20.10.2012   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 318/1

1.

Το προηγηθέν του προγράμματος-πλαισίου «Ορίζων 2020» έβδομο πρόγραμμα-πλαίσιο δραστηριοτήτων έρευνας και τεχνολογικής ανάπτυξης (7ο ΠΠ) έχει επικριθεί ευρύτατα λόγω της πολυπλοκότητάς του (λόγου χάρη, ποικιλομορφία των συστημάτων και μέσων χρηματοδότησης) και των κανόνων συμμετοχής (λόγου χάρη, ανακολουθία στην εφαρμογή των κανόνων ή την εκτέλεση των διαδικασιών) (10). Κατά συνέπεια, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης προσέδωσαν ύψιστη πολιτική προτεραιότητα στην απλούστευση της διαχείρισης και εκτέλεσης της χρηματοδότησης της Ένωσης για την έρευνα και την καινοτομία (11). Κατά τη διάρκεια εφαρμογής του 7ου ΠΠ, η Επιτροπή είχε ήδη λάβει μέτρα προκειμένου να αποκαταστήσει ορισμένες από τις υπάρχουσες αδυναμίες. Για παράδειγμα, η απόφαση της Επιτροπής της 24ης Ιανουαρίου 2011 κατέστησε δυνατό, υπό ορισμένους όρους, να χρησιμοποιούν οι δικαιούχοι τις δικές τους λογιστικές πρακτικές για τις αιτήσεις απόδοσης δαπανών των έργων.

2.

Ο κύριος στόχος των κανόνων συμμετοχής βάσει του προγράμματος «Ορίζων 2020» (12) συνίσταται στην οικοδόμηση επί των μέτρων απλούστευσης που ήδη εφαρμόζονται βάσει του 7ου ΠΠ. Οι «κανόνες» καθορίζουν τους όρους επιλογής των έργων, τη συμμετοχή φορέων σε αυτά, τη χρηματοδότησή τους, τον καθορισμό των προϋποθέσεων χρηματοδότησης, όπως είναι τα ποσοστά χρηματοδότησης και οι απαιτήσεις επιλεξιμότητας, και τη διάδοση των αποτελεσμάτων. Τα ζητήματα αυτά δεν είναι μόνο σημαντικά για τους δικαιούχους, αλλά μπορούν να έχουν επιπτώσεις και στη γενική απόδοση του προγράμματος-πλαισίου «Ορίζων 2020». Για παράδειγμα, η μείωση της ελκυστικότητας λόγω πολύπλοκων κανόνων αυξάνει τον κίνδυνο να μην επιτευχθεί ο γενικός στόχος του προγράμματος, ήτοι η υποστήριξη της στρατηγικής «Ευρώπη 2020».

3.

Στο μέτρο του δυνατού, η γνώμη του Ελεγκτικού Συνεδρίου ακολουθεί τη διάρθρωση της αιτιολογικής έκθεσης της Επιτροπής για τους «προτεινόμενους κανόνες». Ωστόσο, λαμβάνει επίσης υπόψη το γενικό πλαίσιο της «κανονιστικής δέσμης» και, ειδικότερα, τα μέτρα διαχείρισης που καλύπτουν τη νέα στρατηγική ελέγχου που καθορίζει η πρόταση κανονισμού «Ορίζων 2020».

I.

Η απλούστευση αποτελεί τη μείζονα διατομεακή αρχή που διέπει τα μέτρα τα οποία περιλαμβάνονται στους «προτεινόμενους κανόνες». Σε γενικές γραμμές, το Συνέδριο κρίνει ότι τα μέτρα, εφόσον εφαρμοστούν με τον προβλεπόμενο τρόπο, θα συμβάλουν σημαντικά, ώστε η Ένωση να αντεπεξέλθει στις μείζονες προκλήσεις τις οποίες αντιμετωπίζει η χρηματοδότηση της έρευνας. Δεδομένου ότι η επιτυχία αυτών των μέτρων θα εξαρτηθεί, καταρχήν, από την αποτελεσματική εφαρμογή τους, καίρια σημασία γι’ αυτό θα έχουν οι έγκαιρες, πρακτικές, σαφείς και μη επιδεχόμενες παρερμηνείες οδηγίες.

II.

Το πρόγραμμα-πλαίσιο «Ορίζων 2020» θα πρέπει να εντοπίσει μηχανισμούς συντονισμού με άλλες πολιτικές της ΕΕ, όπως είναι η πολιτική συνοχής, με σκοπό τη δυνητική επαύξηση του πολλαπλασιαστικού αποτελέσματος των πόρων της Ένωσης, με σκοπό την επιτάχυνση της προόδου προς έναν ενιαίο Ευρωπαϊκό Χώρο Έρευνας, και τον περιορισμό του ενδεχόμενου κινδύνου σώρευσης διαφορετικών χρηματοδοτήσεων της ΕΕ για μία μόνο δράση.

III.

Με την εισαγωγή μιας ενιαίας σειράς κανόνων και επιτρέποντας παρεκκλίσεις μόνον όταν αυτές αιτιολογούνται λόγω ιδιαίτερων αναγκών, η Επιτροπή θα ενισχύσει την τάση προς μια συνεκτική σειρά κανόνων συμμετοχής. Το Συνέδριο τονίζει ότι είναι αναγκαίο οι «προτεινόμενοι κανόνες» να εφαρμόζονται με συνέπεια σε όλες τις δράσεις στο πλαίσιο του «Ορίζων 2020» και με στενό συντονισμό μεταξύ των διαφόρων φορέων υλοποίησης. Τυχόν εξαιρέσεις από το πεδίο εφαρμογής των «προτεινόμενων κανόνων» θα πρέπει να αιτιολογούνται σαφώς και να περιορίζονται στο ελάχιστο αναγκαίο.

