορίας, όπως οι Ηνωμένες Πολιτείες ή το Ισραήλ, να θεωρούνται «μη ασφαλείς». Η αμοιβαία αναγνώριση των προτύπων πρέπει επίσης να είναι δυνατή με χώρες που έχουν παρόμοια αντιμετώπιση και αυτό θα συνέβαλλε πάλι σε ένα ισορροπημένο παγκόσμιο σύστημα ασφάλειας όπου όλες οι προσπάθειες στοχεύουν την πραγματική απειλή.

5.5.   Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή επομένως καλεί την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να εξασφαλίσει ότι η αρχή της «ενιαίας ασφάλειας» εφαρμόζεται πλήρως στην ΕΕ, και ότι οποιοδήποτε αεροσκάφος που φθάνει από ένα κράτος μέλος της ΕΕ σε άλλο θεωρείται «ασφαλές». Η ΕΟΚΕ ζητεί επίσης με εμμονή από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να προχωρήσει χωρίς καθυστερήσεις στην αναγνώριση των προτύπων ασφάλειας τρίτων χωρών, όπου τα πρότυπα αυτά μπορούν να κριθούν ισοδύναμα, και κυρίως αυτά των Ηνωμένων Πολιτειών.

6.   Διαφοροποίηση

6.1.   Με βάση την πρόβλεψη για σημαντική αύξηση του αριθμού των επιβατών αεροπορικών μεταφορών για τα επόμενα έτη, ο ισχύον έλεγχος ασφάλειας επιβατών και αποσκευών δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως βιώσιμο πρότυπο. Επί του παρόντος, όλοι οι επιβάτες ελέγχονται με παρόμοιο τρόπο και όλοι υποβάλλονται στην ίδια διαδικασία ελέγχου ασφάλειας. Αυτή η επαχθής διαδικασία αποτελεί το κυριότερο παράπονο των επιβατών όταν καλούνται να αξιολογήσουν τις εντυπώσεις τους από το ταξίδι. Η δυσαρέσκεια των επιβατών αυξάνεται από τη γνώση ότι η μεγάλη πλειονότητα των ταξιδιωτών δεν θέτει καμία απειλή, ούτε για είτε τον αερολιμένα, ούτε για τα αεροσκάφη.

6.2.   Επίσης, οι πόροι που διατίθενται για την ασφάλεια της πολιτικής αεροπορίας είναι εξαιρετικά περιορισμένοι. Πρέπει πρώτα να γίνεται διάκριση μεταξύ του πιθανού και του δυνατού. Η αξιοπιστία ολόκληρου του συστήματος στηρίζεται στην ικανότητα αντιμετώπισης των πιθανών απειλών και όχι στην προσπάθεια να καλυφθεί ο πιθανός κίνδυνος κατά 100 %. Ο εντοπισμός μιας πιθανής απειλής πρέπει να βασίζεται στην αξιολόγηση της απειλής και στην αξιολόγηση του κινδύνου που διατρέχεται κατά την εφαρμογή των επαρκών μέτρων.

6.3.   Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή καλεί την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να αναζητήσει μια προσέγγιση όπου η συστηματοποίηση των ελέγχων ασφάλειας των επιβατών να μπορεί να αντικατασταθεί από μια δυναμική διαφοροποίηση των επιβατών η οποία να συνδυάζει τη συλλογή πληροφοριών με δειγματοληπτικά μέτρα που να λειτουργούν αποτρεπτικά.

7.   Κατανομή πόρων έρευνας και ανάπτυξης στον τομέα της ασφάλειας

7.1.   Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή εκφράζει την ικανοποίησή της για την παραχώρηση 1,2 δισεκατομμυρίων ευρώ στην έρευνα για την ασφάλεια στο 7ο Πρόγραμμα πλαίσιο για την έρευνα. Η ασφάλεια της πολιτικής αεροπορίας πρέπει να θεωρηθεί προτεραιότητα στην κατανομή των πόρων λόγω των αυξανόμενων δαπανών στον τομέα της αεροπορίας και τον αντίκτυπο στην κοινωνία γενικότερα. Επιπλέον, έχει καίρια σημασία, αφενός, να συνάδουν τα επιλεγμένα προγράμματα με την υπό διαμόρφωση πολιτική και, αφετέρου, οι πόροι που διατίθενται για τη σχετική απαραίτητη έρευνα όπως π.χ. την έρευνα για τις τεχνολογίες ανίχνευσης υγρών εκρηκτικών υλών ή για άλλες τεχνολογίες ανίχνευσης όπως η βιομετρία.

7.2.   Κατά συνέπεια, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή καλεί την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να συντονίσει εσωτερικά τις εργασίες της προκειμένου να βελτιστοποιηθεί η χρήση των πόρων που προέρχονται από τους φορολογούμενους.

7.3.   Επιπλέον, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή συστήνει να διατεθούν πόροι για ανεξάρτητη αξιολόγηση των τεχνολογιών και των τεχνικών απαιτήσεων από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Με βάση αυτή την ανεξάρτητη αξιολόγηση πρέπει, αφενός, να δημιουργηθούν τεχνικά πρότυπα για τον τομέα της ασφάλειας της πολιτικής αεροπορίας και, αφετέρου, να καταρτιστεί κεντρικό μητρώο των εγκεκριμένων προμηθευτών.

8.   Δυσκολίες στην πρόσληψη προσωπικού ασφάλειας και στη διατήρησή του

8.1.   Σε ορισμένα κράτη μέλη, οι αερολιμένες ή οι πάροχοι υπηρεσιών ασφάλειας αντιμετωπίζουν σημαντικές δυσκολίες στην πρόσληψη προσωπικού ασφάλειας. Είναι φυσικό ότι τα κριτήρια επιλογής έχουν πολλαπλασιαστεί λόγω της σημασίας του ρόλου αυτών των υπαλλήλων. Κατά συνέπεια, εκτός από την ανάγκη ελέγχου του «καθαρού» ποινικού ιστορικού, η ανάγκη γνώσης μίας ή περισσότερων ξένων γλωσσών, ενός ορισμένου επίπεδο εκπαίδευσης απαραίτητου για την κατανόηση των διαδικασιών και την αντιμετώπιση επιθετικών επιβατών περιορίζει ακόμη περισσότερο τον αριθμό των υποψηφίων.

8.2.   Ένα πρόσθετο πρόβλημα που εμφανίζεται είναι ότι αφού προσληφθεί το προσωπικό και εκπαιδευθεί κατάλληλα, είναι εξαιρετικά δύσκολο να διατηρηθεί στη θέση του. Το απαραίτητο ευέλικτο ωράριο εργασίας σε συνδυασμό με τη μόνιμη πίεση και τις σχετικά χαμηλές αποδοχές δεν καθιστούν το επάγγελμα του υπαλλήλου ασφάλειας ελκυστικό για πολλούς. Επιπλέον, είναι σαφές ότι η έλλειψη κοινωνικής αναγνώρισης και προοπτικών σταδιοδρομίας οδηγεί σε απώλεια πεπειραμένων ατόμων από τον τομέα.

8.3.   Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή θεωρεί ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή μπορεί να διαδραματίσει σημαντικό ρόλο σε αυτόν τον κοινωνικό τομέα προωθώντας τα οφέλη από τη σταδιοδρομία ως υπάλληλος ασφάλειας σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση, συγκεκριμένα δίνοντας μεγαλύτερη αξία στη σημαντική αυτή εργασία.

9.   Λογοδοσία

9.1.   Ο τομέας των αερομεταφορών επενδύει στην παροχή υπηρεσιών υψηλής ποιότητας αλλά αντιμετωπίζει εμπόδια που οφείλονται στην έλλειψη σαφούς εικόνας όσον αφορά τις νομικές απαιτήσεις, με συνέπεια, να παρακωλύεται η ποιοτική εφαρμογή τους.

9.2.   Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή θεωρεί ότι τα μέτρα πρέπει να είναι σαφή και διατυπωμένα τόσο απλά όσο είναι πρακτικά δυνατό. Οι ισχύοντες κανόνες είναι συχνά σειρές κανόνων διασκορπισμένων σε διαφορετικές νομικές πράξεις και περιέχουν πολλές εξαιρέσεις. Τούτο έχει ως αποτέλεσμα ένα σύνθετο σύνολο απαιτήσεων, οι οποίες δεν συμβάλλουν στην αποδοτικότητα και αυξάνουν την πίεση του προσωπικού, τις καθυστερήσεις και τις δυσχέρειες για τους ταξιδιώτες.

9.3.   Επιπλέον, οι τελικοί χρήστες των μέτρων ασφάλειας, δηλαδή οι αεροπορικές εταιρίες, οι αερολιμένες και οι πάροχοι υπηρεσιών ασφάλειας που εφαρμόζουν τα μέτρα στην πράξη δεν έχουν άμεση πρόσβαση σε αυτούς τους κανόνες. Αναμένεται από τους φορείς παροχής καίριων υπηρεσιών (π.χ. αεροπορικές εταιρίες, αερολιμένες και πάροχοι υπηρεσιών ασφάλειας) να ακολουθούν τους κανόνες σωστά χωρίς όμως να ενημερώνονται σχετικά. Το άρθρο 254 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Κοινότητα ορίζει ότι οι κανονισμοί δημοσιεύονται στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης και είναι παράλογο να περιμένει κανείς από φορείς παροχής υπηρεσιών να εφαρμόζουν κανόνες που δεν επιτρέπεται να γνωρίζουν. Στην εκκρεμούσα υπόθεση C-345/06, καλύτερα γνωστή ως «Υπόθεση Heinrich», η γενική εισαγγελέας Sharpston στις προτάσεις της ζήτησε να κηρυχθεί ανύπαρκτος ο κανονισμός εφαρμογής σχετικά με την ασφάλεια της πολιτικής αεροπορίας. Σύμφωνα με την γενική εισαγγελέα η επίμονη και σκόπιμη μη δημοσίευση του παραρτήματος του κανονισμού αριθ. 2320/2002, που περιλάμβανε, μεταξύ άλλων, τον κατάλογο στοιχείων που απαγορεύονται στις χειραποσκευές αποτελεί παράλειψη τέτοιας βαρύτητας που δεν μπορεί να γίνει ανεκτή στην κοινοτική έννομη τάξη (4).

9.4.   Συνεπώς η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή συστήνει να δίνονται σαφείς και άμεσες πληροφορίες στις αεροπορικές εταιρίες, τους αερολιμένες και τους παρόχους υπηρεσιών ασφάλειας οι οποίοι οφείλουν να εφαρμόζουν τα μέτρα ασφάλειας και, συνεπώς, να παρέχεται, κάτω από αυστηρές προϋποθέσεις, άμεση πρόσβαση στους κανόνες στις αεροπορικές εταιρίες, τους αερολιμένες και τους παρόχους υπηρεσιών ασφάλειας πολιτικής αεροπορίας. Δεν συμβάλλει στην υψηλή ποιότητα των υπηρεσιών το γεγονός ότι οι ιδιωτικοί πάροχοι υπηρεσιών ασφάλειας καλούνται να εφαρμόζουν μέτρα ασφάλειας, και μέχρις ένα σημείο είναι υπεύθυνοι για την εφαρμογή αυτή, αλλά δεν έχουν τη δυνατότητα να ενημερώνονται άμεσα. Ωστόσο, λόγω του έντονα εμπιστευτικού χαρακτήρα των κανόνων αυτών, οι συγκεκριμένοι όροι για τη διασφάλιση της εμπιστευτικότητας, πρέπει να καθοριστούν και να επικυρωθούν. Επιπλέον, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή συστήνει τη δημοσίευση των μη ευαίσθητων τμημάτων της νομοθεσίας εφαρμογής του κανονισμού αριθ. 2320/2002 ο οποίος επιβάλλει τις υποχρεώσεις ή περιορίζει τα δικαιώματα των επιβατών, στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης όπως απαιτείται από το άρθρο 254 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Κοινότητα. Συστήνει επίσης να πραγματοποιείται ανά εξάμηνο αναθεώρηση των μέτρων ασφάλειας που επιβάλλουν υποχρεώσεις ή περιορίζουν τα δικαιώματα των επιβατών. Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αναγνωρίζει την ανάγκη να μπορούν τα κράτη μέλη να λαμβάνουν αυστηρότερα μέτρα, λόγω του μεταβαλλόμενου επιπέδου κινδύνου. Ωστόσο, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή θεωρεί ότι απαιτείται συντονισμένη προσέγγιση των κρατών μελών στην καταπολέμηση της τρομοκρατίας και του οργανωμένου εγκλήματος. Επιπλέον, τα αυστηρότερα μέτρα που αποφασίζονται σε επίπεδο κρατών μελών όσον αφορά πρόσθετες υποχρεώσεις ή περιορισμούς των δικαιωμάτων των επιβατών πρέπει να βασίζονται στην αξιολόγηση του κινδύνου και να λαμβάνουν υπόψη την ανθρώπινη αξιοπρέπεια. Ακόμη, πρέπει να αναθεωρούνται ανά εξάμηνο και να κοινοποιούνται στο επιβατικό κοινό.

10.   Συνέπειες μιας τρομοκρατικής επίθεσης

10.1.   Ένας από τους στόχους της Ευρωπαϊκής Κοινότητας είναι η ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων και των εμπορευμάτων. Επιπλέον η Ευρωπαϊκή Κοινότητα δεσμεύθηκε να διαμορφώσει μια κοινή πολιτική μεταφορών και να προστατεύσει τα ανθρώπινα δικαιώματα όπως το δικαίωμα στη ζωή και την ιδιοκτησία.

10.2.   Στην υπόθεση Cowan (5), το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο υποστήριξε ότι, όταν το κοινοτικό δίκαιο εγγυάται σε ένα φυσικό πρόσωπο την ελευθερία να μεταβεί σε άλλο κράτος μέλος, το πρόσωπο αυτό πρέπει να χαίρει την ίδια προστασία από βλάβη με τους πολίτες και τους κατοίκους του εν λόγω κράτους μέλους και τούτο απορρέει από το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας. Το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης με την οδηγία 2004/80/ΕΚ πρόσθεσε ότι τα μέτρα για τη διευκόλυνση της αποζημίωσης των θυμάτων εγκληματικών πράξεων πρέπει να αποτελούν μέρος της εφαρμογής αυτού του στόχου. Οι αρχές αυτές πρέπει να εφαρμόζονται στην περίπτωση θυμάτων τρομοκρατικής επίθεσης στον τομέα της πολιτικής αεροπορίας.

10.3.   Στη συνεδρίασή του στο Tampere στις 15 και 16 Οκτωβρίου 1999, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ζήτησε να θεσπιστούν ελάχιστα πρότυπα για την προστασία των θυμάτων εγκληματικών πράξεων και ειδικότερα όσον αφορά την πρόσβαση των θυμάτων αυτών στη δικαιοσύνη και το δικαίωμα να αποζημιώνονται για βλάβες, συμπεριλαμβανομένων των νομικών δαπανών.

10.4.   Λαμβάνοντας υπόψη το γεγονός ότι οι αεροπορικές εταιρίες, οι αερολιμένες και ο τομέας παροχής υπηρεσιών ασφάλειας επενδύουν, μέσω της έρευνας, σε υπηρεσίες υψηλής ποιότητας και συμβάλλουν στην ασφάλεια της κοινωνίας χωρίς ωστόσο να έχουν τη γενική τελική ικανότητα να αποτρέπουν τρομοκρατικές επιθέσεις, είναι απαραίτητο να αναλάβει η Ευρωπαϊκή Ένωση την πρωτοβουλία παροχής βοήθειας στα θύματα τρομοκρατικής επίθεσης.

10.5.   Επί του παρόντος, δεν υφίσταται καμία ευρωπαϊκή διάταξη για την αποζημίωση των θυμάτων τρομοκρατικής επίθεσης. Τα θύματα είναι αναγκασμένα να περιμένουν μια δικαστική απόφαση ή χαριστικές πληρωμές που προσφέρονται από τα κράτη μέλη. Μια συνέπεια της έλλειψης κοινών ευρωπαϊκών κανόνων είναι ότι ισχύουν τα εθνικά καθεστώτα περί ευθύνης τα οποία δεν είναι ικανοποιητικά και δεν διασφαλίζουν τους πολίτες από τις μακροπρόθεσμες συνέπειες μιας τρομοκρατικής επίθεσης. Σχετικό παράδειγμα είναι ότι τα θύματα που επιθυμούν αποζημίωση οφείλουν να κινήσουν μεγάλες δικαστικές διαδικασίες κατά τρομοκρατών που είτε είναι άφαντοι, είτε μπορεί να μην διαθέτουν τα απαραίτητα οικονομικά μέσα για να αποζημιώσουν το θύμα. Επιπλέον, οι διάφοροι παράγοντες όπως οι αεροπορικές εταιρίες, οι αερολιμένες και οι ιδιωτικοί πάροχοι υπηρεσιών ασφάλειας θα μπορούσαν να βρεθούν αντιμέτωποι με δικαστικές αγωγές, με αποτέλεσμα μια πιθανή απεριόριστη ευθύνη βάσει των εθνικών καθεστώτων ευθύνης. Οι υπάρχουσες ασφαλιστικές λύσεις δεν είναι ικανοποιητικές δεδομένου ότι οι αεροπορικές εταιρίες, οι αερολιμένες και οι ιδιωτικοί πάροχοι υπηρεσιών ασφάλειας υπόκεινται σε υψηλά ασφάλιστρα και περιορισμένη κάλυψη. Είναι σαφές ότι αυτοί οι ιδιωτικοί παράγοντες δεν είναι στη θέση να παρέχουν την απαραίτητη αποζημίωση στα θύματα, ούτε είναι επιθυμητό να υπάρξουν ιδιωτικοί παράγοντες που να πληρώνουν για ενέργειες που στοχεύουν κρατικές πολιτικές.

10.6.   Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή επιθυμεί να επιστήσει την προσοχή στο άρθρο 308 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Κοινότητα, η οποία εξουσιοδοτεί την Κοινότητα να λαμβάνει μέτρα που να πληρούν δύο προϋποθέσεις: πρώτον, η ενέργεια θεωρείται αναγκαία για την πραγματοποίηση ενός από τους στόχους της Κοινότητας και, δεύτερον, η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Κοινότητα δεν προβλέπει τις προς το σκοπό αυτό απαιτούμενες εξουσίες.

10.7.   Συνεπώς, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή συστήνει ως πιθανή λύση να αναληφθεί πρωτοβουλία βάσει του άρθρου 308 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Κοινότητα όσον αφορά την αποζημίωση των θυμάτων από τρομοκρατικές επιθέσεις. Είναι δεδομένο ότι απαιτείται κοινοτική δράση προκειμένου να επιτευχθεί ο στόχος της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων και των εμπορευμάτων, για να προστατευθεί η λειτουργία του συστήματος αεροπορικών μεταφορών και για να προστατευθεί το δικαίωμα στη ζωή και την ιδιοκτησία των πολιτών.

10.8.   Στην παρούσα γνωμοδότηση, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή προτείνει στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή και στο Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης την εφαρμογή αρχών που χρησιμοποιούνται σε άλλους τομείς (π.χ. πυρηνικός τομέας, ναυτιλία...). Συγκεκριμένα: να καλύπτεται η αντικειμενική ευθύνη αποκλειστικά από ένα φορέα του οποίου η βιωσιμότητα προστατεύεται από ένα καθεστώς ευθύνης τριών επιπέδων δηλαδή α) ασφάλιση, β) ταμείο χρηματοδοτούμενο από όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη και γ) κρατική παρέμβαση.

---

(1)  Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2320/2002 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2002, για τη θέσπιση κοινών κανόνων στο πεδίο της ασφάλειας της πολιτικής αεροπορίας, ΕΕ L της 355 30.12.2002, σ. 1.

(2)  COM(2003) 566, Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 2320/2002 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τη θέσπιση κοινών κανόνων στο πεδίο της ασφάλειας της πολιτικής αεροπορίας, ΕΕ C/2004/96.

(3)  Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 300/2008 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Μαρτίου 2008, για τη θέσπιση κοινών κανόνων στο πεδίο της ασφάλειας της πολιτικής αεροπορίας και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 2320/2002, ΕΕ L 97 της 9.4.2008, σ. 72.

(4)  Γενική εισαγγελέας Eleanor Sharpston — Υπόθεση C-345/06, 10 Απριλίου 2008, www.curia.europa.eu

(5)  ΕΔ, Ian William Cowan κατά Trésor public, Υπόθεση 186/87, www.curia.europa.eu

---

30.4.2009

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 100/44

---

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα: «Η Ευρωπαϊκή Ένωση και η παγκόσμια επισιτιστική πρόκληση»

2009/C 100/08

Στις 25 Οκτωβρίου 2007 η σημερινή γαλλική Προεδρία του Συμβουλίου απέστειλε επιστολή προς τον πρόεδρο της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής, κ. Δημήτρη ΔΗΜΗΤΡΙΑΔΗ, σύμφωνα με το άρθρο 262 της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, ζητώντας διερευνητική γνωμοδότηση για το θέμα

«Η Ευρωπαϊκή Ένωση και η παγκόσμια επισιτιστική πρόκληση»

Το ειδικευμένο τμήμα «Γεωργία, αγροτική ανάπτυξη και περιβάλλον», στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της ΕΟΚΕ, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 8 Οκτωβρίου 2008, με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. KALLIO.

Κατά την 448η σύνοδο της ολομέλειάς της, της 21ης, 22ας και 23ης Οκτωβρίου 2008 (συνεδρίαση της 22ας Οκτωβρίου 2008), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 73 ψήφους υπέρ, 11 κατά και 27 αποχές, την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1.   Συμπεράσματα και συστάσεις

1.1.   Η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι η ΕΕ οφείλει να αξιολογήσει τους μακροπρόθεσμους στόχους της γεωργικής και εμπορικής πολιτικής και να εξετάσει εάν υπάρχει ασφάλεια όσον αφορά τον εφοδιασμό τροφίμων λόγω των μεταβαλλόμενων συνθηκών στην ΕΕ και στον κόσμο γενικότερα.

1.2.   Η ΕΕ οφείλει να θέσει την επισιτιστική ασφάλεια στο επίκεντρο της γεωργικής πολιτικής, η οποία εγγυάται βιώσιμη παραγωγή σε όλες τις περιφέρειες της ΕΕ και διασφαλίζει τον έλεγχο υγείας της ΚΑΠ..

1.3.   Θα πρέπει να δοθεί προτεραιότητα στην παραγωγή τροφίμων έναντι της παραγωγής ενέργειας. Η παραγωγή ενέργειας από φυτά πρέπει να περιοριστεί σε φυτά και βιομάζα που δεν είναι εκ φύσεως κατάλληλα για την παραγωγή τροφίμων.

1.4.   Ο καθορισμός ενός εύλογου επιπέδου τιμών παραγωγού θα μπορούσε να εξασφαλίσει μια σταθερή βάση για την παραγωγή επαρκούς ποσότητας τροφίμων — στον πρωτογενή τομέα και στον τομέα μεταποίησης - τόσο στην ΕΕ όσο και παγκοσμίως.

1.5.   Πρέπει να καταβληθούν προσπάθειες προς την κατεύθυνση της θέσπισης κανόνων εμπορίας γεωργικών προϊόντων που θα διασφαλίζουν τη διάθεση τροφίμων σε όλες τις χώρες και σε όλες τις περιστάσεις. Θα πρέπει να παραχωρηθούν εμπορικά προνόμια στις αναπτυσσόμενες χώρες, ώστε να ενθαρρυνθεί η ενίσχυση της εθνικής παραγωγής.

1.6.   Η ΕΕ πρέπει να εντείνει τη συνεργασία και να στηρίξει τις προσπάθειες για τον εκσυγχρονισμό και την αποτελεσματικότητα των αλυσίδων τροφίμων στις αναπτυσσόμενες χώρες.

1.7.   Η ΕΟΚΕ επισημαίνει ότι η ΕΕ πρέπει να καταβάλει προσπάθειες για να ενισχύσει τη δράση των ενώσεων των παραγωγών και των οργανώσεων αγοράς στις αναπτυσσόμενες χώρες ώστε με τον τρόπο αυτό να ενισχυθούν οι βάσεις του εφοδιασμού τροφίμων. Γι αυτό πρέπει να ευοδωθεί η πρόταση παροχής ενίσχυσης ενός δις ευρώ στους αγρότες των αναπτυσσόμενων χωρών.

1.8.   Η ΕΕ πρέπει να αυξήσει τις επενδύσεις σε νέες τεχνολογίες, συμπεριλαμβανομένης της βιοτεχνολογίας, ώστε να καταστεί δυνατή η εφαρμογή τους στην παραγωγή.

1.9.   Η μελλοντική στρατηγική θα πρέπει να συμβάλει στη βελτίωση της ποιότητας των τροφίμων και στην αύξηση της ασφάλειας των προϊόντων μέσω διαφανών σημάτων προέλευσης και της παιδείας των καταναλωτών.

1.10.   Οι τιμές καταναλωτή δεν πρέπει να μειώνονται με τεχνητό τρόπο· αντιθέτως, πρέπει να εφαρμόζεται το μέτρο της αντιστάθμισης των τιμών μέσω της κοινωνικής πολιτικής.

1.11.   Ο ΟΗΕ και άλλοι διεθνείς οργανισμοί πρέπει να θέσουν την αύξηση της παραγωγής τροφίμων ως πρώτη προτεραιότητα καθώς αποτελεί βασική προϋπόθεση για την εξάλειψη της φτώχειας.

1.12.   Προκειμένου να εξασφαλιστεί η επάρκεια τροφίμων, πρέπει να εφαρμοστεί ένα παγκόσμιο πρόγραμμα υποχρεωτικής διατήρησης αποθεμάτων, κατά το πρότυπο του συστήματος που ισχύει για την αποθήκευση πετρελαίου στην ΕΕ.

1.13.   Προκειμένου να υπάρχει ασφάλεια εφοδιασμού στην ΕΕ, πρέπει να εφαρμοστεί καλύτερο σύστημα στοιχειώδους αποθήκευσης για τα σημαντικά προϊόντα και μέσα παραγωγής (πρωτεΐνες, λιπάσματα, σπόρους, παρασιτοκτόνα) και να ληφθούν ενεργά μέτρα για την ενίσχυση της συνεργασίας κρατών μελών, ΕΕ και φορέων του εμπορίου.

1.14.   Προκειμένου να εξασφαλιστεί ο εφοδιασμός τροφίμων, πρέπει να εντατικοποιηθεί η κατάρτιση στον συγκεκριμένο τομέα ώστε να αντιμετωπιστούν οι νέες προκλήσεις που θέτει η επισιτιστική κρίση στην ΕΕ αλλά και —κυρίως— στις αναπτυσσόμενες χώρες.

1.15.   Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι η ΕΕ θα πρέπει να προβεί στη σύσταση κοινών επιχειρήσεων στον τομέα της γεωργίας και της αλιείας στις αναπτυσσόμενες χώρες προκειμένου να βελτιωθούν οι οικονομικές συνθήκες στις χώρες αυτές.

1.16.   Η ΕΟΚΕ προτείνει να υποβάλει η Επιτροπή προτάσεις ώστε τα κράτη μέλη να πραγματοποιούν περισσότερες επενδύσεις σε Ε+Α+κ στον αλιευτικό κλάδο, ιδίως δε για την ναυπήγηση και συντήρηση σκαφών ωκεανογραφικής έρευνας. Οι έρευνες και οι εργασίες τους θα συμβάλουν και στη διατήρηση και ανάπτυξη μιας βιώσιμης αλιείας, αλλά και στη βελτίωση της διατροφής και των κοινωνικο-οικονομικών συνθηκών των λιγότερο ανεπτυγμένων χωρών.

2.   Εισαγωγή

2.1.   Η υγεία των ευρωπαίων πολιτών και η ανησυχία τους για το μέλλον, η πρόσφατη απότομη αύξηση των τιμών των γεωργικών προϊόντων και τροφίμων και γενικότερα το φλέγον ζήτημα της πείνας σε ολόκληρο τον κόσμο τοποθετούν την παγκόσμια επισιτιστική πρόκληση στο επίκεντρο του δημόσιου διαλόγου. Οι τιμές των πρώτων υλών των γεωργικών προϊόντων και των τροφίμων σημείωναν διαρκή πτώση από τα τέλη της δεκαετίας του 1970. Η αναπροσαρμογή προς τα πάνω των τριών τελευταίων ετών αποτελεί εξέλιξη προς τη σωστή κατεύθυνση, η οποία όμως προκάλεσε δυσκολίες στον ασθενέστερο κρίκο της αλυσίδας των τροφίμων: τους καταναλωτές. Όσον αφορά τα βασικά προϊόντα διατροφής, οι καταναλωτές καλούνται να αντιμετωπίσουν τιμές που, σε ορισμένες περιπτώσεις, υπερβαίνουν κατά πολύ την αρχική τιμή που εισπράττουν οι γεωργοί. Ενώ ένα μερίδιο της ευρωπαϊκής γεωργίας μπόρεσε να επωφεληθεί από την άνοδο των τιμών, πρέπει να επισημανθεί η κρίσιμη κατάσταση της ευρωπαϊκής κτηνοτροφίας που δεν μπορεί να αντιμετωπίσει την άνοδο των τιμών των ζωοτροφών, ούτε και να μεταφέρει την άνοδο αυτή στους καταναλωτές Το παρόν σχέδιο γνωμοδότησης εξετάζει τις συναφείς με το θέμα του επισιτισμού προκλήσεις από τη σκοπιά της ΕΕ και μελετά τις κοινωνικές επιπτώσεις της κοινοτικής δράσης ευρύτερα (1).

2.2.   Το βασικό ζήτημα είναι ο εφοδιασμός τροφίμων και η ασφάλεια του εφοδιασμού. Στόχος είναι να προσδιοριστούν οι παγκόσμιες προκλήσεις και να προταθούν τρόποι αντιμετώπισής τους. Οι δραματικές αλλαγές στις αγορές οδήγησαν στη διατύπωση ορισμένων ριζοσπαστικών προτάσεων: πολλοί μάλιστα πρότειναν την εξαίρεση των συναφών με τα γεωργικά προϊόντα και τα τρόφιμα θεμάτων από τις διαπραγματεύσεις του ΠΟΕ και την επιστροφή στη συνδεδεμένη με την παραγωγή στήριξη σε κοινοτικό επίπεδο. Τέλος, εξετάζονται οι επιπτώσεις αυτών των προκλήσεων και οι πιθανές λύσεις των πλέον σημαντικών κοινωνικών ζητημάτων: τι σημαίνουν για τον ευρωπαίο καταναλωτή; Τι σημαίνουν για τον μακροπρόθεσμο εφοδιασμό τροφίμων των αναπτυσσόμενων χωρών; Και πώς συμβάλλουν στον δυναμισμό της υπαίθρου;

2.3.   Η παρούσα γνωμοδότηση ξεκινά με μια σύντομη επισκόπηση της εξέλιξης της παραγωγής γεωργικών προϊόντων και τροφίμων και της συναφούς πολιτικής της ΕΕ, καθώς και με μια συνοπτική περιγραφή του πλαισίου με το οποίο λειτουργούν σήμερα η γεωργία και η παραγωγή τροφίμων στην ΕΕ. Στη συνέχεια μελετώνται οι βασικοί εξωγενείς παράγοντες που πιέζουν για την εξέλιξη του υφιστάμενου πλαισίου. Βάσει της ανάλυσης αυτής γίνεται συνοπτική καταγραφή των πλέον σημαντικών μελλοντικών προκλήσεων για τη γεωργία και τον εφοδιασμό τροφίμων στην ΕΕ και προτείνονται διαθέσιμες εναλλακτικές προσεγγίσεις δράσης. Τέλος, γίνεται αξιολόγηση των εν λόγω προσεγγίσεων και του ρόλου της ΕΕ στον εφοδιασμό τροφίμων παγκοσμίως, τόσο με την ιδιότητα του παραγωγού όσο και με αυτή του καταναλωτή.

3.   Η κοινοτική πολιτική για τα γεωργικά προϊόντα και τα τρόφιμα και η ανάπτυξη του τομέα αυτού

3.1.   Οι στόχοι της ΕΟΚ/ΕΕ στον τομέα των τροφίμων και των γεωργικών προϊόντων, η ανάπτυξη του τομέα και της σχετικής αγοράς

3.1.1.   Η παραγωγή γεωργικών προϊόντων και τροφίμων στην ΕΕ αναπτύχθηκε με το πέρασμα των δεκαετιών ακολουθώντας τις εξελίξεις στην υπόλοιπη κοινωνία. Τα πρώτα χρόνια έμφαση δινόταν στην αύξηση της παραγωγής, με αποτέλεσμα τη δεκαετία του 1980 να υπάρχουν σημαντικά πλεονάσματα προς εξαγωγή. Κατά τη συγκεκριμένη δεκαετία εμφανίστηκαν διάφορα περιβαλλοντικά προβλήματα στον τομέα της γεωργίας, όπως το ζήτημα της χρησιμοποίησης ζωικών λιπασμάτων σε περιοχές εντατικής γεωργίας και τα συναφή με την ύδρευση προβλήματα.

3.1.2.   Η βιολογική γεωργία προέκυψε ως λύση στην εντατική καλλιέργεια και στα περιβαλλοντικά προβλήματα και συνιστά παράδειγμα διαφοροποίησης των προϊόντων: ορισμένες ομάδες καταναλωτών είναι πρόθυμες να πληρώσουν περισσότερα χρήματα για τρόφιμα που παράγονται με μεθόδους οι οποίες θεωρούνται φιλικές προς το περιβάλλον. Η δεκαετία του 1990 θα μείνει γνωστή στην ιστορία ως η δεκαετία των ζωικών ασθενειών και των ζωονόσων: η βιομηχανία τροφίμων και η κτηνοτροφία της ΕΕ επλήγησαν από την ασθένεια των τρελών αγελάδων και από την πανώλη των χοίρων. Η ασφάλεια των τροφίμων καθίσταται ολοένα και πιο σημαντική στο πλαίσιο του εφοδιασμού τροφίμων, και σε πολλές χώρες άρχισαν να χορηγούνται περισσότεροι πόροι για την αντιμετώπιση και την πρόληψη της σαλμονέλας.

3.1.3.   Τα προβλήματα αυτά και τα μέτρα που ελήφθησαν για την αντιμετώπισή τους συνέβαλαν στη διαμόρφωση της γεωργικής πολιτικής και της πολιτικής τροφίμων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ένα από τα ζητήματα που προέκυψαν τα τελευταία χρόνια είναι η παραγωγή βιοενέργειας από γεωργικές πρώτες ύλες, δηλαδή η γεωργία ως πηγή πρώτων υλών βιοενέργειας.

3.1.4.   Ένα άλλο θέμα που ήρθε στο προσκήνιο είναι η διατροφική αξία των τροφίμων και η σημασία της για τη δημόσια υγεία: η συζήτηση επικεντρώθηκε στα συστατικά των τροφίμων και στο βαθμό στον οποίο ευθύνεται η βιομηχανία τροφίμων για το διογκούμενο πρόβλημα της παχυσαρκίας στη Δύση. Πρόκειται για ένα θέμα το οποίο ο τομέας τροφίμων πρέπει να λαμβάνει υπόψη κατά τον σχεδιασμό και την εμπορία των προϊόντων όπως και οι καταναλωτές κατά τις επιλογές τους. Η υπεύθυνη κατανάλωση πρέπει να βασίζεται στην παιδεία των καταναλωτών.

3.1.5.   Το φλέγον ζήτημα επί του παρόντος είναι η απότομη άνοδος των τιμών των τροφίμων, των γεωργικών αγαθών και των τελικών προϊόντων: η διάρκειά της και οι επιπτώσεις της στους παγκόσμιους επισιτιστικούς πόρους και στις συνθήκες διαβίωσης των φτωχών. Οι υπεύθυνοι λήψεως αποφάσεων πρέπει να λάβουν επίσης υπόψη τους τις αλλαγές στις συνθήκες των αγορών: εξακολουθούν να ισχύουν, με τις σημερινές συνθήκες, τα μέτρα πολιτικής που είναι προσανατολισμένα σε αγορές όπου οι τιμές των τροφίμων είναι χαμηλές και διαρκώς μειώνονται;

3.2.   Αλλαγές στη γεωργική και αλιευτική πολιτική της ΕΕ

3.2.1.   Η κοινή γεωργική πολιτική βασίζεται σε ισχυρή εσωτερική αγορά και σε αυστηρή ρύθμιση της αγοράς μέσω μηχανισμών επιδοτήσεων με στόχο το σταθερό εφοδιασμό όλων των χωρών με τρόφιμα σε όλες τις περιστάσεις. Η ΕΕ έχει στηρίξει την πολιτική της σε ένα ευρωπαϊκό γεωργικό πρότυπο το οποίο προστατεύει τη γεωργική ποικιλομορφία και μεριμνά ώστε η γεωργία να είναι επικερδής ακόμη και στις μειονεκτούσες περιφέρειες της ΕΕ με απώτερο στόχο την παραγωγή ιδιαίτερα ποιοτικών και ασφαλών τροφίμων σε λογικές τιμές για τους ευρωπαίους καταναλωτές.

3.2.2.   Η διεθνοποίηση της γεωργικής πολιτικής στο πλαίσιο της παγκοσμιοποίησης δημιούργησε νέες προκλήσεις όσον αφορά τη μεταρρύθμιση της κοινής γεωργικής πολιτικής, όπως, μεταξύ άλλων, αυξανόμενο ανταγωνισμό και το πρόβλημα της διαχείρισης της συναφούς με τα εισοδήματα των γεωργών πολιτικής. Για χρόνια, τα προβλήματα που αντιμετώπιζαν οι γεωργικές αγορές οφείλονταν στις χαμηλές τιμές των προϊόντων, πράγμα που προσπάθησαν να επιλύσουν οι κοινοτικές γεωργικές μεταρρυθμίσεις.

3.2.3.   Οι γεωργικές μεταρρυθμίσεις του 1999 και του 2003 στράφηκαν προς ένα σύστημα περισσότερο προσανατολισμένο στην αγορά, με την κατάργηση των συστημάτων παρέμβασης, τη μείωση των διοικητικών δαπανών και την κατάργηση της σχέσης μεταξύ άμεσων επιδοτήσεων και όγκου παραγωγής. Ακολούθησαν μεταρρυθμίσεις των οργανώσεων αγορών πολλών προϊόντων, γεγονός που δημιούργησε δυσκολίες σε αρκετούς ευρωπαίους γεωργούς. Οι αλλαγές αυτές έθεσαν τις βάσεις για τους στόχους της ΕΕ στον υπό εξέλιξη γύρο εμπορικών διαπραγματεύσεων του ΠΟΕ.

3.2.4.   Η ΕΕ προβαίνει σε «διαγνωστικό έλεγχο» της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΚΓΠ), με τον οποίο θα δοθεί η δυνατότητα για περαιτέρω διορθώσεις. Κύριοι στόχοι του ελέγχου αυτού είναι να αξιολογηθεί η εφαρμογή της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ του 2003 και να εισαχθούν στην διαδικασία της μεταρρύθμισης οι προσαρμογές που θα κριθούν αναγκαίες για την απλούστευση της πολιτικής αυτής, ούτως ώστε να μπορεί να επωφελείται από τις νέες ευκαιρίες της αγοράς και να αντιμετωπίζει τις νέες προκλήσεις της αγοράς και της κοινωνίας. Πραγματοποιείται δε σε μια εποχή κατά την οποία υπάρχει μεγάλη αναστάτωση στις παγκόσμιες αγορές γεωργικών προϊόντων και εγκυμονεί σοβαρούς κινδύνους για τους επισιτιστικούς πόρους.

3.2.5.   Σημαντική πηγή εφοδιασμού τροφίμων αποτελεί, παράλληλα με τη γεωργία, και η αλιεία. Το 2005, η παγκόσμια συνολική αλιευτική παραγωγή άγγιξε σχεδόν 142 εκατομμύρια τόνους, με κατά κεφαλήν αλιεύματα της τάξεως των 16,6 κιλών και με άνω του 15 % της παγκόσμιας παραγωγής ζωικών αλεύρων. Τα αλιευτικά προϊόντα διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στο πλαίσιο του εφοδιασμού τροφίμων. Επιπλέον, οι συναφείς με την αλιεία και την υδατοκαλλιέργεια δραστηριότητες αποτελούν σημαντική πηγή διατροφής, θέσεων εργασίας και εισοδημάτων τόσο στον Ευρώπη όσο και στις αναπτυσσόμενες χώρες. Η Ευρωπαϊκή Ένωση οφείλει να μεριμνήσει ώστε και οι αναπτυσσόμενες χώρες να μπορούν να διαχειρίζονται και να χρησιμοποιούν τα αλιευτικά τους αποθέματα κατά τον πλέον αποτελεσματικό τρόπο.

3.2.6.   Η κοινοτική δράση στο συγκεκριμένο τομέα θα πρέπει να επικεντρωθεί σε μια ολοκληρωμένη προσέγγιση που να συνδυάζει τη βιώσιμη χρήση των αλιευτικών πόρων με τη μείωση της φτώχειας και να εξασφαλίζει ισορροπία μεταξύ των αναπτυγμένων και των αναπτυσσόμενων χωρών βασιζόμενη στους ακόλουθους άξονες:

1)	Η ΕΕ πρέπει να αναπτύξει τις τοπικές μεθόδους αλιείας και να στηρίξει την επέκταση της βιώσιμης και υπεύθυνης αλιείας και υδατοκαλλιέργειας.

2)	Η ΕΕ πρέπει να εξακολουθήσει να εισάγει αλιεύματα και να ενισχύει τις πρακτικές ασφάλειας των τροφίμων και προστασίας των καταναλωτών.

3)	Η ΕΕ πρέπει να στηρίξει τις αλιευτικές δραστηριότητες των ευρωπαϊκών αλιευτικών κοινοτήτων σε ύδατα τρίτων χωρών υπό τον όρο ότι η τακτική αυτή εξυπηρετεί πραγματικά τα συμφέροντα των εν λόγω χωρών και των πολιτών τους.

4)	Οι ωκεανοί και οι θάλασσες ανήκουν στους φυσικούς πόρους της Γης και αποτελούν τμήμα της παγκόσμιας κληρονομιάς. Η ΕΕ οφείλει να μεριμνήσει ώστε να μην αλιεύονται υπερβολικές ποσότητες αλιευμάτων στα δικά της ύδατα ή στα ύδατα χωρών εκτός ΕΕ.

3.3.   Η ανάγκη για αλλαγή: εξωτερικοί παράγοντες που επηρεάζουν την πολιτική γεωργικών προϊόντων και τροφίμων της ΕΕ

3.3.1.   Το πλαίσιο της κοινοτικής πολιτικής στον τομέα των γεωργικών προϊόντων και των τροφίμων εξελίχθηκε τα τελευταία 50 χρόνια όπως περιγράφηκε ανωτέρω, και είναι αποτέλεσμα τόσο των δικών του στόχων και δυνατοτήτων όσο και εξωτερικών παραγόντων. Εξωτερικοί παράγοντες που συνέβαλαν στην αλλαγή και τη διαμόρφωση της εν λόγω πολιτικής είναι, μεταξύ άλλων, κυρίως η κοινοτική εμπορική πολιτική —οι τρέχουσες εμπορικές συνομιλίες του γύρου της Ντόχα στους κόλπους του ΠΟΕ— οι τεχνολογικές εξελίξεις και οι περιβαλλοντικές προκλήσεις και οι τάσεις στις αγορές τροφίμων.

3.3.2.   Οι πολυμερείς εμπορικές διαπραγματεύσεις του ΠΟΕ στο πλαίσιο του γύρου της Ντόχα έχουν ήδη διαρκέσει σχεδόν επτά χρόνια. Έχουν επιτευχθεί κάποιες λύσεις στις διαπραγματεύσεις αυτές αλλά η συνολική πρόοδος είναι πολύ αργή. Η ΕΕ ήταν —και εξακολουθεί να είναι— ιδιαίτερα δραστήρια καθ’ όλη τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων οι οποίες καλύπτουν ευρύ φάσμα θεμάτων. Ορισμένες χώρες δεν επιθυμούν να σημειωθεί πρόοδος που θα οδηγήσει σε επιτυχή έκβαση του εγχειρήματος. Η ΕΕ έχει κάνει σημαντικές υποχωρήσεις, για παράδειγμα στη γεωργία, στη βιομηχανία και σε συναφή με τις αναπτυσσόμενες χώρες ζητήματα. Η εξεύρεση διαπραγματευτικής λύσης είναι ιδιαίτερα σημαντική για τη λειτουργία του διεθνούς εμπορίου.