IV.

Το Συνέδριο θεωρεί ότι το ριζικά απλουστευμένο μοντέλο για τη χρηματοδότηση των δαπανών θα βελτιώσει την αξιοπιστία του, θα μειώσει τον κίνδυνο παρατυπιών στις αιτήσεις απόδοσης δαπανών των δικαιούχων, θα καταστήσει λιγότερο πολύπλοκη τη λογιστική των έργων και θα καταστήσει περιττά ορισμένα από τα στάδια επαλήθευσης που απαιτούνται βάσει του τρέχοντος μοντέλου χρηματοδότησης του 7ου ΠΠ, διευκολύνοντας και επιταχύνοντας με αυτόν τον τρόπο τη διαδικασία εφαρμογής.

V.

Ωστόσο, οι «προτεινόμενοι κανόνες» θα πρέπει να διαφοροποιήσουν σαφώς τις δράσεις που είναι επιλέξιμες για επιστροφή 100 % από όσες περιορίζονται σε 70 % κατ’ ανώτατο όριο (δραστηριότητες κοντά στην αγορά). Στους εκτελεστικούς κανόνες θα πρέπει να διατυπωθεί σαφώς τι νοείται με τους όρους «δραστηριότητες κοντά στην αγορά».

VI.

Το Συνέδριο σημειώνει ότι η κατάργηση της επιλογής χρηματοδότησης έμμεσων δαπανών με βάση τις πραγματικές δαπάνες αποτελεί μείζονα απόκλιση από το 7ο ΠΠ. Δεν είναι σαφές με ποιον τρόπο η αλλαγή αυτή θα επηρεάσει τους συμμετέχοντες σε ατομικό επίπεδο. Η Επιτροπή θα πρέπει να παράσχει εγγυήσεις ότι η νέα προσέγγιση δεν θα οδηγήσει σε ανεπιθύμητες καταστάσεις κατά τις οποίες οι συμμετέχοντες θα υφίστανται σημαντική ζημία, με συνέπεια να επηρεάζεται αρνητικά η ελκυστικότητα του προγράμματος.

VII.

Η υπό εξέταση επιστροφή μη ανακτήσιμου ΦΠΑ ως επιλέξιμης δαπάνης αποτελεί θετικό μέτρο. Ωστόσο, το Συνέδριο θεωρεί σημαντικό να παράσχει η Επιτροπή σαφείς οδηγίες ως προς το τι ακριβώς συνιστά ανακτήσιμο ΦΠΑ.

VIII.

Κατά τη γνώμη του Συνεδρίου, το βελτιστοποιημένο πλαίσιο εσωτερικού ελέγχου που οικοδομείται πάνω σε στρατηγική με βάση τον κίνδυνο, η οποία με την σειρά της συνδέεται εγγενώς με το προτεινόμενο νέο μοντέλο χρηματοδότησης, αποτελεί πολύ καλό σημείο εκκίνησης για τον περιορισμό του κινδύνου σφάλματος. Ωστόσο, η προσέγγιση αυτή έχει περιορισμούς, καθώς ορισμένοι κίνδυνοι, από την ίδια τη φύση τους, χρειάζεται να αντιμετωπίζονται με αποτελεσματικούς προληπτικούς ελέγχους.

IX.

Το Συνέδριο θεωρεί την προτεινόμενη ευρύτερη κάλυψη ταμείου εγγυήσεων των συμμετεχόντων ως θετική εξέλιξη. Ωστόσο, απαιτείται η διεξαγωγή αξιολογήσεων όσον αφορά ενδεχόμενους νομικούς κινδύνους, προκειμένου, στην κάλυψη του ταμείου να συμπεριληφθούν εργαλεία υπό μορφή συμπράξεων δημοσίου-ιδιωτικού τομέα.

X.

Το Ελεγκτικό Συνέδριο εκφράζει την ικανοποίησή του για την πρόθεση της Επιτροπής να υπάρχει ενιαίο υποχρεωτικό πιστοποιητικό ελέγχου για τις οικονομικές καταστάσεις κατά την περάτωση του έργου. Ωστόσο, πρόσφατοι έλεγχοι του Συνεδρίου επιβεβαίωσαν ότι η αξιοπιστία των πιστοποιητικών ελέγχου είναι περιορισμένη και, συνεπώς, ο εν λόγω έλεγχος είναι μόνο εν μέρει αποτελεσματικός. Παρομοίως, οι έλεγχοι του Συνεδρίου έχουν δείξει χαμηλά ποσοστά συμμετοχής και αποδοχής όσον αφορά πιστοποιητικά μεθοδολογίας. Χωρίς βελτιώσεις σε αυτούς τους δύο τομείς, θα προκύψουν αρνητικές επιπτώσεις για την αναθεωρημένη στρατηγική ελέγχου της Επιτροπής.

XI.

Κατά τη γνώμη του Συνεδρίου, η χρησιμοποίηση επάθλων θα πρέπει να έχει ως αποτέλεσμα την τόνωση της (τεχνολογικής) καινοτομίας, ώστε να εξασφαλιστεί μόχλευση συμπληρωματικών πηγών χρηματοδότησης. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θα πρέπει να διασφαλίσει την ενίσχυση μη χρηματοοικονομικών πτυχών, όπως είναι η εικόνα κύρους και η φήμη που βασίζεται στην αριστεία, την αποκλειστικότητα και τη διεθνή αναγνώριση.

XII.