3.3.3.   Η γεωργία αποτελούσε πάντοτε ακανθώδες ζήτημα στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων διότι οι περισσότερες χώρες υπερασπίζονται τη δική τους παραγωγή για βασικούς λόγους ασφάλειας. Κάποιοι συμμετέχοντες στις διαπραγματεύσεις είναι πολύ μεγάλοι εξαγωγείς, αλλά δεν επιθυμούν να ελευθερώσουν τις εισαγωγές τους. Η ΕΕ είναι σημαντικός εξαγωγέας ορισμένων προϊόντων, αλλά και ο μεγαλύτερος εισαγωγέας τροφίμων παγκοσμίως. Το 2007 η κοινοτική βιομηχανία τροφίμων πραγματοποίησε εξαγωγές τροφίμων αξίας 54,6 δισεκατομμυρίων ευρώ, ενώ η αξία των κοινοτικών εισαγωγών επεξεργασμένων τροφίμων ανήλθε σε 52,6 δισεκατομμύρια ευρώ.

3.3.4.   Εάν οι διαπραγματεύσεις του γύρου της Ντόχα καταλήξουν σε κάποιο αποτέλεσμα στο προσεχές μέλλον, αυτό θα σημάνει μια νέα πραγματικότητα για τις γεωργικές αγορές της ΕΕ. Βάσει των προτάσεων που συζητούνται, οι επιδοτήσεις κατά την εξαγωγή θα καταργηθούν μέχρι το 2014 και οι προστατευτικοί δασμοί θα περικοπούν σε ποσοστό άνω του 50 %. Αυτό ενδέχεται να σημάνει οικονομική ζημία άνω των 20 δισεκατομμυρίων ευρώ για τον γεωργικό τομέα της ΕΕ. Η πρόσφατη αύξηση των τιμών των γεωργικών προϊόντων θα επηρεάσει τη δομή του εμπορίου και το συνολικό τελικό αποτέλεσμα.

3.3.5.   Η ΕΕ έθεσε προς συζήτηση αρκετά σημαντικά θέματα που σχετίζονται με το εμπόριο γεωργικών προϊόντων, όπως τα περιβαλλοντικά και κοινωνικά πρότυπα και την καλή διαβίωσητων ζώων (μη εμπορικούς παράγοντες δηλαδή). Δυστυχώς, οι προτάσεις αυτές δεν σημείωσαν καμία πρόοδο. Πρέπει να εναρμονιστούν οι όροι και τα πρότυπα παραγωγής προκειμένου να διαμορφωθούν ίσοι όροι ανταγωνισμού στο παγκόσμιο εμπόριο.

3.3.6.   Στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων η ΕΕ προέβη σε σημαντικές υποχωρήσεις έναντι φτωχότερων αναπτυσσόμενων χωρών αίροντας τους δασμούς εισαγωγής, γεγονός που αναμένεται να βελτιώσει το εμπόριο γεωργικών προϊόντων των χωρών αυτών. Είναι επίσης σημαντικό η ίδια η γεωργική παραγωγή των αναπτυσσόμενων χωρών να επωφεληθεί από περισσότερους πόρους, προνομιακή μεταχείριση και τεχνική βοήθεια. Η ΕΕ οφείλει επίσης να στηρίξει πρωτοβουλίες που ενθαρρύνουν την παραγωγή η οποία προορίζεται για τις εγχώριες αγορές των αναπτυσσόμενων χωρών και που προωθούν την οργάνωση των αγροτικών φορέων. Οι αναπτυσσόμενες χώρες έχουν πολύ μεγάλες διαφορές μεταξύ τους όσον αφορά τους όρους εμπορίου, και αυτό πρέπει να ληφθεί υπόψη στο πλαίσιο των νέων εμπορικών κανόνων.

3.3.7.   Η πρόσφατη ριζική αλλαγή στην κατάσταση των παγκόσμιων αγορών γεωργικών προϊόντων θα επηρεάσει το εμπόριο τροφίμων αλλά και τη δομή του. Εάν οι αυξήσεις των τιμών παγιωθούν θα επηρεαστούν έμμεσα οι νέες εμπορικές συμφωνίες και οι νέοι εμπορικοί όροι. Μάλιστα η ΕΕ έχει ήδη αρχίσει να επεκτείνει τις διμερείς εμπορικές συμφωνίες που διατηρεί με πολλούς εμπορικούς εταίρους, εν μέρει λόγω των δυσκολιών στις πολυμερείς συνομιλίες, αλλά και λόγω των ταχύτατων αλλαγών, για παράδειγμα στις αγορές τροφίμων και ενέργειας. Στόχος είναι η επίτευξη συμφωνίας ή ένας μηχανισμός παρέμβασης ώστε να μετριαστούν οι διακυμάνσεις των τιμών και να υπάρχει ισορροπία στις αγορές.

3.4.   Περιβαλλοντικές αλλαγές και τεχνολογική εξέλιξη

3.4.1.   Περιβαλλοντικά ζητήματα

3.4.1.1.   Το σημαντικότερο ζήτημα σε σχέση με το περιβάλλον είναι η αλλαγή του κλίματος και, κυρίως, τα πολιτικά μέτρα που λαμβάνονται σχετικά. Αυτή καθαυτή η αλλαγή του κλίματος προκαλεί μεταβολές στις παγκόσμιες κλιματικές συνθήκες στις οποίες καλείται να προσαρμοστεί η παραγωγή, γεγονός που συνεπάγεται μείωση της παραγωγικότητας της γεωργίας. Τα πολιτικά μέτρα έχουν μια άλλη, έμμεση συνέπεια: οι δράσεις που αναλαμβάνονται για την επιβράδυνση της αλλαγής του κλίματος απαιτούν αλλαγές στις δομές και τις τεχνικές της παραγωγής, οι οποίες με τη σειρά τους οδηγούν σε μείωση της παραγωγικότητας. Εκτός από τη γεωργία, η αλλαγή του κλίματος επηρεάζει σημαντικά τη βιομηχανία τροφίμων αλλά και την αποδοτικότητά της.

3.4.1.2.   Ειδική μνεία πρέπει να γίνει επίσης στην παραγωγή βιοενέργειας από γεωργικές πρώτες ύλες. Οι αγορές τροφίμων είναι πλέον στενά συνδεδεμένες με τις αγορές ενέργειας, καθώς η παραγωγή βιοενέργειας και η παραγωγή τροφίμων ανταγωνίζονται για τις ίδιες πρώτες ύλες και επειδή η σημερινή γεωργική παραγωγή βασίζεται σε μεγάλο βαθμό στη χρήση ορυκτών καυσίμων. Λόγω του ανταγωνισμού αυτού η αύξηση των τιμών στις αγορές ενέργειας και τα σχετικά πολιτικά μέτρα επηρεάζουν άμεσα τις αγορές τροφίμων.

3.4.1.3.   Η χρησιμοποίηση πρώτων υλών που είναι κατάλληλες για την παραγωγή τροφίμων αλλά και για την παραγωγή βιοενέργειας έχει ως συνέπεια την αύξηση της ζήτησης για γεωργικά προϊόντα και την άνοδο των τιμών τους.

3.4.1.4.   Το φαινόμενο του θερμοκηπίου είναι ένα περιβαλλοντικό πρόβλημα που επισκιάζει πολλά άλλα ιδιαιτέρως σημαντικά περιβαλλοντικά ζητήματα, όπως τη βιοποικιλότητα η οποία αφορά ολόκληρο τον πλανήτη. Στην ΕΕ, η προστασία της ποικιλίας του βασικού γενετικού υλικού αποκτά ολοένα και μεγαλύτερη σημασία στο πλαίσιο της διατήρησης των προστατευόμενων περιοχών και των αυτοχθόνων ειδών χλωρίδας και πανίδας είτε ως μέρος είτε ως πρόσθετο της παραγωγής αλλά και στο πλαίσιο της δημιουργίας τράπεζας γονιδίων. Εκτός της Ευρώπης, οι ανάγκες είναι ουσιαστικά οι ίδιες αλλά η ποικιλία των ειδών είναι ενδεχομένως πολύ μεγαλύτερη και οι οικονομικές ευκαιρίες λιγότερες.

3.4.1.5.   Εκτός από τη βιοποικιλότητα, οι μεταδοτικές ασθένειες των ζώων, οι ζωονόσοι και τα ξενικά είδη είναι προβλήματα τα οποία έρχονται ολοένα και συχνότερα στο προσκήνιο λόγω της διεθνούς πλέον διάστασης του εμπορίου, των μεταφορών και της συνεργασίας. Στην ΕΕ, η πανώλη των χοίρων, η σπογγώδης εγκεφαλοπάθεια των βοοειδών και η σαλμονέλα συγκαταλέγονται ενδεχομένως μεταξύ των γνωστότερων εξ αυτών των προβλημάτων βιοασφάλειας, ενώ σε παγκόσμιο επίπεδο η γρίπη των πτηνών είναι επιδημία που προκαλεί ανησυχίες. Οι ασθένειες και τα παράσιτα μεταδίδονται το καθένα με τον δικό του τρόπο — τα κοινά τους στοιχεία είναι ότι προσβάλλουν την παραγωγή τροφίμων άμεσα ή έμμεσα και δημιουργούν αβεβαιότητα στους καταναλωτές όσον αφορά τις επιλογές τους. Επιπλέον, μακροπρόθεσμα λειτουργούν ως παράγοντας που υπονομεύει την ασφάλεια του εφοδιασμού.

3.4.2.   Νέες τεχνολογίες

3.4.2.1.   Η ζήτηση γεωργικών προϊόντων ως πρώτων υλών για την παραγωγή βιοενέργειας αυξήθηκε κυρίως λόγω των μέτρων πολιτικής που ελήφθησαν προκειμένου να αντιμετωπιστεί η απειλή για το περιβάλλον, αλλά και λόγω της εξέλιξης της τεχνολογίας. Η βιοτεχνολογία προσφέρει πληθώρα νέων δυνατοτήτων για αποδοτικότερη παραγωγή και επεξεργασία προϊόντων στις αγορές τροφίμων αλλά και στις υπόλοιπες. Στον τομέα της ενέργειας, η βασιζόμενη στην κυτταρίνη βιοενέργεια αναπτύσσεται ως εμπορεύσιμο προϊόν παράλληλα με τη βασιζόμενη στο άμυλο ενέργεια.

3.4.2.2.   Οι βιοτεχνολογικές καινοτομίες συνοδεύονται από ένα ολόκληρο φάσμα νέων μεθόδων παραγωγής. Η πρόοδος που έχει σημειωθεί στη βιοτεχνολογία θεωρείται σημαντικό βήμα προς την κατεύθυνση της βελτίωσης της απόδοσης της παραγωγής. Η πρόοδος αυτή θα πρέπει να προωθηθεί με δράσεις έρευνας και ανάπτυξης. Πέρα από τα πλεονεκτήματα, είναι επίσης αναγκαίο να ληφθούν υπόψη οι πιθανοί κίνδυνοι για την υγεία και το περιβάλλον. Το πρόβλημα είναι ότι, σε πολλές περιπτώσεις, οι πιθανές παρενέργειες των εφαρμογών της βιοτεχνολογίας στην υγεία των ζώων, των φυτών και των οικοσυστημάτων δεν είναι ακόμη σαφείς.

3.4.2.3.   Η έλλειψη επαρκών δεδομένων καθώς και ερευνών που να αποδεικνύουν τις παρενέργειες των σύγχρονων βιοτεχνολογιών στην υγεία και στο περιβάλλον έχουν διαμορφώσει την αντίληψη των καταναλωτών σε ό,τι αφορά την εισαγωγή των εφαρμογών της βιοτεχνολογίας. Πρέπει να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στη γνώμη και στις ανησυχίες των καταναλωτών κατά την ανάπτυξη των προϊόντων και τα προϊόντα που διατίθενται στην αγορά να συνοδεύονται από τις κατάλληλες ενδείξεις.

3.5.   Οι εξελίξεις των τιμών στις αγορές τροφίμων

3.5.1.   Κατά τα τελευταία δύο χρόνια οι τιμές των βασικών γεωργικών προϊόντων και αρκετών σημαντικών βασικών ειδών διατροφής αυξήθηκαν απότομα. Αυτό οφείλεται σε διάφορους λόγους, όπως, μεταξύ άλλων, στη μεγαλύτερη ζήτηση λόγω της αύξησης του πληθυσμού, στην αύξηση των τιμών της ενέργειας, στην παγκόσμια μείωση των αποθεμάτων σε συνδυασμό με τις επενδύσεις και το κερδοσκοπικό ενδιαφέρον που αυτή δημιούργησε για τα γεωργικά προϊόντα, καθώς και στις κλιματικές συνθήκες, τόσο στην εμφάνιση τοπικών ακραίων φαινομένων όσο και στην απειλή μονιμότερης αλλαγής.

3.5.2.   Είναι δύσκολο βάσει των προβλέψεων να πει κανείς πώς θα εξελιχθούν οι αγορές στο μέλλον. Η μείωση των τιμών κατά τους τελευταίους μήνες δεν παρέχει καμιά ένδειξη για το σε ποιο επίπεδο θα σταθεροποιηθούν. Σε κάθε περίπτωση, η αύξηση των τιμών έχει σημαντικό αντίκτυπο τόσο στις αναπτυσσόμενες χώρες όσο και στις αναπτυγμένες χώρες, συμπεριλαμβανομένων των χωρών της ΕΕ.

3.5.3.   Στην ΕΕ, οι υψηλότερες παγκόσμιες τιμές αγοράς δημιούργησαν την αντίληψη ότι υπάρχει ελαφρώς μεγαλύτερο περιθώριο ελιγμών σε σχέση με πριν στο πλαίσιο της πολιτικής για τα γεωργικά προϊόντα και τα τρόφιμα. Ο ρυθμός αύξησης των τιμών των τροφίμων γίνεται γρήγορα αισθητός από τους αγοραστές τροφίμων και πράγματι είχε ήδη αντίκτυπο στον συνολικό πληθωρισμό των χωρών της ΕΕ. Παρόμοια κατάσταση, αν και πιο σοβαρή, διαμορφώνεται ξεκάθαρα και στις αναπτυσσόμενες χώρες — σε πολλές χώρες μάλιστα αναφέρθηκαν, πρόσφατα, ταραχές που είχαν σχέση με την έλλειψη τροφίμων και τις τιμές τους. Ταυτόχρονα φάνηκε ότι η αύξηση των τιμών είχε θετικές συνέπειες για ορισμένους κλάδους της παραγωγής — σε πολλές περιπτώσεις οι ντόπιοι παραγωγοί είναι σήμερα, για πρώτη φορά εδώ και χρόνια, σε θέση να ανταγωνιστούν με τα τρόφιμα που εισάγονται και σε τιμές της παγκόσμιας αγοράς. Μακροπρόθεσμα τούτο ενδέχεται να ενισχύσει σημαντικά την παραγωγή τροφίμων και να παράσχει δυνατότητες παραγωγής και στο ντόπιο πληθυσμό. Για να επιτευχθεί αυτό χρειάζεται μια οικονομική ανάπτυξη που να επιτρέπει στους καταναλωτές να έχουν επαρκές εισόδημα για να αγοράζουν τρόφιμα.

3.5.4.   Αυτή καθαυτή η αύξηση των τιμών αγοράς των τροφίμων παγκοσμίως ενδέχεται να οδηγήσει σε αύξηση του όγκου των παραγόμενων τροφίμων. Πάντως, οι υψηλότερες τιμές θα επιδεινώσουν μάλλον την πείνα στον κόσμο καθώς οι φτωχοί θα δυσκολεύονται ολοένα και περισσότερο να αγοράσουν βασικά είδη διατροφής, ιδιαίτερα δε εάν μεγαλύτερο ποσοστό καλλιεργειών χρησιμοποιείται για την παραγωγή άλλων προϊόντων εκτός τροφίμων. Σε κάθε περίπτωση, η νέα κατάσταση επηρεάζει σαφώς την κατανομή των εισοδημάτων στο εσωτερικό των χωρών και αποτελεί επομένως ευαίσθητο πολιτικό θέμα. Η θέση των παγκόσμιων οργανισμών όσον αφορά τις μελλοντικές εξελίξεις είναι ακόμη ασαφής.

3.5.5.   Βέβαια, το θέμα δεν αφορά μόνο τις αγορές τελικών προϊόντων — καθώς αυξάνουν οι τιμές των τελικών προϊόντων αυξητική τάση παρουσιάζουν και οι τιμές των μέσων παραγωγής, και αντίστροφα. Το ίδιο ισχύει και τώρα — οι τιμές της ενέργειας και των λιπασμάτων αυξήθηκαν και συνεπώς η κατάσταση των γεωργών δεν έχει απαραιτήτως βελτιωθεί σε σχέση με πριν. Εάν η βιομηχανία τροφίμων δεν μπορέσει να διατηρήσει αμετάβλητο το σχετικό της μερίδιο επί της τιμής των τελικών προϊόντων, τότε θα επηρεαστεί και αυτό από τις επιπτώσεις των υψηλότερων τιμών των πρώτων υλών.

3.5.6.   Η αύξηση των τιμών αντικατοπτρίζει τη νέα ισορροπία της αγοράς, η οποία οφείλεται σε πολλούς διαφορετικούς παράγοντες. Στην πράξη, απεικονίζει την ικανότητα της παγκόσμιας βιομηχανίας τροφίμων —παγκόσμια ασφάλεια εφοδιασμού— να θρέψει τους ανθρώπους σύμφωνα με τις ανάγκες τους. Στο παρελθόν διατυπώθηκε συχνά ο ισχυρισμός ότι η πείνα στον κόσμο δεν είναι αποτέλεσμα έλλειψης δυνατοτήτων παραγωγής αλλά μάλλον αποτέλεσμα εθνικής και διεθνούς πολιτικής. Η ορθότητα ή όχι του συγκεκριμένου συμπεράσματος θα αποδειχθεί στο εγγύς μέλλον: η διαρκής αύξηση του πληθυσμού, η αλλαγή του κλίματος και η παραγωγή άλλων προϊόντων εκτός τροφίμων (σε σχέση με την εξάντληση των ορυκτών πηγών ενέργειας) αλλάζουν την κατάσταση κατά τρόπο ώστε στο μέλλον οι ελλείψεις τροφίμων δεν θα οφείλονται πια μόνο στην πολιτική αλλά, κυρίως, στους αυξανόμενους περιορισμούς των δυνατοτήτων παραγωγής γενικά.

3.5.7.   Για να αντιμετωπισθεί το ζήτημα της αύξησης των τιμών βασικών διατροφικών προϊόντων απαιτείται οπωσδήποτε να εξετασθεί προσεκτικά η πολυπλοκότητά του, ενώ είναι απαραίτητη η διαφάνεια στη διαμόρφωση των τιμών σε διάφορα τμήματα της διατροφικής αλυσίδας αξίας. Κατ' αυτή την έννοια, είναι ευθύνη των κυβερνήσεων να βελτιώσουν τη δυνατότητα ανίχνευσης των τιμών, διεξάγοντας κατάλληλους ελέγχους για να εντοπισθούν συγκεκριμένες αθέμιτες πρακτικές ορισμένων εμπόρων και αναπτύσσοντας, στη συνέχεια, εντατικό παιδαγωγικό έργο προκειμένου να ενημερωθεί σωστά και ολοκληρωμένα ο καταναλωτής.

3.6.   Ποιότητα, ασφάλεια, και θρεπτικές ιδιότητες των τροφίμων

3.6.1.   Εκτός από την ποσότητα των τροφίμων, σημαντικοί παράγοντες στις αγορές τροφίμων είναι η ποιότητα των τροφίμων, η ασφάλεια των τροφίμων, οι θρεπτικές ιδιότητες και οι προτιμήσεις των καταναλωτών. Η ασφάλεια των τροφίμων διέπεται από πρότυπα η τήρηση των οποίων ελέγχεται από τη νέα Ευρωπαϊκή Αρχή για την Ασφάλεια των Τροφίμων (EFSA).

3.6.2.   Η διατροφή είναι περίπλοκο θέμα. Οι επιλογές των καταναλωτών δεν καθοδηγούνται αποκλειστικά από παράγοντες που άπτονται της υγείας αλλά και από συμπεριφορές που σχετίζονται με πολιτιστικά στοιχεία. Οι επιπτώσεις των τροφίμων στην υγεία και το ποιος φέρει την ευθύνη γι’ αυτές αποτελούν αντικείμενο συνεχούς συζήτησης και οι παράγοντες της αγοράς δεν έχουν ακόμη καταλήξει σε συμφωνία επ’ αυτού.

3.6.3.   Οι προτιμήσεις των καταναλωτών βασίζονται σε προσωπικές αξίες και γνώμες (π.χ. βιολογικά τρόφιμα) και πολιτιστικούς παράγοντες που δεν είναι μετρήσιμοι. Πάντως, δεν πρέπει να υποτιμάται η σημασία τους ως παράγοντα που επηρεάζει τις αγορές τροφίμων.

3.7.   Θέση και ρόλος των καταναλωτών

3.7.1.   Η υπεύθυνη και βιώσιμη κατανάλωση συμπεριλαμβανομένης της ανακύκλωσης πρέπει να αποτελέσουν γενική πρακτική. Τούτο ισχύει τόσο για την αλυσίδα παραγωγής όσο και για τους καταναλωτές. Ο στόχος αυτός μπορεί να επιτευχθεί μέσω ενός ευρείας κλίμακας κοινωνικού διαλόγου.

3.7.2.   Οι ευρωπαίοι καταναλωτές θεωρούν δεδομένο ότι τα τρόφιμα πρέπει να είναι καλής ποιότητας και σε προσιτές τιμές. Εκτός από τις τιμές, η ελευθερία και το εύρος επιλογής αποτελούν καθοριστικής σημασίας στοιχεία για τους καταναλωτές. Γενικά κανείς δεν είναι πρόθυμος να κάνει συμβιβασμούς όσον αφορά την ασφάλεια των τροφίμων.

3.7.3.   Στην πράξη, πάντως, πολλοί καταναλωτές κάνουν συμβιβασμούς όσον αφορά την ασφάλεια των τροφίμων και την πολιτιστική τους σημασία. Επίσης οι θρεπτικές ιδιότητες των τροφίμων είναι για πολλούς καταναλωτές ιδιαίτερα σημαντικές, για παράδειγμα η βιολογική παραγωγή ή η ύπαρξη γενετικά τροποποιημένων οργανισμών στις πρώτες ύλες επηρεάζουν την τιμή πώλησης των προϊόντων.

3.7.4.   Το θέμα της ποιότητας αναδεικνύει τη σημασία της ενημέρωσης: οι καταναλωτές πρέπει να ενημερώνονται για τη σημασία των κινδύνων και των πλεονεκτημάτων που έχουν οι διάφορες μέθοδοι και συντελεστές παραγωγής με τρόπο που να καθησυχάζει τους προβληματισμούς τους περί κινδύνου των προϊόντων. Πρέπει να ξεπεραστεί η λογική του «μαύρου-άσπρου» έτσι ώστε οι καταναλωτές να μπορούν μόνοι τους να σταθμίζουν τα υπέρ και τα κατά κάθε προϊόντος.

3.7.5.   Είναι ζωτικής σημασίας για τον καταναλωτή να γνωρίζει τι σημαίνει η ποιότητα στην οποία βασίζει την επιλογή του. Η εύκολη πρόσβαση των καταναλωτών σε πληροφορίες για την ποιότητα των προϊόντων αποτελεί βασική προϋπόθεση για τη δημιουργία κλίματος εμπιστοσύνης. Οι καταναλωτές έχουν επανειλημμένα ζητήσει, μεταξύ άλλων, την επιστροφή στο σύστημα της επισήμανσης της χώρας προέλευσης, ακόμη και για τρόφιμα ευρωπαϊκής προέλευσης. Τα τρόφιμα αυτά τυγχάνουν ευρείας αποδοχής στις ευρωπαϊκές αγορές χάρη στην καλή εκπαίδευση των καταναλωτών και στη διαφάνεια. Πρωταρχικός παράγοντας για τη μελλοντική ανάπτυξη της παραγωγής τροφίμων είναι να δοθεί η δέουσα προσοχή στην πολιτική καταναλωτών.

3.8.   Αναπτυξιακή πολιτική και παραγωγή τροφίμων

3.8.1.   Έχουν ληφθεί πολυάριθμες πολιτικές αποφάσεις για την εξάλειψη της πείνας στον κόσμο σε διάφορα διεθνή φόρα και πρόσφατα σε σχέση με τους αναπτυξιακούς στόχους της χιλιετίας. Τα μέχρι σήμερα τα επιτευχθέντα αποτελέσματα είναι μάλλον ισχνά. Ο αριθμός των ανθρώπων που πεινούν εξακολουθεί να αυξάνεται και υπάρχουν ακόμη περίπου ένα δισεκατομμύριο άνθρωποι στον κόσμο που υποφέρουν από πείνα. Η αύξηση της γεωργικής παραγωγής δεν ήταν αρκετή για να καλύψει τις ανάγκες του αυξανόμενου πληθυσμού και δεν έχει καταστεί δυνατόν να αντιμετωπιστεί αποτελεσματικά σε παγκόσμιο επίπεδο η νέα κατάσταση όσον αφορά την παραγωγή τροφίμων. Η ΕΕ συμμετέχει στις προσπάθειες αυτές τόσο στους κόλπους διεθνών οργανισμών όσο και σε διμερές επίπεδο με αναπτυσσόμενες χώρες. Επιδίωξε μάλιστα να διαδραματίσει ενεργό ρόλο τόσο στη συνεργασία για την ανάπτυξη όσο και στην εμπορική πολιτική αποσκοπώντας στη βελτίωση της θέσης της παραγωγής τροφίμων στις αναπτυσσόμενες χώρες.

3.8.2.   Η ασφάλεια των τροφίμων πρέπει να τεθεί στην κορυφή της ατζέντας της διεθνούς αναπτυξιακής πολιτικής προκειμένου να μειωθεί η φτώχεια. Η ανάπτυξη της παραγωγής τροφίμων πρέπει να είναι ο ακρογωνιαίος λίθος της εθνικής πολιτικής στις αναπτυσσόμενες χώρες. Κάθε αναπτυσσόμενη χώρα θα πρέπει να έχει τη δική της εθνική γεωργική πολιτική, ώστε να μπορεί να οργανώνει τον εφοδιασμό των πολιτών της με βασικά τρόφιμα.

3.8.3.   Η επίτευξη του στόχου αυτού απαιτεί την πρόβλεψη επαρκών πόρων για την εκπαίδευση, την παροχή συμβουλών και την έρευνα στις αναπτυσσόμενες χώρες. Η διεθνής κοινότητα και η ΕΕ πρέπει να καταβάλουν περισσότερο αποφασιστικές προσπάθειες ώστε οι στόχοι αυτοί να συμπεριληφθούν στα προγράμματα αναπτυξιακής πολιτικής.

3.8.4.   Πρέπει να παρασχεθεί βοήθεια στους γεωργούς των αναπτυσσόμενων χωρών μέσω της στήριξης των προσπαθειών των οργανώσεων παραγωγών να αναπτύξουν την εγχώρια παραγωγή, το εμπόριο και την μεταποίηση και να ενισχύσουν τη θέση τους στην αγορά. Πρέπει να βελτιωθεί η διαχείριση των κινδύνων στο πλαίσιο των δράσεων βελτίωσης των συνθηκών παραγωγής στις αναπτυσσόμενες χώρες. Εκτός από την παραγωγή, προσοχή πρέπει να δοθεί και σε κοινωνικά ζητήματα. Ομοίως, ο ΟΗΕ θα πρέπει να αναλάβει περισσότερο αποτελεσματική δράση για τη βελτίωση των επισιτιστικών πόρων.

3.8.5.   Όσον αφορά την εμπορική πολιτική, πρέπει να εξασφαλιστεί στις αναπτυσσόμενες χώρες η δυνατότητα να έχουν το δικό τους καθεστώς «πράσινης στήριξης». Η επίτευξη του στόχου αυτού απαιτεί την παροχή σημαντικής τεχνογνωσίας στις διοικητικές αρχές των αναπτυσσόμενων χωρών για τη θέσπιση εμπορικών κανόνων και τη δημιουργία συστημάτων. Η ΕΕ θα πρέπει να ενισχύσει περαιτέρω τον ρόλο της σε ό,τι αφορά την ανάπτυξη δεξιοτήτων στις αναπτυσσόμενες χώρες. Η καλύτερη διαφοροποίηση των αναπτυσσόμενων χωρών μεταξύ των λιγότερο αναπτυγμένων χωρών από τις μεγάλες χώρες εξαγωγείς θα βελτιώσει τη θέση των φτωχότερων χωρών. Η ΕΕ προωθεί τους στόχους αυτούς στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων του ΠΟΕ.

4.   Πιθανοί άξονες δράσης της ΕΕ και περιοριστικοί παράγοντες

4.1.   Τις τελευταίες δεκαετίες οι ανησυχίες της ΕΕ και η συζήτηση περί τροφίμων στράφηκαν από την υπερβολική παραγωγή στα περιβαλλοντικά ζητήματα, στην καλή διαβίωση των ζώων και, στη συνέχεια, στα προβλήματα υγείας ζώων και ανθρώπων και στη δημόσια υγεία. Στο μέλλον —και όχι απαραιτήτως στο μακρινό μέλλον— ενδέχεται να διαπιστωθεί «επιστροφή στις ρίζες»: στην Ευρώπη η συζήτηση στρέφεται ξανά προς την επάρκεια και τις τιμές των τροφίμων, τάση η οποία διακρίνεται ήδη εδώ και αρκετά χρόνια.

4.2.   Ταυτόχρονα, είναι σαφές ότι η ΕΕ δεν είναι νησί: η φτώχεια και οι δυσκολίες που αυτή συνεπάγεται θα συνεχίσουν να αποτελούν το βασικό πρόβλημα των αναπτυσσόμενων χωρών — η φτώχεια στον κόσμο δεν πρόκειται να εξαλειφθεί σύντομα. Η ΕΕ εξακολουθεί να έχει ευθύνες όσον αφορά τις προσπάθειες για την εξάλειψη της φτώχειας.

4.3.   Η βασική ανησυχία της ΕΕ —αλλά και του τομέα των τροφίμων— είναι η ασφάλεια εφοδιασμού ενέργειας. Ο τομέας των τροφίμων στην τωρινή μορφή του στηρίζεται στην εντατική εκμετάλλευση της ενέργειας, και ως εκ τούτου απαιτείται διασφάλιση του ενεργειακού εφοδιασμού. Άλλος περιοριστικός παράγοντας είναι το νερό, ιδίως σε παγκόσμιο επίπεδο. Πρέπει να καταβληθούν προσπάθειες ώστε να διασφαλιστεί η διαθεσιμότητά τους.

4.4.   Η ΕΕ έχει στη διάθεσή της διάφορους άξονες δράσης. Για παράδειγμα, θα μπορούσε να ενισχύσει την αποδοτικότητα της κοινοτικής γεωργίας και αλιείας, αλλά στο πλαίσιο αυτό θα πρέπει να λάβει υπόψη της τις περιβαλλοντικές ανησυχίες, την καλή διαβίωση των ζώων και τη δημόσια υγεία. Στο πλαίσιο των προσπαθειών της να καταστήσει την παραγωγή αποδοτικότερη, η ΕΕ θα μπορούσε ενδεχομένως να αυξήσει το μέγεθος των γεωργικών εκμεταλλεύσεων και των μονάδων παραγωγής, αλλά και πάλι αυτό θα πρέπει να γίνει σύμφωνα με τις απαιτήσεις περί προστασίας του περιβάλλοντος και καλής διαβίωσης των ζώων — χωρίς να λησμονούνται επιπλέον η ευημερία των παραγωγών και η ανάγκη διατήρησης του πληθυσμού στην ύπαιθρο.

4.5.   Η ΕΕ θα μπορούσε να ενισχύσει την ασφάλεια του εφοδιασμού της δημιουργώντας αποθέματα, και, μεταξύ άλλων, διαφοροποιώντας τις ενεργειακές της πηγές. Πρέπει να αυξηθεί η παραγωγή βιοενέργειας, όχι όμως εις βάρος της επάρκειας των τροφίμων.

4.6.   Η ΕΕ πρέπει να συνεχίσει να διαπνέεται από ανθρωπιστικές αρχές και να αναλαμβάνει ευθύνες όσον αφορά το ζήτημα της μετανάστευσης και τα προβλήματα των αναπτυσσόμενων χωρών, και ταυτόχρονα να συνεχίσει να ελαχιστοποιεί την πιθανότητα συγκρούσεων μεταξύ γειτονικών περιοχών σε μια προσπάθεια να διασφαλίσει ότι οι άνθρωποι έχουν τη δυνατότητα να εξασφαλίζουν τα προς το ζην στις τοπικές κοινότητές τους, τόσο εντός όσο και εκτός της ΕΕ.

Η ΕΕ πρέπει να στηρίξει τους παραγωγούς στις αναπτυσσόμενες χώρες καθώς και τις προσπάθειες οργάνωσής τους έτσι ώστε, συνεργαζόμενοι μεταξύ τους και μαθαίνοντας ο ένας από τον άλλον, οι παραγωγοί να μπορέσουν να ανταποκριθούν καλύτερα στις ανάγκες εφοδιασμού των περιοχών τους με τρόφιμα. Οι ευρωπαίοι παραγωγοί θα πρέπει να λαμβάνουν μέρος στη συνεργασία μεταξύ γεωργών. Τον Ιούλιο του 2008 η ΕΕ έλαβε την απόφαση να διαθέσει ένα δις ευρώ, από το γεωργικό προϋπολογισμό, για τη βελτίωση των δραστηριοτήτων των παραγωγών γεωργικών προϊόντων στις αναπτυσσόμενες χώρες.

4.7.   Είναι ακόμη σημαντικό να καλλιεργηθούν παγκοσμίως συνήθειες υπεύθυνης κατανάλωσης και υγιεινής διατροφής: μια δίαιτα πλούσια σε λαχανικά θα βοηθούσε τους ανθρώπους να καλύψουν τις διατροφικές τους ανάγκες με σημαντικά μικρότερη πρόσληψη θερμίδων σε σχέση με μια δίαιτα πλούσια σε ζωικές πρωτεΐνες. Από τη σκοπιά της παραγωγής, είναι σημαντικό να συνεχιστεί η ανάπτυξη και να ενισχυθεί η επιστημονική τεχνογνωσία. Η ΕΕ οφείλει να αναλαμβάνει πρωτοβουλίες σε όλους αυτούς τους τομείς, τόσο στο πλαίσιο των δικών της δραστηριοτήτων όσο και σε διεθνές επίπεδο.

5.   Ασφάλεια εφοδιασμού — η βάση για τον εφοδιασμό της ΕΕ με τρόφιμα

5.1.   Η ασφάλεια του εφοδιασμού συνιστά σημαντικό παράγοντα για την καταπολέμηση των κινδύνων και την εξασφάλιση τροφίμων και ιατρικών προμηθειών σε εξαιρετικές περιστάσεις. Υπάρχουν μεγάλες διαφορές μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ όσον αφορά τα εθνικά μέτρα περί ασφάλειας του εφοδιασμού. Η συμμετοχή στην ΕΕ σημαίνει συνήθως μείωση της εθνικής ασφάλειας εφοδιασμού καθώς η ΕΕ φρονεί ότι είναι σε θέση να φέρει τη γενική ευθύνη της ασφάλειας του εφοδιασμού στο πλαίσιο της διαχείρισης κρίσεων. Η εσωτερική αγορά της ΕΕ συνιστά καλή βάση για την επίτευξη αυτού του στόχου. Οι κρίσεις που έλαβαν χώρα τα τελευταία χρόνια ήταν εκ φύσεως ποιοτικές και δεν προκάλεσαν ελλείψεις σε βασικά προϊόντα.

5.2.   Ένας από τους κύριους στόχους της διαχείρισης της ασφάλειας του εφοδιασμού είναι η εξασφάλιση της παραγωγής πρώτων υλών για τρόφιμα. Σε περίπτωση κρίσης, η κατανομή των τροφίμων μπορεί να ρυθμιστεί και να ελεγχθεί. Στην προκειμένη περίπτωση, ζωτικής σημασίας είναι η συνεργασία μεταξύ γεωργών, εμπορίου, βιομηχανίας, δημόσιων αρχών και άλλων φορέων.

5.3.   Σε περίπτωση συνέχισης της κρίσης, σημαντική καθίσταται η πρόσβαση σε βασικά μέσα της γεωργικής παραγωγής. Σε αυτά περιλαμβάνονται τα λιπάσματα, πηγές ενέργειας όπως το πετρέλαιο, τα φυτοφάρμακα, οι σπόροι, τα κτηνιατρικά φάρμακα, το νερό, κλπ. Δυνάμει της νομοθεσίας, οι αρχές οφείλουν να εξασφαλίζουν την παροχή μέσων παραγωγής σε εξαιρετικές περιστάσεις. Αυτό απαιτεί σαφή καταμερισμό εργασίας και σχέδια μεταξύ των διαφόρων παραγόντων. Υπάρχουν διαφορές μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ όσον αφορά τους εθνικούς μηχανισμούς και τον βαθμό ετοιμότητας της ασφάλειας του εφοδιασμού. Η ΕΕ θεσπίζει επί του παρόντος νέους μηχανισμούς, ιδίως καθώς διευρύνεται διαρκώς το φάσμα των διεθνών κινδύνων.

5.4.   Η ασφάλεια του εφοδιασμού της ΕΕ με τρόφιμα πρέπει να στηριχθεί μέσω της θέσπισης ενισχυμένου μηχανισμού και αυστηρότερων μέτρων σε σχέση με σήμερα έτσι ώστε η Ένωση να μπορέσει να προετοιμαστεί για πιθανούς νέους κινδύνους. Η πεμπτουσία της ασφάλειας του εφοδιασμού είναι η δημιουργία επαρκώς μεγάλων αποθεμάτων που να καλύπτουν ολόκληρη την ΕΕ. Τη βάση της ασφάλειας του εφοδιασμού αποτελούν οι σταθερές και εύρυθμα λειτουργούσες αγορές γεωργικών προϊόντων των κρατών μελών και η εσωτερική αγορά της ΕΕ. Σε περίπτωση κρίσης, η αξιοπιστία και η ταχύτητα αντίδρασης των διαφόρων εμπλεκόμενων φορέων είναι ζωτικής σημασίας για την ασφάλεια του εφοδιασμού.

---

(1)  Σε συνδυασμό με την επεξεργασία της γνωμοδότησης, πραγματοποιήθηκε ακρόαση στην ΕΟΚΕ στις 22 Σεπτεμβρίου με θέμα «Ποιες είναι οι πραγματικές προοπτικές για τις τιμές των γεωργικών προϊόντων και των τροφίμων;»

---

---

30.4.2009

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 100/53

---

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Πέραν του ΑΕγχΠ – μέτρα υπέρ της βιώσιμης ανάπτυξης»

2009/C 100/09

Στις 16-17 Ιανουαρίου 2008 και σύμφωνα με το άρθρο 29, παράγραφος 2 του Εσωτερικού της Κανονισμού, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποφάσισε να καταρτίσει γνωμοδότηση πρωτοβουλίας με θέμα:

«Πέραν του ΑΕγχΠ – μέτρα υπέρ της βιώσιμης ανάπτυξης».

Το ειδικευμένο τμήμα «Γεωργία, αγροτική ανάπτυξη, περιβάλλον (συμπεριλαμβανομένου του παρατηρητηρίου για τη βιώσιμη ανάπτυξη)», στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 8 Οκτωβρίου 2008 με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. Martin SIECKER.

Κατά την 448η σύνοδο της ολομέλειάς της που πραγματοποιήθηκε στις 22-23 Οκτωβρίου 2008 (συνεδρίαση της 22ας Οκτωβρίου), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε την ακόλουθη γνωμοδότηση με 114 ψήφους υπέρ, 2 κατά και 8 αποχές.

1.   Συμπεράσματα και συστάσεις

1.1.   Το ΑΕγχΠ είναι σημαντικός δείκτης για την οικονομική ανάπτυξη. Όμως, δεν επαρκεί ως κατευθυντήριο νήμα της πολιτικής για την αντιμετώπιση των προκλήσεων του 21ου αιώνα. Για το σκοπό αυτό χρειάζονται και άλλοι, πρόσθετοι δείκτες. Αυτό είναι το πόρισμα της διάσκεψης «πέραν του ΑΕγχΠ», που πραγματοποιήθηκε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή στις 7 Νοεμβρίου 2007, στις Βρυξέλλες, αλλά και της διάσκεψης «Μια πρόσφορη αλήθεια» που πραγματοποιήθηκε στις 10 Ιανουαρίου 2008 στην πόλη Tilburg.

1.2.   Το ΑεγχΠ είναι ένας καλός δείκτης για το ρυθμό ανάπτυξης της οικονομίας ο οποίος απεικονίζει την ταχύτητα με την οποία κερδίζονται χρήματα, ανεξάρτητα από το αν αυτό παράγει χρήσιμα προϊόντα και υπηρεσίες ή ζημιώνει τον άνθρωπο και το περιβάλλον. Αυτό που χρειάζεται κυρίως είναι ένα είδος υψομετρητή που να απεικονίζει την απόσταση που πρέπει ακόμη να διανύσουμε μέχρι να φτάσουμε στο επίπεδο μιας βιώσιμης και αλληλέγγυας οικονομίας.

1.3.   Επειδή πρόκειται για δύο διαφορετικά θέματα - βιωσιμότητα και ευημερία - χρειάζονται στην ουσία δύο υψομετρητές. Η βιωσιμότητα σχετίζεται με την υγεία του περιβάλλοντος στο παρόν και στο μέλλον, με την αλληλεγγύη μεταξύ των γενεών και αποτελεί προϋπόθεση, ενώ η ευημερία αναφέρεται στην κοινωνική εξέλιξη και αποτελεί μεταβλητή-στόχο. Στην περίπτωση της βιωσιμότητας αρκεί να υπάρχει εγγύηση ότι ένας τρόπος διαβίωσης μπορεί να συνεχιστεί και μακροπρόθεσμα σε παγκόσμια κλίμακα. Εφόσον καλύπτεται αυτό το κριτήριο, δεν είναι αναγκαία η επιδίωξη περαιτέρω αύξησης της βιωσιμότητας. Στην περίπτωση της ευημερίας, τα πράγματα είναι όμως διαφορετικά: Περισσότερη ευημερία είναι πάντα προτιμότερη από λιγότερη ευημερία, πράγμα που σημαίνει ότι η διαρκής βελτίωση της ευημερίας είναι μια εύλογη επιδίωξη.

1.4.   Υπάρχει ένας δείκτης για τη μέτρηση του βαθμού βιωσιμότητας και της πορείας του: το οικολογικό αποτύπωμα, το οποίο, παρά τα ελαττώματά του, συνιστά τον καλύτερο διαθέσιμο συνολικό δείκτη βιώσιμης ανάπτυξης στον τομέα του περιβάλλοντος

1.5.   Το οικολογικό αποτύπωμα αποτελεί εξαιρετικό μέσο – αν όχι το μόνο - και συγκαταλέγεται στα λίγα εκείνα μέσα που λαμβάνουν υπόψη τον περιβαλλοντικό αντίκτυπο των δικών μας προτύπων κατανάλωσης και παραγωγής (εισαγωγές και εξαγωγές) σε άλλα κράτη. Με την εφαρμογή του μπορεί να βελτιωθεί αλλά και να αντικατασταθεί, εφόσον και όταν υπάρξει μελλοντικά ένα καλύτερο μέσο.

1.6.   Η πρόκληση που αντιμετωπίζουμε είναι η κατάρτιση ενός δείκτη κοινωνικής ανάπτυξης ο οποίος να μετρά και να απεικονίζει με ρεαλιστικό τρόπο τις διάφορες πτυχές της ποιότητας διαβίωσης. Η παρούσα γνωμοδότηση περιορίζεται στο θέμα του δείκτη ποιότητας διαβίωσης, επειδή δεν υπάρχει (προς το παρόν) ένα τέτοιο μέσο πολιτικής το οποίο να λειτουργεί σωστά.