Το Συνέδριο κρίνει ότι οι προμήθειες θα πρέπει να χρησιμοποιούνται μόνο σε δεόντως αιτιολογημένες περιπτώσεις που αποφέρουν πρόσθετα οφέλη τα οποία δεν θα προέκυπταν εάν χρησιμοποιούνταν επιχορηγήσεις.

XIII.

Η «κανονιστική δέσμη» δεν παρέχει σαφείς ενδείξεις για το τι πρέπει να νοείται ως καινοτόμος δραστηριότητα. Το Ελεγκτικό Συνέδριο θα εκτιμούσε ένα σαφή ορισμό, καθώς και τον αρμόζοντα περιορισμό του πεδίου των επιλέξιμων για χρηματοδότηση δραστηριοτήτων καινοτομίας σε όσες είναι όντως νέες στον κόσμο.

4.

Με το πρόγραμμα-πλαίσιο «Ορίζων 2020» η Επιτροπή έχει θέσει ως στόχο να προσελκύσει τους πλέον επιτυχημένους ερευνητές και τις πλέον καινοτόμους επιχειρήσεις. Εν προκειμένω, η μείζων εγκάρσια αρχή της απλούστευσης των κανόνων συμμετοχής διαδραματίζει ρόλο καίριας σημασίας. Η απλούστευση αντανακλάται έντονα στα βασικά χαρακτηριστικά των «κανόνων» (για την πλήρη επισκόπηση των στόχων και προτεραιοτήτων που καθορίζουν τα μέτρα απλούστευσης στην «κανονιστική δέσμη», βλέπε παράρτημα):

5.

Το Συνέδριο θεωρεί ότι, σε γενικές γραμμές, τα προτεινόμενα από την Επιτροπή μέτρα, εφόσον εφαρμοστούν με τον προβλεπόμενο τρόπο, θα συμβάλουν σημαντικά στην αντιμετώπιση των μειζόνων προκλήσεων που συναντά η χρηματοδότηση της έρευνας από την Ένωση (λόγου χάρη, κανόνες συμμετοχής χωρίς συνοχή, πολυπλοκότητα και διοικητικός φόρτος). Για παράδειγμα, η προτεινόμενη ενσωμάτωση δράσεων που έχουν σχέση με την έρευνα και την καινοτομία [λόγου χάρη, οι κοινές τεχνολογικές πρωτοβουλίες (ΚΤΠ) που έχουν σχέση με την έρευνα] συνιστά απάντηση στη συνήθη κριτική της μη συνεκτικής εφαρμογής των κανόνων του 7ου ΠΠ διευκολύνοντας τη διαλειτουργικότητα και τη συμβατότητα ανάμεσα στις ερευνητικές δραστηριότητες της Ένωσης (βλέπε σημείο 10).

6.

Οι «κανόνες» εισάγουν πολλά μέτρα απλούστευσης που αντανακλώνται στο μοντέλο για τη χρηματοδότηση των δαπανών (14) (βλέπε σημείο 15) και τις δημοσιονομικές διατάξεις (λ.χ. απαιτήσεις καταγραφής χρόνου και προτεινόμενη ενσωμάτωση του ΦΠΑ στον ορισμό των επιλέξιμων δαπανών, βλέπε σημείο 21) (15). Η Επιτροπή ακολούθησε διττή προσέγγιση: αφενός, στόχος των προτεινόμενων μέτρων είναι να μειωθεί ο διοικητικός φόρτος για τους δικαιούχους (για παράδειγμα, ένα λιγότερο πολύπλοκο μοντέλο χρηματοδότησης απλουστεύει τη δήλωση δαπανών και τον υπολογισμό της συμβολής της ΕΕ προς όφελος των συμμετεχόντων)· αφετέρου, στόχος των εν λόγω μέτρων είναι ο περιορισμός των εργασιών διαχείρισης και ελέγχου της Επιτροπής και, ως εκ τούτου, η διευκόλυνση της εφαρμογής της προτεινόμενης στρατηγικής ελέγχου που ισορροπεί ανάμεσα στην εμπιστοσύνη και τον έλεγχο. Για παράδειγμα, η βελτιστοποίηση και απλούστευση του καθεστώτος χρηματοδότησης θα πρέπει, μεταξύ άλλων, να βοηθήσουν στη βελτίωση του ελέγχου εκ μέρους της Επιτροπής (16) (βλέπε σημείο 24) (17).

7.

Γενικά, στους «προτεινόμενους κανόνες» προβλέπονται μέτρα αντιμετώπισης των επειγόντων και σημαντικών θεμάτων που αναφέρονται στο σημείο 1. Ωστόσο, η επιτυχία αυτών των μέτρων εξαρτάται από την αποτελεσματική εφαρμογή τους (18). Το Συνέδριο επαναλαμβάνει τη σύστασή του ότι η Επιτροπή θα πρέπει να παρέχει έγκαιρες, πρακτικές, σαφείς και μη επιδεχόμενες παρερμηνείες οδηγίες εφαρμογής ώστε να παρέχονται οι κατάλληλες εγγυήσεις τόσο στους δικαιούχους όσο και στην Επιτροπή (19). Οι λεπτομερείς κανόνες εφαρμογής θα πρέπει να κοινοποιούνται το αργότερο μέχρι την ημερομηνία δημοσίευσης των πρώτων προσκλήσεων υποβολής προτάσεων.

8.

Θα πρέπει να σημειωθεί ότι η εφαρμογή ορισμένων από τα προτεινόμενα μέτρα (λόγου χάρη, επιλέξιμος ΦΠΑ και μη έντοκοι λογαριασμοί για προχρηματοδότηση) εξαρτάται από την έγκριση του νέου δημοσιονομικού κανονισμού (ΔΚ) (20). Κατά την ημερομηνία της παρούσας γνωμοδότησης δεν είχαν ακόμη ολοκληρωθεί η νομοθετική διαδικασία και οι κανόνες εφαρμογής για τον νέο ΔΚ.

9.

Η Επιτροπή προτείνει να συνενωθεί ολόκληρο το φάσμα της στήριξης της έρευνας και της καινοτομίας σε ένα κοινό στρατηγικό πλαίσιο (21). Όπως έχει αναφέρει το Συνέδριο στο παρελθόν (22), το «Ορίζων 2020» θα πρέπει να προσδιορίζει επίσης μηχανισμούς συντονισμού μεταξύ άλλων πολιτικών της ΕΕ (για παράδειγμα, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης και το Ταμείο Συνοχής). Ο εν λόγω συντονισμός θα καθιστούσε δυνατό τον καθορισμό του ποσοστού συγχρηματοδότησης του προγράμματος για τα επιχειρησιακά προγράμματα λαμβάνοντας παράλληλα υπόψη τις διάφορες πηγές χρηματοδότησης της ΕΕ, αυξάνοντας δυνητικά, κατ’ αυτό τον τρόπο, το πολλαπλασιαστικό αποτέλεσμα των πόρων της Ένωσης. Με αυτό τον τρόπο θα επιταχυνθεί η πρόοδος προς έναν ενιαίο Ευρωπαϊκό Χώρο Έρευνας (23). Επιπλέον, θα περιοριστεί ο ενδεχόμενος κίνδυνος σώρευσης διαφορετικών επιχορηγήσεων της ΕΕ για μία μόνο δράση (24).

10.

Καθιερώνοντας ένα ενιαίο σύνολο κανόνων και επιτρέποντας τις παρεκκλίσεις μόνο στις περιπτώσεις κατά τις οποίες αυτές αιτιολογούνται από ιδιαίτερες ανάγκες, η Επιτροπή θα ενισχύσει τη στροφή σε ένα συνεκτικό σύνολο κανόνων συμμετοχής. Στο πλαίσιο του 7ου ΠΠ, υπήρχαν πολλά επίπεδα κανόνων [λόγου χάρη, το σύνηθες σύνολο κανόνων συμμετοχής και ειδικοί κανόνες για δράσεις συντονισμού και στήριξης (25) ή κάθε ΚΤΠ στον τομέα της έρευνας (26)]. Κατά συνέπεια, το σύνολο των κανόνων που διέπει το 7ο ΠΠ εθεωρείτο από την ερευνητική κοινότητα πολύπλοκο και καθόλου συνεκτικό (27).

11.

Η προτεινόμενη ολοκληρωμένη προσέγγιση (για παράδειγμα, συνολικά συνεκτική εφαρμογή των κανόνων όσον αφορά θέματα όπως είναι τα κριτήρια επιλεξιμότητας και αξιολόγησης και τα δικαιώματα πνευματικής ιδιοκτησίας σε όλες τις συνιστώσες του «Ορίζων 2020») (28) μπορεί να αποτελέσει σημαντικό βήμα όσον αφορά:

12.

Ωστόσο, δεν είναι σαφές με ποιο τρόπο και σε ποια έκταση θα εφαρμοστούν με συνέπεια οι κανόνες συμμετοχής σε όλες τις δράσεις βάσει του «Ορίζων 2020», λόγου χάρη όσον αφορά το πρόγραμμα-πλαίσιο για την ανταγωνιστικότητα και την καινοτομία (CIP), τις ΚΤΠ και τις δραστηριότητες που διαχειρίζεται το Ευρωπαϊκό Ινστιτούτο Καινοτομίας και Τεχνολογίας (EIT). Το Συνέδριο επιθυμεί να υπογραμμίσει ότι τυχόν εξαιρέσεις θα πρέπει να αιτιολογούνται σαφώς και να περιορίζονται στο ελάχιστο, διαφορετικά οι εξαιρέσεις θα καταστούν κανόνες. Εν προκειμένω, η ασφάλεια δικαίου θα είναι μεγαλύτερη εάν στον κανονισμό καταγράφονται όλες εκείνες οι δραστηριότητες και δράσεις για τις οποίες θα μπορούσε να υπάρξει εξαίρεση από το ενιαίο σύνολο κανόνων.

13.

Επιπλέον, η πλήρης ενσωμάτωση δραστηριοτήτων που σήμερα υπάγονται στο πεδίο άλλων προγραμμάτων ή πρωτοβουλιών (όπως είναι οι αναφερόμενες στο σημείο 12) απαιτεί μεγάλο συντονισμό μεταξύ των εμπλεκόμενων φορέων. Η Επιτροπή έχει προτείνει (29) η διαχείριση του «Ορίζων 2020» να επεκταθεί περαιτέρω στους υφιστάμενους εκτελεστικούς οργανισμούς της Επιτροπής και τους λοιπούς εξωτερικούς φορείς όπως είναι οι κοινές επιχειρήσεις που διαχειρίζονται τις ΚΤΠ (30).

14.

Το Συνέδριο θα ήθελε να επαναλάβει την προηγούμενη σύστασή του ότι η Επιτροπή θα πρέπει να ασκεί τη δέουσα εποπτεία επί αυτού του καθεστώτος διαχείρισης, ώστε οι προσφερόμενες ευκαιρίες να αξιοποιηθούν πλήρως. Ειδικότερα, η ενσωμάτωση των κοινών επιχειρήσεων ως φορέων των πολιτικών της ΕΕ συνεπάγεται στενό συντονισμό. Για τον σκοπό αυτό, οι κοινές επιχειρήσεις χρειάζεται πρώτα να οικοδομήσουν ένα σταθερό και συνεκτικό σύστημα εσωτερικού ελέγχου. Για τον σκοπό αυτό, η Επιτροπή θα πρέπει να παρακολουθεί την εφαρμογή των σχεδίων δράσης (31). Το Συνέδριο επισημαίνει επίσης ότι έχει ζωτική σημασία η αποτελεσματική και συνεπής εφαρμογή των κανόνων, συνιστά δε στην Επιτροπή να διευρύνει σημαντικά τους βασικούς μηχανισμούς ευθυγράμμισης, όπως είναι η επιτροπή αποσαφηνίσεων για την έρευνα (32), προκειμένου να ενισχυθούν περαιτέρω τα οριζόντια μέτρα.