1.7.   Ένας πρακτικά χρήσιμος και επιστημονικά αξιόπιστος δείκτης της ποιότητας διαβίωσης καλύπτει πτυχές της ζωής οι οποίες θεωρούνται γενικά καθοριστικής σημασίας για την ποιότητα διαβίωσης, και πληροί τα ακόλουθα κριτήρια:

—	Συνίσταται από αντικειμενικούς παράγοντες που καθορίζουν τις δυνατότητες των ανθρώπων·

—	μπορεί να επηρεάζεται από πολιτικά μέτρα·

—	προσφέρει επίκαιρα στοιχεία·

—	προσφέρει τη δυνατότητα σύγκρισης χωρών·

—	είναι διαχρονικά συγκρίσιμος·

—	είναι κατανοητός για το ευρύ κοινό.

1.8.   Τα ακόλουθα έξι πεδία θεωρούνται εν γένει ουσιαστικής σημασίας για την ποιότητα διαβίωσης:

—	σωματική ακεραιότητα και υγεία·

—	υλική ευημερία·

—	πρόσβαση σε δημόσιες υπηρεσίες·

—	συμμετοχή στα κοινωνικά δρώμενα και ένταξη των εισερχομένων·

—	ελεύθερος χρόνος·

—	ποιότητα περιβάλλοντος διαβίωσης.

Στα κράτη-μέλη της ΕΕ υπάρχουν πλέον τα βασικά δεδομένα που είναι απαραίτητα για τη μέτρηση της εξέλιξης που σημειώνεται στα πεδία αυτά· χρειάζεται όμως περαιτέρω βελτίωση των δεδομένων αυτών (συχνότητα, συγκέντρωση, επεξεργασία).

1.9.   Ο δείκτης που περιγράφεται στην παρούσα γνωμοδότηση δεν είναι τέλειος. Επίσης, προορισμός του δεν είναι να λειτουργήσει ως σημείο αναφοράς αλλά να συμβάλλει στην τρέχουσα συζήτηση γύρω από αυτό το θέμα. Οι μετρήσεις είναι μια δυναμική διαδικασία, εφόσον αυτό που μετράται είναι οι αλλαγές που συντελούνται στους κόλπους μιας κοινωνίας. Οι αλλαγές αυτές μπορούν με τη σειρά τους να δημιουργήσουν την ανάγκη ανάπτυξης άλλων και περισσότερο εκλεπτυσμένων δεικτών. Ο ορισμός ενός δείκτη είναι επίσης μια δυναμική διαδικασία και πρέπει να είναι το αποτέλεσμα αντιπαραθέσεων και συζητήσεων, όπως συμβαίνει σε μια δημοκρατική κοινωνία.

1.10.   Η στροφή σε μια πολιτική η οποία δεν στηρίζεται αποκλειστικά στην οικονομική ανάπτυξη αλλά συγκαθορίζεται από κοινωνικούς και περιβαλλοντολογικούς παράγοντες, μπορεί να οδηγήσει σε μια περισσότερο βιώσιμη και αλληλέγγυα οικονομία. Το εγχείρημα αυτό δεν έχει βραχυπρόθεσμο χαρακτήρα, δεδομένου ότι είναι πάρα πολύ περιεκτικό. Για να παραμείνει εφικτό, θεωρείται εύλογο να περιοριστεί η φιλοδοξία αυτή στα κράτη-μέλη της ΕΕ, ενδεχομένως με τη συμπερίληψη υποψήφιων κρατών μελών όπως η Κροατία και η Τουρκία, και χωρών με συγκρίσιμη οικονομική ανάπτυξη, όπως οι Ηνωμένες Пολιτείες, ο Καναδάς, η Αυστραλία, η Νέα Ζηλανδία και η Ιαπωνία. Οι τεράστιες διαφορές στο χώρο της οικονομικής ανάπτυξης καθιστούν αδύνατη τη δημιουργία ενός μέσου το οποίο να μετρά και να παρουσιάζει με βάση την ίδια κλίμακα το στάδιο εξέλιξης τόσο των αναπτυσσόμενων όσο και των αναπτυγμένων χωρών.

2.   Τα όρια του ΑΕγχΠ

2.1.   Η ευτυχία είναι ο υπέρτατος στόχος όλων των ανθρώπων. Το πρωταρχικό καθήκον των δημόσιων αρχών είναι να δημιουργήσουν τις προϋποθέσεις που επιτρέπουν σε κάθε πολίτη να επιδιώξει με τον καλύτερο δυνατό τρόπο την ολοκλήρωση της ευτυχίας του. Αυτό σημαίνει ότι οι δημόσιες αρχές πρέπει να αφουγκράζονται διαρκώς το σφυγμό της κοινωνίας και να συλλέγουν πληροφορίες σχετικά με την κατάσταση στην οποία ευρίσκεται. Μετράω σημαίνει γνωρίζω. Μόνο από τη στιγμή που γνωρίζει κανείς γύρω από ποιο θέμα επικρατεί δυσφορία και για ποιο λόγο υπάρχει το συναίσθημα αυτό, μπορεί να προσπαθήσει να κάνει κάτι για να διορθώσει τα πράγματα.

2.2.   Μέχρι σήμερα, το πιο διαδεδομένο μέσο που χρησιμοποιούν οι δημόσιες αρχές για την απεικόνιση της κατάστασης μιας κοινωνίας είναι το Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν. Το ΑΕγχΠ καθιερώθηκε τον περασμένο αιώνα ως μέσο μέτρησης, μετά την μεγάλη οικονομική ύφεση και τον δεύτερο παγκόσμιο πόλεμο. Αποτελεί για τους πολιτικούς ιθύνοντες το σημαντικότερο, αν όχι το μοναδικό μέτρο μέτρησης κυρίως των οικονομικών επιδόσεων και δραστηριοτήτων. Στηρίζεται σε ένα διεθνώς αποδεκτό σύστημα εθνικών λογαριασμών που καταρτίζονται με την ίδια μέθοδο. Επιπλέον, όλα τα στοιχεία μετατρέπονται σε μια και μοναδική μονάδα μέτρησης: το χρήμα. Για τους λόγους αυτούς, το ΑΕγχΠ συνιστά έναν διεθνώς συγκρίσιμο δείκτη.

2.3.   Συγχρόνως, όμως, δεν αποκαλύπτει στοιχεία σχετικά με το βαθμό ευημερίας (ευτυχίας) ή το ερώτημα κατά πόσο η επιτευχθείσα ανάπτυξη είναι βιώσιμη. Το κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ των Ηνωμένων Πολιτειών είναι ένα από τα υψηλότερα στον κόσμο, αλλά αυτό δε σημαίνει ότι οι Αμερικανοί είναι πιο ευτυχισμένοι απ’ ό,τι οι κάτοικοι άλλων χωρών, και σε καμία περίπτωση δεν αντικατοπτρίζει το βιώσιμο χαρακτήρα της αμερικανικής κοινωνίας. Παγκοσμίως, το κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ είναι αρκετά υψηλότερο από το ΑΕγχΠ πριν 60 χρόνια, αυτό όμως δεν οδήγησε σε αξιοσημείωτη αύξηση της ευημερίας. Διότι, ανεξάρτητα από τη γενικώς διαδεδομένη νοσταλγία για ένα παρελθόν που ήταν καλύτερο, το 2008 σημειώθηκε το ρεκόρ των 900 εκατομμυρίων ανθρώπων που υποφέρουν από την πείνα. Και η πείνα σαφώς δεν κάνει τους ανθρώπους ευτυχισμένους.

2.4.   Οι σημερινές εξελίξεις στην κοινωνία και οι οικονομικές σχέσεις που επικρατούν σήμερα διαφέρουν ριζικά από την κατάσταση που επικρατούσε στο πρώτο ήμισυ του περασμένου αιώνα. Κυρίως στις αναπτυγμένες χώρες, παρατηρείται αύξηση της ανάγκης συνυπολογισμού στοιχείων που δεν είναι αποτέλεσμα εμπορικών συναλλαγών ή άλλων συνηθισμένων οικονομικών διαδικασιών. Πολλές από αυτές τις πτυχές και ανάγκες αντικατοπτρίζονται από λίγο έως καθόλου στο ΑΕγχΠ.

2.5.   Ένα αυξανόμενο ΑΕγχΠ μπορεί κάλλιστα να κρύβει σημαντική απώλεια ευμάρειας και ευδαιμονίας. Όταν για παράδειγμα μια χώρα αποφασίζει να αποψιλώσει τα δάση της και να προωθήσει την απασχόληση των παιδιών αντί τη σχολική τους εκπαίδευση, ασφαλώς θα σημειωθεί πολύ θετικό ΑΕγχΠ, εφόσον η οικονομική μεγέθυνση θα δείχνει αυξημένη υλική ευημερία. Η μεγέθυνση δεν θα είναι όμως βιώσιμη και οι άνθρωποι, κυρίως τα παιδιά, δε θα είναι πιο ευτυχισμένοι.

2.6.   Ακόμη και οι φυσικές και πολιτικές καταστροφές μπορούν να έχουν θετικό αντίκτυπο στο ΑΕγχΠ. Ο ανεμοστρόβιλος Κατρίνα επέδρασε πολύ ευεργετικά στο ΑΕγχΠ της Λουϊζιάνας χάρη στις τεράστιες προσπάθειες που χρειάστηκε να καταβληθούν και στις οικονομικές δραστηριότητες που αναπτύχθηκαν για την ανοικοδόμηση. Η διαπίστωση αυτή ισχύει και όσον αφορά το ΑΕγχΠ μιας σειράς ασιατικών και αφρικανικών χωρών μετά το τσουνάμι, όπως και το ΑΕγχΠ σχεδόν όλων των ευρωπαϊκών χωρών μετά το δεύτερο παγκόσμιο πόλεμο. Ανεξάρτητα από το γεγονός ότι δεν επωφελήθηκε ο καθένας αναλογικά από αυτή την αύξηση ευημερίας, κάθε άλλο μάλιστα, οι προαναφερθείσες καταστροφές δεν συνέβαλαν ιδιαίτερα στη αύξηση της ευτυχίας του πληθυσμού ή της βιωσιμότητας της κοινωνίας.

2.7.   Όμως και άλλα λιγότερο ακραία παραδείγματα καταδεικνύουν τα όρια του ΑΕγχΠ ως μέσου μέτρησης. Μεγαλύτερη υλική ευημερία συντελεί και στην αύξηση των πωλήσεων αυτοκινήτων, γεγονός που συνεπάγεται αύξηση των τροχαίων, αυξημένο κόστος (αντικατάσταση/επισκευή του αυτοκινήτου, έξοδα φροντίδας των τραυματιών/αναπήρων, αύξηση των ασφάλιστρων). Η αύξηση της ευημερίας μπορεί να οδηγήσει και σε έκτροπα, όπως το εμπόριο όπλων ή η πώληση αντικαταθλιπτικών φαρμάκων σε παιδιά. Όλα αυτά συμβάλουν στην αύξηση του ΑΕγχΠ αλλά όχι στην εκπλήρωση του υπέρτατου στόχου του ανθρώπου, της ευτυχίας, με εξαίρεση ίσως εκείνους που αντλούν οικονομικό όφελος από αυτές τις δραστηριότητες.

2.8.   Η απόλυτη κυριαρχία του ΑΕγχΠ είναι ιδιαίτερα εμφανής όταν το ΑΕγχΠ συρρικνώνεται: αμέσως ξεσπά πανικός. Αυτό όμως δεν είναι αναπόφευκτο. Η συρρίκνωση του ΑΕγχΠ μπορεί να είναι αποτέλεσμα μιας θετικής εξέλιξης. Αν αντικαταστήσουμε όλοι άμεσα τους παραδοσιακούς μας λαμπτήρες πυράκτωσης με διόδους εκπομπής φωτός (LED) τελευταίας τεχνολογίας, θα επιβαρυνθούμε αναμφίβολα με μια υψηλή δαπάνη για νέους λαμπτήρες αλλά συγχρόνως θα προκληθεί μια σημαντική διαρθρωτική μείωση της χρήσης ενέργειας, και κατά συνέπεια του ΑΕγχΠ, επειδή οι δίοδοι καταναλώνουν ένα κλάσμα της ενέργειας που καταναλώνουν οι παραδοσιακοί λαμπτήρες πυράκτωσης.

2.9.   Κοντολογίς, το ΑΕγχΠ συνιστά εξαιρετικό μέσο μέτρησης των οικονομικών επιδόσεων αλλά δεν υπάρχει άμεση σχέση μεταξύ της οικονομικής μεγέθυνσης και της προόδου σε άλλους κοινωνικούς τομείς. Προκειμένου να προκύψει μια ολοκληρωμένη εικόνα, χρειάζονται δείκτες οι οποίοι να αντικατοπτρίζουν την ανάπτυξη άλλων πτυχών όπως η κοινωνική και η περιβαλλοντική.

3.   Άλλοι δείκτες ευημερίας

3.1.   Η συζήτηση σχετικά με την αναγκαιότητα της ανάπτυξης άλλων μέσων μέτρησης εκτός του ΑΕγχΠ διεξάγεται προς το παρόν σε πολλά μέτωπα. Μετά τη διάσκεψη με τίτλο «Πέραν του ΑΕγχΠ» που διοργάνωσε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στις 19 και 20 Νοεμβρίου 2007 στις Βρυξέλλες (1), το πανεπιστήμιο του Tilburg πραγματοποίησε στις 10 Ιανουαρίου 2008 διάσκεψη με τίτλο «Μία πρόσφορη αλήθεια» (2). Είναι σαφής ο παραλληλισμός των αποτελεσμάτων των δύο διασκέψεων, στις οποίες τονίσθηκε η ανάγκη να δημιουργηθούν και άλλοι δείκτες, εκτός από αυτούς της οικονομικής μεγέθυνσης. Το ΑΕγχΠ είναι ένας καλός δείκτης για το ρυθμό ανάπτυξης της οικονομίας και απεικονίζει την ταχύτητα με την οποία κερδίζονται χρήματα, ανεξάρτητα από το αν έτσι παράγονται χρήσιμα προϊόντα και υπηρεσίες ή ζημιώνονται ο άνθρωπος και το περιβάλλον. Αυτό που θα χρειαστεί κυρίως είναι ένα είδος υψομετρητή που να απεικονίζει την απόσταση που πρέπει ακόμη να διανύσουμε μέχρι να φτάσουμε στο επίπεδο μιας βιώσιμης και αλληλέγγυας οικονομίας. Λίγο μετά την εισαγωγή του ΑΕγχΠ, ορισμένοι διακεκριμένοι οικονομολόγοι, όπως ο Samuelson (3), υποστήριξαν ότι το Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν πρέπει να συμπληρωθεί με άυλες πτυχές χαρακτήρα, όπως το περιβάλλον και η φύση, ώστε να εξαλειφθεί ο περιορισμός του ΑΕγχΠ σε καθαρά οικονομικές πτυχές. Ωστόσο, το αίτημα αυτό δεν οδήγησε σε μια προσαρμοσμένη και αποδεκτή μορφή του ΑΕγχΠ, με αποτέλεσμα να παραμείνει απαράλλακτο και να επικρατεί έως τις μέρες μας. Ορισμένοι επιστήμονες ασχολήθηκαν όμως εντατικά με το θέμα αυτό και οι απόψεις τους παρατίθενται συνοπτικά στη συνέχεια.

3.2.   Ο άγγλος καθηγητής οικονομίας της εργασίας Richard LAYARD διαπιστώνει στο βιβλίο του “Happiness” (4) ότι ο άνθρωπος του δυτικού κόσμου δεν κατόρθωσε κατά τα τελευταία 50 χρόνια να γίνει πιο ευτυχισμένος, παρά την έντονη αύξηση της υλικής ευημερίας. Βασική αιτία είναι κατά τον Layard ο έντονος ανταγωνισμός που πιέζει τους ανθρώπους να επιδιώκουν, ως βασικό τους στόχο, να πλουτίσουν περισσότερο από τους άλλους. Η εμμονή σε έναν και μόνο στόχο οδήγησε στην παραμέληση άλλων πτυχών που είναι σημαντικότερες για την ευδαιμονία του ανθρώπου: σταθερές οικογενειακές σχέσεις, ενδιαφέρουσα επαγγελματική δραστηριότητα, φιλικές και κοινωνικές σχέσεις. Αυτό αντικατοπτρίζεται στον αυξανόμενο αριθμό διαζυγίων, στην ένταση του άγχους στην εργασία και στην αυξανόμενη εγκληματικότητα. Προκειμένου να αποκατασταθεί η ισορροπία, πρέπει να δοθεί έμφαση στην ισότητα ευκαιριών όσον αφορά την απόκτηση εισοδήματος παρά στην εισοδηματική ισότητα.

3.3.   Στη θεωρία του για την οικονομία της ευημερίας, ο ινδός οικονομολόγος Amartya SEN  (5) τονίζει ότι η ευημερία δεν αφορά αγαθά αλλά δραστηριότητες για την άσκηση των οποίων αποκτώνται τα αγαθά. Χάρη στο εισόδημα, οι άνθρωποι έχουν τη δυνατότητα να ασκήσουν δραστηριότητες μέσω των οποίων μπορούν να εξελιχθούν. Οι δυνατότητες αυτές, τις οποίες ο Sen αποκαλεί «ικανότητες», εξαρτώνται και από παράγοντες όπως η υγεία και το προσδόκιμο επιβίωσης. Ειδικά όσον αφορά τις αναπτυσσόμενες χώρες, τα στοιχεία σχετικά με τη θνησιμότητα είναι ιδιαίτερα αποκαλυπτικά όσον αφορά τις κοινωνικές ανισότητες και την ποιότητα ζωής.

3.4.   Σε πρόσφατο βιβλίο της με τίτλο Frontiers of Justice η αμερικανίδα φιλόσοφος Μάρθα ΝΟΥΣΜΠΑΟΥΜ  (6) προσδιορίζει δέκα ελάχιστα κοινωνικά δικαιώματα που είναι ουσιώδη για μια αξιοπρεπή ζωή. Μια κοινωνία που δεν είναι σε θέση να εγγυηθεί ως ένα ορισμένο βαθμό αυτά τα δικαιώματα και αυτές τις ελευθερίες σε όλους τους πολίτες της, έχει, κατά τη γνώμη της, αποτύχει και δεν είναι απόλυτα δίκαιη. Συγκεκριμένα, πρόκειται για τη δυνατότητα να ζήσει κανείς μια ζωή κανονικής διάρκειας, να είναι υγιής, να μετακινείται ελεύθερα, να χρησιμοποιεί τις νοητικές του ικανότητες, να μπορεί να συνδεθεί συναισθηματικά με πράγματα και ανθρώπους, να μπορεί να έχει αντίληψη του καλού, να ζει μαζί με άλλους ανθρώπους και να αφοσιώνεται σε αυτούς χωρίς διακρίσεις, να ζει με ευαισθησία για τα ζώα και τη φύση, να μπορεί να είναι χαρούμενος και να έχει την ευκαιρία να ψυχαγωγηθεί, να προβαίνει σε πολιτικές επιλογές και να μπορεί να αποκτά ιδιοκτησία. Ο κατάλογος αυτός μπορεί ακόμη να επεκταθεί

4.   Άλλοι δείκτες

4.1.   Έχουν αναπτυχθεί διάφορες πρωτοβουλίες για τη μέτρηση και άλλων παραγόντων εκτός του ΑΕγχΠ, που είναι σημαντικοί για την απεικόνιση της κατάστασης στην οποία βρίσκεται μια κοινωνία. Στη συνέχεια παρατίθεται για ενημέρωση μια σύντομη περιγραφή τεσσάρων δεικτών στον τομέα αυτό. Υπάρχουν πολλοί άλλοι δείκτες, όπως η πρωτοβουλία του Ομοσπονδιακού Συμβουλίου Βιώσιμης Ανάπτυξης του Βελγίου (7), ο καναδικός δείκτης ευμάρειας (CIW) (8), η Ακαθάριστη Εθνική Ευτυχία στο Μπουτάν (9), η πρωτοβουλία Quars στην Ιταλία (10), η επιτροπή Stiglitz στη Γαλλία (11), το παγκόσμιο σχέδιο του ΟΟΣΑ (12) για την αξιολόγηση της προόδου καθώς πολυάριθμες σχετικές πληροφορίες που διαθέτει το Ευρωπαϊκό Ίδρυμα για τη Βελτίωση των Συνθηκών Διαβίωσης και Εργασίας (Eurofound) (13). Είναι όμως αδύνατο να περιγράψουμε όλους αυτούς τους δείκτες χωρίς να υπερβούμε το πλαίσιο αυτής της γνωμοδότησης.

4.2.   Ο Δείκτης Ανθρώπινης Ανάπτυξης (Human Development Index/HDI) (14) αποτελεί μέσο αξιολόγησης της προόδου μιας κοινωνίας και των ομάδων που την απαρτίζουν. Το Αναπτυξιακό Πρόγραμμα των Ηνωμένων Εθνών (UNDP) χρησιμοποιεί από το 1993 τη μέθοδο αυτή με την οποία καταρτίζει ετήσιες εκθέσεις σχετικά με την κατάσταση σε κάθε χώρα. Εκτός από το εισόδημα λαμβάνονται υπόψη το προσδόκιμο επιβίωσης, ο βαθμός αλφαβητισμού και το επίπεδο κατάρτισης. Από το 1977 δημοσιεύεται και ο Δείκτης Ανθρώπινης Φτώχειας (15) στον οποίο λαμβάνονται υπόψη η πρόσβαση στην εκπαίδευση, σε ασφαλή τρόφιμα και πόσιμο νερό καθώς και σε υπηρεσίες της υγειονομικής περίθαλψης. Ο Δείκτης Ανθρώπινης Ανάπτυξης βασίζεται στις θεωρίες του Amartya Sen. Ενώ ο δείκτης HDI λειτουργεί αποτελεσματικά στις αναπτυσσόμενες χώρες, δεν ενδείκνυται για την αξιολόγηση της προόδου στις αναπτυγμένες χώρες.

4.3.   Το οικολογικό αποτύπωμα  (16) βασίζεται στην υπόθεση ότι η κατανάλωση μπορεί να υπολογιστεί ως η έκταση που απαιτείται για την παραγωγή των καταναλωθέντων αγαθών. Αυτό επιτρέπει τη σύγκριση του περιβαλλοντικού αντίκτυπου της καταναλωτικής συμπεριφοράς (του τρόπου ζωής), των διαφόρων πληθυσμιακών ομάδων σε διάφορες χώρες. Για την ικανοποίηση των ατομικών καταναλωτικών αναγκών, διατίθενται παγκοσμίως 1,8 εκτάρια καλλιεργήσιμης γης ανά κάτοικο. Επί του παρόντος χρησιμοποιούνται όμως εξαντλεί με ταχύ ρυθμό τα αποθέματα γης. Οι διαφορές είναι ωστόσο τεράστιες: στις Ηνωμένες Πολιτείες το μέσο οικολογικό αποτύπωμα ανέρχεται σε 9,6 εκτάριο κατά κεφαλήν, ενώ στο Μπαγκλαντές μόλις σε 0,5. Αν δεν αλλάξει ο πολιτικός προσανατολισμός, τα προβλήματα αυτά θα οξυνθούν. Το διαθέσιμο καλλιεργήσιμο έδαφος μειώνεται διαρκώς λόγω της διάβρωσης του εδάφους και της απερήμωσης, ο αυξανόμενος πληθυσμός της γης συντελεί ώστε ολοένα περισσότεροι άνθρωποι να μοιράζονται αυτές τις μειωμένες εκτάσεις ενώ συγχρόνως αυξάνεται η ζήτηση εφόσον οι άνθρωποι καταναλώνουν περισσότερο όσο αυξάνεται η ευμάρεια. Το οικολογικό αποτύπωμα αποτελεί καλό δείκτη βιώσιμης ανάπτυξης, δυστυχώς όμως δεν αντικατοπτρίζει καθόλου το βαθμό ευμάρειας των ανθρώπων.

4.4.   Ο δείκτης διαβίωσης  (17), που ονομάζεται και δείκτης Κοινωνικής Κατάστασης των Κάτω Χωρών (Sociale Staat van Nederland (SSN)), προσφέρει τη συστηματική περιγραφή και ανάλυση των συνθηκών διαβίωσης του πληθυσμού των Κάτω Χωρών. Ο δείκτης SSN περιγράφει την εξέλιξη της κατάστασης διαβίωσης για μια περίοδο δέκα ετών και περιλαμβάνει κριτήρια όπως εισόδημα, απασχόληση, εκπαίδευση, κατάσταση της υγείας, διαμόρφωση του ελεύθερου χρόνου, κινητικότητα, εγκληματικότητα, κατοικία και περιβάλλον κατοικίας. Συμπληρωματικά προς τα επιμέρους κεφάλαια, παρατίθεται και ένας συγκεντρωτικός δείκτης διαβίωσης. Επίσης, προστίθενται πληροφορίες σχετικά με την αξιολόγηση της πολιτικής και του κράτους από την κοινή γνώμη. Η έρευνα δημοσιεύεται κάθε δύο χρόνια από την υπηρεσία Nederlandse Sociaal Cultureel Planbureau. Ο δείκτης διαβίωσης δεν απόκτησε όμως ποτέ ιδιαίτερη σημασία στις Κάτω Χώρες, επειδή αποτελείται από ένα μείγμα διαφορετικών στοιχείων που δεν δίνουν μια συνεκτική εικόνα σχετικά με την ευμάρεια της κοινωνίας.

4.5.   Ο καθηγητής Ruut Veenhoven του Ερασμιακού Πανεπιστημίου του Ρόττερνταμ, ερευνά ήδη εδώ και τριάντα χρόνια σε όλο τον κόσμο το αίσθημα της ευτυχίας. Στην παγκόσμια βάση δεδομένων για την ευτυχία World Database of Happiness (18) που έχει δημιουργήσει, καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η αλληλεπίδραση χρήματος και ευδαιμονίας είναι ελάχιστη. Οι άνθρωποι που κερδίζουν περισσότερα χρήματα εμφανίζουν μια βραχυπρόθεσμη αναζωογόνηση η οποία μετά από ένα χρόνο έχει εξαλειφθεί. Η διάθεση επιλογής και προσωπικής διαμόρφωσης του ελεύθερου χρόνου προκαλεί ένα βαθύτερο συναίσθημα ευτυχίας. Άλλωστε, όπως και ο καθηγητής Layard, διακρίνει από αυτή την άποψη μια σαφή διαφορά μεταξύ αναπτυγμένων και αναπτυσσόμενων χωρών. Στις αναπτυσσόμενες χώρες η αύξηση του εισοδήματος δημιουργεί μεγαλύτερη και πιο μακροπρόθεσμη αίσθηση ευτυχίας. Αυτή η διαφορά εξαλείφεται μόλις το κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ υπερβεί το όριο των 20 000-25 000 δολαρίων. Το μειονέκτημα της World Database of Happiness έγκειται στο γεγονός ότι οι δείκτες μέτρησης της ευτυχίας μπορεί να επηρεαστούν από διάφορες προτεραιότητες προσωπικού χαρακτήρα. Επιπλέον, η αίσθηση της ευτυχίας μάλλον δύσκολα επηρεάζεται από την κρατική πολιτική.

5.   Πιθανές εφαρμογές

5.1.   Γενικά, υπάρχουν δύο δυνατότητες να παύσει η κυριαρχία του ΑΕγχΠ στην οικονομική και κοινωνική πολιτική. Η πρώτη συνίσταται στη δημιουργία και χρησιμοποίηση, παράλληλα με το ΑΕγχΠ, μιας σειράς άλλων δεικτών (πτυχών) σχετικά με τη βιωσιμότητα και την ευδαιμονία οι οποίοι θα πρέπει να έχουν για τη χάραξη πολιτικής την ίδια βαρύτητα με το ΑΕγχΠ. Η δεύτερη θα ήταν η αντικατάσταση του ΑΕγχΠ από έναν νέο γενικότερο δείκτη ο οποίος να συμπεριλαμβάνει όλα τα σημαντικά στοιχεία σχετικά με τη βιωσιμότητα και την ευημερία. Ο νέος αυτός δείκτης πρέπει να χρησιμοποιείται ως βάση για την οικονομική και κοινωνική πολιτική.

5.2.   Η πρώτη δυνατότητα, η χρησιμοποίηση και άλλων δεικτών εκτός του ΑΕγχΠ, ήδη αποτελεί πραγματικότητα αλλά δεν λειτουργεί. Υπάρχουν πολλοί άλλοι δείκτες για τη μέτρηση των διαφορετικών πτυχών της βιωσιμότητας και της ευδαιμονίας, όπως ο δείκτης δημοκρατίας, ευδαιμονίας και ικανοποίησης για τις συνθήκες διαβίωσης, ο δείκτης υγείας, επιπέδου εκπαίδευσης, αλφαβητισμού, ελευθερίας γνώμης, εγκληματικότητας, ποιότητας του περιβάλλοντος, εκπομπών CO2, οικολογικού αποτυπώματος, κ.ά. Ωστόσο, στους δείκτες αυτούς αποδίδεται μικρότερη σημασία απ’ ό,τι στο ΑΕγχΠ, το οποίο εξακολουθεί να θεωρείται ο πιο ολοκληρωμένος και λιγότερο αμφισβητούμενος δείκτης ευημερίας.

5.3.   Η δεύτερη δυνατότητα, η αντικατάσταση του ΑΕγχΠ από έναν γενικότερο δείκτη, είναι δύσκολο να εφαρμοστεί διότι η βιωσιμότητα και η ευημερία είναι δύο εντελώς διαφορετικά πράγματα. Η βιωσιμότητα αποτελεί προϋπόθεση, ενώ η ευημερία αποτελεί μεταβλητό στόχο. Στην περίπτωση της βιωσιμότητας αρκεί να υπάρχει εγγύηση ότι ένας τρόπος διαβίωσης μπορεί να συνεχιστεί και μακροπρόθεσμα σε παγκόσμια κλίμακα. Εφόσον καλύπτεται αυτό το κριτήριο, δεν είναι αναγκαία η επιδίωξη περαιτέρω αύξησης της βιωσιμότητας. Στην περίπτωση της ευημερίας, τα πράγματα είναι όμως διαφορετικά: Περισσότερη ευημερία είναι πάντα καλύτερη από λιγότερη ευημερία, πράγμα που σημαίνει ότι η διαρκής βελτίωση της ευημερίας είναι μια εύλογη επιδίωξη.

5.4.   Επειδή δεν είναι δυνατό να βρεθεί ένας κοινός παρονομαστής για δύο τόσο διαφορετικές πτυχές, έρχεται μια τρίτη δυνατότητα στο προσκήνιο: η χρησιμοποίηση δύο δεικτών και του ΑΕγχΠ: του δείκτη βιωσιμότητας και του δείκτη ποιότητας διαβίωσης. Υπάρχει ένας δείκτης για τη μέτρηση του βαθμού βιωσιμότητας και της πορείας του: το οικολογικό αποτύπωμα, το οποίο, παρά τα ελαττώματά του, συνιστά τον καλύτερο διαθέσιμο συνολικό δείκτη βιώσιμης ανάπτυξης στον τομέα του περιβάλλοντος. Το οικολογικό αποτύπωμα αποτελεί εξαιρετικό μέσο – αν όχι το μόνο - και συγκαταλέγεται στα λίγα εκείνα μέσα που λαμβάνουν υπόψη τον περιβαλλοντικό αντίκτυπο των δικών μας προτύπων κατανάλωσης και παραγωγής (εισαγωγές και εξαγωγές) σε άλλα κράτη. Με την εφαρμογή του μπορεί να βελτιωθεί αλλά και να αντικατασταθεί, εφόσον και όταν υπάρξει μελλοντικά ένα καλύτερο μέσο. Δεν υπάρχει ακόμη αποτελεσματικός δείκτης κοινωνικής ανάπτυξης ο οποίος να αντικατοπτρίζει με ρεαλιστικό τρόπο όλες τις πτυχές της ποιότητας διαβίωσης. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο η ποιότητας διαβίωσης τέθηκε στο επίκεντρο αυτής της γνωμοδότησης.

6.   Ο δείκτης ποιότητας διαβίωσης

6.1.   Ένας πρακτικά χρήσιμος και επιστημονικά αξιόπιστος δείκτης της ποιότητας διαβίωσης καλύπτει πτυχές της ζωής οι οποίες θεωρούνται γενικά καθοριστικής σημασίας, και πληροί τα ακόλουθα κριτήρια:

—	Συνίσταται από αντικειμενικούς παράγοντες που καθορίζουν τις δυνατότητες των ανθρώπων·

—	μπορεί να επηρεάζεται από πολιτικά μέτρα·

—	προσφέρει επίκαιρα στοιχεία·

—	προσφέρει τη δυνατότητα σύγκρισης χωρών·

—	είναι διαχρονικά συγκρίσιμος·

—	είναι κατανοητός για το ευρύ κοινό.

6.2.   Οι τομείς που θεωρούνται στην ΕΕ ως ουσιώδεις για την ποιότητα διαβίωσης και πληρούν τα κριτήρια αυτά, είναι οι εξής:

—	Σωματική ακεραιότητα και υγεία.Ο δείκτης αυτός μετρά το ποσοστό του πληθυσμού που δεν εμποδίζεται πρακτικά να διαμορφώσει τη ζωή του όπως επιθυμεί από «ενδογενείς» (ασθένεια, αναπηρία) ή από «εξωγενείς» παράγοντες (εγκληματικότητα και φυλάκιση)

—

Υλική ευημερία Πρόκειται για το τυποποιημένο μέσο εισόδημα εκφρασμένο σε ικανότητα αγοραστικής δύναμης, το καλύτερο μέσο μέτρησης της πραγματικής αγοραστικής δύναμης του μέσου πολίτη παγκοσμίως. Η αγοραστική δύναμη σε διάφορες χώρες καθίσταται συγκρίσιμη μέσω του συνυπολογισμού των διαφορών που υφίστανται όσον αφορά το επίπεδο των τιμών στις χώρες αυτές.

—	Πρόσβαση σε δημόσιες υπηρεσίες Το ποσοστό του ΑΕγχΠ που διατίθεται για την υγειονομική περίθαλψη, την εκπαίδευση, τις δημόσιες συγκοινωνίες, τη στέγαση και τις πολιτιστικές δραστηριότητες.

—

Συμμετοχή στα κοινωνικά δρώμενα Το ποσοστό του πληθυσμού ηλικίας 20 έως 65 ετών που έχει αμειβόμενη θέση απασχόλησης καθώς και το ποσοστό του πληθυσμού ηλικίας 20 ετών και άνω που επιτελεί εθελοντικό έργο. Κατά κανόνα, η αμειβόμενη εργασία θεωρείται ως μια από τις σημαντικότερες μορφές συμμετοχής στα κοινωνικά δρώμενα και κοινωνικής ένταξης Από την άλλη πλευρά, ο εθελοντισμός θεωρείται σημαντικός για τη διατήρηση διάφορων κοινωνικών δομών. Έτσι καταρρίπτεται εν μέρει η κυριαρχία του οικονομικού τομέα. Στα πλαίσια της αυξημένης κινητικότητας προσώπων, μεγάλη σημασία έχει η υποδοχή των εισερχομένων και η υποστήριξη της πολιτιστικής και κοινωνικής τους ένταξης στις υφιστάμενες κοινότητες.

—

Ο ελεύθερος χρόνος Ο μέσος αριθμός ωρών ελεύθερου χρόνου των ηλικιών από 20 έως 65 ετών που δεν αφιερώνεται στην εκπαίδευση ή στην αμειβόμενη ή εθελοντική εργασία (συμπεριλαμβανομένου του χρόνου μετακίνησης, οικιακής εργασίας η μέριμνας). Από τις ώρες αυτές πρέπει να αφαιρεθεί ο ελεύθερος χρόνος που είναι αποτέλεσμα ακούσιας ανεργίας. Η επάρκεια ελεύθερου χρόνου είναι, παράλληλα με την αμειβόμενη εργασία, σημαντικός παράγοντας για τη διαμόρφωση της ζωής σύμφωνα με προσωπικές επιθυμίες.

—

Η ποιότητα περιβάλλοντος διαβίωσης Το σύνολο των φυσικών εκτάσεων σε αναλογία με τη συνολική έκταση της χώρας και του ποσοστού του πληθυσμού που δεν εκτίθεται σε ατμοσφαιρική ρύπανση. Ο δείκτης αυτός δεν μετρά τη συμβολή του φυσικού περιβάλλοντος στη βιωσιμότητα της οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης (αυτό υπολογίζεται με το οικολογικό αποτύπωμα που συνιστά χωριστό δείκτη), αλλά την ποιότητα διαβίωσης των πολιτών. Γι αυτό ο δείκτης περιορίζεται στις δύο πτυχές της φύσης και του περιβάλλοντος που μπορούν να έχουν άμεσες, θετικές ή αρνητικές, συνέπειες για τους πολίτες.

6.3.   Οι έξι αυτοί τομείς μετρώνται σε διαφορετικές μονάδες οι οποίες, για να μπορούν να συμπεριληφθούν σε έναν γενικότερο δείκτη, πρέπει πρώτα να καταστούν συγκρίσιμες. Ο απλούστερος και αποτελεσματικότερος τρόπος είναι να υπολογιστεί με μια διεθνώς αναγνωρισμένη και συχνά δοκιμασμένη μέθοδο από κάθε επιμέρους δείκτη μια τυποποιημένη τιμή (τιμή Ζ ή Z-score). Πρόκειται για μια μεταβλητή με μέση τιμή 0 και τυπική απόκλιση 1. Αυτό σημαίνει ότι το ένα τρίτο των χωρών κατατάσσεται μεταξύ 0 και + 1, το ένα τρίτο μεταξύ 0 και - 1 και το ένα έκτο στο + 1 και ένα έκτο στο - 1. Συνεπώς, ο γενικός δείκτης υπολογίζεται ως η μέση τιμή των τιμών Ζ των έξι τομέων.

6.4.   Προκειμένου να μπορούν να υπολογιστούν οι μεταβολές διαχρονικά, οι τιμές Ζ δεν μπορεί να υπολογίζονται κάθε χρόνο με βάση τη ετήσια μέση τιμή και τυπική απόκλιση. Σε αυτή την περίπτωση, η μέση τιμή της ποιότητας διαβίωσης θα ήταν αυτομάτως ίδια κάθε χρόνο. Για το λόγο αυτό, η μέση τιμή και η τυπική απόκλιση που υπολογίστηκαν για το πρώτο έτος εφαρμογής του δείκτη, χρησιμοποιούνται και για τον υπολογισμό των τιμών Ζ των επόμενων ετών. Η αυξημένη μέση τιμή ενός έτους σε σύγκριση με την αντίστοιχη τιμή του προηγούμενου έτους σημαίνει ότι η βελτιώθηκε η μέση ποιότητα διαβίωσης. Αν, αντίθετα, η μέση τιμή ενός έτους είναι χαμηλότερη από αυτήν του προηγούμενου έτους τότε αυτό σημαίνει ότι η επιδεινώθηκε η μέση ποιότητα διαβίωσης.

6.5.   Για την πλειονότητα του πληθυσμού, που δεν έχει εξοικειωθεί με τις μαθηματικές έννοιες της στατιστικής, τα αποτελέσματα αυτών των υπολογισμών έχουν ελάχιστη σημασία. Προκειμένου να πληρείται το 6ο κριτήριο (δείκτης κατανοητός για το ευρύ κοινό), θα πρέπει να καταρτίζεται κάθε χρόνο, με βάση τα διαθέσιμα στατιστικά στοιχεία, ένας κατάλογος κατάταξης από τον οποίο να μπορεί κάθε πολίτης να αναγνωρίσει αμέσως τη θέση που κατέχει η χώρα του, θετική ή αρνητική, σε σχέση με άλλες χώρες ή ακόμη και σε σχέση με το προηγούμενο έτος. Παρόμοιοι κατάλογοι κατάταξης μπορεί να είναι πολύ παραστατικοί και να συμβάλουν στην προβολή αυτού του μέσου. ή να δώσουν νέα ώθηση στη βελτίωση της ποιότητας διαβίωσης.

7.   Προς μια ισορροπημένη πολιτική

7.1.   Τα στοιχεία που απαιτούνται για την απεικόνιση της εξέλιξης σε αυτούς τους έξι τομείς είναι κατά κανόνα διαθέσιμα σε όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ, αν και όχι (ακόμη) με την ίδια συχνότητα και ποιότητα. Η έκδοση χρηματοπιστωτικών και οικονομικών εκθέσεων έχει καθιερωθεί εδώ και πολύ καιρό, ενώ σχετικές πληροφορίες προσφέρουν σε καθημερινή βάση οι χρηματιστηριακοί δείκτες. Αντιθέτως, η έκδοση εκθέσεων σχετικά με το περιβάλλον και την ποιότητα της διαβίωσης είναι σχετικά νέο φαινόμενο και γι αυτό οι διαθέσιμες πληροφορίες είναι πιο περιορισμένες. Στατιστικές σχετικά με την κοινωνική και περιβαλλοντική κατάσταση άρχισαν να καταρτίζονται μόλις πριν δύο, τρία χρόνια. Μια από τις σημαντικότερες προϋποθέσεις για την δημιουργία πλήρως αξιόπιστου και εξαιρετικά ποιοτικού δείκτη είναι η επίτευξη συνοχής μεταξύ της ποιότητας και της διαθεσιμότητας δεδομένων. Οι προϋποθέσεις υπάρχουν. Αν οι πολιτικοί συμφωνήσουν, ο δείκτης αυτός μπορεί να τεθεί σε εφαρμογή πολύ σύντομα. Μια από τις, από πολιτική άποψη, πιο ενδιαφέρουσες παραμέτρους αυτού του δείκτη είναι ότι εμφανίζει, μάλιστα πολύ βραχυπρόθεσμα όσον αφορά την ΕΕ, μεγαλύτερο δυναμικό μεγέθυνσης απ’ ό,τι το ΑΕγχΠ.

7.2.   Οι μετρήσεις δεν επαρκούν όμως αν δεν χρησιμοποιηθούν τα αποτελέσματά τους κατά τη χάραξη πολιτικών. Με τον 21ο αιώνα εμφανίστηκαν μια σειρά προβλημάτων για τα οποία, δεδομένου ότι είναι σχετικά νέα, δεν έχει βρεθεί ακόμη αποτελεσματική αντιμετώπιση. Επιβάλλεται όμως να αναληφθούν σύντομα δράσεις, διότι η έλλειψη διαρθρωτικών λύσεων συμβάλει στην αλόγιστη εκμετάλλευση του πλανήτη. Η στροφή προς μια πολιτική που δε βασίζεται αποκλειστικά στην οικονομική μεγέθυνση αλλά και στην βιώσιμη ανάπτυξη στον οικονομικό (συνέχεια της οικονομικής δραστηριότητας) και κοινωνικό τομέα (δυνατότητα υγιούς διαβίωσης και διασφάλισης εισοδήματος) όπως και στον τομέα του περιβάλλοντος (διατήρηση της βιοποικιλότητας, στροφή προς μια βιώσιμη παραγωγή και κατανάλωση) διευκολύνει την αποτελεσματική αντιμετώπιση μιας σειράς φλεγόντων θεμάτων (απασχόληση, ανισότητα, εκπαίδευση, φτώχια, μετανάστευση, ευημερία, αλλαγή του κλίματος, εκμετάλλευση του πλανήτη).

7.3.   Ο δείκτης που περιγράφεται στην παρούσα γνωμοδότηση δεν είναι τέλειος. Άλλωστε ο στόχος δεν είναι να χρησιμεύσει ως πρότυπο αλλά ως συμβολή στη τρέχουσα συζήτηση σχετικά με το θέμα αυτό. Ίσως χρειαστεί να διευρυνθούν ορισμένοι τομείς, ίσως πρέπει να καταστούν αυστηρότερα τα κριτήρια στα οποία πρέπει να ανταποκρίνονται οι επιμέρους τομείς. Ένας τέτοιος δείκτης δεν μπορεί ποτέ να είναι τέλειος. Οι μετρήσεις είναι μια δυναμική διαδικασία, εφόσον αυτό που υπολογίζεται είναι οι αλλαγές που συντελούνται στους κόλπους μιας κοινωνίας. Οι αλλαγές αυτές μπορούν με τη σειρά τους να δημιουργήσουν την ανάγκη ανάπτυξης άλλων και περισσότερο εκλεπτυσμένων δεικτών. Ο ορισμός ενός δείκτη είναι επίσης μια δυναμική διαδικασία και πρέπει να είναι το αποτέλεσμα αντιπαραθέσεων και συζητήσεων, όπως συμβαίνει σε μια δημοκρατική κοινωνία.