15.

Η Επιτροπή προτείνει (άρθρα 22 και 24 των «κανόνων») ένα μοντέλο χρηματοδότησης που συνίσταται στα εξής:

16.

Το μοντέλο έχει απλουστευθεί ριζικά και προορίζεται για την αντιμετώπιση των προβλημάτων που είχαν οι δικαιούχοι στα πλαίσια του 7ου ΠΠ, όταν η πολυπλοκότητα του μοντέλου χρηματοδότησης συνδεόταν άμεσα με τον αριθμό των διαθέσιμων συνδυασμών μεταξύ κατηγοριών δαπανών, μεθόδων για τον υπολογισμό των δαπανών και ποσοστών επιστροφής (33). Για παράδειγμα, βάσει του 7ου ΠΠ τα ποσοστά χρηματοδότησης εξαρτώνται από το νομικό καθεστώς (λόγου χάρη, ως μη κερδοσκοπικού δημόσιου φορέα ή ως κερδοσκοπικής εταιρείας), τον τύπο δραστηριότητας (ήτοι έρευνα, επίδειξη, διαχείριση και άλλα) ή τον τύπο δαπανών (ήτοι προσωπικό, υπεργολαβίες ή άλλες άμεσες και έμμεσες δαπάνες) (34).

17.

Στο προτεινόμενο μοντέλο δεν γίνεται πλέον καμία διάκριση ανάμεσα σε διάφορους τύπους δραστηριοτήτων, η οποία επέτεινε την πολυπλοκότητα του μοντέλου του 7ου ΠΠ (35). Επιπλέον, η εισαγωγή χρηματοδότησης για το σύνολο των άμεσων δαπανών της έρευνας (ένα ποσοστό επιστροφής για τις άμεσες δαπάνες που ορίζεται κατά την έναρξη κάθε έργου), μαζί με μια ονομαστική σταθερή συνεισφορά για τις έμμεσες δαπάνες (20 %) για όλους τους δικαιούχους και όλους τους τύπους δραστηριότητας, καθιστούν το μοντέλο για την χρηματοδότηση των δαπανών απλούστερο και περιορίζουν τον κίνδυνο σφάλματος.

18.

Το Συνέδριο σημειώνει το γεγονός ότι αυτά τα μέτρα απλούστευσης:

19.

Ωστόσο, οι «κανόνες» δεν διαφοροποιούν σαφώς τις δράσεις που είναι επιλέξιμες για επιστροφή 100 % (συνήθεις δραστηριότητες) από τις δράσεις που περιορίζονται σε 70 % κατ’ ανώτατο όριο (δραστηριότητες κοντά στην αγορά). Ο ορισμός των δραστηριοτήτων κοντά στην αγορά, όπως είναι η δημιουργία πρωτοτύπων, οι δοκιμές, η επίδειξη, η πειραματική ανάπτυξη, η πιλοτική εφαρμογή ή η εμπορική αναπαραγωγή, δεν είναι σαφής, αφού υπάρχουν πολλοί ορισμοί. Στους κανόνες εφαρμογής θα πρέπει να αναφέρεται σαφώς τι σημαίνει «δραστηριότητες κοντά στην αγορά».

20.

Το Συνέδριο σημειώνει ότι το προτεινόμενο μοντέλο χρηματοδότησης αποτελεί μείζονα απομάκρυνση από το 7ο ΠΠ, δεδομένου ότι δεν προβλέπεται πλέον η δυνατότητα χρηματοδότησης έμμεσων δαπανών με βάση τις πραγματικές δαπάνες. Δεν είναι σαφές με ποιο τρόπο το προτεινόμενο μοντέλο απόδοσης δαπανών θα επηρεάσει τους συμμετέχοντες σε ατομικό επίπεδο. Εν προκειμένω, η Επιτροπή θα πρέπει να παράσχει εγγυήσεις ότι η νέα προσέγγιση δεν θα οδηγήσει σε ανεπιθύμητες καταστάσεις κατά τις οποίες θα ζημιώνονται σε σημαντικό βαθμό οι συμμετέχοντες, γεγονός που θα καθιστούσε το πρόγραμμα πολύ λιγότερο ελκυστικό.

21.

Οι «κανόνες» προβλέπουν την καθιέρωση πρόσθετων μέτρων για την απλούστευση των κανόνων επιλεξιμότητας. Ο σκοπός είναι οι κανόνες αυτοί να ευθυγραμμισθούν με τις πρακτικές των δικαιούχων [λόγου χάρη, απαιτήσεις καταγραφής χρόνου (37)].

22.