7.4.   Το εγχείρημα αυτό δεν έχει βραχυπρόθεσμο χαρακτήρα, δεδομένου ότι είναι ιδιαίτερα περιεκτικό. Προκειμένου να μην διακυβευτεί η εφαρμογή του, θα ήταν εύλογο να επικεντρωθεί στα κράτη μέλη της ΕΕ. Η διαδικασία θα μπορούσε να συμπεριλάβει ενδεχομένως υποψήφια κράτη μέλη όπως η Κροατία και η Τουρκία καθώς και χώρες με συγκρίσιμο πολιτικό και οικονομικό σύστημα όπως οι Ηνωμένες Πολιτείες, ο Καναδάς, η Αυστραλία, η Νέα Ζηλανδία και η Ιαπωνία. Οι τεράστιες διαφορές όσον αφορά την οικονομική ανάπτυξη καθιστούν αδύνατη την μέτρηση και τη σύγκριση της ποιότητας ζωής στις ανεπτυγμένες και στις αναπτυσσόμενες χώρες με έναν ενιαίο δείκτη και σύμφωνα με την ίδια κλίμακα. Επειδή τα πολιτικά συστήματα των χωρών αυτών συγκλίνουν, δε συμπεριλήφθηκε ο τμηματικός δείκτης «δημοκρατικές ελευθερίες» στους τομείς που έχουν ζωτική σημασία για την ποιότητα διαβίωσης, δεδομένου ότι πρόκειται για ελευθερίες που θεωρούνται αυτονόητες στην εν λόγω ομάδα χωρών.

7.5.   Μια πολιτική που δεν χαράσσεται πλέον με μοναδικό κριτήριο την οικονομική μεγέθυνση αλλά συνεκτιμά και κοινωνικούς και περιβαλλοντικούς παράγοντες, μπορεί να οδηγήσει σε καλύτερες και πιο ισορροπημένες πολιτικές επιλογές και να συμβάλει σε μια πιο βιώσιμη και πιο αλληλέγγυα οικονομία. Η ΕΟΚΕ εύχεται η Ευρωπαϊκή Επιτροπή να λάβει σαφή θέση σχετικά με το θέμα αυτό στην έκθεση προόδου για την ευρωπαϊκή στρατηγική βιώσιμης ανάπτυξης που θα δημοσιεύσει τον Ιούνιο 2009. Σε αυτό το πλαίσιο θα μπορούσε να επιλέξει ως στόχο το ευρωπαϊκό κοινωνικό πρότυπο, όπως έχει προσδιοριστεί σε παλαιότερη γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ. (19) Το πρότυπο αυτό στηρίζεται στη βούληση να διευκολυνθεί για όλους τους πολίτες της ΕΕ η πρόσβαση σε μια δημοκρατική, φιλική προς το περιβάλλον, ανταγωνιστική αλλά και αλληλέγγυα ζώνη ευημερίας, με βάση την κοινωνική ένταξη.

---

(1)  www.beyond-GDP.eu

(2)  www.economischegroei.net

(3)  P. Samuelson, Evaluation of real national income, Oxford Economic Papers,.1950, 2: 1-29.

(4)  R. Layard, Happiness: lessons from a new science, Penguin Books, 2005.

(5)  A. Sen, Commodities and capabilities, Amsterdam North Holland, 1985.

(6)  M. Nussbaum, Frontiers of justice, Harvard University Press, 2005.

(7)  www.duurzameontwikkeling.be

(8)  www.statcan.ca

(9)  www.bhutanstudies.org.bt

(10)  www.sbilanciamoci..org

(11)  http://www.stiglitz-sen-fitoussi;fr/en/index.html

(12)  http://www.oecd.org/statsportal

(13)  http://www.eurofound.europa.eu/

(14)  http://www.eurofound.europa.eu/

(15)  http://hdr.undp.org/en/statistics/

(16)  www.footprintnetwork.org

(17)  http://hdr.undp.org/en/statistics/indices/hpi/

(18)  http://worlddatabaseofhappiness.eur.nl/

(19)  ΕΕ C 309, 16.12.06, σελ. 119.

---

30.4.2009

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 100/60

---

Γνωμόδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Υγειονομική ασφάλεια των εισαγωγών γεωργικών προϊόντων και τροφίμων»

2009/C 100/10

Με επιστολή της 3ης Ιουλίου 2008, και σύμφωνα με το άρθρο 262 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, η Γαλλική Προεδρία αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα την

«Υγειονομική ασφάλεια των εισαγωγών γεωργικών προϊόντων και τροφίμων» (διερευνητική γνωμοδότηση).

Το ειδικευμένο τμήμα «Γεωργία, ανάπτυξη της υπαίθρου, περιβάλλον», στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 8 Οκτωβρίου 2008, με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. G. BROS.

Κατά την 448η σύνοδο ολομέλειάς της, της 21ης, 22ας και 23ης Οκτωβρίου 2008 (συνεδρίαση της 22ας Οκτωβρίου 2008), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 92 ψήφους υπέρ, 1 ψήφο κατά και 4 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1.   Συμπεράσματα και συστάσεις

1.1.   Μετά από σοβαρές επισιτιστικές κρίσεις, η Ευρωπαϊκή Ένωση δημιούργησε έναν σύνθετο μηχανισμό στον τομέα της υγειονομικής ασφάλειας, με στόχο τη διασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας της υγείας των καταναλωτών, καθώς και της υγείας των ζώων και των φυτών. Όμως, στο πλαίσιο της αύξησης των παγκόσμιων εμπορικών συναλλαγών γεωργικών προϊόντων και τροφίμων, οι υγειονομικοί κίνδυνοι αυξάνουν και τα υγειονομικά ατυχήματα που συνδέονται με τις εισαγωγές είναι ακόμη συχνά στην ΕΕ. Τα υγειονομικά αυτά ατυχήματα συνιστούν κινδύνους για την υγεία των ανθρώπων, των ζώων και των φυτών και συνεπάγονται σημαντικό κόστος για την κοινωνία.

1.2.   Η ΕΟΚΕ χαιρετίζει το υπόμνημα που υποστήριξαν 15 κράτη μέλη στο Συμβούλιο Γεωργίας τον Ιούνιο του 2008 με τίτλο «Τρόφιμα, ζωοτροφές, εισαγωγές ζώων και φυτών: ασφάλεια και συμμόρφωση προς τους κοινοτικούς κανόνες» (1). Με την παρούσα γνωμοδότηση, η ΕΟΚΕ επιθυμεί να συνεισφέρει στον προβληματισμό σχετικά με τα περιθώρια τελειοποίησης των ευρωπαϊκών διατάξεων σε θέματα υγειονομικής ασφάλειας. Ο ΠΟΕ παρέχει ένα απολύτως αναγκαίο νομικό πλαίσιο για την αποφυγή των αδικαιολόγητων εμποδίων στο εμπόριο. Η ΕΟΚΕ είναι προσηλωμένη στην τήρηση των εν λόγω κανόνων, προτείνοντας ταυτόχρονα ορισμένες προσαρμογές.

1.3.   Θεωρώντας ότι οι διαφορετικές πρακτικές των κρατών μελών στους ελέγχους κατά την εισαγωγή είναι ιδιαίτερα επιζήμιες, η ΕΟΚΕ συνιστά την ταχεία προώθηση και υλοποίηση της εναρμόνισης των εν λόγω πρακτικών.

1.4.   Διαπιστώνοντας ότι πολλά αποτελεσματικά μέτρα υγειονομικής διαχείρισης των εισαγωγών αφορούν αποκλειστικά τα προϊόντα ζωικής προέλευσης, η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι ορισμένα εξ αυτών ευκταίο θα ήταν να επεκταθούν στα προϊόντα φυτικής προέλευσης. Κάτι τέτοιο θα επέτρεπε τον καλύτερο έλεγχο των κινδύνων υπολειμμάτων παρασιτοκτόνων, μολύνσεων από τοξικούς παράγοντες ή ασθενειών των φυτών. Ειδικότερα, η ΕΟΚΕ συνιστά την αύξηση του αριθμού των αποστολών ελέγχου για τα φυτικά προϊόντα και την εξάρτηση της εισαγωγής τους από καταλόγους εγκεκριμένων εγκαταστάσεων και από συστηματικούς ελέγχους στο σημείο εισόδου.

1.5.   Η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι οι αποφάσεις σχετικά με τα μέτρα εισαγωγής πρέπει να βασίζονται όσο το δυνατόν περισσότερο σε αντικειμενικά δεδομένα. Για τον σκοπό αυτό, η ΕΟΚΕ επιθυμεί τη συστηματική εφαρμογή των αρχών της ανάλυσης κινδύνων και τον καλύτερο καθορισμό των ενδεδειγμένων επιπέδων προστασίας, τα οποία προβλέπονται από τη συμφωνία σχετικά με την εφαρμογή μέτρων υγειονομικής και φυτοϋγειονομικής προστασίας (ΥΦΠ).

1.6.   Οι κοινωνικοοικονομικοί παράγοντες, όπως οι οικονομικές συνέπειες μιας απόφασης ή η κοινωνική αποδοχή της, θα πρέπει να αποτελούν αντικείμενο ανεξάρτητης αξιολόγησης εξίσου αυστηρής με την αξιολόγηση του υγειονομικού κινδύνου. Διάφορες χώρες, όπως ο Καναδάς και το Ηνωμένο Βασίλειο, διαθέτουν ήδη μονάδες κοινωνικοοικονομικών εμπειρογνωμόνων στους οργανισμούς υγειονομικής ασφάλειάς τους. Η ΕΟΚΕ προτείνει να αξιολογήσει η Επιτροπή εάν και κατά πόσον είναι σκόπιμο να συσταθεί μια ανεξάρτητη υπηρεσία κοινωνικοοικονομικής ανάλυσης.

1.7.   Η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι το σύστημα ανιχνευσιμότητας, το οποίο βρίσκεται στο επίκεντρο του ευρωπαϊκού προτύπου υγειονομικής ασφάλειας και επιτρέπει την ενημέρωση για τα τρόφιμα «από το αγρόκτημα στο τραπέζι», θα ήταν σκόπιμο να εφαρμοσθεί στα προϊόντα τρίτων χωρών. Καλό θα ήταν να δοθεί προτεραιότητα σε αυτό το θέμα στο πλαίσιο τόσο των διμερών διαπραγματεύσεων όσο και των προγραμμάτων τεχνικής βοήθειας στις λιγότερο προηγμένες χώρες.

1.8.   Η ΕΟΚΕ εφιστά την προσοχή στις δυσκολίες που αντιμετωπίζουν οι παραγωγοί των λιγότερο προηγμένων χωρών για την εφαρμογή των ευρωπαϊκών υγειονομικών κανόνων. Συνιστά ενθέρμως να προαχθεί η παροχή τεχνικής βοήθειας στον τομέα του εμπορίου, η μεταφορά τεχνολογίας και η καθιέρωση συστημάτων ανιχνευσιμότητας και έγκαιρης προειδοποίησης στις εν λόγω χώρες.

1.9.   Οι απαιτήσεις που εφαρμόζονται στα εισαγόμενα γεωργικά προϊόντα και τρόφιμα είναι υποδεέστερες εκείνων που επιβάλλονται στα προϊόντα της Κοινότητας, σε τομείς όπως η ανιχνευσιμότητα, η καλή μεταχείριση των ζώων ή γενικότερα τα περιβαλλοντικά πρότυπα. Εκτιμώντας ότι οι διεθνείς εμπορικοί κανόνες δεν επιτρέπουν να γίνεται σήμερα επαρκής αναφορά σε σημαντικούς τομείς για την ΕΕ, η ΕΟΚΕ επιθυμεί έντονα να προτείνει η Επιτροπή μια στρατηγική για την προάσπιση αυτών των συλλογικών ευρωπαϊκών προτιμήσεων. Η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι η ΕΕ θα πρέπει να διαδραματίσει πρωτοποριακό ρόλο για να διαφυλαχθεί η συνεκτίμηση των λοιπών θεμιτών παραγόντων στο διεθνές εμπόριο. Προς το σκοπό αυτό, η ΕΕ θα ήταν σκόπιμο να αποδεχθεί τις συλλογικές προτιμήσεις της, να προασπίσει τους «λοιπούς θεμιτούς παράγοντες» στους διεθνείς αρμόδιους φορείς και να επιδιώξει την επανέναρξη των συζητήσεων με θέμα τη σχέση μεταξύ του ΠΟΕ και των άλλων διεθνών συμφωνιών.

2.   Γενικές παρατηρήσεις

2.1.   Έπειτα από τις υγειονομικές κρίσεις που έπληξαν την ΕΕ, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δρομολόγησε μια ευρεία αναδιατύπωση της νομοθεσίας για τα τρόφιμα· εν συνεχεία τέθηκε σε εφαρμογή ένα νέο πολύ εξειδικευμένο θεσμικό και νομοθετικό πλαίσιο το οποίο αποτελεί πραγματική πρόοδο.

2.2.   Ο κανονισμός αριθ. 178/2002 ορίζει ότι «η Κοινότητα έχει επιλέξει υψηλό επίπεδο προστασίας της υγείας» και προσθέτει ότι η νομοθεσία «εφαρμόζεται κατά τρόπο μη επιφέροντα διακρίσεις, είτε τα τρόφιμα και οι ζωοτροφές κυκλοφορούν στην εσωτερική αγορά είτε στη διεθνή» (2).

2.3.   Το ευρωπαϊκό πρότυπο ερείδεται σε ορισμένες ισχυρές αρχές:

—	την ανιχνευσιμότητα «από το αγρόκτημα στο τραπέζι»: «η δυνατότητα ανίχνευσης και παρακολούθησης τροφίμων (…) σε όλα τα στάδια της παραγωγής, μεταποίησης και διανομής τους» (3).

—	τον διαχωρισμό της αξιολόγησης των κινδύνων από τη διαχείριση των κινδύνων·

—	τη νομική ευθύνη όλων των φορέων της διατροφικής αλυσίδας·

—	ένα αποτελεσματικό σύστημα προειδοποίησης.

2.4.   Ωστόσο, ακόμη και σήμερα, συμβαίνουν συχνά υγειονομικά ατυχήματα που συνδέονται με εισαγόμενα προϊόντα. Τα τελευταία χρόνια, η ΕΕ διαπίστωσε υπολείμματα παρασιτοκτόνων σε εισαγόμενα φρούτα, αφλατοξίνες σε καρπούς με κέλυφος και καλαμπόκι, υπολείμματα κτηνιατρικών φαρμάκων σε προϊόντα ζωικής προέλευσης, κρούσματα αφθώδους πυρετού κλπ. Το 2007, 314 ειδοποιήσεις του συστήματος έγκαιρης προειδοποίησης αφορούσαν προϊόντα τρίτων χωρών (4), ήτοι 32 % επί του συνολικού ποσοστού. Τα επαναλαμβανόμενα αυτά προβλήματα φανερώνουν ορισμένες δυσλειτουργίες οι οποίες είναι αναγκαίο να αντιμετωπισθούν.

2.5.   Τα υγειονομικά ατυχήματα που συνδέονται με τις εισαγωγές συνιστούν απειλή για την ασφάλεια των ευρωπαίων καταναλωτών και συγχρόνως συνεπάγονται υψηλό κόστος για την κοινωνία. Σε περίπτωση προειδοποίησης, οι ενέργειες ανάκλησης ή απόσυρσης ενός προϊόντος από την αγορά είναι επαχθείς για τις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις. Ομοίως, τα υγειονομικά μέτρα για την εξάλειψη μιας ζωικής ή φυτικής ασθένειας σε μια περιοχή, όπως για παράδειγμα η υποχρέωση εμβολιασμού των κοπαδιών ή η υποχρέωση εφαρμογής παρασιτοκτόνων σε μια ολόκληρη περιφέρεια, έχουν σημαντικές επιπτώσεις με ενδεχόμενη μόνιμη διάρκεια.

3.   Καλύτερη πρόβλεψη των υγειονομικών κινδύνων

3.1.   Προκειμένου να μειωθεί η συχνότητα των υγειονομικών ατυχημάτων, υπάρχουν περιθώρια ελιγμών για την καλύτερη πρόβλεψη των υγειονομικών κινδύνων.

3.2.   Η κοινοτική εναρμόνιση των πρακτικών ελέγχου των εισαγωγών βρίσκεται εν εξελίξει και απαιτείται να καταστεί προτεραιότητα. Οι διαφορετικές πρακτικές των κρατών μελών όσον αφορά τους ελέγχους κατά την εισαγωγή είναι ιδιαίτερα επιζήμιες. Δεν είναι αποδεκτό να μπορούν οι έμποροι να επιλέγουν να εισάγουν τα εμπορεύματά τους στην ενιαία αγορά μέσω της χώρας στην οποία γνωρίζουν ότι οι έλεγχοι είναι λιγότερο αυστηροί. Έχει, για παράδειγμα, αναφερθεί ότι οι εισαγωγείς εσπεριδοειδών τείνουν να αποφεύγουν τους ισπανικούς λιμένες επειδή εκεί βρίσκονται τα πιο εξειδικευμένα εργαστήρια για τις ασθένειες και τα κατάλοιπα των φυτών αυτών.

3.3.   Πολλά από τα μέτρα διαχείρισης της υγειονομικής ασφάλειας των εισαγωγών εφαρμόζονται αυτή τη στιγμή μόνον στα ζώντα ζώα και στα προϊόντα ζωικής προέλευσης. Σήμερα, ορισμένοι κίνδυνοι, όπως τα υπολείμματα παρασιτοκτόνων, οι φυσικές ή χημικές προσμείξεις από καρκινογόνους ή τοξικούς παράγοντες (π.χ. βαρέα μέταλλα, βιοτοξίνες, χρωστικές ουσίες κλπ.) ή οι ασθένειες των ζώων, θα πρέπει να ελέγχονται καλύτερα. Επομένως, τα αποτελεσματικά μέτρα θα ήταν ευκταίο να επεκταθούν στα προϊόντα φυτικής προέλευσης.

3.4.   Καταρχάς, οι αποστολές επιθεώρησης θα μπορούσαν να αυξηθούν σε ορισμένες κατηγορίες φυτικών προϊόντων. Πράγματι, στον προγραμματισμό του Γραφείου Τροφίμων και Κτηνιατρικών Θεμάτων (FVO) για το 2008, μόνον το ένα τρίτο των αποστολών αφορά τα φυτικά προϊόντα.

3.5.   Από την άλλη πλευρά, οι εισαγωγές προϊόντων φυτικής προέλευσης πρέπει να εξαρτώνται από έναν κατάλογο εγκεκριμένων χωρών και εγκαταστάσεων, όπως συμβαίνει με δεκαπέντε περίπου κατηγορίες ζωικών προϊόντων.

3.6.   Οι εισαγωγές φυτικών προϊόντων θα πρέπει επίσης να υπόκεινται σε συστηματικούς ελέγχους από το πρώτο σημείο εισόδου τους, πράγμα που δεν συμβαίνει σήμερα. Οι συνοριακοί σταθμοί επιθεώρησης απέδειξαν την αποτελεσματικότητά τους όσον αφορά τα ζωικά προϊόντα. Πρέπει επίσης να βελτιωθεί η συνεργασία μεταξύ κρατικού ελέγχου και ιδιωτικών ελέγχων των εισαγωγέων. Οι εισαγωγείς διενεργούν ολοένα και συχνότερα αναλύσεις στον τόπο παραγωγής. Ο οργανισμός ελέγχου τροφίμων θα πρέπει να έχει τη δυνατότητα πρόσβασης σε αυτά τα αποτελέσματα.

3.7.   Τέλος, η βάση δεδομένων «TRACES», η οποία επιτρέπει την καταχώρηση και την ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με το εμπόριο και τις εισαγωγές ζώντων ζώων και προϊόντων ζωικής προέλευσης, θα μπορούσε να επεκταθεί στον φυτοϋγειονομικό τομέα, σε σύνδεση με το σύστημα «EUROPHYT».

4.   Καλύτερη εφαρμογή των αρχών της ανάλυσης κινδύνου

4.1.   Οι αρχές της ανάλυσης κινδύνου καθορίζονται εκ μέρους των αναγνωρισμένων από τον ΠΟΕ διεθνών οργανισμών ως διαδικασία τριών σταδίων: αξιολόγηση των κινδύνων, διαχείριση των κινδύνων και ενημέρωση σχετικά με τους κινδύνους. Η μεταρρύθμιση της ευρωπαϊκής νομοθεσίας για τα τρόφιμα αποτέλεσε το πρώτο βήμα για την εφαρμογή της ανάλυσης κινδύνου. Η δημιουργία της Ευρωπαϊκής Αρχής για την Ασφάλεια των Τροφίμων (EFSA) επέτρεψε τον διαχωρισμό της αξιολόγησης των κινδύνων από τη διαχείριση των κινδύνων, γεγονός το οποίο αποτελεί θεμελιώδη διάκριση. Η αξιολόγηση των κινδύνων που διενεργεί η EFSA «βασίζεται στα διαθέσιμα επιστημονικά στοιχεία και διεξάγεται με τρόπο ανεξάρτητο, αντικειμενικό και διαφανή» (5) και επιτρέπει στον διαχειριστή των κινδύνων, δηλαδή στην Επιτροπή ή στα κράτη μέλη, να λάβει απόφαση σχετικά με τα αναγκαία μέτρα.

4.2.   Ωστόσο, τα μέτρα κατά την εισαγωγή που αποφασίζει η Επιτροπή, είτε πρόκειται για την αναστολή μιας ροής εισαγωγών είτε για τη διατήρησή της, μερικές φορές δεν γίνονται κατανοητά ούτε στο εσωτερικό της ΕΕ ούτε από τις τρίτες χώρες. Πρόσφατα παραδείγματα αποτελούν οι έντονες συζητήσεις που προκλήθηκαν με αφορμή τις εισαγωγές αμερικανικού χλωριωμένου κοτόπουλου ή βραζιλιάνικου βόειου κρέατος. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η Επιτροπή κατηγορείται ότι δίνει προτεραιότητα στα εμπορικά συμφέροντα εις βάρος των καταναλωτών. Η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι οι αποφάσεις σχετικά με τη λήψη μέτρων κατά την εισαγωγή θα πρέπει να βασίζονται ως επί το πλείστον σε αντικειμενικά δεδομένα.

4.3.   Εντούτοις, συχνά προκύπτουν συγκρούσεις στόχων που πρέπει να αξιολογηθούν. Όταν πραγματοποιούνται αξιολογήσεις διαφορετικών στόχων, αυτό πρέπει να διενεργείται με διαφανή τρόπο για τους καταναλωτές.

4.4.   Η ΕΟΚΕ ενθαρρύνει την Επιτροπή να καθιερώσει τη συστηματικότερη εφαρμογή των αρχών της ανάλυσης κινδύνου, παρέχοντας στην EFSA τα μέσα που απαιτούνται για τη διαμόρφωση της σχετικής μεθοδολογίας.

4.5.   Δυνάμει του άρθρου 5 παράγραφος 7 της συμφωνίας ΥΦΠ, η λήψη προσωρινών μέτρων επιτρέπεται όταν οι επιστημονικές αποδείξεις σχετικά με τον αβλαβή χαρακτήρα ενός προϊόντος ή μιας μεθόδου είναι ανεπαρκείς. Επομένως, η αρχή της προφύλαξης αναγνωρίζεται από τους διεθνείς κανόνες όπως αυτή ορίζεται κατά το κοινοτικό δίκαιο. Η συμφωνία ΥΦΠ επιτρέπει επίσης την εφαρμογή προτύπων πιο απαιτητικών από ό,τι προβλέπουν τα διεθνή πρότυπα, υπό την προϋπόθεση ότι προσδιορίζεται το «ενδεδειγμένο επίπεδο προστασίας». Η ΕΕ θα πρέπει να καθορίσει επακριβέστερα τα δικά της ενδεδειγμένα επίπεδα προστασίας προκειμένου να έχει τη δυνατότητα να αναφέρεται σε αυτά κατά την ανάλυση κινδύνου.

4.6.   Από την άλλη πλευρά, όπως διευκρινίζεται στον κανονισμό, «η επιστημονική αξιολόγηση του κινδύνου δεν μπορεί, μόνη της, σε ορισμένες περιπτώσεις να παρέχει όλες τις πληροφορίες στις οποίες θα βασιστεί μια απόφαση για τη διαχείριση κινδύνου, και (…) άλλοι παράγοντες που είναι σχετικοί με το θέμα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη» (6). Οι εν λόγω παράγοντες, οι οποίοι αναγνωρίζονται επίσης από τη συμφωνία ΥΦΠ, ενδέχεται να αφορούν τον οικονομικό αντίκτυπο, την κοινωνική αποδοχή ή τη σχέση κόστους-οφέλους μιας απόφασης· οι παράγοντες αυτοί αξιολογούνται επί του παρόντος είτε με μελέτες επιπτώσεων που διενεργούνται από την Επιτροπή είτε με την πραγματοποίηση διαβουλεύσεων.

4.7.   Όμως, οι κοινωνικοοικονομικοί παράγοντες θα πρέπει να αποτελούν αντικείμενο ανεξάρτητης αξιολόγησης, εξίσου αυστηρής με την αξιολόγηση του υγειονομικού κινδύνου, και με τη βοήθεια εμπειρογνωμόνων ειδικευμένων σε τομείς όπως η οικονομία, η κοινωνιολογία και το δίκαιο. Διάφορες χώρες, όπως ο Καναδάς και το Ηνωμένο Βασίλειο, διαθέτουν ήδη μονάδες κοινωνικοοικονομικών εμπειρογνωμόνων στους οργανισμούς υγειονομικής ασφάλειάς τους (7). Η ΕΟΚΕ προτρέπει την Επιτροπή να αξιολογήσει εάν και κατά πόσον είναι σκόπιμο να συσταθεί μια ανεξάρτητη υπηρεσία κοινωνικοοικονομικής ανάλυσης.

5.   Το πρόβλημα των διαφορετικών απαιτήσεων για τα εισαγόμενα προϊόντα

5.1.   Οι απαιτήσεις που εφαρμόζονται στα εισαγόμενα γεωργικά προϊόντα και τρόφιμα είναι, σε αρκετούς τομείς, υποδεέστερες εκείνων που επιβάλλονται στα προϊόντα της Κοινότητας. Αυτό δεν συμβαίνει στην περίπτωση των ιδιωτικών προτύπων που εφαρμόζει η βιομηχανία έναντι όλων των προμηθευτών της, αλλά ισχύει όσον αφορά ορισμένες κανονιστικές απαιτήσεις. Για παράδειγμα, η υποχρέωση παρακολούθησης των ζώων ήδη από τη γέννησή τους, η τήρηση των προϋποθέσεων διασφάλισης της καλής μεταχείρισης των ζώων ή η απαγόρευση χρησιμοποίησης ορισμένων παρασιτοκτόνων δεν εφαρμόζονται στα προϊόντα τρίτων χωρών.

5.2.   Μια ευρωπαϊκή νομοθεσία, όπως αυτή περί υγειονομικής ασφάλειας, ανεξάρτητα από το κατά πόσον θεωρείται βάσιμη ή όχι, αντικατοπτρίζει μια συλλογική προτίμηση της ΕΕ. Η θεσμική διαδικασία που κατέληξε σε αυτόν τον κανόνα, μέσω των συζητήσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, καθώς και κατόπιν διαβούλευσης με την κοινωνία των πολιτών, θεωρείται εύλογη έκφραση μιας επιλογής των Ευρωπαίων. Τα μέτρα που επιβάλλονται στους παραγωγούς είναι προϊόν της συλλογικής αυτής επιλογής και εφαρμόζονται στους πάντες εντός της ΕΕ. Όμως, όταν τα εν λόγω μέτρα δεν επιβάλλονται στους παραγωγούς των τρίτων χωρών, αυτό έχει ως αποτέλεσμα να υπάρχουν στην εσωτερική αγορά αφενός προϊόντα που τήρησαν τις προϋποθέσεις αυτές και αφετέρου προϊόντα που δεν τις τήρησαν.

5.3.   Το πρόβλημα αυτό, το οποίο παρατηρείται και σε άλλους τομείς (περιβαλλοντικά πρότυπα, κοινωνικά δικαιώματα, κλπ.), δεν είναι αποδεκτό για τους καταναλωτές, οι οποίοι ενδέχεται να αγοράσουν, εν αγνοία τους, προϊόντα που δεν αντιστοιχούν στην επιλογή των Ευρωπαίων. Για παράδειγμα, οι καταναλωτές μπορούν να βρουν σήμερα στην αγορά, κατά τρόπο απολύτως νόμιμο, πορτοκάλια τρίτων χωρών τα οποία ψεκάσθηκαν με «Lebaicid», ένα ισχυρό παρασιτοκτόνο, του οποίου η δραστική ουσία είναι το Fention. Ωστόσο, η χρήση του εν λόγω προϊόντος απαγορεύεται στην ΕΕ εδώ και αρκετά χρόνια για περιβαλλοντικούς λόγους. Έτσι, οι συλλογικές προτιμήσεις των Ευρωπαίων καταστρατηγούνται σε κάποιο βαθμό και οι καταναλωτές παραπλανώνται.

5.4.   Τα ευρωπαϊκά πρότυπα που δεν εφαρμόζονται στα εισαγόμενα προϊόντα αποτελούν επίσης πηγή στρέβλωσης του ανταγωνισμού για τους ευρωπαίους παραγωγούς. Το Ινστιτούτο Κτηνοτροφίας της Γαλλίας προσπάθησε να αποτιμήσει ορισμένα από αυτά τα πρόσθετα έξοδα. Όσον αφορά την ανιχνευσιμότητα, για παράδειγμα, καταβλήθηκαν σημαντικές προσπάθειες στην Ευρώπη για τη θέσπιση συστήματος αναγνώρισης των ζώων. Οι επενδύσεις αυτές εκτιμάται ότι αντιστοιχούν όσον αφορά την παραγωγή βοοειδών σε 0,4 EUR / 100 kg σφαγίου, δηλαδή σχεδόν σε 32 εκατομμύρια ευρώ για την ΕΕ των 25. Όσον αφορά την καλή μεταχείριση των ζώων, η υποχρέωση συλλογικού κλωβού για τα μοσχάρια κρεατοπαραγωγής αντιπροσωπεύει κόστος 4 EUR / 100 kg σφαγίου, δηλαδή 31 εκατομμύρια ευρώ για την ΕΕ των 25.

6.   Επιπτώσεις των ευρωπαϊκών προτύπων στις αναπτυσσόμενες χώρες

6.1.   Η ΕΕ είναι ο πρώτος εισαγωγέας γεωργικών προϊόντων διατροφής από τις αναπτυσσόμενες χώρες, ιδίως λόγω των σημαντικών εμπορικών παραχωρήσεων που έχουν χορηγηθεί κατά το παρελθόν. Η Διάσκεψη των Ηνωμένων Εθνών για το Εμπόριο και την Ανάπτυξη (ΔΗΕΕΑ-UNCTAD) κρούει τακτικά τον κώδωνα του κινδύνου σχετικά με τις συνέπειες των ευρωπαϊκών υγειονομικών προτύπων για τους παραγωγούς και τις επιχειρήσεις των λιγότερο ανεπτυγμένων χωρών.

6.2.   Η ΕΕ οφείλει να είναι αδιάλλακτη όσον αφορά την υγειονομική ασφάλεια. Ωστόσο, έχοντας επίγνωση του εν λόγω διακυβεύματος, η ΕΟΚΕ ενθαρρύνει την τεχνική στήριξη, τον διάλογο και τη συνεργασία με τους πιο ευάλωτους εμπορικούς εταίρους. Προτρέπει επίσης την Επιτροπή να συνεχίσει την πρωτοβουλία της προκειμένου να υποστηριχθεί η θέσπιση συστημάτων ανιχνευσιμότητας και έγκαιρης προειδοποίησης στις αναπτυσσόμενες χώρες.

7.   Αρχή της ισοδυναμίας και ανιχνευσιμότητα

7.1.   Οι συμφωνίες ΥΦΠ και ΤΕΕ (Τεχνικά Εμπόδια στο Εμπόριο) αποτελούν για τα μέλη του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου (ΠΟΕ) απολύτως αναγκαίο νομικό πλαίσιο για την αποφυγή των αδικαιολόγητων περιορισμών στις εισαγωγές και για την εξασφάλιση μεγαλύτερης διαφάνειας όσον αφορά τους όρους πρόσβασης στην αγορά.

7.2.   Το κοινοτικό δίκαιο διευκρινίζει ότι τα εισαγόμενα προϊόντα πρέπει να τηρούν την ευρωπαϊκή νομοθεσία για τα τρόφιμα ή «όρους που η Κοινότητα αναγνωρίζει ως τουλάχιστον ισοδύναμους (8)». Η ΕΟΚΕ επιθυμεί να επιστήσει την προσοχή στους κινδύνους μιας υπερβολικά ευρείας ερμηνείας της αρχής της ισοδυναμίας εκ μέρους της ΕΕ, η οποία αναγνωρίζεται από τους διεθνείς κανόνες.

7.3.   Στην Ευρώπη, η ανιχνευσιμότητα των τροφίμων βρίσκεται στο επίκεντρο του προτύπου της υγειονομικής ασφάλειας. Θεσπίζεται «από την πρωτογενή παραγωγή (…) μέχρι και την πώληση ή τη διάθεση στον τελικό καταναλωτή» (από το αγρόκτημα στο τραπέζι), αφού «κάθε στοιχείο έχει δυνητικό αντίκτυπο στην ασφάλεια των τροφίμων» (9). Όμως, στην περίπτωση της πλειονότητας των εισαγόμενων προϊόντων, η ανιχνευσιμότητα επιβάλλεται μόνον όσον αφορά τον εξαγωγέα. Παρά το ρόλο που μπορεί να διαδραματίσει ο ιδιωτικός τομέας, η ΕΟΚΕ αμφιβάλλει για το κατά πόσον οι πρακτικές ορισμένων τρίτων χωρών μπορούν να θεωρηθούν «ισοδύναμες» από την άποψη της ασφάλειας. Η ΕΟΚΕ τάσσεται υπέρ μιας επιθετικής στάσης στον τομέα της ανιχνευσιμότητας, με την παροχή προτεραιότητας στο συγκεκριμένο θέμα τόσο κατά τις διμερείς διαπραγματεύσεις όσο και κατά την παροχή τεχνικής βοήθειας στις λιγότερο προηγμένες χώρες.

8.   Άλλοι θεμιτοί παράγοντες και εξέλιξη του διεθνούς δικαίου

8.1.   Τα κείμενα της Γενικής Συμφωνίας Δασμών και Εμπορίου (ΓΣΔΕ) και οι διάφορες συμφωνίες του ΠΟΕ προβλέπουν τη συνεκτίμηση και «άλλων θεμιτών παραγόντων» – πέραν των υγειονομικών – στη ρύθμιση του διεθνούς εμπορίου. Ωστόσο, η εξέλιξη του διεθνούς δικαίου υπήρξε πολύ πιο αργή στον τομέα αυτόν. Όμως, οι επιλογές της ΕΕ δεν αιτιολογούνται πάντοτε σύμφωνα με αμιγώς υγειονομικά κριτήρια. Στην περίπτωση του χλωριωμένου κοτόπουλου, η Επιτροπή δυσκολεύεται να αποδείξει ότι το λουτρό απολύμανσης με χλωριωμένο νερό στο οποίο υποβάλλονται τα πουλερικά στις Ηνωμένες Πολιτείες είναι επικίνδυνο για την υγεία των ευρωπαίων καταναλωτών. Είναι πράγματι γεγονός ότι η αντίληψη περί ποιότητας των τροφίμων διαφέρει μεταξύ των δύο ηπείρων. Σε έναν άλλο τομέα, η απόφαση σχετικά με την απαγόρευση της εισαγωγής δερμάτων φώκιας δεν στηρίζεται σε υγειονομικούς λόγους, αλλά στην καλή μεταχείριση των ζώων. Η συμβατότητα των εν λόγω μέτρων με τους κανόνες του ΠΟΕ αποτελεί αντικείμενο έντονης συζήτησης σε διεθνή κλίμακα.

8.2.   Ωστόσο, η νομολογία του οργάνου επίλυσης διαφορών παρέχει θετικές ενδείξεις. Για παράδειγμα, στην υπόθεση «χελώνες-γαρίδες» με αντιδίκους τις Ηνωμένες Πολιτείες και τη Μαλαισία, η επιτροπή εμπειρογνωμόνων δικαίωσε τις Ηνωμένες Πολιτείες, θεωρώντας ότι η απαγόρευση εισαγωγών γαρίδων ήταν αιτιολογημένη βάσει της διεθνούς συμφωνίας για την προστασία της βιοποικιλότητας. Οι αλιείς της Μαλαισίας αναγκάσθηκαν να τροποποιήσουν τις αλιευτικές τεχνικές τους, προκειμένου να μην αλιεύουν πλέον τις χελώνες, οι οποίες προστατεύονται από την εν λόγω σύμβαση. Η αποσαφήνιση της σχέσης που υπάρχει μεταξύ των κανόνων του ΠΟΕ και των άλλων διεθνών συμφωνιών τελεί επίσης υπό συζήτηση.

8.3.   Η ΕΕ θα πρέπει να διαδραματίσει πρωτοποριακό ρόλο στον προβληματισμό σχετικά με τα συγκεκριμένα θέματα. Προς το σκοπό αυτό, η ΕΕ θα ήταν σκόπιμο να αποδεχθεί τις συλλογικές προτιμήσεις της, να προασπίσει τους «λοιπούς θεμιτούς παράγοντες» στους διεθνείς αρμόδιους φορείς και να επιδιώξει την επανέναρξη των συζητήσεων με θέμα τη σχέση μεταξύ του ΠΟΕ και των άλλων διεθνών συμφωνιών. Επιπλέον, κρίνεται σκόπιμο να επιδιωχθεί η διεθνής αναγνώριση μεθόδων αντικειμενικοποίησης των συλλογικών προτιμήσεων και των θεμιτών παραγόντων προκειμένου να επιτευχθεί η διεθνής αναγνώρισή τους.

9.   Ενημέρωση των καταναλωτών

9.1.   Οι ευρωπαίοι καταναλωτές επιθυμούν ολοένα και περισσότερο να ενημερώνονται σχετικά με τις συνθήκες παραγωγής των τροφίμων τους. Ο ιδιωτικός τομέας αναπτύσσει πολυάριθμες πρωτοβουλίες προκειμένου να ανταποκριθεί σε αυτήν την επιθυμία. Επιπλέον, αυτή τη στιγμή συζητιούνται διάφορες ιδέες, όπως η ιδέα ενός σήματος της ΕΕ ή μιας επισήμανσης σχετικά με την καλή μεταχείριση των ζώων. Θα μπορούσε επίσης να προταθεί η παροχή ανεξάρτητης ενημέρωσης προς τους καταναλωτές εκ μέρους κάποιας διεθνούς οργάνωσης σχετικά με τις μεθόδους παραγωγής στις διάφορες χώρες. Αυτή η ανεξάρτητη υπηρεσία πληροφόρησης θα πρέπει επίσης να αναλάβει τη διάθεση πληροφοριών στο πλαίσιο ενός μελλοντικού παγκόσμιου συστήματος έγκαιρης προειδοποίησης.

9.2.   Εντούτοις, η ενημέρωση των καταναλωτών δεν μπορεί να αποτελέσει τη μοναδική απάντηση σε όλα τα ερωτήματα που εγείρει η παρούσα έκθεση. Στην περίπτωση των μεταποιημένων προϊόντων, στα οποία η διατροφή βασίζεται ολοένα και περισσότερο, η επισήμανση της προέλευσης καθίσταται υπερβολικά περίπλοκη τόσο για τις επιχειρήσεις όσο και για τους καταναλωτές. Εναπόκειται συνεπώς, στις δημόσιες αρχές να διασφαλίζουν ότι το σύνολο των προϊόντων που κυκλοφορούν στην εσωτερική αγορά ανταποκρίνεται στις επιλογές των ευρωπαίων πολιτών. Οι καταναλωτές αναμένουν ότι αυτές οι συλλογικές αποφάσεις δεν θα θυσιαστούν στις πολιτικές διαδικασίες (παράδειγμα: ο διατλαντικός διάλογος), οι οποίες αποσκοπούν απλώς στην προβολή ή στην προσέλκυση μεμονωμένων εμπορικών εταίρων.

---

(1)  Έγγραφο του Συμβουλίου 10698/08.

(2)  Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 178/2002, αιτιολογική σκέψη 8.

(3)  Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 178/2002, άρθρο 3.

(4)  Ετήσια έκθεση RASFF 2007 (Σύστημα έγκαιρης προειδοποίησης για τρόφιμα και ζωοτροφές).

(5)  Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 178/2002, άρθρο 6.

(6)  Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 178/2002, αιτιολογική σκέψη 19.

(7)  ΟΟΣΑ, 2003, «Συνεκτίμηση των κοινωνικοοικονομικών παραμέτρων της ασφάλειας των τροφίμων: εξέταση των καινοτόμων προσεγγίσεων ορισμένων χωρών».

(8)  Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 178/2002, άρθρο 11.

(9)  Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 178/2002, άρθρο 3.16, παράγραφος 12.

---

30.4.2009

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 100/65

---

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Διαρθρωτική και εννοιολογική αλλαγή ως απαραίτητη προϋπόθεση για την ανάπτυξη μιας παγκοσμίως ανταγωνιστικής ευρωπαϊκής βιομηχανίας, βασισμένης στη γνώση και την έρευνα (Ευρώπη: Κάλυψη της υστέρησης ή πρωτοπορία;)»

2009/C 100/11

Στις 17 Ιανουαρίου 2008, και σύμφωνα με το άρθρο 29 παράγραφος 2 του Εσωτερικού της Κανονισμού, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποφάσισε να καταρτίσει γνωμοδότηση πρωτοβουλίας με θέμα:

«Διαρθρωτική και εννοιολογική αλλαγή ως απαραίτητη προϋπόθεση για την ανάπτυξη μιας παγκοσμίως ανταγωνιστικής ευρωπαϊκής βιομηχανίας, βασισμένης στη γνώση και την έρευνα (Ευρώπη: Κάλυψη της υστέρησης ή πρωτοπορία;)».

Η Συμβουλευτική Επιτροπή Βιομηχανικών Μεταλλαγών, στην οποία ανατέθηκαν οι σχετικές προπαρασκευαστικές εργασίες, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή της στις 10 Σεπτεμβρίου 2008 με βάση την έκθεση του εισηγητή, κ. TÓTH, και του συνεισηγητή, κ. LEO.

Κατά την 448η σύνοδο ολομέλειάς της, της 22ας και 23ης Οκτωβρίου 2008 (συνεδρίαση της 22ας Οκτωβρίου), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 98 ψήφους υπέρ, καμία ψήφο κατά και 1 αποχή την ακόλουθη γνωμοδότηση:

1.   Συμπεράσματα και συστάσεις

1.1   Η κλιματική αλλαγή, οι δημογραφικές εξελίξεις, η παγκοσμιοποίηση, η έλλειψη πρώτων υλών και η ανεπάρκεια ενεργειακών πόρων θα επιφέρουν εκτεταμένες οικονομικές και κοινωνικές μεταβολές στην Ευρώπη. Οι επιπτώσεις στο βιοτικό επίπεδο και στην ανταγωνιστικότητα της Ευρώπης εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από την έγκαιρη λήψη κατάλληλων μέτρων. Η αναγκαιότητα να βρεθούν καινοτόμες απαντήσεις στις νέες προκλήσεις προκύπτει επίσης από τη διαδικασία κάλυψης της υστέρησης που έχει ολοκληρωθεί με επιτυχία σε πολλούς τομείς στην Ευρώπη. Η επίτευξη των «τεχνολογικών ορίων» καθιστά τις ανεξάρτητες καινοτομίες τον σημαντικότερο μοχλό ανάπτυξης, απαιτούνται ωστόσο αλλαγές σε τομείς οι οποίοι για μεγάλο χρονικό διάστημα θεωρούνταν παράγοντες επιτυχίας (π.χ. οι τομείς της εκπαίδευσης και της κατάρτισης). Η προαγωγή της συνοχής εντός της Κοινότητας αποτελεί έναν εξίσου σημαντικό στόχο. H ανάγκη προσαρμογής θα θέσει σε δοκιμασία το ευρωπαϊκό κοινωνικό μοντέλο και το αποτέλεσμα θα καθορίσει την ποιότητα ζωής των σημερινών και των μελλοντικών γενεών. Ο κοινωνικός διάλογος και ο διάλογος με την κοινωνία των πολιτών και όλους τους ενδιαφερόμενους φορείς θα διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο στην αντιμετώπιση αυτών των προκλήσεων.