Το Συνέδριο σημειώνει ότι η χρησιμοποίηση συστημάτων καταγραφής χρόνου πρόκειται να συνεχιστεί, πράγμα που θεωρεί αρμόζον για την περίπτωση, δεδομένου ότι είναι σημαντικό να τεκμηριώνονται οι δαπάνες προσωπικού που έχουν όντως πραγματοποιηθεί (38). Ωστόσο, η κατάργηση της καταγραφής του χρόνου προκειμένου για προσωπικό που εργάζεται αποκλειστικά για έργα της ΕΕ με την υπογραφή αντίστοιχης δήλωσης είναι θετικό μέτρο. Προκειμένου να διασφαλιστεί συνεπής προσέγγιση που θα ισχύει για ολόκληρο τον σχετικό φορέα, η Επιτροπή θα πρέπει να εξασφαλίσει ότι ο δικαιούχος συμμορφώνεται προς τις δικές του συνήθεις πρακτικές λογιστικής και διαχείρισης, διαφορετικά το νέο μέτρο θα ενέχει κίνδυνο παρατυπίας. Για παράδειγμα, μια δήλωση εκ μέρους δικαιούχου θα πρέπει να είναι συμβατή με τα άλλα στοιχεία (λόγου χάρη, οι ώρες κατά τις οποίες εργάστηκε για το έργο ή οι αναφορές στα καθήκοντα ή τον τύπο δραστηριότητας θα πρέπει να συνάδουν με τις συμβάσεις εργασίας ή άλλα εσωτερικά συστήματα).

23.

Οι «κανόνες» προβλέπουν την απόδοση μη ανακτήσιμου φόρου προστιθέμενης αξίας (ΦΠΑ) (39). Η σημασία της τροποποίησης των κανόνων προκειμένου να γίνει αποδεκτός ως επιλέξιμη δαπάνη ο μη ανακτήσιμος ΦΠΑ είχε ήδη υπογραμμιστεί στη γνώμη αριθ. 1/2006 (40) του Συνεδρίου. Είναι σημαντικό να παρασχεθούν σαφείς οδηγίες σχετικά με το τι συνιστά ανακτήσιμο ΦΠΑ. Κατά την άποψη του Συνεδρίου, ο ΦΠΑ, προκειμένου να θεωρηθεί επιλέξιμος, δεν πρέπει να είναι ανακτήσιμος από τον δικαιούχο δυνάμει της ισχύουσας εθνικής νομοθεσίας.

24.

Η απλούστευση ως κεντρικός στόχος του «Ορίζων 2020» αντανακλάται έντονα και στην προτεινόμενη δημοσιονομική διαχείριση του προγράμματος (41). Παράλληλα με την εισαγωγή του μοντέλου για τη χρηματοδότηση των δαπανών (βλέπε παραγράφους 15 έως 20), ο κανονισμός «Ορίζων 2020» (42) προορίζεται να υλοποιήσει μια αναθεωρημένη στρατηγική ελέγχου, η οποία μεταθέτει το κέντρο βάρους από την ελαχιστοποίηση των ποσοστών σφάλματος στον έλεγχο βάσει κινδύνου και τον εντοπισμό της απάτης, επιτυγχάνοντας ταυτόχρονα:

25.

Οι σημαντικοί ακρογωνιαίοι λίθοι της στρατηγικής ελέγχου συνδέονται εγγενώς με το προτεινόμενο μοντέλο χρηματοδότησης. Όπως περιγράφεται στον κανονισμό «Ορίζων 2020», τα οφέλη ορισμένων μέτρων απλούστευσης (λόγου χάρη, εξάλειψη της πηγής επαναλαμβανόμενων σφαλμάτων) θα πρέπει να περιορίσουν τον κίνδυνο παρατυπιών και, ως εκ τούτου, να επιτρέψουν ένα απλούστερο και αποτελεσματικότερο σύστημα εσωτερικού ελέγχου και εξωτερικού ελέγχου. Για παράδειγμα, η εισαγωγή απλουστευμένων κανόνων που διέπουν τις έμμεσες δαπάνες (βλέπε σημείο 17) θα έχει ως συνέπεια τη μείωση του ποσοστού σφάλματος (43). Επιπλέον, μια σωστά σχεδιασμένη και ορθά εφαρμοζόμενη στρατηγική για την ενίσχυση των ελέγχων βάσει κινδύνου και τον εντοπισμό της απάτης θα μπορούσε να αποτρέψει την εμφάνιση σφαλμάτων.

26.

Το Συνέδριο σημειώνει την ανάπτυξη στρατηγικής βάσει κινδύνου με στόχο την επίτευξη ποσοστού εναπομένοντος σφάλματος κοντά στο 2 %. Ένα βελτιστοποιημένο πλαίσιο εσωτερικού ελέγχου που διαρθρώνεται γύρω από μια στρατηγική βάσει κινδύνου συνιστά πολύ καλό σημείο εκκίνησης για τη μείωση του κινδύνου σφάλματος. Ωστόσο, αυτή η προσέγγιση έχει περιορισμούς, ορισμένοι εκ των οποίων, λόγω της ίδιας της φύσης τους, χρειάζεται να αντιμετωπιστούν με αποτελεσματικούς προληπτικούς ελέγχους.

27.

Εν προκειμένω, το Συνέδριο κατέληξε στο συμπέρασμα (44) ότι σημαντικό ποσοστό των πιστοποιητικών ελέγχου (εκ των προτέρων πιστοποίηση των μεθοδολογιών υπολογισμού του κόστους των δικαιούχων και εκ των υστέρων πιστοποίηση ελέγχου των αιτήσεων απόδοσης δαπανών, δύο σημαντικά στοιχεία του νέου ελεγκτικού μηχανισμού της Επιτροπής) θεωρήθηκε ότι είναι μόνο εν μέρει αποτελεσματικά (βλέπε επίσης σημεία 30 έως 32). Συνεπώς, τα προτεινόμενα μέτρα διατρέχουν τον κίνδυνο να έχουν μόνο περιορισμένη αποτελεσματικότητα και να μη συμβάλουν επαρκώς στην επίτευξη της επιδιωκόμενης μείωσης του εναπομένοντος ποσοστού σφάλματος. Επιπλέον, η Επιτροπή θα πρέπει να εξασφαλίσει ότι τυχόν προκαθορισμένο επίπεδο κατασταλτικής ελεγκτικής δραστηριότητας δεν θα εμποδίσει την Επιτροπή να επιτύχει σε ποσοστό εναπομένοντος σφάλματος που θα προσεγγίζει το 2 % (45).

28.

Η Επιτροπή πρότεινε το Ταμείο Εγγυήσεων των Συμμετεχόντων («το Ταμείο») να διατηρηθεί καθ’ όλη τη διάρκεια του «Ορίζων 2020». Το Ταμείο, το οποίο λειτουργεί ήδη στο πλαίσιο του 7ου ΠΠ (46), αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της στρατηγικής ελέγχου της Επιτροπής. Αποσκοπεί στην προστασία του προϋπολογισμού της ΕΕ ισχύοντας ως ασφάλεια για τις επιχορηγήσεις προς τους δικαιούχους (47). Κατά συνέπεια, στους συμμετέχοντες δεν επιβάλλεται καμία πρόσθετη εγγύηση ή ασφάλεια (48). Αντίθετα με το 7ο ΠΠ, η κάλυψη του Ταμείου θα περιλαμβάνει το CIP, τις δραστηριότητες του ΕΙΤ και εργαλεία όπως οι ΚΤΠ (49).

29.

Το Συνέδριο σημειώνει ότι η καθιέρωση του Ταμείου στο πλαίσιο του 7ου ΠΠ μείωσε τον διοικητικό φόρτο των δικαιούχων. Για παράδειγμα, δεδομένου ότι παρέσχε ασφάλεια υπό μορφή εγγύησης, η Επιτροπή μπόρεσε να ελαττώσει τον αριθμό ελέγχων οικονομικής βιωσιμότητας για την πλειοψηφία των συμμετεχόντων και να καταργήσει άλλες μορφές εγγυήσεων (λόγου χάρη, τραπεζικές εγγυήσεις). Εν προκειμένω, η ευρύτερη κάλυψη που διασφαλίζεται, καθώς το CIP, το ΕΙΤ και οι ΚΤΠ τίθενται υπό την προστασία του Ταμείου, αποτελεί θετική εξέλιξη. Ωστόσο, η συγκαταρίθμηση εργαλείων όπως είναι οι συμπράξεις δημόσιου-ιδιωτικού τομέα (λόγου χάρη, ΚΤΠ) στην κάλυψη του Ταμείου απαιτεί αξιολόγηση των ενδεχόμενων νομικών κινδύνων [διαφορετικά νομικά πλαίσια (50)], ιδίως εάν κάθε ποσό που εισπράττεται πρόκειται να αποτελεί έσοδο προοριζόμενο για το Ταμείο (51).

30.

Στην πρόταση της Επιτροπής προβλέπονται δύο διαδικασίες πιστοποίησης (52), που διεξάγει ανεξάρτητος ελεγκτής. Και οι δύο διαδικασίες αποτελούν στοιχεία του αναθεωρημένου πλαισίου εσωτερικού ελέγχου βάσει του «Ορίζων 2020» (53). Πρόκειται για τις εξής διαδικασίες:

31.

Προκειμένου να μειωθεί ο διοικητικός φόρτος των δικαιούχων, η Επιτροπή προτείνει μείωση του αριθμού των πιστοποιητικών οικονομικών καταστάσεων σε σύγκριση με το 7ο ΠΠ (54). Όσον αφορά την απλούστευση, το Συνέδριο εκφράζει την ικανοποίησή του για την επιδίωξη της Επιτροπής να παρέχεται ένα μόνο υποχρεωτικό πιστοποιητικό κατά το πέρας του έργου. Ωστόσο, το κατά πόσον η διαδικασία πιστοποίησης συνιστά αποτελεσματική ελεγκτική διαδικασία εξαρτάται καταρχήν από την αξιοπιστία των πιστοποιητικών ελέγχου. Πρόσφατοι έλεγχοι του Συνεδρίου επιβεβαίωσαν ότι αυτός ο έλεγχος υπήρξε μόνο εν μέρει αποτελεσματικός για τα προηγούμενα δύο έτη (55). Το Συνέδριο επαναλαμβάνει τη σύστασή του ότι η αξιοπιστία των πιστοποιητικών ελέγχου θα βελτιωθεί εάν ο πιστοποιών ελεγκτής αποδώσει μεγαλύτερη προσοχή στην επιλεξιμότητα των δαπανών.

32.

Στόχος του πιστοποιητικού μεθοδολογίας είναι να παρακινηθούν οι δικαιούχοι να χρησιμοποιούν ορθές μεθοδολογίες όταν ζητούν απόδοση άμεσων δαπανών προσωπικού με βάση κλίμακα μοναδιαίου κόστους (56). Με την προϋπόθεση ότι η εφαρμογή τους είναι αποτελεσματική, οι δικαιούχοι θα επέλεγαν να πιστοποιηθεί η μεθοδολογία τους και κατά συνέπεια ο συνολικός αριθμός σφαλμάτων που έχουν σχέση με τις δαπάνες προσωπικού θα ελαττωνόταν. Ωστόσο, όπως έχει αναφέρει το Συνέδριο και στο παρελθόν (57), τα χαμηλά ποσοστά συμμετοχής και έγκρισης στο πλαίσιο του 7ου ΠΠ υπονομεύουν τις προσπάθειες απλούστευσης των διαδικασιών που καταβάλλει η Επιτροπή. Το Συνέδριο προτρέπει την Επιτροπή να απλουστεύσει και να επιταχύνει τη διαδικασία εφαρμογής και να καθορίσει σαφώς απλά κριτήρια για την απόκτηση αυτού του πιστοποιητικού. Εάν δεν επιτευχθεί αυτό, μπορεί να υπάρξουν αρνητικές επιπτώσεις για την αποτελεσματική εφαρμογή της αναθεωρημένης στρατηγικής ελέγχου της Επιτροπής.