1.2   Σε κάθε περίπτωση απαιτείται μια αυξημένη ικανότητα και ταχύτητα προσαρμογής προκειμένου να αντιμετωπιστούν με επιτυχία οι υφιστάμενες προκλήσεις και να ενισχυθεί το δυναμικό ανάπτυξης της Ευρώπης. Η στρατηγική της Λισσαβώνας (1) έθεσε στόχους που συγκλίνουν σε μεγάλο βαθμό με αυτή την προοπτική και είναι ζωτικής σημασίας για την Ευρώπη. Ταυτόχρονα, πολλές φορές δεν ήταν σαφής η έκταση των αναγκαίων προσαρμογών, ενώ η μετάφραση των κατευθυντηρίων γραμμών σε στρατηγικές οικονομικής πολιτικής ήταν συχνά πολύ διστακτική. Οι συνέπειες αυτής της προσέγγισης είναι γνωστές και τώρα είναι αναγκαίο να καταβληθούν νέες προσπάθειες προκειμένου να επιδιωχθούν με νέο σθένος αυτοί οι στόχοι. Προς τον σκοπό αυτό, προτείνεται η βιώσιμη αύξηση των πόρων για την υλοποίηση της στρατηγικής της Λισσαβώνας.

1.3   Παράλληλα, είναι σαφές ότι δεν μπορεί να υπάρξει μία ενιαία και καθολικής εφαρμογής στρατηγική και ότι σε ορισμένους τομείς της πολιτικής κάθε κράτος μέλος πρέπει να μεταφέρει τις ευρωπαϊκές κατευθυντήριες γραμμές με διαφορετική δέσμη μέτρων, ανάλογη προς τις εθνικές συνθήκες, προκειμένου να εξασφαλιστεί η αποτελεσματικότητα της πολιτικής. Στο πλαίσιο αυτό πρέπει όμως να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στη συμπληρωματικότητα μεταξύ των μέτρων που λαμβάνονται σε ευρωπαϊκό επίπεδο και των αντίστοιχων σε εθνικό επίπεδο. Ασφαλώς, ισχύουν οι ίδιες απαιτήσεις και για τα μέτρα που λαμβάνονται σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Σε οριζόντιους τομείς της πολιτικής –δηλαδή σε θέματα που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα διαφόρων Γενικών Διευθύνσεων - οι στρατηγικές πρέπει επίσης να εφαρμόζονται με συντονισμένο τρόπο. Και στις δύο περιπτώσεις η συμπληρωματικότητα προκύπτει από τη συνεργασία και τον σαφή συντονισμό των στρατηγικών και των μέτρων πολιτικής τα οποία σχεδιάζονται και εφαρμόζονται από όλα τα μέρη.

1.4   Σήμερα δίδονται πολλές υποσχέσεις όσον αφορά τη συνεργασία και τον συντονισμό, στην πράξη όμως η υλοποίησή τους είναι περιορισμένη. Για τον σκοπό αυτό πρέπει να πραγματοποιηθούν αλλαγές, προκειμένου να μεγιστοποιηθούν τα θετικά αποτελέσματα που συνεπάγεται μια συντονισμένη εφαρμογή (2). Στο επίπεδο των κρατών μελών η ενισχυμένη συνεργασία κατά τη χάραξη και την εφαρμογή των μέτρων μπορεί επίσης να αυξήσει την αποτελεσματικότητα. Προκειμένου να στηριχθεί αυτή η διαδικασία, θα πρέπει να δεσμευτεί ένα μέρος των πρόσθετων πιστώσεων αποκλειστικά για την ανάπτυξη προγραμμάτων συνεργασίας Ευρωπαϊκής Ένωσης και κρατών μελών. Η πρόσβαση σε αυτές τις πιστώσεις θα πρέπει να καθίσταται δυνατή μόνο στις περιπτώσεις όπου τα μέτρα που λαμβάνονται αποσκοπούν στην επίτευξη κοινών στόχων.

1.5   Η Ευρώπη αντιμετωπίζει κυρίως την πρόκληση ότι μόνο σε λίγα κράτη μέλη έχουν τεθεί τα θεμέλια για την απασχόληση σε τομείς αιχμής. Πολλά κράτη μέλη δεν έχουν ακόμα επιτύχει τη μετάβαση από τη φάση κάλυψης της υστέρησης στην παραγωγή με τεχνολογία αιχμής. Η μετάβαση σε μια οικονομία βασιζόμενη στη γνώση αυξάνει τη ζήτηση για υψηλού επιπέδου εξειδίκευσης εργατικό δυναμικό. Για να αντιμετωπιστεί δεόντως αυτή η κατάσταση, χρειάζονται μεσοπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες προβλέψεις για τις απαιτούμενες δεξιότητες των εργαζομένων ώστε να διαμορφωθεί η βάση για τις αναδιαρθρώσεις που πρέπει να πραγματοποιηθούν στον τομέα της εκπαίδευσης και κατάρτισης.

1.6   Για την επίλυση των υφιστάμενων προβλημάτων και τη βελτίωση των οικονομικών επιδόσεων πρέπει να δημιουργηθούν στους τομείς της επιστήμης και της έρευνας δομές που να προαγάγουν τις κορυφαίες επιδόσεις. Στο πλαίσιο αυτό πρέπει επίσης να καταβληθούν διαρκείς προσπάθειες ούτως ώστε αφενός να αναπτυχθούν περαιτέρω τα αποτελέσματα της έρευνας και η εκπαίδευση και, αφετέρου, να προσελκυστούν σε ευρύ φάσμα τομέων οι πρωτοπόροι ερευνητές σε διεθνές επίπεδο. Μετά την επανενεργοποίηση της στρατηγικής της Λισσαβώνας, τέθηκαν ήδη κάποια θεμέλια σε ευρωπαϊκό επίπεδο προκειμένου να ακολουθηθεί αυτή η πορεία. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο Έρευνας και το Ευρωπαϊκό Ινστιτούτο Καινοτομίας και Τεχνολογίας θα επιταχύνουν αυτή τη διαδικασία αλλαγής. Μελλοντικά πρέπει να αυξηθούν οι επενδύσεις στις δομές αυτές για να δοθεί στα κράτη μέλη κίνητρο να εφαρμόσουν συμπληρωματικές στρατηγικές. Εκτός αυτού, πρέπει να ενθαρρυνθεί περαιτέρω η στενή συνεργασία μεταξύ επιχειρήσεων και ακαδημαϊκών, πανεπιστημιακών και ερευνητικών κοινοτήτων και να υποστηριχθούν οι υποδομές στήριξης όπως π.χ. επιστημονικά, τεχνολογικά και βιομηχανικά πάρκα, καθώς και πάρκα καινοτομίας.

1.7   Παράλληλα με τις επενδύσεις στο εργατικό δυναμικό και τα επιστημονικά συστήματα, στο πλαίσιο της ενίσχυσης της έρευνας τα κράτη μέλη πρέπει να προωθήσουν πολύ περισσότερο καινοτόμα σχέδια υψηλού κινδύνου, βελτιώσεις όσον αφορά την προστασία των δικαιωμάτων διανοητικής ιδιοκτησίας (ευρωπαϊκό δίπλωμα ευρεσιτεχνίας και μέτρα κατά της πειρατείας προϊόντων), φιλικές για την καινοτομία ρυθμίσεις στις αγορές αγαθών και εργασίας, δυνατότητες χρηματοδότησης που θα είναι ανάλογες με τους κινδύνους, μέτρα για την αύξηση της ζήτησης καινοτομιών (π.χ. εσωτερική αγορά, δημόσιες συμβάσεις), την αύξηση της κινητικότητας σε όλα τα επίπεδα και μία ανάλογη πολιτική ανταγωνισμού και μακροοικονομική πολιτική. Η επιτυχής υλοποίηση αυτών των μέτρων πολιτικής θα αυξήσει σημαντικά την καινοτομία και θα ενισχύσει τις δαπάνες για την έρευνα και την ανάπτυξη.

1.8   Τέλος, στόχος είναι η δημιουργία ενός συστήματος που να ανταποκρίνεται με ευέλικτο και άμεσο τρόπο στις μελλοντικές προκλήσεις. Αυτή η προσέγγιση στηρίζεται στην πεποίθηση ότι το μελλοντικό κόστος της σημερινής αδράνειας θα είναι πολύ υψηλότερο από το κόστος των μέτρων που πρέπει να ληφθούν σήμερα. Αυτό ισχύει σε μεγάλο βαθμό, όχι όμως αποκλειστικά, για τα μέτρα περιβαλλοντικής πολιτικής. Ειδικά σε αυτόν τον τομέα η Ευρώπη διαδραμάτισε στο παρελθόν πρωτοποριακό ρόλο, ο οποίος θα πρέπει να αναπτυχθεί περαιτέρω μέσω της συνεπούς εφαρμογής της στρατηγικής που έχει ήδη χαραχθεί. Αυτό εξασφαλίζει το βιομηχανικό (το πλεονέκτημα του πρωτοπόρου — «first-mover-advantage»), το κοινωνικό και το οικολογικό «μέρισμα», το οποίο μπορεί να προκύψει μέσα από δράσεις υπέρ της προστασίας του περιβάλλοντος μέσω της εναρμονισμένης ρύθμισης περιβαλλοντικών θεμάτων, της τυποποίησης, της προώθησης της καινοτομίας στον τομέα των περιβαλλοντικών τεχνολογιών και της υποστήριξης των κοινωνικών καινοτομιών.

1.9   Για να εφαρμοστεί όμως με επιτυχία μια τέτοια μελλοντικών προβλέψεων στρατηγική, πρέπει να έχει και την υποστήριξη του πληθυσμού. Εάν δεν γίνεται κατανοητή η ανάγκη για αλλαγή και τα αποτελέσματα δεν είναι ορατά ή κατανέμονται κατά ανομοιογενή τρόπο, τότε θα είναι μικρή και η προθυμία για προσαρμογές σε κοινωνικό και ατομικό επίπεδο. Η συμμετοχή των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών είναι απολύτως απαραίτητη για τον σχεδιασμό και την επικοινωνία. Μία προϋπόθεση για την αποδοχή είναι ασφαλώς η άσκηση επιρροής στον σχεδιασμό της στρατηγικής και των μέτρων. Η ευρεία συμμετοχή και οι ευρείες συζητήσεις ήδη στην προκαταρκτική φάση αυξάνουν την πιθανότητα δημιουργίας ενός κοινού έργου. Μολονότι είναι πλέον σχεδόν πολύ αργά για συζητήσεις σχετικά με τη συνέχιση της στρατηγικής της Λισσαβώνας, παρόλα αυτά, πρέπει να καταβληθούν προσπάθειες να συμπεριληφθεί στην εν λόγω διαδικασία ένα ευρύ φάσμα ενδιαφερόμενων φορέων.

2.   Ιστορικό

2.1   Τα τελευταία 50 χρόνια, οι οικονομικές επιδόσεις της Ευρώπης παρουσίασαν διαρκή βελτίωση μειώνοντας έτσι το έλλειμμα που είχε σημειωθεί κατά τον 19ο και το πρώτο μισό του 20ού αιώνα (3). Στο μεταξύ, η Ευρώπη έχει σχεδόν φθάσει τις ΗΠΑ όσον αφορά την ωριαία παραγωγικότητα, μολονότι η κατά κεφαλήν παραγωγή έχει μείνει στάσιμη και φθάνει περίπου το 70 % εκείνης των ΗΠΑ (βλ. Gordon 2007). Η διαδικασία κάλυψης της υστέρησης όμως διακόπηκε απρόσμενα το 1995 και ακολούθησε μία περίοδος κατά την οποία οι ΗΠΑ σημείωσαν μεγαλύτερη ανάπτυξη από την Ευρώπη. Ως βασικός λόγος για την επιτάχυνση των οικονομικών επιδόσεων των ΗΠΑ θεωρείται η ταχύτερη ενσωμάτωση νέων τεχνολογιών –εν προκειμένω των τεχνολογιών πληροφοριών και επικοινωνιών. Στον τομέα αυτό οι ΗΠΑ αντέδρασαν γρηγορότερα από τις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες, τόσο ως προς την ανάπτυξη όσο και ως προς τη διάδοση αυτών των τεχνολογιών.

2.2   Ωστόσο η διαφορά ως προς την ταχύτητα ανάπτυξης και ενσωμάτωσης νέων τεχνολογιών δεν αφορά ειδικά τις τεχνολογίες πληροφοριών και επικοινωνιών, αλλά είναι συνέπεια του κατεστημένου οικονομικού και πολιτικού συστήματος. Ως κορυφαίες σε πολλές νέες τεχνολογίες, οι ΗΠΑ βασίζονται σε ένα πολύ αγορακεντρικό σύστημα με κορυφαία παγκοσμίως πανεπιστήμια και ερευνητικά ιδρύματα και εργατικό δυναμικό εξαιρετικών προσόντων από όλες τις περιοχές του πλανήτη, με μεγάλη προθυμία ανάληψης κινδύνων, ταχεία ανάπτυξη νεοσυσταθεισών επιχειρήσεων και μία ομοιογενή εσωτερική αγορά.

2.3   Αντίθετα, τα ευρωπαϊκά κράτη δημιούργησαν δομές και θέσπισαν μέτρα οικονομικής πολιτικής που βοηθούν τη διαδικασία κάλυψης της υστέρησης και καθιστούν δυνατή την ταχεία υιοθέτηση τεχνολογιών. Τα υψηλά ποσοστά επενδύσεων ήταν και είναι σαφές δείγμα αυτής της προσέγγισης, το ίδιο και τα εκπαιδευτικά συστήματα με προσανατολισμό στην απασχόληση, καθώς και οι δομές χρηματοδότησης της καινοτομίας αρνητικές όσον αφορά την ανάληψη κινδύνων, οι μικρότερες επενδύσεις στην τριτοβάθμια εκπαίδευση και η συχνά ανεπαρκής ανάπτυξη προϊόντων και τεχνολογιών.

2.4   Η ασθενής οικονομική ανάπτυξη της Ευρώπης (βλέπε παραδείγματος χάρη Breuss, 2008) κατά τα τελευταία χρόνια δείχνει ότι, σε πολλούς τομείς, έχει εξαντληθεί σε μεγάλο βαθμό το δυναμικό ανάπτυξης της στρατηγικής για την κάλυψη της υστέρησης. Όμως η μετάβαση από μια στρατηγική κάλυψης της υστέρησης σε μια πρωτοπόρο θέση απαιτεί ευρείες προσαρμογές που στην Ευρώπη μόλις έχουν αρχίσει, και συχνά γίνονται με μισή καρδιά. Με την προσέγγιση των τεχνολογικών ορίων, οι ανεξάρτητες και ριζικές καινοτομίες (με την έννοια των καινοτομιών της αγοράς) γίνονται η ουσιαστικότερη πηγή ανάπτυξης. Για να υποστηριχθεί αυτή η διαδικασία, πρέπει να γίνουν αλλαγές σε τομείς (π.χ.: εκπαίδευση και κατάρτιση, κανονιστικές ρυθμίσεις για τα προϊόντα και ρύθμιση της αγοράς εργασίας, μακροοικονομική διαχείριση) που στο παρελθόν είχαν θεωρηθεί παράγοντες επιτυχίας της διαδικασίας κάλυψης της υστέρησης. Εντούτοις, η ανάγκη για αλλαγές στην Ευρώπη απορρέει επίσης από τις προκλήσεις που καλείται να αντιμετωπίσει σήμερα, μεταξύ των οποίων συμπεριλαμβάνονται η κλιματική αλλαγή, η παγκοσμιοποίηση, η δημογραφική εξέλιξη και η έλλειψη πρώτων υλών και ενεργειακών πόρων. Για τον σκοπό αυτό θα πρέπει να αναπτυχθούν δομές που θα καθιστούν δυνατές την ταχεία αντίδραση στις νέες προκλήσεις καθώς και την εξεύρεση κοινωνικά αποδεκτών, φιλικών προς το περιβάλλον και ανταγωνιστικών λύσεων.

2.5   Τέλος, τίθεται το θέμα της δημιουργίας ενός συστήματος που να ανταποκρίνεται με ευέλικτο και άμεσο τρόπο στις μελλοντικές προκλήσεις. Αυτή η προσέγγιση στηρίζεται στην πεποίθηση ότι το μελλοντικό κόστος της σημερινής αδράνειας θα είναι πολύ υψηλότερο απ' ότι το κόστος των μέτρων που πρέπει να ληφθούν σήμερα. Αυτό ισχύει σε μεγάλο βαθμό, όχι όμως αποκλειστικά, για τα μέτρα περιβαλλοντικής πολιτικής. Ειδικά σε αυτόν τον τομέα η Ευρώπη διαδραμάτισε στο παρελθόν πρωτοποριακό ρόλο, ο οποίος θα πρέπει να αναπτυχθεί περαιτέρω μέσω της συνεπούς εφαρμογής της στρατηγικής που έχει ήδη χαραχθεί. Αυτό εξασφαλίζει το βιομηχανικό (το πλεονέκτημα του πρωτοπόρου — «first-mover-advantage»), το κοινωνικό και το οικολογικό «μέρισμα», το οποίο μπορεί να προκύψει μέσα από δράσεις υπέρ της προστασίας του περιβάλλοντος μέσω της εναρμονισμένης ρύθμισης περιβαλλοντικών θεμάτων, της τυποποίησης, της προώθησης της καινοτομίας στον τομέα των περιβαλλοντικών τεχνολογιών και της υποστήριξης των κοινωνικών καινοτομιών.

2.6   Οι παρακάτω παρατηρήσεις επικεντρώνονται σε εκείνους τους τομείς της στρατηγικής της Λισσαβώνας που αφορούν την καινοτομία. Στο πλαίσιο αυτό αναλύονται οι δυνατότητες για τη διαμόρφωση μιας αποτελεσματικής πολιτικής μέσα στο ανομοιογενές ευρωπαϊκό περιβάλλον.

3.   Η απάντηση της Ευρώπης στην ασθενή ανάπτυξη της δεκαετίας του 1990: η στρατηγική της Λισσαβώνας

3.1   Η απάντηση της Ευρώπης στην αυξανόμενη υστέρησή της σε σχέση με τις ΗΠΑ σε ό,τι αφορά την παραγωγικότητα και την οικονομική ανάπτυξη ήταν η στρατηγική της Λισσαβώνας, η οποία, μετά τον εκ νέου προσανατολισμό της το 2005, στοχεύει, μεταξύ άλλων, σε αύξηση των δαπανών για την έρευνα και την ανάπτυξη στο 3 % του ΑΕγχΠ και του ποσοστού απασχόλησης του ενεργού πληθυσμού στο 70 %.

3.2   Η επιδιωκόμενη αύξηση των δαπανών για την έρευνα και την ανάπτυξη βασίζεται σε πολλές οικονομικές μελέτες που καταδεικνύουν έναν σαφή θετικό συσχετισμό ανάμεσα στην οικονομική ανάπτυξη και τις δαπάνες για Ε&Α. Όταν τέθηκαν οι στόχοι δεν συνεκτιμήθηκε δεόντως το γεγονός ότι το ύψος των δαπανών για την έρευνα και την ανάπτυξη εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από την τομεακή δομή και μπορεί να αξιολογηθεί μόνο σε σχέση με τη δομή των κλάδων της οικονομίας. Πρόσφατες ερευνητικές εργασίες (Leo — Reinstaller — Unterlass, 2007, Pottelsberghe, 2008) δείχνουν ότι στα περισσότερα «παλιά» κράτη μέλη οι δαπάνες για την έρευνα και την ανάπτυξη πλησιάζουν το αναμενόμενο επίπεδο βάσει της τομεακής δομής τους, ενώ στα περισσότερα «νέα» κράτη μέλη είναι χαμηλότερες (δηλαδή κάτω από τη γραμμή των 45°, βλέπε το σχήμα 1). Η Σουηδία και η Φινλανδία (αλλά και οι ΗΠΑ) δαπανούν πολύ περισσότερα για την έρευνα και την ανάπτυξη από τα αναμενόμενα βάσει της τομεακής δομής τους. Αυτό οφείλεται αφενός στο ότι σε ορισμένους τομείς αυτές οι χώρες χρησιμοποιούν τις τεχνολογίες αιχμής, δίνουν μεγαλύτερο βάρος στις δραστηριότητές τους που αφορούν την καινοτομία από τους ανταγωνιστές τους και –στην περίπτωση των ΗΠΑ- παράγουν για μία μεγάλη εσωτερική αγορά. Αφετέρου οι υψηλότερες δαπάνες για την έρευνα και την ανάπτυξη μπορούν επίσης να οφείλονται σε έναν τομέα ανώτατης παιδείας με ένταση έρευνας (βλ. Pottelsbergh 2008).

Σχήμα 1: Οι δαπάνες για την Ε&Α (χωρίς συνυπολογισμό της βιομηχανικής διάρθρωσης)

3.3   Όταν επομένως οι δαπάνες για την έρευνα και την ανάπτυξη στον τομέα των επιχειρήσεων της Ευρώπης (τουλάχιστον στα παλιά κράτη μέλη) είναι γενικά σύμφωνες με την τομεακή δομή, δεν υπάρχουν επιτακτικοί λόγοι για εκτεταμένες αλλαγές στις δαπάνες για την έρευνα και την ανάπτυξη, δεδομένου ότι οι δαπάνες αυτές πρέπει να θεωρηθούν και ως παράγοντας κόστους, ενώ ταυτόχρονα παρουσιάζουν μείωση των οριακών εσόδων. Η αύξηση των επενδύσεων για την έρευνα και την ανάπτυξη είναι χρήσιμη όταν προσεγγίζει τα όρια της τεχνολογίας ή όταν υπάρχει διαρθρωτική αλλαγή (4) με στόχο τους κλάδους έντασης έρευνας (5). Και οι δύο αλλαγές είναι απαραίτητες αν θέλουμε να παραμείνει η Ευρώπη ανταγωνιστική και να διαφυλαχθεί το «ευρωπαϊκό πρότυπο».

3.4   Ωστόσο, τούτο δεν επιτυγχάνεται με μία μεμονωμένη αύξηση των πόρων για την έρευνα και την ανάπτυξη, αλλά με την υποστήριξη των επισφαλών στρατηγικών καινοτομίας, με επενδύσεις στην υποδομή της έρευνας και με βελτιώσεις του συστήματος εκπαίδευσης και κατάρτισης. Η δημιουργία ενός περιβάλλοντος αγοράς φιλικού προς την καινοτομία και η αύξηση της κινητικότητας σε όλα τα επίπεδα είναι περαιτέρω απαραίτητες αλλαγές (βλ. Aho et al. 2006). Απαιτούνται επίσης συμπληρωματικές επεμβάσεις στη ρύθμιση των αγορών εργασίας και του χρηματοδοτικού συστήματος, στην πολιτική ανταγωνισμού και τη μακροοικονομική πολιτική. Αποτέλεσμα της επιτυχημένης εφαρμογής αυτών των πολιτικών προσεγγίσεων είναι η σημαντική αύξηση της καινοτομίας και κατά συνέπεια μεγαλύτερες δαπάνες για την έρευνα και την ανάπτυξη.

3.5   Η μετατόπιση του κέντρου βάρους της οικονομικής πολιτικής από την Ε&Α στην καινοτομία περιορίζει επίσης τη σιωπηρή προτίμηση των «βιομηχανιών υψηλής τεχνολογίας», η οποία προκύπτει από την προσπάθεια να αυξηθούν οι δαπάνες για Ε&Α. Με τον τρόπο αυτόν αναβαθμίζονται κλάδοι, οι οποίοι αφενός θεωρούνται υψηλής τεχνολογίας ως προς τις εφαρμογές των τεχνολογιών, αφετέρου, όμως, δεν πραγματοποιούν υψηλές επενδύσεις στην έρευνα και την ανάπτυξη, καθότι οι προσπάθειες σε θέματα καινοτομίας βασίζονται στην ευφυή χρήση της τεχνολογίας και στην ανθρώπινη δημιουργικότητα. Παραδείγματος χάρη, μεγάλος αριθμός τεχνολογικά απαιτητικών καινοτομιών στον τομέα των δημιουργικών βιομηχανιών, της βιομηχανίας χάλυβα ή στον τομέα κλωστοϋφαντουργικών ειδών και ειδών ένδυσης υλοποιούνται χωρίς ή με περιορισμένες ίδιες δαπάνες για Ε&Α. Επίσης, έχει καταδειχθεί ότι, στην πράξη, σε όλους τους κλάδου υπάρχει δυναμικό για ταχέως αναπτυσσόμενες μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις (οι λεγόμενες «γαζέλες») (βλέπε σχετικά Hölzl — Friesenbichler, 2008), γεγονός που καθιστά επίσης δυνατή την ευρεία προώθηση καινοτομιών. Η εστίαση των δράσεων στους κλάδους υψηλής τεχνολογίας — και αυτό διασφαλίζει τον σημαντικό ρόλο τους και στο μέλλον — βασίζεται στο αίτημα οι κλάδοι αυτοί να αναπτυχθούν δυναμικά. Αν με τις προσπάθειες αύξησης των δαπανών για την έρευνα και την ανάπτυξη επιτευχθεί η επιτυχημένη προώθηση καινοτομιών, τότε οι αποδόσεις όσον αφορά την οικονομική ανάπτυξη και την αύξηση της απασχόλησης μπορούν να είναι υπερβολικά υψηλές, λόγω της ενισχυμένης αύξησης της ζήτησης (Falk – Unterlass, 2006).

3.6   Οι παλιές και νέες προκλήσεις απαιτούν κορυφαίες επιδόσεις τόσο στην έρευνα όσο και στην εφαρμογή της. Μόνο εάν επιτύχει κορυφαίες επιδόσεις στην βασική και την εφαρμοσμένη έρευνα μπορεί η Ευρώπη να διατηρήσει την ανταγωνιστικότητα απέναντι στις παγκόσμιες προκλήσεις. Σε ό,τι αφορά την υλοποίηση αυτής της στρατηγικής υπάρχουν σήμερα σημαντικά εμπόδια – τα οποία, στο μέλλον, θα είναι περισσότερα – στον τομέα του ανθρώπινου κεφαλαίου. Περισσότεροι και καλύτερα καταρτισμένοι εργαζόμενοι, απόφοιτοι δευτεροβάθμιας και τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, είναι η απαραίτητη προϋπόθεση για τη διαρθρωτική αλλαγή και την κάλυψη του τεχνολογικού χάσματος. Οι μέχρι τώρα παραλείψεις μπορούν να αντισταθμιστούν μόνο σε βάθος χρόνου και, πολλές φορές, ο στόχος αυτός δεν επιδιώκεται με την απαραίτητη επιμονή. Ταυτόχρονα, στις δομές εκπαίδευσης πρέπει να δοθεί ξεχωριστή προσοχή ώστε η προσφορά θέσεων κατάρτισης να προσανατολίζεται στην αντίστοιχη ζήτηση (6) και να προωθείται εξίσου σθεναρά η συνεχής επαγγελματική κατάρτιση του εργατικού δυναμικού (λέξη κλειδί: διά βίου μάθηση), ούτως ώστε οι εργαζόμενοι να διατηρούν την παραγωγικότητα και την δυνατότητα απασχόλησης τους σε όλα τα στάδια του ενεργού βίου.

3.7   Η αναθεωρημένη στρατηγική της Λισσαβώνας έφερε καθοριστικές αλλαγές σε ευρωπαϊκό επίπεδο που μπορούν να επιταχύνουν τη διαρθρωτική αλλαγή προς την κατεύθυνση των οικονομικών δομών έντασης έρευνας και των υψηλών επιδόσεων: σε αυτές τις αλλαγές συγκαταλέγονται, λόγου χάρη, μέτρα για τη βελτίωση της διαθεσιμότητας κεφαλαίου κινδύνου και την αύξηση της κινητικότητας των ερευνητών, το Ευρωπαϊκό Ινστιτούτο Καινοτομίας και Τεχνολογίας (ΕΙΚΤ), το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο Έρευνας και η πρωτοβουλία για πρωτοπόρες αγορές. Επίσης, αυξήθηκαν οι πόροι για τα προγράμματα πλαίσιο και επεκτάθηκαν τα προγράμματα πρωτοβουλίας σε ευρωπαϊκό επίπεδο.

4.   Ευρώπη: αποτελεσματική πολιτική παρά την πολυμορφία;

4.1   Μολονότι οι ευρωπαϊκοί στόχοι είναι σε μεγάλο βαθμό σαφείς και τους συμμερίζονται όλες οι πλευρές, τίθεται το ερώτημα εάν η Ευρώπη μπορεί γενικότερα να ασκήσει πολιτική σε αυτόν τον τομέα, παρά την πολυμορφία της. Η ευρωπαϊκή πολυμορφία αντικατοπτρίζεται κυρίως στα διαφορετικά επίπεδα επιδόσεων των κρατών μελών, στις ποικίλες επιτυχίες στους διαφόρους τομείς και στο μέτωπο της τεχνολογίας (π.χ. το πρότυπο GSM έναντι της χρήσης ΤΠΕ) και στις μεγάλες διαφορές σε τομεακό επίπεδο — τόσο ανάμεσα στους επιμέρους τομείς όσο και στο εσωτερικό κάθε τομέα (βλέπε σχετικά Falk, 2007, Leo — Reinstaller — Unterlass, 2007, βλέπε σχετικά το παράρτημα 3).

4.2   Αυτή η πολυμορφία συνιστά μία μεγάλη πρόκληση για την οικονομική πολιτική, διότι τα μέτρα της οικονομικής πολιτικής έχουν διαφορετικά αποτελέσματα ανάλογα με το επίπεδο οικονομικής ανάπτυξης. Οι επιτυχημένες χώρες προσαρμόζουν τη στρατηγική οικονομικής πολιτικής τους άμεσα ή έμμεσα στο επίπεδο οικονομικής ανάπτυξης και επιδιώκουν είτε να στηρίξουν μια διαδικασία κάλυψης της υστέρησης, είτε προσανατολίζονται στην παραγωγή με βάση την τεχνολογία αιχμής. Ο ορθολογικός χαρακτήρας αυτής της προσαρμογής της οικονομικής πολιτικής στο επίπεδο ανάπτυξης στοιχειοθετήθηκε από μια σειρά επιστημονικών εργασιών. Σε αυτές καταδεικνύεται ότι τα ίδια μέτρα πολιτικής αποφέρουν διαφορετικά αποτελέσματα ανάλογα με το επίπεδο ανάπτυξης μιας χώρας. Έτσι, ένα συγκεκριμένο μέτρο μπορεί π.χ. να αποφέρει σημαντικά αποτελέσματα σε μια χώρα που παράγει προηγμένη τεχνολογία, ενώ σε μια χώρα που βρίσκεται σε διαδικασία κάλυψης της υστέρησης μπορεί να έχει μικρότερο ή ακόμη και αρνητικό αντίκτυπο στην οικονομική ανάπτυξη.

4.3   Αυτό η διαπίστωση καταδεικνύεται σαφώς στο παράδειγμα του συστήματος εκπαίδευσης (7). Προκειμένου να μεγιστοποιηθούν οι αποδόσεις των επενδύσεων στο σύστημα εκπαίδευσης, πρέπει να συνυπολογιστούν δεόντως και οι διαφορετικές αλυσίδες επιδράσεων ανάλογα με το επίπεδο ανάπτυξης: η τριτοβάθμια εκπαίδευση έχει ακόμη μεγαλύτερη σημασία για μια χώρα που βρίσκεται κοντά στα τεχνολογικά όρια. Αντιθέτως, τα εκπαιδευτικά συστήματα με επαγγελματικό προσανατολισμό στηρίζουν περισσότερο μια διαδικασία κάλυψης της υστέρησης. Οι Aghion et al. (2005) εκτιμούν ότι μια αύξηση των δαπανών στην ανώτατη εκπαίδευση κατά 1 000 δολάρια ΗΠΑ ανά άτομο για μια χώρα με προηγμένη τεχνολογία συνεπάγεται αύξηση κατά 0,27% του ετήσιου ρυθμού ανάπτυξης. Αντίθετα, σε μια χώρα που υστερεί στον τομέα αυτό, η ίδια επένδυση οδηγεί σε αύξηση του ετήσιου ρυθμού ανάπτυξης μόλις κατά 0,10%. Σε χώρες με προηγμένη τεχνολογία η απασχόληση ατόμων που διαθέτουν τριτοβάθμια εκπαίδευση μπορεί να αποφέρει υψηλότερα αποτελέσματα, δεδομένου ότι, σε αυτές τις χώρες, επιδιώκονται επίσης πιο ριζικές καινοτομίες που μπορούν να υλοποιηθούν μόνο με την εφαρμογή της επιστημονικής έρευνας.

4.4   Συνεπώς, ένας υψηλότερος τίτλος σπουδών συνεπάγεται μεγαλύτερη ευελιξία στην επιλογή της τεχνολογίας. Το 60 % περίπου της διαφοράς στο ρυθμό ανάπτυξης μεταξύ των ευρωπαϊκών χωρών και των ΗΠΑ μπορεί να αποδοθεί στο γεγονός ότι τα ευρωπαϊκά συστήματα εκπαίδευσης επικεντρώνονται στην επαγγελματική κατάρτιση ή στην δευτεροβάθμια εκπαίδευση (Krueger — Kumar, 2004). Οι κοινωνίες της γνώσης προϋποθέτουν την ύπαρξη γενικών βασικών δεξιοτήτων και ανώτερης εκπαίδευσης, η οποία ενθαρρύνει την υιοθέτηση νέων τεχνολογιών και τη δημιουργία νέων τομέων με τη σύσταση νέων επιχειρήσεων. Ως εκ τούτου, η παραδοσιακή — και ορθή για τη διαδικασία κάλυψης της υστέρησης — εστίαση της Ευρώπης στην δευτεροβάθμια εκπαίδευση γίνεται εμπόδιο για την ανάπτυξη όταν η Ευρώπη επιτυγχάνει τα «τεχνολογικά όρια».

4.5   Κατά τον σχεδιασμό και την εφαρμογή της οικονομικής πολιτικής η Ευρωπαϊκή Ένωση βρίσκεται ασφαλώς ενώπιον μιας ανομοιογενούς ένωσης κρατών. Κατά κανόνα, σε περιπτώσεις μεγάλης ανομοιογένειας η αρμοδιότητα εφαρμογής μεταβιβάζεται στο επίπεδο των κρατών μελών, τα οποία καλούνται να δώσουν λύσεις που είναι προσαρμοσμένες στις τοπικές συνθήκες (8). Ωστόσο, είναι ζωτικής σημασίας οι κοινές κατευθυντήριες γραμμές πολιτικής να εφαρμόζονται με συνεκτικό και συντονισμένο τρόπο μεταξύ των διαφόρων επιπέδων, ούτως ώστε η επιλεχθείσα στρατηγική να αποδώσει τα μέγιστα. Αυτή η θέση ενισχύεται και από τις αλληλεξαρτήσεις που αναπτύσσονται στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Από την πρόοδο που σημειώνουν τα κράτη μέλη επωφελούνται και άλλοι, και οι στρατηγικές μίμησης αποτελούν απαράδεκτη συμπεριφορά.

4.6   Είναι σαφές ότι δεν μπορεί να υπάρξει μια ενιαία και καθολικής εφαρμογής στρατηγική και μόνο μια προσαρμοσμένη στην εκάστοτε χώρα δέσμη μέτρων μπορεί να αποδώσει θετικά αποτελέσματα. Ωστόσο, είναι επίσης σημαντική η διαπίστωση ότι όταν επιτυγχάνονται τα τεχνολογικά όρια πρέπει να μεταβληθούν οι δομές και οι στρατηγικές οικονομικής πολιτικής, διότι τα υφιστάμενα μέσα — τα οποία συχνά έχουν αναπτυχθεί κατά την πάροδο δεκαετιών — έχουν πλέον ελάχιστο ή μηδαμινό αντίκτυπο στην ανάπτυξη, επομένως έχουν καταστεί, εν μέρει τουλάχιστον, αναποτελεσματικά. Το ίδιο ισχύει — αν και κάτω από διαφορετικές περιστάσεις — για τις χώρες που διανύουν τη διαδικασία κάλυψης της υστέρησης. Εάν σε αυτές τις χώρες εφαρμοστούν οι ίδιες στρατηγικές που εφαρμόζονται στις χώρες με προηγμένη τεχνολογία, αυτό συνιστά επίσης αναποτελεσματική λύση. Συνεπώς, οποιαδήποτε ευρωπαϊκή στρατηγική πρέπει να δίνει απαντήσεις στα ακόλουθα ερωτήματα:

—	Πώς μπορεί να ενισχυθούν τόσο η συνοχή όσο και η αριστεία και να ληφθεί κατ' αυτό τον τρόπο υπόψη το επίπεδο οικονομικής ανάπτυξης;

—	Πώς μπορούν να ληφθούν μέτρα και να τεθούν στόχοι που να ανταποκρίνονται στον οριζόντιο χαρακτήρα πολλών τομέων της πολιτικής (π.χ. περιβάλλον, καινοτομία) και να μπορούν να εφαρμοστούν με επιτυχία παρά την ανάγκη συντονισμού μεταξύ των τομέων αυτών;

—	Πώς μπορεί να προσαρμοστεί με αντικειμενικά κριτήρια ο καταμερισμός εργασίας μεταξύ ευρωπαϊκού και εθνικού επιπέδου;

—	Πώς θα γίνουν δεσμευτικά τα μέτρα που θα ληφθούν και πώς θα επιβάλλονται κυρώσεις για τυχόν αποκλίσεις;

4.7   Οι δομές και οι μηχανισμοί που απαιτούνται για μια τέτοια πολιτική υπάρχουν σε μεγάλο βαθμό στην Ευρώπη και πρέπει «απλώς» να εφαρμοστούν με την κατάλληλη μορφή και τα κατάλληλα περιεχόμενα. Ως προς τα τελευταία, είναι γνωστά και συζητούνται από καιρό τα κύρια σημεία. Αυτό που λείπει είναι η πολιτική δύναμη προκειμένου να υπάρξει αντίκτυπος στην πραγματική οικονομία και τις ευρωπαϊκές κοινωνίες.

5.   Σχετική βιβλιογραφία:

Acemoglu, D. Aghion, P., Zilibotti, F, Appropriate Institutions for Economic Growth, 2006.

Aghion, P., A Primer on Innovation and Growth, Bruegel Policy Brief 02, 2006.

Aghion, P., Bloom, N., Blundell, R., Griffith, R., Howitt, P., Competition and Innovation: An Inverted-U Relationship, Quarterly Journal of Economics, Vol. 120, No. 2, pp. 701-728, 2005.

Aghion, P., Blundell, R., Griffith, R., Howitt, P., Prantl, S., The Effects of Entry on Incumbent Innovation and Productivity, NBER Working Paper 12027, 2006.

Aghion, P., Boustan, L., Hoxby, C., Vandenbussche, J., Exploiting States’ Mistakes to Identify the Causal Impact of Higher Education on Growth, Working Paper, Harvard University, 2005.

Aghion, P., Fally, T., Scarpetta, S., Credit Constraints as a Barrier to the Entry and Post-Entry Growth of Firms: Lessons from Firm-Level Cross Country Panel Data, 2006.

Aghion, P., Marinescu, I., Cyclical Budgetary policy and Economic Growth: What Do We Learn from OECD Panel Data?, 2006.

Aho, E., (Chairman), Cornu, J., Georghiou, L., Subirá, A., Ein innovatives Europa schaffen, Bericht der unabhängigen Sachverständigengruppe für FuE und Innovation, eingesetzt im Anschluss an das Gipfeltreffen in Hampton Court, 2006

Breuss, F., Die Zukunft Europas, in: BMWA, Das österreichische Außenhandelsleitbild — Globalisierung gestalten — Erfolg durch Offenheit und Innovation, Wien, 2008

Cedefop, Future skill needs in Europe, Medium-term forecast (Μελλοντικές ανάγκες σε δεξιότητες στην Ευρώπη: μεσοπρόθεσμη πρόγνωση), 2008.

De la Fuente, A., Das Humankapital in der Wissensbasierten globalen Wirtschaft, Teil II: Bewertung auf der Länderebene, Abschlussbericht für die EU-Kommission Beschäftigung und Soziales, 2003.

Falk, M. Sectoral Innovation Performance, Evidenc from CIS 3 micro-aggregated data, Europe Innova, 2007, http://www.europe-innova.org.

Falk, M., Unterlass, F., Determinanten des Wirtschaftswachstums im OECD-Raum, Teilstudie 1, WIFO-Weißbuch, 2006.

Falk, R. Hölzl, W., Leo, H., On the Roles and Rationales of European STI Policies, WIFO Working Paper, 299/2007.

Falk, R., Leo, H., «What Can Be Achieved By Special R&D Funds When There is No Special Leaning Towards R&D Intensive Industries?», WIFO Working Papers, 2006, (273).

Gerschenkron, A., «Economic Backwardness in Historical Perspective», Harvard University Press, 1962.

Giddens, A., Liddle, R., Diamond, P. (eds.), Global Europe, Social Europe, Polity Press, Cambridge, United Kingdom, 2006.

Gordon, R. J., Issues in the Comparison of Welfare Between Europe and the United States, Paper presented to Bureau of European Policy Advisers, ₪Change, Innovation and Distribution» Brussels, 04 December 2007

Griffith, R., Redding, S., Van Reenen, J., Mapping the Two Faces of R&D: Productivity Growth in a Panel of OECD Industries, The Review of Economics and Statistics, 86 (4): 883 – 895, 2004.

Hollanders, H., Innovation Modes: Evidence at the Sector Level, Europe-Innova, Innovation Watch, 2007, http://www.europe-innova.org

Hölzl, W., Friesenbichler, K. Final Sector Report Gazelles, Sectoral Innovation Watch, Europe Innova, 2008, www.europe-innova.org

Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕΚ), Ανακοίνωση της Επιτροπή σχετικά με την εφαρμογή του κοινοτικού προγράμματος της Λισσαβώνας: Πλαίσιο πολιτικής για την ενίσχυση του μεταποιητικού τομέα της ΕΕ — προς μια πιο ολοκληρωμένη προσέγγιση της βιομηχανικής πολιτικής, COM(2005) 474 τελικό, Βρυξέλλες, 5.10.2005.

Krueger, D., Kumar, K., US-Europe Differences in Technology-Driven Growth: Quantifying the Role of Education, Journal of Monetary Economics, 2004.

Leo, H., Reinstaller, A., Unterlass, F., Motivating sectoral analysis of innovation, Performance, Europe Innova, 2007, http://www.europe-innova.org

Nicoletti, G., Scarpetta, S., Regulation, Productivity and Growth: OECD Evidence, Economic Policy, 18:36 9, 2003.

ΟΟΣΑ, Education at a Glance, OECD, 2006.

Peneder, M., Entrepreneurship and technological innovation, An integrated taxonomy of firms and sectors, Europe Innova, Wifo, 2007, http://www.europe-innova.org

Sapir, A. et al. «An Agenda for a Growing Europe». Oxford University Press, 2004.

Vandenbussche, J., Aghion, P., Meghir, C., Growth, Distance to Frontier and Composition of Human Capital, Journal of Economic Growth, Vol. 11, No. 2, pp 97-127, 2006.

---

(1)  Βέβαια, η στρατηγική της Λισσαβώνας καλύπτει πολλά περισσότερα θέματα από αυτά που τίθενται στην παρούσα γνωμοδότηση. Για περισσότερες πληροφορίες βλέπε: http://ec.europa.eu/growthandjobs/index_en.htm

(2)  Ο συντονισμός των πολιτικών τονώνει την παραγωγή δημοσίων αγαθών (παραδείγματος χάρη πληροφόρηση και γνώσεις, προστασία του περιβάλλοντος και του κλίματος) και τη δημιουργία θετικών εξωτερικών αποτελεσμάτων. Η αυξανόμενη οικονομική αλληλοδιείσδυση στην Ευρώπη δημιουργεί εξωτερικότητες και μόνο μέσω του συντονισμού των πολιτικών μπορεί να ενισχυθεί η θετική εξωτερικότητα και να περιοριστεί η αρνητική.

(3)  Συνολικά, η ΕΕ κατόρθωσε να διατηρήσει την ηγετική της θέση στο παγκόσμιο εμπόριο, τόσο στον τομέα των αγαθών όσο και στον τομέα των υπηρεσιών. Η ευρωπαϊκή οικονομία καταλαμβάνει την πρώτη θέση σε ευρύ φάσμα βιομηχανιών μέσης τεχνολογίας και σε αγαθά υψηλής έντασης κεφαλαίου. Εντούτοις, το αυξανόμενο εμπορικό της έλλειμμα προς την Ασία και οι μάλλον αδύναμες επιδόσεις της σε τομείς σχετικούς με τις τεχνολογίες πληροφοριών και επικοινωνιών είναι ανησυχητικές (βλέπε CCMI 043).

(4)  Η διαρθρωτική αλλαγή δημιουργείται από συστάσεις νέων επιχειρήσεων, διαφοροποιήσεις υφισταμένων ή εγκατάσταση νέων επιχειρήσεων.

(5)  Στο σημείο αυτό γίνεται συνειδητά αναφορά στους τομείς «έντασης έρευνας», διότι ο διαχωρισμός σε τομείς υψηλής, μέσης και χαμηλής τεχνολογίας βάσει των δαπανών για την έρευνα και την ανάπτυξη δεν συνυπολογίζει επαρκώς την εφαρμογή της τεχνολογίας σε πολλούς οικονομικούς τομείς. Εάν συμπεριληφθεί και η ενσωμάτωση σε προϊόντα και διαδικασίες παραγωγής τεχνολογιών που αναπτύχθηκαν αλλού, τότε, πολλές φορές πρέπει να ενταχθούν στη μεσαία ή υψηλή τεχνολογία και τομείς που παραδοσιακά ταξινομούνται στους τομείς χαμηλής τεχνολογίας (βλ. Peneder, 2007).

(6)  Το Cedefop (Ευρωπαϊκό Κέντρο για την Ανάπτυξη της Επαγγελματικής Κατάρτισης) εκτιμά ότι το σύνολο των θέσεων απασχόλησης υπολογίζεται να αυξηθεί κατά περισσότερες από 13 εκατομμύρια θέσεις εργασίας μεταξύ 2006 και 2015. Σε αυτό συμπεριλαμβάνεται αύξηση σχεδόν 12,5 εκατομμύρια θέσεων εργασίας στο υψηλότερο επίπεδο ειδίκευσης (κατά προσέγγιση τα επίπεδα 5 και 6 στη ISCED — International Standard Classification of Education — Διεθνής Πρότυπη Ταξινόμηση της Εκπαίδευσης) και περίπου 9,5 εκατομμύρια θέσεων εργασίας στο μεσαίο επίπεδο (επίπεδα 3 και 4 στη ISCED). Από την άλλη πλευρά, προβλέπεται μείωση περισσότερων από 8,5 εκατομμυρίων θέσεων εργασίας για τους εργαζομένους που διαθέτουν ελάχιστα ή μηδενικά τυπικά επαγγελματικά προσόντα (επίπεδα 0-2 στη ISCED). Πηγή: Cedefop, «Future skill needs in Europe: medium-term forecast» (Μελλοντικές ανάγκες σε δεξιότητες στην Ευρώπη: μεσοπρόθεσμη πρόγνωση), 2008.

(7)  Κατ' αρχήν σημειώνεται ότι οι επενδύσεις στο ανθρώπινο κεφάλαιο συνεπάγονται πολύ υψηλές αποδόσεις: Εάν αυξηθεί ο μέσος όρος της διάρκειας της σχολικής εκπαίδευσης κατά ένα έτος, το δυναμικό οικονομικής ανάπτυξης αυξάνεται μακροπρόθεσμα κατά 6 % (De la Fuengte, 2003).

(8)  Μολονότι, με την πάροδο των ετών, θα πρέπει να γίνεται τακτική επανεξέταση της «κατανομής αρμοδιοτήτων», μια λεπτομερής ανάλυση του όρου θα ξεπερνούσε το πλαίσιο της γνωμοδότησης (βλέπε σχετικά Falk – Hölzl - Leo, 2007).

---

30.4.2009

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 100/72

---

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Αναδιάρθρωση και εξέλιξη του κλάδου των “λευκών” οικιακών συσκευών στην Ευρώπη και αντίκτυπος στην απασχόληση, στην αλλαγή του κλίματος και στους καταναλωτές»

2009/C 100/12

Στις 17 Ιανουαρίου 2008, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή αποφάσισε, σύμφωνα με το άρθρο 29 παράγραφος 2 του Εσωτερικού Κανονισμού της, να καταρτίσει γνωμοδότηση πρωτοβουλίας με θέμα

«Αναδιάρθρωση και εξέλιξη του κλάδου των “λευκών” οικιακών συσκευών στην Ευρώπη και αντίκτυπος στην απασχόληση, στην αλλαγή του κλίματος και στους καταναλωτές».

Η Συμβουλευτική Επιτροπή Βιομηχανικών Μεταλλαγών, στην οποία ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της ΕΟΚΕ, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή της στις 10 Σεπτεμβρίου 2008, με βάση την έκθεση της εισηγήτριας, κ. DARMANIN, και του συνεισηγητή, κ. GIBELLIERI.

Κατά την 448η σύνοδο ολομέλειάς της, της 22ας και 23ης Οκτωβρίου 2008 (συνεδρίαση της 22ας Οκτωβρίου), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 86 ψήφους υπέρ και 2 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1.   Συμπεράσματα και συστάσεις

1.1   Η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι η ισχύς του ευρωπαϊκού κλάδου των οικιακών συσκευών (1) έγκειται στην ικανότητά του να κατασκευάζει υψηλής ποιότητας και ανθεκτικά προϊόντα· η ισχύς αυτή πρέπει να υποστηριχθεί και να επεκταθεί μέσω κατάλληλης ευρωπαϊκής πολιτικής, η οποία θα βασίζεται σε συνεχείς προσπάθειες και στη βελτίωση της τεχνολογικής καινοτομίας και σε δραστηριότητες διαρκούς εκπαίδευσης για την αύξηση των δεξιοτήτων των υπαλλήλων. Μια τέτοια πολιτική πρέπει να ενισχύσει την ανάπτυξη ενεργειακά αποδοτικών οικιακών συσκευών, με βελτιωμένη δυνατότητα ανακύκλωσης. Ο συνολικός αντίκτυπος στο περιβάλλον, βάσει της ανάλυσης του κύκλου ζωής, θα πρέπει να ελαχιστοποιηθεί.

1.2   Η ΕΟΚΕ πιστεύει σθεναρά ότι η νομοθεσία της Ευρωπαϊκής Ένωσης μπορεί να έχει άμεσο αντίκτυπο στην ανταγωνιστικότητα του κλάδου, κυρίως μέσω της πρότασης παράτασης της οδηγίας για τον οικολογικό σχεδιασμό και την πρόταση για την αναθεώρηση του κανονισμού για το οικολογικό σήμα, με αποτέλεσμα την αύξηση της ενεργειακής απόδοσης και τη μείωση των εκπομπών CO2. Κατ’ αυτόν τον τρόπο θα μειωθούν η απειλή και η τάση μετεγκατάστασης των επιχειρήσεων του κλάδου εκτός Ευρώπης, η απώλεια θέσεων απασχόλησης και ο κίνδυνος μείωσης του ενδιαφέροντος των καταναλωτών.

1.3   Η εποπτεία της αγοράς είναι ύψιστης σημασίας για τη διαφύλαξη του ευρωπαϊκού κλάδου των οικιακών συσκευών, των εργαζομένων στον συγκεκριμένο κλάδο, του ενδιαφέροντος των καταναλωτών και του περιβάλλοντος. Η εποπτεία της αγοράς πρέπει να υλοποιηθεί μέσω της εφαρμογής των ακόλουθων μέτρων:

—	διάθεση περισσότερων πόρων από τα κράτη μέλη και την ΕΕ (2) για τον αυστηρότερο έλεγχο της συμμόρφωσης των προϊόντων προς τα πρότυπα και τη νομοθεσία της ευρωπαϊκής ενιαίας αγοράς, ιδίως όσον αφορά τα εισαγόμενα προϊόντα·

—

εξάλειψη του αθέμιτου ανταγωνισμού και των πρακτικών ντάμπινγκ. Τα μέτρα κατά του ντάμπινγκ πρέπει να μελετηθούν προσεκτικά ώστε να μην αποβούν αντιπαραγωγικά για τον ευρωπαϊκό κλάδο των οικιακών συσκευών, ενθαρρύνοντας τη μετεγκατάσταση επιχειρήσεων εκτός Ευρώπης ή την αύξηση των εισαγωγών· πρέπει να αφορούν όχι μόνον την πλήρη συσκευή, αλλά και τα εξαρτήματά της·

—	αναθεώρηση του συστήματος επισήμανσης ώστε να αντανακλά τις προόδους στην καινοτομία της τεχνολογίας, χωρίς να δημιουργούνται ψευδείς εντυπώσεις περί αλλαγής της αξίας·

—	αυστηρότερος έλεγχος για τη μείωση της παραποίησης και των φαινομένων απάτης, δουλικής απομίμησης/αντιγραφής·

—	έλεγχος των σημάτων, ιδίως επί των εισαγόμενων προϊόντων, ώστε να εξακριβώνεται ότι είναι ειλικρινή και όχι παραπλανητικά.

1.4   Η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι οι προσαρμογές του συστήματος επισήμανσης είναι ύψιστης σημασίας. Η επισήμανση πρέπει να επικαιροποιείται κάθε φορά που τεχνικά αποδοτικότερες συσκευές επιφέρουν την αναβάθμιση των προτύπων. Το σύστημα πρέπει να είναι δυναμικό, υπό την έννοια ότι τα νέα προϊόντα που διατίθενται στην αγορά με καλύτερες προδιαγραφές θα υπάγονται σε μια νέα επισήμανση αντί να υποβιβάζεται η αξιολόγηση των συσκευών που είχαν καταταχθεί προηγουμένως. Η αναθεώρηση αυτή πρέπει να συνδέεται με την τεχνολογική καινοτομία, αλλά πρέπει να υπόκειται σε προθεσμία 5 ετών, όπως αναφέρεται στο σχέδιο δράσης για την ενεργειακή απόδοση. Καθοριστική σημασία έχει η συμμετοχή στην εν λόγω διαδικασία αναθεώρησης όλων των ενδιαφερομένων. Επιπλέον, η Επιτροπή οφείλει να προωθήσει την πραγματική εφαρμογή της νομοθεσίας, μετατρέποντας την επισήμανση σε μια περισσότερο υποχρεωτική ρύθμιση για τους κατασκευαστές, τους εισαγωγείς και τους λιανεμπόρους.

1.4.1   Θα ήταν ωφέλιμο για τη βιωσιμότητα να ασκήσει η ΕΕ επιρροή και σε άλλες χώρες, προκειμένου να υιοθετήσουν τα υψηλά πρότυπα τα οποία υιοθετεί και η ίδια η ΕΕ στην εσωτερική αγορά, επειδή αυτό θα έχει ως δυνητικό αποτέλεσμα την παγκόσμια εξοικονόμηση ενέργειας.

1.5   Ο ευρωπαϊκός κλάδος των οικιακών συσκευών θα μπορούσε να τονωθεί σημαντικά με τη θέσπιση συστημάτων παροχής κινήτρων στο εσωτερικό των κρατών μελών για την ενθάρρυνση της αντικατάστασης των συσκευών με πιο σύγχρονες και ενεργειακά αποδοτικές συσκευές, οι οποίες παράγονται ήδη από τον κλάδο, αλλά δεν έχουν ακόμη αρκετά μεγάλη απήχηση στην αγορά. Η στήριξη αυτή θα μπορούσε να δρομολογηθεί κατά τρόπο ώστε να διευκολύνει τους λιγότερο εύπορους πολίτες με κατάλληλα χρηματοδοτικά μέσα και να μην εισάγει διακρίσεις. Πρέπει να αντληθούν διδάγματα από τις επιτυχημένες περιπτώσεις στην Ευρώπη και εκτός αυτής.

1.6   Είναι επίσης λογικό να ενισχυθεί η βοήθεια που παρέχεται στους καταναλωτές όσον αφορά τη συντήρηση και τα ανταλλακτικά των οικιακών συσκευών, με διασφάλιση της συνεχούς αναβάθμισης και επικαιροποίησης των δεξιοτήτων των εργαζομένων ώστε να παρέχουν αποδοτικές και αξιόπιστες υπηρεσίες. Αυτό θα μπορούσε να έχει ως αποτέλεσμα την αύξηση ή/και τη διατήρηση των θέσεων απασχόλησης.

1.7   Η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι η πολιτική της ΕΕ πρέπει να διευκολύνει τη μετάβαση του κλάδου σε πιο καινοτόμα προϊόντα και συναφείς υπηρεσίες, τα οποία έχουν σημασία από στρατηγική άποψη λόγω του αντικτύπου τους στις εκπομπές CO2 και στην κατανάλωση ενέργειας, όπως οι ηλιακοί συλλέκτες, οι φωτοβολταϊκές μονάδες, οι αντλίες θερμότητας, οι κυψέλες υδρογόνου, οι μονάδες συμπαραγωγής πολύ μικρής κλίμακας και τα συστήματα κλιματισμού υψηλής απόδοσης. Αυτό θα συμβάλει στη δημιουργία θέσεων απασχόλησης και στην παροχή περισσότερων επιλογών στον καταναλωτή.

1.8   Η ΕΟΚΕ επαναλαμβάνει τη διαπίστωση ότι η επιτυχής εφαρμογή των συστάσεων που διατυπώνονται για την αποτελεσματική αναδιάρθρωση της βιομηχανίας οικιακών συσκευών στην Ευρώπη, ούτως ώστε να καταστεί πιο βιώσιμη, μπορεί να επιτευχθεί και να μεγιστοποιηθεί μόνον μέσω ενός πλήρους και αποτελεσματικού κοινωνικού διαλόγου σε ευρωπαϊκό επίπεδο.

2.   Ιστορικό

2.1   Η μετεγκατάσταση των επιχειρήσεων οικιακών συσκευών, όχι μόνον σε χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης, αλλά και στη Ρωσία, την Τουρκία και την Κίνα, είναι ένα από τα πιο επείγοντα προβλήματα του κλάδου επί του παρόντος. Πράγματι, η μετεγκατάσταση δεν λαμβάνει χώρα μόνον μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ, αλλά ολόκληρα τμήματα των οικιακών συσκευών μεταφέρονται σχεδόν στο σύνολό τους από την Ευρώπη στην Κίνα.

2.2   Οι εταιρείες ανακαλύπτουν τώρα τη Ρωσία, όπου ιδρύονται νέες μονάδες κατασκευής πλυντηρίων και ψυγείων και εξαγοράζονται υπάρχουσες εταιρείες του κλάδου των «λευκών συσκευών». Επί του παρόντος κατασκευάζονται στη ρωσική επικράτεια δεκαπέντε έως είκοσι μονάδες «λευκών» συσκευών. Τούτο έχει καθοριστική σημασία για τη διασφάλιση της διείσδυσης των ευρωπαίων κατασκευαστών σε αυτήν τη νέα αγορά υψηλού δυναμικού. Θα πρέπει, ωστόσο, να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι, στο μέλλον, οι εν λόγω μονάδες δεν θα εξυπηρετούν απλώς τις εθνικές αγορές τους, αλλά θα εξάγουν επίσης την παραγωγή τους στην Ευρώπη, εάν δεν κατορθώσουμε να αντιμετωπίσουμε τα καίρια ζητήματα της ευρωπαϊκής αγοράς.

2.2.1   Για τους ευρωπαίους κατασκευαστές ανοίγονται επίσης δυνατότητες εξαγωγών σε περιοχές όπως η Ασία, η Βόρειος Αφρική και η Μέση Ανατολή, όπου ήδη παρατηρείται μία αύξουσα τάση των εξαγωγών ευρωπαϊκών οικιακών συσκευών. Οι ευρωπαίοι κατασκευαστές μπορούν να εκμεταλλευθούν τις τρέχουσες συνθήκες, όπως την αύξηση της μέσης τάξης στις εν λόγω περιοχές, την καλή φήμη των ευρωπαϊκών προϊόντων κλπ., προκειμένου να διεισδύσουν περαιτέρω στις δυνητικές αυτές αγορές.

2.3   Η ολοένα μεγαλύτερη επέλαση φθηνών και αμφισβητούμενης ποιότητας προϊόντων επιδεινώνει την κρίση στον ευρωπαϊκό κλάδο των «λευκών» συσκευών. Η χαμηλή ποιότητα, σε συνδυασμό με τα διαφορετικά φορολογικά συστήματα, τα πλεονεκτήματά αναφορικά με το κόστος εργασίας και το σχετικά χαμηλό κόστος των μεταφορών, αποτελεί απειλή εναντίον των καταξιωμένων κατασκευαστών της Ευρώπης.

2.4   Είναι προφανές ότι η Ευρώπη δεν μπορεί να ανταγωνισθεί τους μηνιαίους μισθούς που καταβάλλονται π.χ. στην Κίνα. Ένα ψυγείο ή ένας καταψύκτης που κατασκευάζεται στην Κίνα είναι ακαταμάχητα φθηνός και το ίδιο ισχύει για τα απλά εξαρτήματα, όπως οι κινητήρες ή οι συμπιεστές. Δεν είναι δυνατόν να επιτευχθούν ανταγωνιστικά πλεονεκτήματα, εάν τα ευρωπαϊκά προϊόντα πωλούνται μόνον βάσει της τιμής τους και όχι βάσει ενός ποιοτικού πλεονεκτήματος. Η ισχύς του ευρωπαϊκού κλάδου των οικιακών συσκευών έγκειται στην ικανότητά του να κατασκευάζει προϊόντα υψηλής ποιότητας. Άλλα ανταγωνιστικά πλεονεκτήματα αφορούν τον σχεδιασμό, τις εγγυήσεις, την εξυπηρέτηση, τη συμβατότητα των ανταλλακτικών και την επισκευή. Η ισχύς αυτή μπορεί να υποστηριχθεί και να επεκταθεί μέσω μίας διαρθρωμένης ευρωπαϊκής πολιτικής.

2.5   Τα ευρωπαϊκά εργοστάσια παράγουν ψυγεία και καταψύκτες που υπάγονται στις ενεργειακές κλάσεις A++, A+, A και B. Η πλειονότητα των συσκευών που παράγονται επί του παρόντος υπάγονται στις κλάσεις A+ και A. Οι συσκευές της κλάσης A++ αντιπροσωπεύουν λιγότερο από 4 %.

2.6   Η αγορά ενεργειακά αποδοτικών ψυγείων από τους καταναλωτές παραμένει σε χαμηλά επίπεδα. Σύμφωνα με το CECED (Ευρωπαϊκό Συμβούλιο Κατασκευαστών Ηλεκτρικών Οικιακών Συσκευών), στα ευρωπαϊκά νοικοκυριά υπάρχουν ακόμη περίπου 188 εκατομμύρια ψυγεία και καταψύκτες ηλικίας άνω των 10 ετών. Οι παλαιές συσκευές (από το 1990) καταναλώνουν περίπου 600 kWh ετησίως, οι συσκευές A+ περίπου 255 kWh ετησίως και οι συσκευές A ++ περίπου 182 kWh ετησίως. Σε τρέχουσες τιμές και συνθήκες (3), μια συσκευή A++ πρέπει να λειτουργήσει περίπου 12 έτη, προκειμένου η αγορά να αποβεί συμφέρουσα για τους καταναλωτές.

2.7   Πέραν των παλαιών συσκευών, οι ευρωπαίοι κατασκευαστές ανησυχούν ολοένα και περισσότερο για τις δυνητικώς μη ασφαλείς, ενεργειακά μη αποδοτικές και αναξιόπιστες εισαγωγές από την Τουρκία, την Κορέα και την Κίνα. Οι ανησυχίες αυτές αφορούν ιδίως τις εισαγωγές σε τιμές αγοράς, που πωλούνται γρήγορα στην ευρωπαϊκή αγορά.

2.7.1   Ως εκ τούτου, οι ενεργειακές ανάγκες των νοικοκυριών αντιπροσωπεύουν το 25 % της συνολικής ζήτησης ενέργειας στην ΕΕ, η δε κατανάλωση οικιακών συσκευών που χρησιμοποιούν ηλεκτρική ενέργεια καταγράφει την εντονότερη αύξηση των τελευταίων ετών, εξαιτίας της εμφάνισης νέων συσκευών και προϊόντων.

2.8   Η χρήση υλικών καλύτερης ποιότητας για τον μαγνητικό πυρήνα, σε συνδυασμό με τη βελτιστοποίηση του σχεδιασμού βάσει των νέων χαρακτηριστικών των υλικών θα μπορούσε να αυξήσει έως και 15 % την αποδοτικότητα των ηλεκτρικών κινητήρων σε οικιακές συσκευές, συμβάλλοντας σημαντικά στην εξοικονόμηση της οικιακής κατανάλωσης ηλεκτρικής ενέργειας.

2.9   Μια άλλη εξέλιξη που πρέπει να υποστηριχθεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή αφορά την ανάπτυξη οικιακών συσκευών κατάλληλων για συντήρηση και ανακύκλωση. Πρέπει να επισημανθεί ότι οι ευρωπαίοι κατασκευαστές κατέβαλαν σημαντικές προσπάθειες στον συγκεκριμένο τομέα και μείωσαν δραστικά την κατανάλωση ηλεκτρικής ενέργειας και νερού των μεγάλων συσκευών. Ωστόσο, ένα ολοένα και μεγαλύτερο φάσμα πρώτων υλών κατέστη έκτοτε κρίσιμης σημασίας, όσον αφορά όχι μόνον το περιβάλλον, αλλά και το κόστος. Αυτό ισχύει για τον χάλυβα, το πλαστικό, το νικέλιο, το χρώμιο, τον χαλκό κλπ. Οι τιμές των εν λόγω πρώτων υλών και των υποπροϊόντων του πετρελαίου αυξάνονται. Όσοι μπορούν να μειώσουν την ποσότητα των υλών αυτών στα προϊόντα αποκτούν σημαντικό ανταγωνιστικό πλεονέκτημα. Οι δυνατότητες της νανοτεχνολογίας στον κλάδο των οικιακών συσκευών, όπως επίσης οι δυνατότητες που προσφέρει η ανάλυση του κύκλου ζωής (LCA) για τη βελτίωση και την αξιολόγηση της σωστής επιλογής υλικών, έχουν διερευνηθεί κάθε άλλο παρά επαρκώς για να εξασφαλιστεί τέτοιο πλεονέκτημα.

2.9.1   Μεταξύ των σημερινών μελημάτων συγκαταλέγεται το γεγονός ότι, σύμφωνα με τους ισχύοντες κανονισμούς για τα απόβλητα ηλεκτρικού και ηλεκτρονικού εξοπλισμού (ΑΗΗΕ), στην πραγματικότητα δεν επιστρέφεται στους κατασκευαστές όλο το ανακυκλούμενο υλικό, αν και οι τελευταίοι οφείλουν να καταβάλουν το κόστος της ανακύκλωσης.

2.10   Όσον αφορά την προώθηση της έρευνας, η προαγωγή της σμίκρυνσης εξαρτημάτων όπως οι κινητήρες, τα ψυγεία, οι συμπιεστές κλπ., πρέπει να είναι ο στόχος μιας χρηματοδοτούμενης από την Επιτροπή πολιτικής στον τομέα της έρευνας. Από την άποψη αυτή, η ανάπτυξη οικιακών συσκευών με ελάχιστη χρήση υλικών σημαίνει ανάπτυξη συσκευών περισσότερο κατάλληλων για ανακύκλωση. Η οδηγία-πλαίσιο της ΕΕ του Μαΐου του 2005, με την απαίτησή της για οικολογικό σχεδιασμό των συσκευών που χρησιμοποιούν ενέργεια, είναι μια σημαντική αφετηρία στην προκειμένη περίπτωση. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δεν χρειάζεται να επινοήσει εκ νέου τα εργαλεία της πολιτικής της, αλλά να στοχοθετήσει τα εργαλεία που είναι ήδη διαθέσιμα. Το ίδιο ισχύει και για την υφιστάμενη επισήμανση ενεργειακής απόδοσης και κατανάλωσης. Ενόψει της επιδείνωσης της ενεργειακής κρίσης και του περιορισμού των πρώτων υλών, η Επιτροπή πρέπει να συμπληρώσει την εν λόγω επισήμανση με υποχρεωτική ρύθμιση για τη διάθεση των προϊόντων στην αγορά. Μόνον όσοι κατασκευάζουν προϊόντα υψηλής ποιότητας πρέπει να δικαιούνται να πωλούν οικιακές συσκευές στην ευρωπαϊκή εσωτερική αγορά στο μέλλον: αυτό θα είναι το σκεπτικό μιας νομοθεσίας που θα υποχρεώνει τις εταιρείες να κατασκευάζουν υψηλής ποιότητας και μακρόβιες οικιακές συσκευές.

2.11   Είναι επίσης λογικό να απαιτηθεί, μέσω οδηγίας, από τους κατασκευαστές και τους εμπόρους λιανικής πώλησης να παράγουν και να πωλούν επισκευάσιμες οικιακές συσκευές, διατηρώντας ανταλλακτικά για τις επισκευές, και να παρέχουν εξυπηρέτηση στους πελάτες τους. Οι ευρωπαίοι καταναλωτές αναμένουν τέτοια εξυπηρέτηση και, παρέχοντάς την, οι ευρωπαίοι κατασκευαστές και λιανέμποροι μπορούν να διαχωρίζονται από τους κατασκευαστές χαμηλού κόστους, των οποίων τα προϊόντα δεν είναι δυνατόν να επισκευασθούν, αλλά απλώς πετιούνται και αντικαθίστανται με καινούρια. Κάτι τέτοιο δεν είναι σύμφωνο προς μια στρατηγική βιώσιμης ανάπτυξης.

2.11.1   Υπό το πρίσμα αυτό, η ΕΟΚΕ αναμένει με ενδιαφέρον τη συνέχεια της συζήτησης επί του σχεδίου δράσης (4) της Επιτροπής για τη «Βιώσιμη κατανάλωση και παραγωγή και τη βιώσιμη βιομηχανική πολιτική».

2.12   Ο κλάδος των οικιακών συσκευών στην Ευρώπη εξακολουθεί να απασχολεί περίπου 200 000 εργαζομένους. Ο κλάδος βρίσκεται σε παρακμή εδώ και πολλά χρόνια. Την τελευταία εικοσαετία χάθηκαν στη Δυτική Ευρώπη περίπου 57 000 θέσεις εργασίας. Ο κλάδος των οικιακών συσκευών κατέρρευσε στην Κεντρική και Ανατολική Ευρώπη μετά το τέλος του παλαιού πολιτικού συστήματος και έκτοτε έχουν δημιουργηθεί μόνον 20 000 περίπου νέες θέσεις εργασίας.

2.13   Οι τομείς του κλάδου των οικιακών συσκευών που επλήγησαν περισσότερο από τις μετεγκαταστάσεις σε χώρες εκτός Ευρώπης (Ρωσία, Κίνα, Τουρκία) είναι οι τομείς των κλιματιστικών και των μικρών συσκευών. Τα ευρωπαϊκά εργοστάσια κατασκευής ψυγείων/καταψυκτών εξακολουθούν να απασχολούν περίπου 23 000 άτομα.

2.14   Η αναδιάρθρωση του ευρωπαϊκού κλάδου των οικιακών συσκευών θα συνεχισθεί τα επόμενα έτη. Το εύρος της δεν θα εξαρτηθεί μόνον από τις εξελίξεις της αγοράς και της τεχνολογίας, αλλά και από τις πολιτικές αποφάσεις και τα νομοθετικά μέτρα.

3.   Ειδικές παρατηρήσεις

3.1   Η ευρωπαϊκή πολιτική πρέπει να δώσει λύσεις σε τέσσερα προβλήματα:

3.1.1   Πώς μπορεί να διασφαλισθεί ότι ο κλάδος δεν θα χαθεί προς όφελος χωρών εκτός της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Υπάρχει σαφής τάση μετεγκατάστασης του κλάδου, οπότε θα πρέπει να αντιμετωπισθεί η προβλεπόμενη και πραγματική απειλή απώλειας του εν λόγω κλάδου προς όφελος χωρών εκτός της ΕΕ.

3.1.2   Πώς πρέπει να διαμορφωθεί η διαρθρωτική αλλαγή στην Ευρώπη ώστε να διασφαλισθεί ότι οι χώρες της Δυτικής Ευρώπης δεν θα απολέσουν την επιστημονική και τεχνική παραγωγή τους, την τεχνογνωσία τους και τις χάρη σε αυτές υφιστάμενες θέσεις απασχόλησης, επιτρέποντας στις χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης να σταθεροποιήσουν στο μέλλον τον αναδυόμενο κλάδο των οικιακών συσκευών.

3.1.3   Πώς μπορεί να δοθεί μια οικονομικά λογική απάντηση στην επέλαση των ασιατικών εισαγωγών συσκευών, οι οποίες είναι φθηνότερες από τις αντίστοιχες ευρωπαϊκές, αλλά κατώτερης ποιότητας ή δεν συμμορφώνονται με τα πρότυπα της εσωτερικής αγοράς.

3.1.4   Πώς μπορεί να διασφαλισθεί ότι τα επιτεύγματα των μακρόβιων συσκευών θα αποδώσουν καρπούς στους κόλπους της εσωτερικής αγοράς αυξάνοντας τη ζήτηση για τέτοιου είδους αγαθά και ότι θα συνεχισθούν οι επενδύσεις σε έρευνα και ανάπτυξη συσκευών, οι οποίες έχουν μικρότερο αντίκτυπο στην αλλαγή του κλίματος και τη βιωσιμότητα.

3.2   Ο κλάδος

3.2.1   Ο συγκεκριμένος κλάδος είναι ένας προηγμένος βιομηχανικός κλάδος, από την άποψη των επιτευγμάτων στην έρευνα και ανάπτυξη για την ενεργειακή απόδοση. Οι εθελοντικές συμφωνίες υπήρξαν μέχρι στιγμής αποτελεσματικές και τηρούνται από τον κλάδο.

3.2.2   Δυστυχώς, αποθαρρυντικός παράγοντας είναι το γεγονός ότι ο κλάδος απαιτεί να καταστεί η ευρωπαϊκή πολιτική αυστηρότερη, προκειμένου να διασφαλισθεί ότι οι προσπάθειες που καταβάλλονται στον κλάδο θα αποδώσουν πράγματι καρπούς. Πέρυσι, ο κλάδος αποφάσισε να μην ανανεώσει τις εθελοντικές συμφωνίες, οι οποίες αποδείχθηκαν τόσο επιτυχημένες στο παρελθόν.

3.2.3   Στην παρούσα χρονική στιγμή, η εποπτεία της αγοράς είναι ύψιστης σημασίας. Πρέπει να εξετασθεί το ενδεχόμενο διενέργειας αυστηρότερων ελέγχων προκειμένου να διασφαλισθεί ότι κάθε προϊόν που διατίθεται στην αγορά είναι πραγματικά του επιπέδου και της ποιότητας που υπόσχεται, ιδίως όσον αφορά τον αντίκτυπό του στην αλλαγή του κλίματος.

3.2.4   Απαιτείται μεγαλύτερη στήριξη από τα κράτη μέλη προκειμένου να διασφαλισθεί ότι τα εξαιρετικά αποδοτικά προϊόντα που διατίθενται στην αγορά αγοράζονται πράγματι από τους καταναλωτές. Τα προϊόντα A++ εξακολουθούν να θεωρούνται υπερβολικά ακριβά και η απόδοση της επένδυσης σε αυτά μη βιώσιμη, με αποτέλεσμα η αγορά να εξακολουθεί να προτιμά κυρίως συσκευές A+. Τα κίνητρα ενδέχεται να ποικίλλουν και υπάρχουν ήδη ορισμένες περιπτώσεις στα κράτη μέλη και εκτός Ευρώπης, οι οποίες μπορούν να προσδιορισθούν ως ορθές πρακτικές (5).

3.2.5   Η στήριξη από τα κράτη μέλη και ο θεμιτός ανταγωνισμός πρέπει να συμβαδίζουν με την ταχύτητα της τεχνολογικής καινοτομίας στον συγκεκριμένο κλάδο σε επίπεδο κρατών μελών καθώς και σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης.

3.2.6   Οι έμποροι λιανικής πώλησης αποτελούν σημαντικό κρίκο στην αλυσίδα εφοδιασμού. Οι ευρωπαίοι έμποροι λιανικής πώλησης οφείλουν να έχουν μεγαλύτερη επίγνωση των διάφορων επιπτώσεων που έχει η εισαγωγή και πώληση προϊόντων στη εσωτερική αγορά. Επιπλέον, οι στόχοι και οι προσπάθειες του κλάδου θα καταστούν μάταιοι, εάν ο κλάδος λιανικής πώλησης εξακολουθήσει να εισάγει και να πωλεί προϊόντα τα οποία δεν ανταποκρίνονται στα πρότυπα και τα οποία δεν είναι ούτε ασφαλή ούτε ανθεκτικά. Υπό το πρίσμα αυτό, η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι υπάρχουν ακόμα μεγάλα περιθώρια εκπαίδευσης του τομέα λιανικής πώλησης, με σκοπό την ευαισθητοποίησή του, τόσον σε θέματα που άπτονται του κλάδου των οικιακών συσκευών στην εσωτερική αγορά, όσο και σε σχέση με το ζήτημα της βιωσιμότητας αυτού του είδους των συσκευών.

3.3   Η κοινωνική πτυχή

3.3.1   Είναι αληθές ότι χάνονται θέσεις εργασίας καθώς ο κλάδος μετεγκαθίσταται αλλού. Έτσι, δημιουργείται ένας αριθμός ανθρώπων με δεξιότητες οι οποίες δεν είναι δυνατόν να χρησιμοποιηθούν, εκτός εάν μετεγκατασταθεί και ο εργαζόμενος. Η αναδιάρθρωση του κλάδους είναι ύψιστης σημασίας προκειμένου να διασφαλισθεί ότι δεν θα χαθούν θέσεις απασχόλησης και ότι ο συγκεκριμένος κλάδος θα παραμείνει ελκυστικός για τους πιο αξιόλογους εργαζομένους.

3.3.2   Ένας τομέας ο οποίος πρέπει να ληφθεί δεόντως υπόψη είναι η εξυπηρέτηση, με ιδιαίτερη προσοχή στην επισκευή των συσκευών. Ο τομέας της επισκευής πρέπει να παραμείνει ανθηρός μέσω της διασφάλισης ότι οι συσκευές υψηλής ποιότητας μπορούν πράγματι να επισκευασθούν, καθώς και ότι υπάρχει πράγματι διαθεσιμότητα εξαρτημάτων, ώστε να είναι εφικτή η επισκευή.

3.3.3   Ταυτόχρονα, μια κοινή πολιτική της ΕΕ και των κρατών μελών θα πρέπει να στηρίξει τη μετάβαση του κλάδου στην παραγωγή καινοτόμων προϊόντων, δημιουργώντας νέες ευκαιρίες απασχόλησης. Η διαδικασία αυτή πρέπει να υποστηριχθεί με έναν καλά διαρθρωμένο κοινωνικό διάλογο μεταξύ των κοινωνικών εταίρων σε ευρωπαϊκό, εθνικό και εταιρικό επίπεδο. Εργασιακές σχέσεις ευρωπαϊκής ποιότητας πρέπει να διασφαλιστούν επίσης στις νέες εγκαταστάσεις παραγωγής που βρίσκονται στα νέα κράτη μέλη της ΕΕ.

3.3.4   Ο αποτελεσματικός και διαρκής διαρθρωμένος κοινωνικός διάλογος σε ευρωπαϊκό επίπεδο, σε συνδυασμό με την εποπτεία της αγοράς και την επιβολή των προτύπων σε ολόκληρη την Ευρώπη, συγκαταλέγονται στους βασικούς παράγοντες που θα διασφαλίσουν την απώλεια λιγότερων θέσεων εργασίας.

3.4   Οι καταναλωτές

3.4.1   Οι καταναλωτές πρέπει να έχουν τη διαβεβαίωση ότι αγοράζουν προϊόντα καλής ποιότητας και υψηλών επιδόσεων, τα οποία είναι υψηλής ενεργειακής απόδοσης, και, ως εκ τούτου, πρέπει να διατίθενται στον καταναλωτή ποιοτικές πληροφορίες με απλό, ειλικρινή και αποτελεσματικό τρόπο.

3.4.2   Το καθεστώς επισήμανσης πρέπει να είναι πιο δυναμικό και να περιλαμβάνει ένα σύστημα που θα εξελίσσεται και επικαιροποιείται με την καινοτομία στο εσωτερικό του κλάδου. Επιπλέον, οι επισημάνσεις πρέπει να αναφέρουν επακριβώς τα πρότυπα που ισχύουν για τις συσκευές, και επομένως, οι έλεγχοι να είναι αυστηρότεροι και πιο ακριβείς.

3.4.3   Η εποπτεία της αγοράς έχει μεγάλη σημασία στα κράτη μέλη, προκειμένου να διασφαλίζεται ότι οι συσκευές εκπληρώνουν τις υποσχέσεις των κατασκευαστών τους και ότι οι καταναλωτές αποκτούν αυτό ακριβώς το προϊόν για το οποίο πλήρωσαν.

3.4.4   Αξιοσημείωτος είναι ο αρνητικός αντίκτυπος που ενδέχεται να έχει για το περιβάλλον η αγορά νέων οικιακών συσκευών, στην περίπτωση που οι καταναλωτές διατηρήσουν τις παλιές συσκευές παράλληλα με τις νέες, δημιουργώντας κατ’ αυτόν τον τρόπο το φαινόμενο της υποτροπής.

3.4.5   Οι ανεξάρτητες δοκιμές των καταναλωτών αποτελούν την καλύτερη προώθηση αποτελεσματικών και αποδοτικών οικιακών συσκευών. Μέσω τέτοιου είδους δοκιμών θα διασφαλισθεί η συνολική ποιότητα και η συμμόρφωση με τα πρότυπα μίας συσκευής, η οποία θα εκπληρώνει καταλλήλως τη βασική λειτουργία του προϊόντος.

3.5   Το περιβάλλον

3.5.1   Η ΕΟΚΕ αναγνωρίζει ότι και αυτός ο κλάδος μπορεί να συμβάλει σημαντικά στην προστασία του περιβάλλοντος, στη μείωση των εκπομπών CO2 και στον περιορισμό της αλλαγής του κλίματος. Από την άποψη αυτή, η ΕΟΚΕ επαναλαμβάνει τη θέση που διατύπωσε στη γνωμοδότηση πρωτοβουλίας της για τις οικολογικές μεθόδους παραγωγής (6), στην οποία τονίζει την ευκαιρία που ανοίγεται για την ανάπτυξη μιας οικολογικής αγοράς στην εσωτερική αγορά, καθώς και τις ιδιαιτερότητες που συνδέονται, μεταξύ άλλων, με την επισήμανση και τον κύκλο ζωής των προϊόντων.

3.5.2   Μια προθεσμία περίπου 5 ετών πρέπει να εφαρμόζεται σε όλα τα αγαθά που βρίσκονται σε επίπεδο κατώτερο του «ορθού προτύπου» προκειμένου να ευθυγραμμισθούν με το επιθυμητό πρότυπο. Τα ψυγεία παραδείγματος χάρη, τα οποία δεν πληρούν ένα συγκεκριμένο κατώτατο όριο κατά τη λήξη της εν λόγω προθεσμίας πρέπει, κατά τη γνώμη μας, να μην διατίθενται πλέον στην ευρωπαϊκή αγορά. Αυτό είναι σύμφωνο με το σχέδιο δράσης για την ενεργειακή απόδοση που υπέβαλε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στις 24 Οκτωβρίου 2006 («Δεν θα επιτρέπεται να κυκλοφορούν στην αγορά τα προϊόντα που δεν ανταποκρίνονται στις ελάχιστες συμφωνημένες απαιτήσεις»). Οι προτάσεις αυτές συμφωνούν επίσης με την οδηγία για τον οικολογικό σχεδιασμό και τον κανονισμό για το οικολογικό σήμα.

3.5.3   Ιδιαίτερη σημασία θα έχουν, επιπλέον, τόσο η εφαρμογή της νομοθεσίας για τον οικολογικό σχεδιασμό το συντομότερο δυνατόν σε όλες τις μεγάλες συσκευές όσο και η αναθεώρηση της νομοθεσίας για την επισήμανση της ενεργειακής απόδοσης, ούτως ώστε να καταστεί δυνατή η ταχεία ανάπτυξη υπεραποδοτικών προϊόντων· βάσει ενός τέτοιου νομοθετικού πλαισίου, θα υποχρεωθούν οι εταιρείες να κατασκευάζουν υψηλής ποιότητας και ανθεκτικές οικιακές συσκευές.

3.5.4   Όσον αφορά την υφιστάμενη πολιτική της ΕΕ στον χώρο της ενέργειας και έχοντας υπόψη ότι ο μηχανισμός επισήμανσης δεν επαρκεί αυτός καθεαυτόν για την εκπλήρωση των ενεργειακών στόχων που έχει θέσει η ΕΕ, η ΕΟΚΕ προτρέπει την Επιτροπή να εξετάσει νέα νομοθετικά μέτρα για την επίτευξη αυτών των στόχων.

---

(1)  Οι οικιακές συσκευές περιλαμβάνουν τα ψυγεία, τα πλυντήρια ρούχων και πιάτων, τους λέβητες, τους θερμαντήρες και τις κάθε είδους ηλεκτρονικές συσκευές που χρησιμοποιούνται στο σπίτι.

(2)  Το Νέο Κανονιστικό Πλαίσιο (NLF), γνωστό και ως «δέσμη Ayral», αποτελεί την τελευταία δέσμη μέτρων της «δέσμης μέτρων για τη βελτίωση της νομοθεσίας», που αφορά την εποπτεία της αγοράς, την επισήμανση των προϊόντων και την έγκριση· υιοθετήθηκε από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο στις 23 Ιουνίου 2008 http://ec.europa.eu/enterprise/regulation/internal_market_package/index_en.htm

(3)  Συμπεριλαμβανομένης της τιμής της ενέργειας και του κόστους των καυσίμων.

(4)  COM(2008) 397 τελικό (16.07.2008).

(5)  Ιταλία: Το 20 % του κόστους των ψυγείων και καταψυκτών κλάσης A+ και A++, με ανώτατο όριο τα 200 EUR, εκπίπτει από τον φόρο ατομικού εισοδήματος.

Ισπανία: Καθεστώς απαλλαγής. Το 2008, οι καταναλωτές που αγόρασαν ενεργειακά αποδοτικά προϊόντα θα είναι επιλέξιμοι για επιδοτήσεις ύψους 50-125 EUR, ανάλογα με τον τύπο της συσκευής που αγόρασαν.

Βραζιλία: Η ομοσπονδιακή κυβέρνηση της Βραζιλίας σκοπεύει να δρομολογήσει ένα πρόγραμμα για την επιδότηση της αγοράς 10 εκατομμυρίων ψυγείων εκ μέρους πολιτών με χαμηλό εισόδημα. Οι καταναλωτές πρέπει να παραδώσουν το παλαιό ψυγείο τους, το οποίο συνήθως καταναλώνει περισσότερη ενέργεια, προκειμένου να αποκτήσουν τις πιστώσεις για την αγορά ενός νέου και πιο οικονομικού ψυγείου.

(6)  Γνωμοδότηση ΕΟΚΕ (EE C 224 της 30.8.2008, σ. 1), εισηγήτρια: η κ. DARMANIN.

---

30.4.2009

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 100/77

---

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Πώς μπορεί να χρησιμοποιηθεί ο κοινωνικός πειραματισμός στην Ευρώπη για τη χάραξη δημόσιων πολιτικών ενεργού ένταξης»

2009/C 100/13

Με επιστολή της 5ης Μαρτίου 2008, το Υπουργείο Εξωτερικών και Ευρωπαϊκών Υποθέσεων της Γαλλίας ζήτησε από την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, ενόψει της προσεχούς προεδρίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης, να καταρτίσει διερευνητική γνωμοδότηση με θέμα:

«Πώς μπορεί να χρησιμοποιηθεί ο κοινωνικός πειραματισμός στην Ευρώπη για τη χάραξη δημόσιων πολιτικών ενεργού ένταξης»

Τα πρώτα στοιχεία για το θέμα αυτό είχε παρουσιάσει ο γάλλος «Κυβερνητικός Επίτροπος για την ενεργό αλληλεγγύη κατά της φτώχειας», ο οποίος υπέβαλε αρχικά το εν λόγω αίτημα.

Το ειδικευμένο τμήμα «Απασχόληση, κοινωνικές υποθέσεις, δικαιώματα του πολίτη», στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 11 Σεπτεμβρίου 2008, με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. BLOCH-LAINE και του συνεισηγητή κ. EHNMARK.

Κατά την 448η σύνοδο ολομέλειάς της, που πραγματοποιήθηκε στις 21ης, 22ας και 23ης Οκτωβρίου 2008 (συνεδρίαση της 23ης Οκτωβρίου 2008), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 66 ψήφους υπέρ, 0 ψήφους κατά και 1 αποχή την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1.   Εισαγωγή

1.1   Το αίτημα κατάρτισης της παρούσας γνωμοδότησης συνδέεται με την απόφαση της γαλλικής κυβέρνησης να οργανώσει τον προσεχή Νοέμβριο στη Grenoble «Συναντήσεις για τον κοινωνικό πειραματισμό στην Ευρώπη». Ο στόχος που έχει ανακοινωθεί είναι η προώθηση σε κοινοτικό επίπεδο και στα κράτη μέλη του κοινού ενδιαφέροντος και της χρήσης του πειραματισμού ως εργαλείου χάραξης δημόσιων πολιτικών στον κοινωνικό τομέα και, στην προκειμένη περίπτωση, στον τομέα της καταπολέμησης της φτώχειας μέσω της «ενεργού ένταξης». Με την ευκαιρία της εν λόγω διάσκεψης, θα επιδιωχθεί η ανάπτυξη ενός πνεύματος πειραματισμού και η προετοιμασία για το θέμα αυτό, ενδεχομένως και την κατάλληλη χρονική στιγμή, νέων προγραμματικών πρωτοβουλιών, οι οποίες θα μπορούσαν να τύχουν της στήριξης της Επιτροπής. Οι επόμενες προεδρίες — τσεχική και σουηδική — μπορεί να εξετάσουν το ενδεχόμενο, εφόσον το κρίνουν σκόπιμο, να δώσουν συνέχεια στην πορεία αυτή.

1.2   Για τον σκοπό αυτό, (για τη γαλλική προεδρία) έχει σημασία αφενός να γίνουν καλύτερα γνωστές και να διαδοθούν οι υφιστάμενες πρακτικές των 27 κρατών μελών στον υπό εξέταση τομέα και αφετέρου να αξιολογηθούν η συνάφεια και οι τρόποι τελειοποιήσεως, οι δυνατότητες από κοινού ανάπτυξης, επέκτασης και μετάδοσής τους. Οι προσδοκίες σχετικά με τις προβλεπόμενες, αναληφθείσες ή υλοποιηθείσες εμπειρίες δεν θέτουν καμία προϋπόθεση διάστασης· σκοπός είναι η ανάδειξη της ποικιλίας παραγόντων, τρόπων συνεργασίας, νομικών όρων και πρακτικών δράσης. Απώτερη φιλοδοξία είναι να τεθούν, το συντομότερο δυνατό, κατά τρόπο εθελοντικό και ρεαλιστικό, οι βάσεις μιας συνεχούς γνώσης ενός ευρωπαϊκού δικτύου αριστείας δοκιμασμένων πειραματικών καινοτομιών.

1.3   Στόχος της παρούσας γνωμοδότησης είναι, μετά τη συγκέντρωση των παρατηρήσεων και των πληροφοριών, να εδραιωθούν οι πεποιθήσεις και να υποβληθούν οι συστάσεις.

2.   Παρατηρήσεις και πληροφορίες

2.1   Ο προβληματισμός στον οποίο βασίζεται η παρούσα αίτηση γνωμοδότησης δεν είναι τυχαίος ούτε απρόβλεπτος. Υπάρχει πληθώρα παραδειγμάτων ανάπτυξης κοινωνικών πειραματισμών στην Ευρώπη (όπως και στις Ηνωμένες Πολιτείες και στον Καναδά).

2.1.1   Τα τελευταία δέκα χρόνια εκπονήθηκαν εξαιρετικές μελέτες και έρευνες για το θέμα αυτό σε ορισμένες χώρες της Ένωσης. Πραγματοποιήθηκαν, πραγματοποιούνται ή προετοιμάζονται πολλές και χρήσιμες συνεδριάσεις, σύνοδοι εργασίας, σεμινάρια, διεθνή συνέδρια.

2.1.2   Όμως, έως σήμερα, ο «κοινωνικός πειραματισμός» παραμένει από πολλές απόψεις εννοιολογικά ασαφής: το περίγραμμα του τεράστιου και πλούσιου πεδίου του είναι ακαθόριστο· το περιεχόμενό του, το οποίο εξελίσσεται διαρκώς, εμφανίζει απεριόριστη ποικιλότητα· οι ονομασίες των συστατικών στοιχείων του είναι ενίοτε πολύ εσωτεριστικές· τέλος, οι αξιολογήσεις των αποτελεσμάτων του είναι συχνά πολύ αόριστες (ακόμη και ανύπαρκτες) ή αμφιλεγόμενες, επειδή είναι αμφίσημες και συζητήσιμες.

2.1.3   Υπάρχουν βέβαια για το θέμα αυτό κατάλογοι, πρακτικά, μαρτυρίες, πολύ ενδιαφέρουσες σημειώσεις. Αλλά εξ όσων γνωρίζει η ΕΟΚΕ δεν υπάρχουν πουθενά σήμερα (εκτός λάθους) — σε υπουργεία, αρχές τοπικής αυτοδιοίκησης, εθνικά οικονομικά και κοινωνικά συμβούλια, κοινοτικά συμβουλευτικά όργανα, κορυφαίες οργανώσεις κοινωνικών εταίρων (1) και ΜΚΟ κλπ. — πραγματικά μητρώα με τη μεθοδολογική έννοια του όρου.

2.1.4   Φυσικά, δεν ήταν δυνατόν, στο πλαίσιο της παρούσας εργασίας και εντός των δεδομένων προθεσμιών, να πραγματοποιηθεί μια ευρεία καταγραφή των πειραματισμών, οι οποίοι θα μπορούσαν και άξιζε να χρησιμοποιηθούν αμέσως για την χάραξη δημόσιων πολιτικών. Η στοιχειώδης λογική υπαγόρευσε την κατάρτιση μιας σύντομης γνωμοδότησης, ο χαρακτηρισμός της οποίας ως «διερευνητικής» βρίσκει στην προκειμένη περίπτωση την κυριολεκτική σημασία του (προπαρασκευαστική, προηγούμενη), την επιλογή ορισμένων αξιόπιστων και εποικοδομητικών ευρωπαϊκών θέσεων, εκ των οποίων άλλες έχουν θεσμικό χαρακτήρα και άλλες προβάλλονται από ΜΚΟ.

2.2   Η έννοια του κοινωνικού πειραματισμού δεν ενεγράφη εξαρχής στις βασικές αρχές των κοινοτικών πολιτικών. Αναμφίβολα ο πειραματισμός σε επίπεδο μικρών σχεδίων περιλαμβανόταν ήδη στο πρώτο πρόγραμμα καταπολέμησης της φτώχειας (1975-1980). Το δεύτερο πρόγραμμα (1985-1989) όπως και το τρίτο (1989-1994) βασίζονταν, μεταξύ άλλων, στην επιθυμία να πραγματοποιηθεί απολογισμός των κτηθεισών εμπειριών χωρίς να υπογραμμίζεται όμως ο όρος «πειραματισμός». Τέλος, παρότι οι βασικές καινοτομίες της συνθήκης του Άμστερνταμ και η σημαντική πρόοδος του Συμβουλίου της Λισσαβώνας διέπονται από τη βούληση της από κοινού εξέτασης των παραδειγμάτων «ορθών πρακτικών», τα εθνικά προγράμματα ή τα σχέδια δράσης και οι κοινές εκθέσεις σχετικά με την κοινωνική προστασία περιέχουν ελάχιστες αναφορές στην υλοποίηση πειραματικών πρωτοβουλιών. Από την πλευρά της, η «ανοικτή μέθοδος συντονισμού» δεν συνέβαλε καθόλου στον πειραματισμό ούτε από πλευράς προσπαθειών ούτε από πλευράς χώρου.

2.2.1   Παρ’ όλα αυτά, στον συγκεκριμένο τομέα της κοινωνικής πολιτικής της Ένωσης, επιτεύχθηκε σημαντική πρόοδος τα τελευταία χρόνια, και για την επιτυχία αυτή υπεύθυνη είναι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Χάρη σε δύο συνόδους εργασίας με τη Γενική Διεύθυνση «Απασχόληση, κοινωνικές υποθέσεις και ισότητα των ευκαιριών», η ΕΟΚΕ — η οποία εκφράζει σχετικά την ευγνωμοσύνη της — μπόρεσε να εξετάσει, ειδικότερα, τον αξιοσημείωτο απολογισμό του προγράμματος EQUAL, του προγράμματος PROGRESS και της «αξιολόγησης από ομοτίμους». Η φύση και η έκταση της παρούσας γνωμοδότησης δεν προσφέρεται για λεπτομερή περιγραφή των προγραμμάτων αυτών.

2.2.2   Θα καταρτισθεί έγκαιρα ένας φάκελος προκειμένου να χρησιμοποιηθεί στις εργασίες της προαναφερθείσας συνάντησης στη Grenoble τον προσεχή Νοέμβριο. Ο φάκελος αυτός θα περιέχει πληροφορίες σχετικά με επιτυχημένα παραδείγματα καινοτόμων πειραματισμών. Θα αναφέρει επίσης τα στοιχεία χρήσιμων δικτυακών τόπων για σκοπούς ενημέρωσης.

2.2.3   Στη συνέχεια, υπενθυμίζονται μόνον τα εξής δεδομένα: το πρόγραμμα EQUAL, το οποίο λειτούργησε επί έξι έτη (2002-2008) και έφτασε στη λήξη του, επένδυσε 3 δισεκατομμύρια ευρώ από το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο σε κοινωνικές καινοτομίες σχετικά με την αγορά εργασίας και την ενεργό κοινωνική ένταξη σε αρκετές χώρες της Ένωσης. Θέσπισε 3 480 εταιρικές σχέσεις με τη συμμετοχή περισσότερων των 2 000 φορέων. Ασχολήθηκε με 200 000 μειονεκτούντα άτομα. Πρόκειται πιθανόν για το μεγαλύτερο και ορθότερο πρόγραμμα κοινωνικών καινοτομιών που υλοποιήθηκε στην Ευρώπη.

2.2.4   Πέρα από τους αριθμούς αυτούς, πρέπει να καταστεί γνωστό ότι, στο όνομα της Ένωσης, το EQUAL και η εξέταση από ομοτίμους δημιούργησαν ένα άνευ προηγουμένου σύνολο μεθοδολογικών γνώσεων. Αυτό είναι ίσως το σημαντικότερο στοιχείο για το μέλλον. Πολλά από τα διδάγματα αυτά παρουσιάζονται με σαφήνεια σε οδηγούς. Συνεπώς, η ΕΟΚΕ κρίνει ότι πρέπει να συνεχιστεί η αξιολόγηση των αποτελεσμάτων και της συμβολής των προγραμμάτων αυτών στο χώρο της κοινωνικής ένταξης.

2.2.5   Εξάλλου, όσον αφορά τις δράσεις που καταγράφηκαν στο διερευνητικό αυτό στάδιο, η ΕΟΚΕ έδωσε ιδιαίτερη έμφαση στο πεδίο των καινοτόμων πειραματισμών για την ένταξη μέσω της οικονομικής δραστηριότητας, στο πλαίσιο μιας ολιστικής προσέγγισης. Για τον σκοπό αυτό, διαβουλεύθηκε με δίκτυα ΜΚΟ και οργανισμούς (2), οι οποίοι θα μπορούσαν να παρουσιάσουν, στη διάρκεια μιας ακρόασης (3), καλά αναλυμένες και αξιολογημένες περιπτώσεις επιτυχημένων δράσεων που υλοποιήθηκαν από ευρωπαϊκές κοινωνικές επιχειρήσεις στον τομέα της ένταξης μέσω της εργασίας. Η ΕΟΚΕ έχει πλήρη συνείδηση του γεγονότος ότι το αποκαλούμενο πεδίο της «ενεργού ένταξης» είναι πολύ πιο ευρύ από τον τομέα αυτόν. Συγκεντρώνει ωστόσο πολύτιμους φορείς τα δίκτυα των οποίων είναι καλά οργανωμένα και αποδείχτηκε σημαντική η άμεση συνάντηση σε μια πρώτη φάση.

2.2.6   Οι πληροφορίες που συλλέχθηκαν κατά τη διάρκεια της προαναφερθείσας ακρόασης (16 Ιουνίου 2008) και τα πρακτικά της ακρόασης θα αποτελέσουν επίσης αντικείμενο φακέλου που θα είναι έγκαιρα διαθέσιμος. Στην παρούσα γνωμοδότηση επισημαίνονται τα εξής:

2.2.6.1   Πολλοί πειραματισμοί που ξεκίνησαν από διαφορετικές καινοτόμες ιδέες και με πολύ διαφορετικά καθεστώτα είχαν πολύ θετικά αποτελέσματα·

2.2.6.2   Σε όλες τις περιπτώσεις που αναφέρονται υπήρξε πραγματική συνεργασία όλων των διαφορετικών αλλά ενεργά δεσμευμένων ενδιαφερόμενων μερών·

2.2.6.3   Σε πολλές χώρες, θεσπίστηκαν νόμοι ώστε να αναγνωριστούν και να πλαισιωθούν οι πραγματοποιούμενες δράσεις. Τούτο όμως συνέβη μετά από μεγάλα χρονικά διαστήματα·

2.2.6.4   Ο «παράγοντας χρόνος» είναι, εν προκειμένω, βασικό στοιχείο. Σε πολλές περιοχές υπάρχει έντονη ανησυχία σε ό,τι αφορά τη βιωσιμότητα των πειραματισμών (η λήξη του προγράμματος EQUAL προκαλεί ήδη μεγάλη ανησυχία). Τίθεται συνεπώς το θέμα της διαρκούς δέσμευσης των ενδιαφερόμενων μερών- κυρίως των τοπικών αρχών·

2.2.6.5   Από όλες τις πλευρές επισημαίνεται, όσον αφορά την αξιολόγηση, η ανάγκη εκτιμήσεων και σφαιρικών μέτρων της σχέσης κόστους/οφέλους των εμπειριών·

2.2.6.6   Από όλους εκτιμάται ότι ο ρόλος της ευρωπαϊκής δράσης είναι βασικός τόσο για τη διάδοση της τεχνογνωσίας όσο και για τη βιωσιμότητα των αναληφθέντων σχεδίων.

3.   Πεποιθήσεις

3.1   Η ΕΟΚΕ δηλώνει πεπεισμένη για τη δυνητική καθοριστικής σημασίας χρησιμότητα του καινοτόμου πειραματισμού ως εργαλείου χάραξης εθνικών και διακρατικών πολιτικών στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Οι λόγοι της βεβαιότητας αυτής μπορούν να συνοψισθούν ως ακολούθως:

3.1.1   Αναγνωρίζεται ευρέως ότι οι σύγχρονες μορφές φτώχειας και αποκλεισμού χαρακτηρίζονται από μια πολυπλοκότητα, η οποία δύσκολα μπορεί να αναλυθεί και να προβλεφθεί. Ευτυχώς, οι αναλύσεις, και ιδίως εκείνες που πραγματοποιήθηκαν χάρη σε μελέτες που εκπονήθηκαν με πρωτοβουλία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σημείωσαν σημαντική πρόοδο τα τελευταία χρόνια. Όμως, όσον αφορά την αντιμετώπιση, παραμένουν πολλοί άγνωστοι παράγοντες και πολλές αβεβαιότητες, και αυτό είναι το λιγότερο που μπορεί να ειπωθεί. Σε πολλές χώρες, οι σφαιρικές πολιτικές που εφαρμόσθηκαν δεν πέτυχαν τους στόχους τους. Μηχανισμοί γενικής φύσεως, ως προϊόν θεωρητικών προϋποθέσεων, αποδείχθηκαν ακατάλληλοι, αναποτελεσματικοί, ακόμη και παρωχημένοι ή αντενδεικνυόμενοι, σε σύντομο χρονικό διάστημα μετά τη θέσπισή τους· και τούτο, είτε επειδή αγνόησαν τα συγκεκριμένα βαθύτερα αίτια, τις ιδιαιτερότητες και τους συσχετισμούς των δεινών που πρέπει να καταπολεμηθούν είτε επειδή τα αντίθετα προς τα προσδοκώμενα αποτελέσματα δεν προβλέφθηκαν ούτε εντοπίσθηκαν εγκαίρως. Ο πειραματισμός είναι εκ φύσεως μια μέθοδος, η οποία επιτρέπει συχνά, με βάση την προσεκτική παρατήρηση, τη διευκόλυνση των προσαρμογών, των διορθώσεων και την αποφυγή, γενικά, «απατηλών καλών ιδεών».

3.1.2   Η προσφυγή στην μέθοδο που η φιλοσοφία αποκαλεί «επαγωγική» («Το πραγματικό προκύπτει από την παρατήρηση») είναι πρωταρχική στους επιστημονικούς κύκλους. Η αντίθετη μέθοδος που αποκαλείται «απαγωγική» («το πραγματικό πρέπει να συμφωνεί με αυτό που σκέφτομαι») προκάλεσε, στο πεδίο των κοινωνικών πολιτικών, δυσαρέσκειες, σφάλματα (4). Ας είμαστε σαφείς: εν προκειμένω δεν κηρύσσεται η άρνηση των σφαιρικών πολιτικών και η απλή και καθαρή αντικατάστασή τους από συγκεκριμένες πειραματικές δράσεις. Θα ήταν παράλογο. Πρόκειται, όταν αυτό είναι δυνατό, για την αυξημένη προσφυγή σε καινοτόμους πειραματισμούς προκειμένου να διευκολυνθεί η χάραξη των δημόσιων σφαιρικών πολιτικών. Πρόκειται για την βελτιστοποίηση του ρόλου του μέσου που μπορεί να εκτελέσει στον χώρο της ΕΕ η πειραματική καινοτομία όσον αφορά τη διακυβέρνηση των κρατών και των ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων.

3.1.3   Ο πειραματισμός μπορεί να επιτρέψει — συχνά με καλύτερο τρόπο από ό,τι η άμεση γενίκευση — την εξεύρεση τρόπων για την κινητοποίηση διάφορων εμπλεκόμενων και συνεργατικών τοπικών παραγόντων, όσον το δυνατόν πιο κοντά στις πραγματικές ανάγκες των ατόμων.

3.1.4   Μπορεί να επιτρέψει, χωρίς δυσμενείς συνέπειες, την άσκηση του «δικαιώματος σφάλματος», χωρίς να συνεπάγεται ταυτόχρονα συστηματικό σκεπτικισμό.

3.1.5   Ο «κοινωνικός πειραματισμός» πρέπει να είναι σταθερά ερματισμένος στα υφιστάμενα συστήματα κοινωνικής αλληλεγγύης και να στηρίζεται σε μελετημένες αντιλήψεις και την υπευθυνότητα των ενδιαφερόμενων πλευρών. Επίσης, η προσφυγή στον πειραματισμό μπορεί να ευνοήσει την ενίσχυση και την επέκταση του πεδίου της «ανοικτής μεθόδου συντονισμού».

3.2   Παρότι τα επιχειρήματα αυτά έχουν συνήθως θετική απήχηση, δεν πρέπει να παραβλέπεται το γεγονός ότι υπάρχουν επίσης αμφιβολίες και αμφισβητήσεις, οι οποίες πρέπει να ληφθούν υπόψη και να συζητηθούν, προκειμένου να αποφευχθεί η απαξίωση ή η παρεμπόδιση χρήσιμων δράσεων.

3.2.1   Οι συνηθέστερες αντιρρήσεις οι οποίες διατυπώνονται σχετικά είναι οι εξής:

3.2.1.1   Ο όρος «πειραματισμός» ενοχλεί, καθώς οι άνθρωποι δεν είναι πειραματόζωα· θα ήταν προτιμότερο να γίνεται λόγος για «εμπειρίες» ή απλούστερα για «καινοτομία»·

3.2.1.2   Οι εμπειρίες σε κοινωνικά θέματα είναι συνήθως απλώς εργαστηριακές ασκήσεις — πώς μπορεί να αποφευχθεί κάτι τέτοιο; Πώς να εντοπιστούν οι παρωδίες, οι μιμήσεις, οι διαστρεβλώσεις, οι απάτες, οι καρικατούρες, τα γκέτο;

3.2.1.3   Οι ιδιαιτερότητές τους, όσον αφορά τον τόπο και την κλίμακά τους, καθιστούν τους πειραματισμούς γενικά και αναπόφευκτα μη αναπαράξιμους·

3.2.1.4   Υπάρχει φόβος οι πειραματισμοί να αποτελέσουν άλλοθι για τους δημόσιους φορείς λήψης αποφάσεων που δεν επιθυμούν να υλοποιήσουν γενικές μεταρρυθμίσεις. Ενδέχεται να οδηγήσουν σε μείωση, ακόμη και σε κατάργηση, των υφιστάμενων μηχανισμών κοινωνικής προστασίας·

3.2.1.5   Υπάρχει φόβος οι πειραματισμοί να δημιουργήσουν πλεονεκτήματα υπέρ ορισμένων λόγω άνισης μεταχείρισης ή, σε περίπτωση εγκατάλειψης των πειραμάτων, να παραγάγουν στιγμιαίες και φευγαλέες ευχάριστες καταστάσεις και να προκαλέσουν οδυνηρές απογοητεύσεις.

3.2.1.6   Πόσο αξιόπιστα είναι τα πρωτόκολλα αξιολόγησης;

3.3   Προκειμένου να αντιμετωπισθούν αυτές οι ενστάσεις και οι αμφισβητήσεις, η ΕΟΚΕ θεωρεί σημαντικό να καθορισθούν με αυστηρό τρόπο οι πειραματισμοί που είναι δυνατόν να δρομολογηθούν και να υλοποιηθούν με τη στήριξη και την εγγύηση των δημόσιων φορέων λήψης αποφάσεων όποιοι κι αν είναι αυτοί.

3.3.1   Αναφέρεται ανωτέρω (σημείο 2.1.2) ότι ο κοινωνικός πειραματισμός παραμένει ακόμη «εννοιολογικά ασαφής». Η έκφραση αυτή δεν αποτελεί σαρκασμό εκ μέρους της ΕΟΚΕ. Εάν ήταν, δεν θα ήταν ούτε αστείο, ούτε χρήσιμο, ούτε αξιοπρεπές· αλλά δεν είναι. Αυτό που παρακινεί την ΕΟΚΕ, εν προκειμένω, είναι η βούληση να συμβάλει στη διάλυση, όσο αυτό είναι δυνατό, κάθε ασάφειας της έννοιας αυτής.

3.3.2   Η πρώτη ενέργεια προς την κατεύθυνση αυτή είναι το δίχως άλλο η εξεύρεση ενός ορισμού. Το έργο είναι πολύπλοκο λόγω των ουσιαστικών ασαφειών που εμφανίζονται με επαναλαμβανόμενο τρόπο. Η βάση είναι να γνωρίζουμε εάν ο κοινωνικός πειραματισμός έχει ως στόχο μόνο την επικύρωση των υφιστάμενων μεθόδων ή εάν ο πειραματισμός πρέπει να συμβάλει στην ανάδειξη πραγματικών καινοτομιών.

3.3.3   Η ΕΟΚΕ θέλησε να αποφύγει να περιοριστεί στην εξέταση ενός δογματικού και σημασιολογικού καταλόγου ορισμών. Εστίασε την προσοχή της σε δύο ορισμούς:

3.3.3.1   Ο ένας προέρχεται από ένα αμερικανικό Ινστιτούτο αναφορών (5). Περιλαμβάνει δε τέσσερα στάδια:

—	τον τυχαίο προσδιορισμό των δικαιούχων και μιας ομάδας ελέγχου («Random assignment»),

—	την παρέμβαση της πολιτικής («Policy intervention»),

—	έναν μηχανισμό παρακολούθησης («Follow up data collection»),

—	μια αξιολόγηση («Evaluation»).

3.3.3.2   Ο δεύτερος ορισμός οφείλεται στην γαλλική αρχή που ζήτησε την κατάρτιση της παρούσας γνωμοδότησης και προτείνει τα ακόλουθα στοιχεία:

—	μια καινοτόμο κοινωνική πολιτική, η οποία στην αρχή θα ξεκινήσει σε μικρή κλίμακα λόγω των αβεβαιοτήτων σχετικά με τα αποτελέσματά της,

—	την εφαρμογή της πολιτικής αυτής υπό συνθήκες που να επιτρέπουν την αξιολόγηση,

—	την προοπτική της μεταγενέστερης γενίκευσής της.

Ο δεύτερος ορισμός είναι αυτός που έχει την σαφή και ανεπιφύλακτη προτίμηση και την υποστήριξη της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής.

3.3.4   Υπενθυμίζεται και πάλι ότι υπάρχει πληθώρα ιδεών πειραματικών καινοτομιών. Οι αόριστες καλές προθέσεις είναι πολλές· «η κόλαση είναι γεμάτη από αυτές». Η χειρότερη ζημία που θα μπορούσε να προκληθεί στην έννοια του κοινωνικού πειραματισμού, στο μέλλον του, θα ήταν να ευνοηθεί η δημόσια εκκόλαψη πρωτοβουλιών καταδικασμένων εκ των προτέρων στην αποτυχία ή στον περιορισμό της αδυναμίας αναπαραγωγής τους.

3.3.5   Το πρόγραμμα EQUAL χρησίμευσε ειδικότερα για την επεξεργασία κανόνων και μεθόδων που επιτρέπουν να δοκιμασθούν οι παράγοντες επιτυχίας και οι παράγοντες αποτυχίας. Η ΕΟΚΕ υπογραμμίζει και χαιρετίζει το έργο αυτό, το οποίο επιτελέσθηκε κυρίως για τους διαχειριστές του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου και το οποίο θα μπορούσε να χρησιμεύσει για όλους τους τοπικούς ή εθνικούς υπευθύνους λήψεως αποφάσεων που επιθυμούν να δρομολογήσουν καινοτόμα πειραματικά σχέδια.

3.3.6   Πραγματική έμφαση πρέπει να δοθεί μόνον στους πειραματισμούς που περιλαμβάνουν:

3.3.6.1

σαφώς χρονολογημένες και ποσοτικοποιημένες διατάξεις·

3.3.6.2

ακριβή προγραμματισμό των μέσων που θα χρησιμοποιηθούν·

3.3.6.3

ρητή και ουσιαστική δέσμευση, διαρκή συνεργασία των διάφορων παρεμβαινόντων: δημόσιες αρχές, ερευνητές, κοινωνικοί εταίροι, άλλοι παράγοντες της κοινωνίας των πολιτών (ιδρύματα, συνεταιρισμοί, ταμεία αλληλοβοήθειας, ενώσεις κλπ.)·

3.3.6.4

διατάξεις με στόχο να διασφαλισθεί η ενεργή και πραγματική συμμετοχή των «ομάδων-στόχων» του πειραματισμού στον σχεδιασμό, στην εκτέλεση και στην αξιολόγηση των αποτελεσμάτων αυτών, και επομένως στην «από κοινού χάραξη» των πειραματισμών και των πολιτικών. Τα ανθρώπινα όντα δεν νοούνται, στο ευρωπαϊκό πνεύμα, ως «επικουρούμενα», «χρήστες», «υπήκοοι», «πελάτες», «εκλογείς» κλπ. Είναι πρόσωπα.

3.3.6.5

ένα σύστημα παρακολούθησης, και κυρίως αξιολόγησης, μεθοδολογικά καταρτισμένο — υπό την πλήρη έννοια του όρου — το οποίο θα ανακοινωθεί με σαφήνεια πριν από τη δρομολόγηση του εγχειρήματος·το εν λόγω σύστημα πρέπει να περιλαμβάνει πραγματικές μελέτες αξιολόγησης του αντικτύπου, να προβλέπει την παρέμβαση αξιόπιστων αξιολογητών και να έχει σχεδιασθεί έτσι ώστε να επιτρέπει ειδικότερα τη σοβαρή μέτρηση της βιωσιμότητας των αποτελεσμάτων·

3.3.6.6

συναφή αξιολόγηση των δυνατοτήτων αναπαραγωγής των εμπειριών (παρότι αναγνωρίζεται ότι ένα σχέδιο χωρίς δυνατότητα μεταφοράς μπορεί να περιέχει πολύ διδακτικά στοιχεία και συνιστώσες).

3.3.7   Ο ήδη μακρύς κατάλογος των προϋποθέσεων αυτών δεν εξασφαλίζει με βεβαιότητα την επιτυχία του πειραματισμού. Όμως, ο κίνδυνος αποτυχίας πρέπει να είναι αποδεκτός εκ των προτέρων, διαφορετικά θα πρέπει να αποκλεισθεί εξ αρχής η προσφυγή στον πειραματισμό.

4.   Συστάσεις

4.1   Γενικές κατευθυντήριες γραμμές

4.1.1   Ούτε ο πειραματισμός ούτε η καινοτομία αποτελούν προς το παρόν πραγματικά μέρος της ευρωπαϊκής κοινωνικής στρατηγικής, και επομένως της «ανοικτής μεθόδου συντονισμού». Ωστόσο, τα τελευταία χρόνια εμφανίστηκαν ορισμένοι παράγοντες εννοιολογικής σύγκλισης: η ιδέα του εκσυγχρονισμού της κοινωνικής πολιτικής· η αξιολόγηση ως καθοριστικός παράγοντας της χρηστής διακυβέρνησης, της αμοιβαίας μάθησης και της μεταφοράς ορθών πρακτικών. Στις 2 Ιουλίου 2008, η Επιτροπή υιοθέτησε την ανανεωμένη κοινωνική ατζέντα, η οποία περιλαμβάνει σημαντική ανακοίνωση για την ενδυνάμωση της Ανοικτής μεθόδου κοινωνικού συντονισμού. Στο κείμενο τονίζεται ότι το πρόγραμμα PROGRESS θα υποστηρίξει «τους κοινωνικούς πειραματισμούς». Αλλά στόχος είναι η επιμονή και η πρόοδος προς την κατεύθυνση αυτή, και είναι σημαντικό να διασφαλισθεί ότι οι αρχές του προγράμματος EQUAL θα ενσωματωθούν πραγματικά στη μελλοντική διαχείριση και λειτουργία του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου. Πέραν των δράσεων που έχουν ήδη αναληφθεί, τίποτα δεν εμποδίζει την κινητοποίηση του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου, αλλά και των άλλων διαρθρωτικών ταμείων, στον τομέα των προγραμμάτων καινοτομίας για την ενεργό ένταξη.

4.1.2   Η ΕΟΚΕ συνιστά την εξέταση μιας πιο ολοκληρωμένης προσέγγισης και θεώρησης των πολλών και διαφόρων ευρωπαϊκών προγραμμάτων ώστε να προαχθεί ο καινοτόμος κοινωνικός πειραματισμός σε ό,τι αφορά τη συνοχή και την κοινωνική ένταξη. Εννοούνται εν προκειμένω, για παράδειγμα, προγράμματα όπως το «7o πρόγραμμα έρευνας και ανάπτυξης», ορισμένα προγράμματα περιφερειακής ανάπτυξης («Jeremie», «Jaspers», «μικροπιστώσεις»)·ορισμένα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης (όπως το πρόγραμμα «Leader») και γιατί όχι τα προγράμματα σχετικά με την αειφόρο ανάπτυξη.

4.2   Παρότι τα σχέδια κοινωνικού πειραματισμού στον τομέα της καταπολέμησης του αποκλεισμού υπάγονται κυρίως στην πρωτοβουλία τοπικών και εθνικών παραγόντων, η δράση των ευρωπαϊκών οργάνων, και ειδικότερα της Επιτροπής, μπορεί να ενταθεί και να έχει καθοριστικής σημασίας αποτέλεσμα. Η παρούσα εποχή προσφέρεται για κάτι τέτοιο.

4.3   Για τον σκοπό αυτό, πρέπει να προωθηθεί η καλύτερη γνώση της πραγματικότητας στο συγκεκριμένο θέμα στις 27 χώρες της Ένωσης. Εξάλλου αυτή ήταν η αφορμή για την κατάρτιση της παρούσας γνωμοδότησης, η οποία, δεδομένων του χρονοδιαγράμματος και της ευρύτητας του πεδίου, αποτελεί σε πρώτη φάση ένα εγχείρημα προκειμένου — και αυτή είναι η επιθυμία της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής — να προετοιμάσει τις μεταγενέστερες εξελίξεις.

4.3.1   Για το θέμα αυτό, η ΕΟΚΕ δεν συνιστά την ίδρυση ενός ακόμη παρατηρητηρίου σύμφωνα με το κλασικό θεσμικό μοντέλο. Εκτιμά ότι μια τέτοια πολύπλοκη και δαπανηρή λύση θα ήταν παραπλανητικά παραγωγική. Προτείνει όμως με επιμονή τη σύσταση ενός μηχανισμού με τη μορφή ευρωπαϊκού δικτύου παρακολούθησης με αποστολή την ανάπτυξη και τη διάδοση της ύπαρξης, της φύσης, του περιεχομένου, των όρων, των διδαγμάτων, των αποτελεσμάτων των πειραματισμών που έχουν πραγματοποιηθεί στα κράτη της Ένωσης. Στον μηχανισμό αυτό θα πρέπει να συμμετέχουν διάφοροι φορείς: οργανισμοί έρευνας, εταίροι συνυπεύθυνοι για τα σχέδια (πολιτικοί, οικονομικοί, κοινωνικοί εταίροι). Είναι σημαντικό για την Ευρωπαϊκή Ένωση να αποτελέσει την κινητήριο δύναμη για τη δημιουργία, την εφαρμογή και τη βιώσιμη ανάπτυξη ενός παρόμοιου δικτύου. Την αιγίδα του εγχειρήματος θα πρέπει να έχει η Επιτροπή. Η ΕΟΚΕ, από την πλευρά της, ως «γέφυρα» με την «οργανωμένη κοινωνία των πολιτών», θα ήθελε να συμμετέχει στο εγχείρημα εάν προσκληθεί.

4.3.2   Η ΕΟΚΕ συνιστά την αποτελεσματική προσφυγή στις ήδη υπάρχουσες υπηρεσίες: απολογισμός του EQUAL, εξέταση από ομοτίμους, πεδία γνωστά στις ΜΚΟ (6).

4.3.3   Η ΕΟΚΕ εισηγείται την λήψη μέτρων, προκειμένου να καθιερωθούν στα σχέδια των εθνικών προγραμμάτων καθώς και στις κοινές εκθέσεις ενημερωτικές εξελίξεις σχετικά με τους καινοτόμους κοινωνικούς πειραματισμούς.

4.3.4   Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο θα μπορούσαν να καθιερώσουν από κοινού, με συστηματικό τρόπο, μία τουλάχιστον ετήσια συνάντηση για τον κοινωνικό πειραματισμό, δίνοντας διαδοχικά έμφαση σε διαφορετικές πτυχές δράσης. Για παράδειγμα, θα μπορούσε να προβλεφθεί η ένταξη στο πρόγραμμα του ευρωπαϊκού έτους για την καταπολέμηση της φτώχειας και του αποκλεισμού μία ή περισσότερες ευκαιρίες κοινών εργασιών για τα εν λόγω θέματα.

4.3.5   Θα ήταν σκόπιμο να αυξηθούν οι τοπικές ευρωπαϊκές συναντήσεις, όπως οι «συνεδριάσεις αξιολόγησης από ομοτίμους».

4.3.6   Στόχος των λιγοστών αυτών συστάσεων είναι η συνδρομή στη σταδιακή καθιέρωση της εξελικτικής «χαρτογράφησης» των εδαφικών σχεδίων ενεργού ένταξης, τα οποία θα ήταν ενδεχομένως επιλέξιμα για κοινοτική στήριξη και θα μπορούσαν να αποτελέσουν προδρόμους κοινωνικών πειραματισμών διεθνικής διάστασης. Η τακτική καταγραφή «success stories», επιτυχημένων περιπτώσεων, θα μπορούσε να τροφοδοτεί μια χρήσιμη διαδικασία κοινοτικών ανταλλαγών και μεταφοράς εμπειρογνωμοσύνης σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης.

4.4   Η ΕΟΚΕ επιθυμεί έντονα να διατεθούν στο μέλλον πιστώσεις ανάλογες με εκείνες που διατέθηκαν στο EQUAL.

4.5   Αξίζει να σημειωθεί — και είναι προς τιμήν τους — ότι οι υπεύθυνοι και οι λοιποί καλύτεροι γνώστες του συστήματος EQUAL επιμένουν στις προσπάθειες προβληματισμού και διορατικότητας που πρέπει ακόμη να καταβληθούν όσον αφορά τον κοινωνικό πειραματισμό και τους βέλτιστους τρόπους εντατικοποίησης των παρεμβάσεων και βελτίωσης των γνώσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης στον συγκεκριμένο τομέα, ιδίως όσον αφορά την δυνατότητα εφαρμογής, τη δυνατότητα αναπαραγωγής και τη δεοντολογία. Ως τρόπο συμβολής στην «ωρίμανση» του συγκεκριμένου φακέλου, η ΕΟΚΕ εισηγείται στην Επιτροπή να προτείνει στο Συμβούλιο την εκπόνηση μιας έκθεσης στην οποία θα εξετάζονται όλες οι σημαντικές πτυχές του θέματος της προστιθέμενης αξίας που προσδοκάται από τον κοινωνικό πειραματισμό στην Ευρώπη. Με τη διευκρίνιση κυρίως των απαντήσεων σε ερωτήματα όπως:

4.5.1   Δεν έχει ακόμη καταστεί σαφής η διαφορά που χωρίζει συχνά τους κοινωνικούς πειραματισμούς από την αναγνώρισή τους και, κυρίως, από τη γενίκευσή τους. Το όριο αυτό δεν οφείλεται ούτε στην τύχη, ούτε σε ατυχή συμβάντα ούτε σε απλές συμπτώσεις. Καταδεικνύει ότι υπάρχει ένα χάσμα και χρήζει περαιτέρω μελέτης.

4.5.2   Πρέπει να επιδιωχθεί ο ακριβής προσδιορισμός των κριτηρίων προκειμένου να καθοριστούν οι κοινωνικοί πειραματισμοί και οι καινοτομίες που αξίζουν να ληφθούν υπόψη.

4.5.3   Πρέπει να διευκρινιστούν οι εννοιολογικές γραμμές που χωρίζουν αυτό που αξίζει την ονομασία της καινοτομίας από αυτό που δεν την αξίζει; Και εάν ναι με ποιόν τρόπο;

4.5.4   Οι πειραματισμοί για την ένταξη προορίζονται βασικά για την αντιμετώπιση των υφιστάμενων κακών·δηλαδή την θεραπεία τους. Πώς μπορεί, κατά την πορεία προς αυτή την κατεύθυνση, να δίνεται ολοένα και μεγαλύτερη προσοχή στην πρόληψη με προσπάθειες πρόβλεψης των προκλήσεων του μέλλοντος (δημογραφικών, οικονομικών, κοινωνιολογικών, …) που δεν έχουν καταστεί ακόμη σημαντικές;

4.5.5   Πώς μπορεί να διευρυνθεί περισσότερο το πεδίο των εταιρικών σχέσεων μεταξύ φορέων που ενδιαφέρονται για την ενεργό ένταξη; Πώς μπορούν να αναπτυχθούν συνέργειες μεταξύ ενώσεων, νέων επιχειρήσεων και επιχειρήσεων κοινού δικαίου, προκειμένου να πραγματοποιηθεί σημαντική πρόοδος στον τομέα της ένταξης; Πώς μπορούν να ενισχυθούν και να πολλαπλασιαστούν οι γέφυρες μεταξύ αποκλεισμού και ένταξης στο πλαίσιο της ανάπτυξης της εταιρικής κοινωνικής ευθύνης (ΕΚΕ); Πρέπει να διαδοθούν ιδέες όπως για παράδειγμα η συνεργασία με τα συμβούλια των επιχειρήσεων; Ή να ζητηθεί από τις επιχειρήσεις που απασχολούν πάνω από έναν συγκεκριμένο αριθμό εργαζομένων να δημοσιεύουν ετήσια έκθεση για ζητήματα τέτοιου είδους;

5.   Συμπέρασμα

5.1   Ο κοινωνικός πειραματισμός είναι, στην εποχή μας, μια από τις μείζονες προκλήσεις που καλούνται να αντιμετωπίσουν, όσον αφορά τη διακυβέρνηση, οι δημόσιες αρχές, κεντρικές και αποκεντρωμένες, τα κράτη, καθώς και η Ευρωπαϊκή Ένωση. Πρόκειται για μια πολύπλοκη, απαιτητική μεθοδολογική οδό, η οποία όμως μπορεί να φανεί χρήσιμη μακροπρόθεσμα.

5.1.1   Η ΕΟΚΕ υπογραμμίζει ότι οι γενικές κοινωνικές πολιτικές δεν πρέπει σε καμία περίπτωση να αντικατασταθούν από κάποιες συγκεκριμένες πειραματικές πρωτοβουλίες. Η αυξημένη προσφυγή σε καινοτόμες πειραματικές δράσεις μπορεί να συμβάλει στη διασαφήνιση και να διευκολύνει την κατάρτιση των πολιτικών αυτών.

5.2   Η Ευρωπαϊκή Ένωση εξουσιοδοτείται να καθορίζει πλαίσια για τις εθνικές και τοπικές πολιτικές. Πρόκειται για έναν από τους θεμελιώδεις σκοπούς της. Στην προκειμένη περίπτωση — καταπολέμηση της φτώχειας και ενεργός ένταξη — η Ένωση δρομολόγησε και υλοποίησε ήδη μια πρωτοποριακή, θαρραλέα και συνετή δράση. Μπορεί όμως να υπηρετήσει πολύ περισσότερο το μέλλον της Ευρώπης στον εν λόγω τομέα και να βελτιώσει την άποψη των πολιτών της επί του θέματος.

5.3   Η ΕΟΚΕ συνιστά στην Ένωση να δεσμευθεί ότι θα προωθήσει, θα συνδράμει και θα στηρίξει ευρύτερα και ακόμη πιο έντονα καινοτόμους κοινωνικούς πειραματισμούς στα ευαίσθητα αλλά λεπτά πεδία των πολιτικών ένταξης, ώστε να μην δημιουργηθούν ψευδαισθήσεις, και ότι θα εξασφαλίσει τον απαιτούμενο χρόνο και τα αναγκαία μέσα.

---

(1)  Κεντρικές, ομοσπονδιακές, συνομοσπονδιακές και κάθε άλλου είδους.

(2)  Εθνικό Συμβούλιο Ένταξης με Οικονομική Δραστηριότητα (CINAE), Ευρωπαϊκό Δίκτυο οργανώσεων για την καταπολέμηση της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού (EAPN), EMES, Ευρωπαϊκό Δίκτυο κοινωνικών επιχειρήσεων για την ένταξη (ENSIE), Ευρωπαϊκή Ομοσπονδία εθνικών οργανώσεων που εργάζονται για τους αστέγους (FEANTSA).

(3)  Πραγματοποιήθηκε ακρόαση στις 16 Ιουνίου 2008 μετά την προπαρασκευαστική συνεδρίαση της 22ας Απριλίου 2008.

(4)  Υπενθυμίζουμε ότι , πολύ πιο δραματικά και σε άλλη εντελώς κλίμακα, ιδεολογίες και δογματισμοί κάθε είδους, υπήρξαν και παραμένουν αιτίες για μεγάλες καταστροφές.

(5)  Ινστιτούτο URBA.

(6)  Στον τομέα αυτό, θα μπορούσε να συμβάλει η επιτροπή συνδέσμου που συστάθηκε μεταξύ ΜΚΟ και της ΕΟΚΕ.

---

30.4.2009

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 100/84

---

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Η δεοντολογική και κοινωνική διάσταση των ευρωπαϊκών χρηματοπιστωτικών οργανισμών»

2009/C 100/14

Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή στις 25 Σεπτεμβρίου 2007, αποφάσισε, σύμφωνα με το άρθρο 29, παράγραφος 2, του Εσωτερικού της Κανονισμού, να καταρτίσει γνωμοδότηση πρωτοβουλίας με θέμα:

«Η δεοντολογική και κοινωνική διάσταση των ευρωπαϊκών χρηματοπιστωτικών οργανισμών» (γνωμοδότηση πρωτοβουλίας).

Το ειδικευμένο τμήμα «Οικονομική και Νομισματική Ένωση και Οικονομική και Κοινωνική Συνοχή», στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της ΕΟΚΕ, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 2 Οκτωβρίου 2008, με βάση την εισηγητική έκθεση του Κ. IOZIA.

Κατά την 448η σύνοδο ολομέλειάς της, που πραγματοποιήθηκε στις 22 και 23 Οκτωβρίου 2008 (συνεδρίαση της 23ης Οκτωβρίου 2008), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με ψήφους 122 υπέρ, 23 κατά και 45 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1.   Σύνοψη και συστάσεις

1.1.   Οι τελευταίες εξελίξεις της χρηματοπιστωτικής κρίσης, με τις απρόβλεπτες και αναπάντεχες απώλειες τεράστιων διαστάσεων την προφανή αδυναμία των κανονιστικών μέσων που εφαρμόζονται για την προστασία της αγοράς, δηλαδή για την προστασία καταθετών, επιχειρήσεων, επενδυτών καθιστούν απαραίτητο έναν ειδικό και περαιτέρω προβληματισμό σε σχέση με τα όσα περιέχονται στην παρούσα γνωμοδότηση. Οι πτωχεύσεις που σημειώθηκαν σε όλο τον κόσμο, οι ενέργειες διάσωσης των φαινομενικώς σταθερότατων τραπεζών και ασφαλιστικών οργανισμών έχουν προκαλέσει μία κατάσταση φόβου και ανησυχίας σε χιλιάδες ευρωπαίους πολίτες.

1.1.1.   Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της 15ης και 16ης Οκτωβρίου 2008 ασχολήθηκε κυρίως με το θέμα της χρηματοπιστωτικής και δήλωσε ότι είναι αποφασισμένο να αναλάβει κοινή δράση για την προστασία του ευρωπαϊκού χρηματοπιστωτικού συστήματος και των καταθετών. Μετά την Ευρωομάδα, το Συμβούλιο εν σώματι ενέκρινε τις αρχές που καθορίσθηκαν κατά τη συνεδρίαση των Παρισίων της 12ης Οκτωβρίου 2008, με σκοπό τη διατήρηση της σταθερότητας του συστήματος, την ενίσχυση της εποπτείας του ευρωπαϊκού χρηματοπιστωτικού τομέα και συγκεκριμένα των διεθνικών ομίλων, για τη βελτίωση του συντονισμού της εποπτείας σε ευρωπαϊκό επίπεδο, την υποστήριξη των σημαντικών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων, την αποφυγή των πτωχεύσεων και την διασφάλιση της προστασίας των ατομικών καταθέσεων.

1.1.2.   Το Συμβούλιο επίσης εξέφρασε την ευχή να επιταχυνθεί η διαδικασία υιοθέτησης της οδηγίας για τη ρύθμιση των δραστηριοτήτων των οργανισμών αξιολόγησης, της οδηγίας για την ασφάλεια των καταθέσεων, ζήτησε δε από τα κράτη μέλη να λάβουν μέτρα προκειμένου οι αμοιβές των διευθυντικών στελεχών και τα δικαιώματα αγοράς ιδίων μετοχών, συγκεκριμένα του χρηματοπιστωτικού τομέα, να μην συνεπάγονται ανάληψη υπερβολικού κινδύνου και να μην επικεντρώνονται καθ' υπερβολή σε βραχυπρόθεσμους στόχους.

1.1.3.   Το Συμβούλιο τόνισε ότι μέλημά του είναι η οικονομική ανάπτυξη και η απασχόληση, επιθυμεί δε να προβεί σε βαθύτατη μεταρρύθμιση του διεθνούς χρηματοπιστωτικού συστήματος με βάση τις αρχές της διαφάνειας, της τραπεζικής σταθερότητας, της υπευθυνότητας, της ακεραιότητας και της παγκόσμιας διακυβέρνησης και της πρόληψης της σύγκρουσης συμφερόντων.

1.1.4.   Η ΕΟΚΕ είχε ζητήσει από καιρό, χωρίς να εισακουσθεί, να ενισχυθούν τα ρυθμιστικά μέσα, να εξασφαλισθεί η συνεργασία μεταξύ ελεγκτικών αρχών, ο συντονισμός και η εναρμόνιση των εποπτικών μέτρων, είχε καταγγείλει τους υπερβολικούς κινδύνους που αναλάμβανε το ευρωπαϊκό και διεθνές τραπεζικό σύστημα, με την υποστήριξη αφύσικων συστημάτων αμοιβής βασισμένων στην επίτευξη εξαιρετικά βραχυπρόθεσμων αποτελεσμάτων, έτσι ώστε οι φορείς του τομέα να είναι υποχρεωμένοι να αναλαμβάνουν αδιάκριτες εκστρατείες πώλησης προϊόντων υψηλότατου κινδύνου.

1.1.5.   Παρά τα χρηματοπιστωτικά σκάνδαλα που σημειώθηκαν και στην Ευρώπη, δεν λήφθηκε κανένα κοινό μέτρο και μόνο σήμερα, που το μέγεθος της κρίσης φαίνεται ότι θα έχει δραματικές επιπτώσεις σ' όλη την οικονομία, γίνεται αντιληπτό ότι οι υποσχέσεις του αχαλίνωτου και ανεύθυνου καπιταλισμού, της άμετρης οικονομικής ανάπτυξης ήταν φρούδες και προάγγελοι βαθειάς κρίσης.

1.1.6.   Το μοντέλο βρίσκεται πλέον ανεπιστρεπτί στην τελική φάση του. Η ΕΟΚΕ εύχεται τα πολιτικά όργανα να αναλάβουν επιτέλους τις ευθύνες του και να λάβουν τα εξής μέτρα:

—	ενίσχυση και διεύρυνση των δυνατοτήτων παρέμβασης των ρυθμιστικών αρχών,

—	απαγόρευση της κατοχής πόρων, πιστώσεων και τίτλων εκτός προϋπολογισμού,

—	προώθηση και εναρμόνιση των δραστηριοτήτων των εθνικών ρυθμιστικών αρχών,

—

επιβολή καταλληλότερων και διαφανέστερων προδιαγραφών για τις δραστηριότητες των αντισταθμιστικών κεφαλαίων «hedge funds», των τραπεζών επενδύσεων, των δομημένων μέσων off-shore για χρηματοπιστωτικές δραστηριότητες, των κρατικών επενδυτικών ταμείων και των μετοχικών κεφαλαίων και υπαγωγή αυτών υπό την εποπτεία των αρχών και με τον προσδιορισμό της φύσης και της ποιότητάς τους ως εταιρειών στις οποίες θα οποίες εφαρμόζεται η ισχύουσα νομοθεσία, σύμφωνα με το αίτημα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου,

—	αλλαγή του φορολογικού συστήματος, ώστε να αποφεύγεται η παροχή κινήτρων ή μειώσεων ενόψει μεγάλων κινδύνων ή υπερχρέωσης,

—	σύσταση Ευρωπαϊκού Γραφείου Αξιολόγησης,

—	διακυβέρνηση του μισθολογικού συστήματος των ανώτατων στελεχών, των κινήτρων κατά την πώληση χρηματοπιστωτικών προϊόντων που δεν είναι κατάλληλα για τους παράγοντες, όπως έχει ζητήσει και το ίδιο το Συμβούλιο,

—	έλεγχος των μη ελεγχόμενων αγορών,

—	προσαρμογή των υποχρεώσεων κεφαλαίου για πολύπλοκα χρηματοπιστωτικά προϊόντα και παράγωγά τους.

1.1.7.   Η ΕΟΚΕ είναι πεπεισμένη ότι η σοβαρότατη χρηματοπιστωτική κρίση και οριστική ήττα του καπιταλισμού «καζίνο» αποτελούν την ευκαιρία να ληφθούν καταλληλότερα μέτρα για τη μελλοντική προστασία του χρηματοπιστωτικού συστήματος και ταυτοχρόνως για την ανάκαμψη της οικονομίας. Χρειάζεται μία γενική προσπάθεια, ισόμετρη με τον κίνδυνο ώστε να προσβληθεί το σύνολο της πραγματικής οικονομίας από τον ιό του χρηματοπιστωτικού τομέα. Οι επενδύσεις στον τομέα των έργων υποδομής, σε «πράσινες επενδύσεις», όπως η ενεργειακή απόδοση, οι ανανεώσιμες ενέργειες, η καινοτομία και η έρευνα μπορούν να συμβάλουν προς την κατεύθυνση αυτή. Ένα νέο Ευρωπαϊκό Ταμείο, η διαχείριση του οποίου θα μπορούσε να ανατεθεί στην ΕΤΕ, υπό την εγγύηση των κρατών μελών, θα μπορούσε να επιλύσει το πρόβλημα της άρσης των χρηματοδοτήσεων της οικονομίας, και συγκεκριμένα των τομέων εκείνων που έχουν περισσότερη ανάγκη από μεσοπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες επενδύσεις.

1.1.8.   Η ΕΟΚΕ επικροτεί τα μέτρα που λήφθηκαν έως τώρα από τα κράτη μέλη, την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και το Συμβούλιο, καλεί δε όλα τα ευρωπαϊκά όργανα να επιδείξουν πνεύμα ενωτικό και ετοιμότητα σε αυτή τη δραματική κατάσταση που έχουν να αντιμετωπίσουν οι πολίτες, οι εργαζόμενοι και οι επιχειρήσεις έτσι ώστε να αποκατασταθεί το συντομότερο δυνατό η ορθή χρηματοδότηση του ευρωπαϊκού και παγκόσμιου χρηματοπιστωτικού συστήματος.

1.1.9.   Η ΕΟΚΕ ζητεί επίσης, εκτός των άλλων απαραίτητων χρηματοπιστωτικών μέτρων που θα πρέπει να ληφθούν για την επίτευξη του στόχου προτεραιότητας, να καταβληθεί και κάθε δυνατή προσπάθεια για τη συγκράτηση της επακόλουθης οικονομικής κρίσης.

1.1.10.   Εκατοντάδες δισεκατομμυρίων ευρώ κινητοποιήθηκαν για να σωθούν οι τράπεζες Η ΕΟΚΕ ζητεί να επιδειχθεί η ίδια ενεργητικότητα και η ίδια ετοιμότητα προκειμένου να διασωθεί το σύστημα των επιχειρήσεων και συγκεκριμένα των ΜΜΕ, και να ικανοποιηθεί το αίτημα της αύξησης των μισθών και των συντάξεων, έτσι ώστε η ύφεση να μην καταλήξει σε μεγάλη οικονομική κρίση.

1.2.   Ο πλούτος και η ποικιλία της προσφοράς στον τομέα των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών μπορεί να συγκριθεί με τον πλούτο της φύσης. Η προστασία της βιοποικιλότητας της φύσης έχει καταστεί πλέον συνείδηση στους πολίτες. Η προστασία της βιοποικιλότητας στις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες αποτελεί και αυτή τμήμα της πολιτιστικής και κοινωνικής κληρονομιάς της Ευρώπης, η οποία δεν πρέπει να διασκορπιστεί αλλά αντιθέτως να ενισχυθεί, λόγω της υψηλής κοινωνικής αξίας που αντιπροσωπεύει. Το ίδιο ισχύει και για τη δεοντολογική και κοινωνική διάσταση του ευρωπαϊκού χρηματοπιστωτικού συστήματος: πρέπει να ενισχυθεί και να διαφυλαχθεί.

1.3.   Το άρθρο 2, παράγραφος 3, της Συνθήκης της Λισσαβώνας ορίζει ότι: «(Η Ένωση) εργάζεται για την αειφόρο ανάπτυξη της Ευρώπης με γνώμονα την ισόρροπη οικονομική ανάπτυξη και τη σταθερότητα των τιμών, την άκρως ανταγωνιστική κοινωνική οικονομία της αγοράς, με στόχο την πλήρη απασχόληση και την κοινωνική πρόοδο, και το υψηλό επίπεδο προστασίας και βελτίωσης της ποιότητας του περιβάλλοντος. Σέβεται τον πλούτο της πολιτιστικής και γλωσσικής της πολυμορφίας και μεριμνά για την προστασία και ανάπτυξη της ευρωπαϊκής πολιτιστικής κληρονομιάς».

1.4.   Τα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα και τα κράτη μέλη, θα πρέπει να καταβάλλουν κάθε δυνατή προσπάθεια προκειμένου, εκτός από την ανταγωνιστική ικανότητα της χρηματοπιστωτικής αγοράς, να προωθήσουν και να υποστηρίξουν τη δεοντολογική και κοινωνική της διάσταση. Κοινωνική οικονομία της αγοράς σημαίνει και οικονομία της αγοράς κοινωνικά ορθή  (1), διότι «Η κοινωνική οικονομία της αγοράς επιτρέπει στην οικονομία να επιτύχει τον απώτερο στόχο της που είναι η ευημερία και η καλή διαβίωση του συνόλου του πληθυσμού, προστατεύοντάς τον από την ανέχεια» (2).

1.5.   Ο Jacques Delors κατά την υποβολή πρότασης για τη σύσταση μιας ευρωπαϊκής επιτροπής υψηλού επιπέδου για την αντιμετώπιση της κρίσης των χρηματοπιστωτικών αγορών, τη θέσπιση νέων κανόνων και την καταπολέμηση του τρελού χρηματοπιστωτικού τομέα που δεν πρέπει να μας κυβερνά, δήλωσε ότι η σημερινή κρίση: «αντιπροσωπεύει την αποτυχία της λίγο ή κακά ρυθμισμένης αγοράς και αποδεικνύει για μια ακόμη φορά ότι η αγορά είναι ανίκανη να αυτορυθμιστεί».

1.6.   Η πρόσφατη κρίση καταδεικνύει ότι ο πλουραλισμός και η βιοποικιλότητα του χρηματοπιστωτικού συστήματος, εκτός από πολιτιστική και ιστορική κληρονομιά της Ευρώπης, αποτελούν αναγκαίο στοιχείο για την ανάληψη πρωτοβουλιών με δεοντολογικό κα ι/ή κοινωνικό χαρακτήρα και σημαντικούς παράγοντες αύξησης της ανταγωνιστικότητας και μείωσης του κινδύνου συστημικής κρίσης των χρηματοπιστωτικών συστημάτων.

1.7.   Η οικονομική μεγέθυνση, πέραν ενός ορίου, χωρίς τη δυνατότητα ικανοποίησης άλλων αναγκών, δεν αυξάνει την ευτυχία των προσώπων. Ο βασικός ρόλος της κερδοσκοπικής οικονομικής δραστηριότητας στην πραγματική οικονομία πρέπει να αναπροσαρμοστεί από πλευράς διάστασης και να οδηγήσει σε πιο λογικές συμπεριφορές, κοινωνικά βιώσιμες και δεοντολογικά αποδεκτές.

1.8.   Πρέπει να αξιοποιηθεί ο κοινωνικά χρήσιμος και δεοντολογικός ρόλος της οικονομίας. Η ΕΟΚΕ επισημαίνει εν προκειμένω ότι είναι εσφαλμένη η προσέγγιση εκ των άνω, διότι η εμπειρία δείχνει ότι οι πρωτοβουλίες με έντονο κοινωνικό και δεοντολογικό χαρακτήρα προέρχονται αυθόρμητα από τη βάση.

1.9.   Η δεοντολογική διάσταση δεν αφορά μόνο έναν συγκεκριμένο τύπο δραστηριότητας. Ο τεκμηριωμένος και σημαντικός ρόλος των διαφόρων συνεταιριστικών κινημάτων για την προώθηση δεοντολογικών και κοινωνικών πρωτοβουλιών και για την περαιτέρω ανάπτυξη τοπικών συστημάτων χρήζει ιδιαίτερης προσοχής. Αν και ο ρόλος αυτός αναγνωρίζεται στην ευρωπαϊκή Συνθήκη, υπάρχουν ακόμη κράτη μέλη που δεν τον αναγνωρίζουν και ούτε τον προωθούν. Πρέπει να καταβληθούν προσπάθειες για να επιτευχθεί συστηματικότερη και εκτενέστερη αναγνώριση αυτού του τύπου εταιρικής διακυβέρνησης. Οι πρόσφατες καταγγελίες κατά του συνεταιριστικού κινήματος στην Ιταλία, την Ισπανία, τη Γαλλία και τη Νορβηγία που κατατέθηκαν στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ελλείψει κατάλληλης ευρωπαϊκής νομοθεσίας, καταδεικνύουν την απαίτηση αυτή.

1.10.   Η ΕΟΚΕ υποστηρίζει ότι το κανονιστικό πλαίσιο δεν είναι ποτέ ουδέτερο σε σχέση με τις συμπεριφορές οργανώσεων και ατόμων. Με βάση αυτή τη διαπίστωση, η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι σε ένα σύστημα που ήδη υποκινεί συγκεκριμένες συμπεριφορές, η συστηματοποίηση και η γενίκευση της αρχής, ότι εκεί όπου υπάρχουν δεοντολογικές και κοινωνικές πρωτοβουλίες, ενδείκνυται η προσφορά συστήματος συμψηφισμού, ανταποκρίνεται σε κριτήρια ισότητας και ορθολογισμού του δημόσιου ρόλου στην οικονομία και στην κοινωνία.

1.11.   Κάθε φορά που είναι δυνατό να αποδειχτεί ότι μια οργάνωση αρνείται τουλάχιστον εν μέρει, αλλά κατά τρόπο διαρθρωτικό και μόνιμο, το κριτήριο μεγιστοποίησης του κέρδους προκειμένου να προωθήσει πρωτοβουλίες δεοντολογικού και κοινωνικού χαρακτήρα πρέπει να τύχει, τουλάχιστον εν μέρει, διαφορετικού του ισχύοντος φορολογικού και ρυθμιστικού καθεστώτος. Σε ορισμένα κράτη μέλη οι δεοντολογικοί επενδυτές απολαύουν ήδη παρέκκλισης από την τραπεζική οδηγία: θα πρέπει συνεπώς να καταβληθεί προσπάθεια για την επέκταση αυτής της αρχής σε όλα τα κράτη μέλη.

1.12.   Η ΕΟΚΕ έχει διερωτηθεί εάν οι πρωτοβουλίες δεοντολογικού και κοινωνικού χαρακτήρα καθαρά κερδοσκοπικών οργανώσεων πρέπει να απολαύουν προνομίων φορολογικής ή ρυθμιστικής φύσεως. Μια κερδοσκοπική οργάνωση ξεκινά μια πρωτοβουλία που διαρθρωτικά διαφέρει από τη βασική της δραστηριότητα: δεν θα πρέπει να υπάρχουν πολλές αμφιβολίες για τη σκοπιμότητα παροχής συμψηφισμού σε σχέση με την πάγια αντιμετώπιση; Από την άλλη πλευρά εάν οι πρωτοβουλίες δεν διαχωρίζονται διαρθρωτικά από τη βασική της δραστηριότητα, απαιτείται εμβάθυνση της συζήτησης για την αξιολόγηση της σκοπιμότητας εισαγωγής ενός συστήματος συμψηφισμού.

1.13.   Η κοινωνική διάσταση δεν τυγχάνει ιδιαίτερης προσοχής σε πολλά τμήματα της αγοράς. Πράγματι, η ΕΚΕ (εταιρική κοινωνική ευθύνη) αυξάνεται κατά τρόπο σταθερό και συμβατό και σέβεται την αξιοπρέπεια των προσώπων και του περιβάλλοντος. Αντίθετα τα συστήματα πριμοδότησης, που συνδέονται αποκλειστικά με την ποσότητα των προϊόντων που πωλούνται παρά με την ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών, δημιουργούν μεγάλη δυσαρέσκεια και στους πελάτες και στους εργαζόμενους που αγχώνονται από «το κακό του προϋπολογισμού», δηλαδή από την ένταση που δημιουργούν οι συνεχείς εμπορικές πιέσεις.

1.14.   Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι πρέπει να εφαρμοστεί συστηματικά και στοχοθετημένα η αποκαλούμενη «αρχή της αναλογικότητας», στη βάση της οποίας ένας μικρός διαμεσολαβητής που πραγματοποιεί απλές συναλλαγές δεν μπορεί να υπάγεται στις ίδιες κανονιστικές διατάξεις που διέπουν μια πολύπλοκη πολυεθνική οργάνωση, παρόλο που πρέπει να ισχύουν οι ίδιες εγγυήσεις για την αγορά. Οι κανόνες έχουν θεσπιστεί για να προστατεύουν την αγορά.

1.15.   Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, αφού εξασφαλίσει ότι τα κράτη μέλη δεν θα υιοθετήσουν μέτρα που στρεβλώνουν τον ανταγωνισμό, μπορεί να προστατέψει την ποικιλία της προσφοράς των χρηματοπιστωτικών, τραπεζικών και ασφαλιστικών υπηρεσιών: στους κανόνες των κρατικών ενισχύσεων θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη αυτές οι πτυχές.

1.16.   Ο καπιταλισμός καζίνο, ο τούρμπο-καπιταλισμός, οι «καρχαρίες των οικονομικών» έχουν θέσει στο στόχαστρο σημαντικές βιομηχανικές και χρηματοπιστωτικές επιχειρήσεις, που κατάντησαν φαντάσματα του εαυτού τους λόγω των εξαγορών και παρέσυραν, σε αυτές τις ενέργειες καταστροφής της εγγενούς τους αξίας, χιλιάδες εργαζόμενους και οικογένειες αφήνοντας πίσω τους συντρίμμια.

1.17.   Η ΕΟΚΕ, με την παρούσα γνωμοδότηση επισημαίνει ότι είναι ανάγκη να τεθεί και πάλι η οικονομία στην υπηρεσία του ανθρώπου, όπως δηλώνει ένας μεγάλος οικονομολόγος (3): «Ο μεγαλύτερος κίνδυνος είναι η υποταγή της σκέψης στις ανάγκες του σύγχρονου βιομηχανικού συστήματος. Και οι ανάγκες αυτές είναι ότι η τεχνολογία προοδεύει συνεχώς, ότι η οικονομική μεγέθυνση είναι καλή, ότι οι επιχειρήσεις πρέπει πάντα να αναπτύσσονται, ότι η κατανάλωση αγαθών είναι βασική πηγή της ευτυχίας, ότι η τεμπελιά είναι κακή, ότι τίποτα δεν πρέπει να επισκιάσει τις προτεραιότητες που αποδίδουμε στην τεχνολογία, στην οικονομική μεγέθυνση, στην αύξηση της κατανάλωσης».

2.   Εισαγωγή

2.1.   Η ηθική και η κοινωνικότητα

2.1.1.   Η ελληνική σκέψη αποτέλεσε τη στέρεη βάση του δυτικού πολιτισμού και σε αυτήν οφείλουμε κυρίως τις έννοιες της «ηθικής» και της «κοινωνικότητας».

2.1.2.   Σύμφωνα με τον Αριστοτέλη, αντικείμενο της ηθικής είναι το καλό του ανθρώπου όχι όμως με την αφηρημένη έννοια αλλά ως το μέγιστο των αγαθών που αποκτάται και επιτυγχάνεται μέσω της δράσης. Το μέγιστο αγαθό στο οποίο αποβλέπει κάθε άνθρωπος είναι ευτυχία, η ύψιστη δε μορφή της ευτυχίας συνίσταται στην ενάρετη δράση.

2.1.3.   Η ευτυχία είναι ταυτόχρονα το καλύτερο, το ωραιότερο και το πιο ευχάριστο αγαθό και όλες αυτές οι ιδιότητες δεν μπορεί να διαχωριστούν όπως αναφέρεται στο Δηλιακό Επίγραμμα:

α)	«κάλλιστον το δικαιότατον»,

β)

,

γ)

,

δ)

.

2.1.4.   Η φιλοσοφία μας βοηθά να κατανοήσουμε ότι παράλληλα με την απόλυτη πραγματικότητα της ηθικής, υπάρχουν και σχετικές πραγματικότητες που ικανοποιούν κοινωνικούς πυρήνες, είτε μικρούς είτε μεγάλους, που έχουν την ίδια ιδέα για την ευτυχία και ενώνονται για να την αποκτήσουν.

2.1.5.   Ηθική και πολλαπλές αξίες συνυπάρχουν και αντιπροσωπεύουν την πλούσια διαδρομή της ανθρωπότητας στις διάφορες φάσεις της, συμπεριλαμβανομένης και αυτής που πρόσφατα έλαβε το όνομα «η οικονομία της ευτυχίας», η οποία ξεκινώντας από εμπειρικές βάσεις μελετά συστηματικά τη φύση της ευτυχίας και τις πιθανές οδούς επίτευξής της.

2.1.6.   Έχει αποδειχτεί ότι η οικονομική μεγέθυνση χωρίς τη σχετική αύξηση άλλων παραγόντων ικανοποίησης, δεν αυξάνει την ευτυχία των προσώπων, αντιθέτως: «Πέραν ενός ορίου δεν υπάρχει πλέον ευτυχία στην οικονομική μεγέθυνση. Η συνεχής αύξηση της κατανάλωσης συνεπάγεται συνεχή αύξηση της εργασίας που απαιτείται για τη χρηματοδότησή της και περισσότερο χρόνο στην εργασία εις βάρος των ανθρώπινων σχέσεων ενώ αυτές είναι που αποτελούν το βασικό παράγοντα ευτυχίας» (4).

2.1.7.   Από διάφορες έρευνες της Eurostat πρόεκυψε πράγματι ότι τα τελευταία είκοσι πέντε χρόνια στην Ευρώπη ενώ το κατά κεφαλήν εισόδημα αυξανόταν διαρκώς, η ευτυχία παρέμεινε αμετάβλητη. Παρόμοια αποτελέσματα υπάρχουν και στις Ηνωμένες Πολιτείες.

2.2.   Η οικονομική κρίση 2007-2008 … και μετά;

2.2.1.   Η κρίση που έχει προκαλέσει την αναστάτωση των χρηματοπιστωτικών αγορών από τον Φεβρουάριο του 2007 και ιδίως των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων και των τραπεζών βρίσκεται στο επίκεντρο των διεθνών πολιτικών συζητήσεων.

2.2.2.   Η συνέπεια της κρίσης των αμερικανικών δανείων επεκτάθηκε και γιγαντώθηκε από το γεγονός ότι πολλά χρέη που θεωρήθηκαν ως subprime (στεγαστικά ενυπόθηκα δάνεια υψηλού κινδύνου), δηλαδή αμφιβόλου αποτελέσματος, συμπεριελήφθησαν σε ευρύτερα «πακέτα» χρεών με πλήρη έλλειψη διαφάνειας όσον αφορά το εύρος του προβλήματος, εξαιτίας του οποίου οι φορείς κατέχουν ανασφαλείς και υποτιμημένους τίτλους.

2.2.3.   Η αβεβαιότητα αυτή συνέβαλε στην περαιτέρω απώλεια της εμπιστοσύνης στο χρηματοπιστωτικό σύστημα με επακόλουθο τα αρνητικά αποτελέσματα για συναλλαγές που βασίζονται σε συνεχή ροή φθηνών πιστώσεων.

2.2.4.   Τα hedge funds (κεφάλαια αντιστάθμισης κινδύνου) ή κερδοσκοπικά κεφάλαια, υπήρξαν τα πρώτα θύματα της οικονομικής κρίσης, συμπεριλαμβανομένων των κεφαλαίων των μεγάλων εμπορικών τραπεζών. Πολλές ευρωπαϊκές τράπεζες βρέθηκαν να έχουν στο χαρτοφυλάκιό τους μεγάλο μέρος των αμερικανικών χρεών subprime. Ορισμένες τράπεζες της Γερμανίας, γνωστές για τη σύνεσή τους, επλήγησαν ιδιαίτερα σκληρά, αλλά η κρίση έπληξε και υγιή χρηματοπιστωτικά ιδρύματα στα οποία σημειώθηκε δυσανάλογη αύξηση του κόστους του χρήματος. Αυτή είναι η αιτία της σχεδόν πτώχευσης της Northern Rock.

2.2.5.   Η περίπτωση Socgen συνδέεται εν μέρει με την οικονομική αναστάτωση που σημειώθηκε πέρυσι το καλοκαίρι και εν μέρει με μια ορισμένη τάση ενθάρρυνσης των παραγόντων των χρηματοπιστωτικών αγορών να αναλαμβάνουν υπερβολικούς κινδύνους που οδηγούν είτε σε υψηλά κέρδη, είτε σε αστρονομικών απωλειών. Έτσι αποκαλύφθηκε η δραματική ανεπάρκεια των διαδικασιών εσωτερικού ελέγχου που εφαρμόζονταν στον εν λόγω οργανισμό με αποτέλεσμα να αμφισβητούνται πλέον οι σχετικές πρακτικές του τραπεζικού συστήματος στο σύνολό του.

2.2.6.   Η οικονομία καζίνο, στην οποία δυστυχώς «η μπάνκα που τινάζεται στον αέρα» είναι οι αποταμιευτές ιδίως οι ασθενέστεροι, που με τον έναν ή άλλον τρόπο, υποχρεούνται να πληρώσουν το λογαριασμό άλλων, είναι οι εργαζόμενοι (πάνω από 100 000 απολύσεις έως σήμερα στο χρηματοπιστωτικό τομέα και προβλέπονται και άλλες (5), είναι οι πολίτες, που βλέπουν να μειώνεται η ασφάλειά τους και διερωτώνται εάν το χρηματοπιστωτικό σύστημα είναι ακόμη αξιόπιστο.

2.2.7.   Οι απώλειες που έχουν δηλωθεί μέχρι τώρα ανέρχονται σε 400 δις δολάρια και σύμφωνα με έγκυρες εκτιμήσεις αναμένεται να φτάσουν το 1 200 δις δολάρια (6). Συνέπειες υφίστανται βέβαια οι μεγάλοι θεσμικοί επενδυτές, τα συνταξιοδοτικά ταμεία, αλλά τις μεγαλύτερες υφίσταται το γενικό οικονομικό σύστημα με την αύξηση του κόστους και τη μειωμένη διαθεσιμότητα χρήματος, με την επακόλουθη αύξηση των τιμών και του πληθωρισμού ο οποίος συμβάλει στην επιβράδυνση της οικονομίας. Πρόκειται για έναν φαύλο κύκλο που πλήττει το σύνολο των οικονομικών δραστηριοτήτων. Σε ορισμένα κράτη μέλη γίνεται λόγος για ύφεση.

2.2.8.   Είναι γεγονός ότι το ευρωπαϊκό χρηματοπιστωτικό σύστημα είναι περισσότερο θύμα παρά ένοχο, εκτός μεμονωμένων και συγκεκριμένων εξαιρέσεων. Είναι επίσης γεγονός ότι η κυριαρχία του χρηματοπιστωτικού τομέα στην οικονομία, η αναζήτηση ολοένα και περισσότερο εξεζητημένων μέσων για τον πολλαπλασιασμό των ευκαιριών κέρδους, ο ολοένα και επιθετικότερος ρόλος των κερδοσκοπικών κεφαλαίων και η άφιξη κυρίαρχων κεφαλαίων με τεράστια μέσα, έχουν θέσει στο περιθώριο την πραγματική οικονομία, έχουν καταδείξει τις ελλείψεις των εθνικών συστημάτων ελέγχου, την αναποτελεσματικότητα των προτύπων συνεργασίας μεταξύ διαφόρων αρχών, τον ανησυχητικό ρόλο των οργανισμών αξιολόγησης, συμπεριλαμβανομένων και όσων ασχολούνται με την αποκαλούμενη δεοντολογική αξιολόγηση (που αξιολόγησαν θετικά επιχειρήσεις όπως η Parmalat, με τον εξαίρετο κώδικα συμπεριφοράς).

2.2.9.   Η κρίση αυτή επεκτάθηκε σε όλους τους φορείς της αγοράς, ανεξαρτήτως του υψηλού, χαμηλού ή ανύπαρκτου κερδοσκοπικού χαρακτήρα τους. Η ολοκλήρωση των αγορών έχει φτάσει σε τέτοιο σημείο που κανείς δεν μπορεί να μείνει αλώβητος από τις αρνητικές συνέπειες. Το πρόβλημα είναι ότι τις απώλειες τις υφίστανται όλοι ενώ τα κέρδη παραμένουν μόνο στα χέρια των κερδοσκόπων.

3.   Το ευρωπαϊκό χρηματοπιστωτικό σύστημα

3.1.   Οι τράπεζες

3.1.1.   Από τους χρηματοπιστωτικούς διαμεσολαβητές, οι τράπεζες αποτελούν το βασικό κρίκο: σε ορισμένες χώρες ελέγχουν σε μεγάλο βαθμό την πραγματική οικονομία, δεν ασκούν μόνο οικονομική εξουσία, επηρεάζουν την ανάπτυξη των περιοχών και των επιχειρήσεων, πολλαπλασιάζουν τις ευκαιρίες κέρδους.

3.1.2.   Οι τραπεζικές επιχειρήσεις, αν και λειτουργούν όλες σε ένα πλαίσιο αγοράς, παρέχοντας ουσιαστικά όλες τις ίδιες υπηρεσίες, από τις πλέον κλασικές έως τις πλέον ειδικές, έχουν διαφορετική προέλευση την οποία διατηρούν με το πέρασμα του χρόνου.

3.1.3.   Δίπλα στις εμπορικές τράπεζες, στις τράπεζες επενδύσεων, που κατέχουν σημαντική θέση στην αγορά, υπάρχουν τα ταμιευτήρια, αρχές δημόσιας έμπνευσης που δημιουργήθηκαν για να παρέχουν στις αστικές κοινότητες, ιδιαίτερα στους ασθενέστερους των κοινοτήτων αυτών, μια άγκυρα σωτηρίας σε περιόδους κρίσης. Το όνομα συνδέεται με τα πρώτα ταμιευτήρια που ίδρυσε η γερμανική αυτοκρατορία κατά τις αρχές του 19ου αιώνα, αλλά πολλά άλλαξαν απλώς το όνομα των ενεχυροδανειστηρίων που υπήρχαν από το 15ο αιώνα.

3.1.4.   Σε ορισμένες ζώνες της περιφέρειας και σε αγροτικές περιοχές αναπτύχθηκε το κίνημα των αγροτικών και βιοτεχνικών ταμείων για να καταπολεμηθεί το φαινόμενο της τοκογλυφίας από μια ιδέα του Friedrich Wilhelm Raiffeisen, ο οποίος ίδρυσε το 1864 το πρώτο Darlehnkassenverein. Οι λαϊκές τράπεζες, και αυτές συνεταιριστικής προέλευσης, ξεκίνησαν με μια ιδέα του Franz Hermann Schulze-Delitzsch, ο οποίος ίδρυσε την πρώτη Vorschussvereine (τράπεζα του λαού) το 1850. Από αυτές τις εμπειρίες αναπτύσσεται το μεγάλο κίνημα της συνεταιριστικής πίστωσης και των λαϊκών τραπεζών, που σήμερα κατέχουν στην ΕΕ μερίδιο αγοράς πάνω από το 20 % με πάνω από 140 εκατομμύρια πελάτες, 47 εκατομμύρια μετόχους και 730 000 υπαλλήλους.

3.1.5.   Αυτή η ιστορική αναδρομή δείχνει ότι η κοινωνία των πολιτών απέδιδε ανέκαθεν στις τράπεζες έναν ρόλο στο οικονομικό σύστημα τουλάχιστον εν μέρει διαφορετικό από το ρόλο των άλλων επιχειρήσεων. Υπήρχε πάντα η προσδοκία να επιδιώκουν δεοντολογικούς και κοινωνικούς στόχους και όχι μόνον το κέρδος.

3.1.6.   Ένα σημαντικό θέμα που πρέπει να λάβει υπόψη η χρηματοπιστωτική βιομηχανία είναι η ευρύτερη δυνατή πρόσβαση στις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες. Ενώ στις αναπτυσσόμενες χώρες μόνο το 20 % του πληθυσμού έχει πρόσβαση στην πίστωση, στην Ευρώπη το ποσοστό αυτό φτάνει το 90 %. Δεν είναι ακόμη αρκετό διότι αυτό το 10 % που αποκλείεται μπορεί να είναι θύμα πολύ σοβαρής διάκρισης.

3.2.   Οι ασφαλιστικές εταιρείες

3.2.1.   Εάν οι πρώτες σύγχρονες μορφές τράπεζας τοποθετούνται στις αρχές του 15ου αιώνα στην Ιταλία, Banco di San Giorgio 1406, μερικές εκ των οποίων λειτουργούν ακόμη όπως η Monte dei Paschi di Siena, που ιδρύθηκε το 1472, όσον αφορά τις ασφαλιστικές εταιρείες η πορεία αναδρομής είναι πολύ μακρύτερη. Οι πρώτες μορφές ασφαλιστικών εταιρειών χρονολογούνται από την 3η και 2η χιλιετία π.Χ. στην Κίνα και στην Βαβυλωνία, έλληνες και ρωμαίοι εισήγαγαν πρώτοι τις έννοιες της ασφάλειας ζωής και υγείας, με τις «εταιρείες ευμένειας», που πλήρωναν ιατρικές θεραπείες, οικογενειακά επιδόματα ακόμη και τις κηδείες. Οι συντεχνίες το Μεσαίωνα είχαν τον ίδιο σκοπό, ενώ πάντα στη Γένοβα, τον 14ο αιώνα (1347) καθιερώθηκε η σύμβαση ασφάλισης ξεχωριστά από την επένδυση, που συνέβαλε στον πλούτο του Edward LLoyd ο οποίος το 1688 άνοιξε στο Λονδίνο, στην Tower Street, ένα καφενείο στο οποίο σύχναζαν εφοπλιστές, έμποροι και καπετάνιοι, ιδανικός τόπος συνάντησης όσων ήθελαν να ασφαλίσουν πλοίο και φορτίο και όσων ήθελαν να συμμετέχουν οικονομικά στην περιπέτεια. Τα ίδια χρόνια, μετά την καταστροφική πυρκαγιά του Λονδίνου του 1666, που έκαψε 13 200 σπίτια, ιδρύθηκε από το Nicholas Barbon η πρώτη ασφαλιστική εταιρεία κατά της πυρκαγιάς, η Fire Office.

3.2.2.   Μετά την εμπειρία των LLoyd's, (που τεχνικά δεν είναι ασφαλιστική εταιρεία), σε όλη την Ευρώπη εξαπλώνεται το ασφαλιστικό πρότυπο και αρχίζουν να λειτουργούν ασφαλιστικές εταιρείες. Η ανάπτυξη των σύγχρονων ασφαλιστικών εταιρειών συνδέεται με τη σύγχρονη θεωρία των πιθανοτήτων, που είχε ως προδρόμους τον Pascal και τον Fermat, αλλά και τον Galileo. Στο πλαίσιο των ασφαλιστικών κύκλων λειτουργούν οι αλληλασφαλιστικές εταιρείες, τις οποίες έχουν οι υπογράφοντες τα ασφαλιστικά συμβόλαια και όχι μέτοχοι, δηλαδή οι ίδιοι οι πελάτες των εταιριών αυτών. Τον περασμένο αιώνα δημιουργούνται οι συνεταιριστικές ασφαλιστικές εταιρείες: σε ορισμένες χώρες επιβλήθηκαν λόγω της μεγάλης ικανότητας να παρέχουν σε ολόκληρη την αγορά προϊόντα ποιότητας. Όπως και οι συνεταιριστικές τράπεζες έτσι και οι αλληλασφαλιστικές εταιρείες συνδέονται στενά με τα τοπικά οικονομικά συστήματα και συμβάλουν σε μεγάλο βαθμό στην ανάπτυξή τους ακόμη και μέσω της επανεπένδυσης σημαντικού τμήματος της προστιθέμενης αξίας τους.

3.3.   Τράπεζες και ασφαλιστικές εταιρείες δεοντολογικού χαρακτήρα

3.3.1.   Εδώ και μερικά χρόνια έχουν αρχίσει να λειτουργούν τράπεζες και ασφαλιστικές εταιρείες δεοντολογικού χαρακτήρα, με στόχο τη διατήρηση εμπορικών σχέσεων και την οικονομική υποστήριξη μόνον των επιχειρήσεων που ανταποκρίνονται σε αυστηρές απαιτήσεις αξιών, αποδεκτές από την κοινωνία που δημιούργησε αυτές τις τράπεζες και τις ασφαλιστικές εταιρείες. Απαιτήσεις περιβαλλοντικής αειφορίας, άρνησης οιουδήποτε συμβιβασμού με το εμπόριο όπλων, συνεχούς δέσμευσης έναντι κάθε διάκρισης, για να αναφερθούν μερικά μόνο παραδείγματα «αξιών» που συνιστούν το σημείο αναφοράς σε αυτούς τους κύκλους.

3.3.2.   Η χρηματοπιστωτική οικονομία «δεοντολογικού χαρακτήρα» και η μικρή χρηματοπιστωτική οικονομία

3.3.2.1.   Με τον όρο «χρηματοπιστωτική οικονομία δεοντολογικού χαρακτήρα» εννοείται η οικονομική δραστηριότητα υπέρ πρωτοβουλιών που προάγουν τον άνθρωπο, την κοινωνία και το περιβάλλον στο φως μιας δεοντολογικής και οικονομικής αξιολόγησης του αντικτύπου στο περιβάλλον και την κοινωνία, που ασκείται με πρώτιστο στόχο την παροχή οικονομικής υποστήριξης σε δραστηριότητες που ασκούνται από μεμονωμένα άτομα ακόμη και μέσω μικροπιστώσεων.

3.3.2.2.   Η μικρή χρηματοπιστωτική οικονομία αποτελείται από ειδικές τράπεζες που διαχειρίζονται μικρά ποσά και ασχολούνται με φτωχά στρώματα πληθυσμού που αποκλείονται από το παραδοσιακό τραπεζικό σύστημα, η παρουσία τους δε είναι κυρίως γνωστή στον τρίτο κόσμο. Υπενθυμίζεται ωστόσο ότι και οι δυτικές χώρες είχαν σημαντική παράδοση στις μικροαποταμιεύσεις (ενώ η μικροπίστωση υπήρξε περιθωριακή, για παράδειγμα για ένα χρονικό διάστημα υπήρχαν τα ενεχυροδανειστήρια): παραδείγματα μικροαποταμίευσης αποτελούν οι χαμηλού κόστους πολυετείς καταθέσεις.

3.3.2.3.   Η δραστηριότητα της χρηματοπιστωτικής οικονομίας δεοντολογικού χαρακτήρα ασκείται στη βάση των ακόλουθων αρχών (7):

α)	μη διάκρισης των δικαιούχων λόγω φύλου, έθνους ή θρησκεύματος ή ακόμη λόγω περιουσίας, διότι η πίστωση σε όλες της τις μορφές είναι ανθρώπινο δικαίωμα·

β)	πρόσβασης των ασθενέστερων με βάση την ισχύ των προσωπικών εγγυήσεων, κατηγορίας ή κοινότητας όπως ισχύει και για τις εγγυήσεις επί της περιουσίας·

γ)	αποδοτικότητας, στη βάση της οποίας η χρηματοπιστωτική οικονομία δεοντολογικού χαρακτήρα δεν θεωρείται φιλανθρωπία αλλά οικονομικά ζωτική και κοινωνική χρήσιμη δραστηριότητα·

δ)	συμμετοχής του αποταμιευτή στις επιλογές της επιχείρησης που επωφελείται των αποταμιεύσεων, είτε μέσω προτίμησης του προορισμού των κεφαλαίων είτε μέσω δημοκρατικών μηχανισμών συμμετοχής στη διαδικασία λήψεως των αποφάσεων·

ε)	πλήρους διαφάνειας και πρόσβασης όλων στις πληροφορίες, για τον λόγο