33.

Οι «προτεινόμενοι κανόνες» καθιερώνουν έπαθλα, προεμπορικές προμήθειες και δημόσιες προμήθειες καινοτόμων λύσεων ως νέες μορφές χρηματοδότησης (58). Η Επιτροπή προτίθεται να χρησιμοποιήσει τα έπαθλα ως επιβράβευση για την επίτευξη προκαθορισμένων στόχων προσανατολισμένων στην έρευνα (59). Οι προμήθειες θα δώσουν τη δυνατότητα στην Επιτροπή να αγοράζει υπηρεσίες έρευνας και ανάπτυξης και να ενεργεί ως πελάτης προβολής καινοτόμων λύσεων (60).

34.

Η βασική φιλοσοφία των επάθλων συνίσταται στην τόνωση των επενδύσεων στην έρευνα και την καινοτομία, η οποία έχει πολύ μεγαλύτερη αξία από τη χρηματική αξία του επάθλου. Επομένως, εκτός από τη διοικητική απλότητα, τα έπαθλα μπορούν να προσφέρουν το πλεονέκτημα του σημαντικού μοχλευτικού αποτελέσματος (61). Προκειμένου να επιτευχθεί αυτό το αποτέλεσμα, το έπαθλο πρέπει να προκαλέσει ιδιωτικές επενδύσεις. Χωρίς αποτέλεσμα μόχλευσης, το έπαθλο θα χρησιμεύει απλά ως μέσο συντονισμού διαφόρων προσπαθειών έρευνας χρηματοδοτούμενων από δημόσιους πόρους και δεν θα προσελκύει πρόσθετες επενδύσεις στην έρευνα. Συνεπώς, τα έπαθλα θα πρέπει να συνδέονται με την τόνωση της (τεχνολογικής) καινοτομίας, ούτως ώστε να διασφαλίζουν μόχλευση πρόσθετων χρηματοδοτικών πηγών. Προκειμένου αυτό να αποκτήσει μεγαλύτερη βαρύτητα, η Επιτροπή θα πρέπει να εστιασθεί στην ενίσχυση της μη χρηματοδοτικής ελκυστικότητας των επάθλων, λόγου χάρη με τη δημιουργία εικόνας και φήμης του επάθλου με βάση την αριστεία, την αποκλειστικότητα και τη διεθνή αναγνώριση.

35.

Η φιλοσοφία των προεμπορικών προμηθειών και των δημόσιων προμηθειών καινοτόμων λύσεων συνίσταται στην προώθηση της ζήτησης για καινοτόμα αγαθά ή υπηρεσίες, υποστηρίζοντας με αυτόν τον τρόπο την προώθησή τους στην αγορά (62) και, κατά συνέπεια, ενισχύοντας την ευρωπαϊκή ανταγωνιστικότητα. Σε σύγκριση με τις επιχορηγήσεις, η τιμή των προμηθειών κατόπιν σύμβασης συμπεριλαμβάνει όχι μόνο τις δαπάνες των συμβαλλομένων αλλά και το περιθώριο κέρδους τους. Αυτός ο παράγων θα μπορούσε να καταστήσει τις προμήθειες ακριβότερο εργαλείο από τις επιχορηγήσεις όσον αφορά τη χρηματοδότηση της έρευνας. Συνεπώς, οι προμήθειες θα πρέπει να χρησιμοποιούνται μόνο εφόσον αιτιολογούνται λόγω της προοπτικής πρόσθετων οφελών (λόγου χάρη, δημιουργία νέας αγοράς ή ενθάρρυνση της καινοτομίας) που δεν θα προέκυπταν εάν εχρησιμοποιούντο επιχορηγήσεις. Η αιτιολογία της χρησιμοποίησης προμηθειών θα πρέπει να καθορίζεται σαφώς προτού γίνει οποιαδήποτε κίνηση προς την πλευρά των δυνητικών συμβαλλομένων. Από την άποψη αυτή, οι προμήθειες δεν θα πρέπει να χρησιμοποιούνται μόνο και μόνο για τον σκοπό της διοικητικής απλούστευσης του προγράμματος-πλαισίου.

36.

Η νομοθετική πρόταση για το «Ορίζων 2020» ενοποιεί την έρευνα και την καινοτομία παρέχοντας απρόσκοπτη και συνεκτική χρηματοδότηση από την ιδέα έως την αγορά (63). Σε όλους τους «προτεινόμενους κανόνες» και την «κανονιστική δέσμη» γίνεται αναφορά στον όρο «καινοτομία» (64).

37.

Στην ειδική έκθεσή του αριθ. 4/2011 (65) το Συνέδριο σημείωνε ότι η έννοια της καινοτομίας ερμηνεύθηκε κατά ευρύ τρόπο. Η «κανονιστική δέσμη» δεν παρέχει σαφείς ενδείξεις για το τι πρέπει να νοηθεί ως δραστηριότητα καινοτομίας. Αντιθέτως, για να διευκρινίσει την έννοια του όρου, χρησιμοποιεί ευρύ πεδίο περιγραφικών όρων όπως κοινωνική καινοτομία, παγκοσμίως πρωτοπόρος καινοτομία, τεχνολογική καινοτομία, καινοτομία με βάση την έρευνα, βιομηχανική καινοτομία, κοινωνιακή καινοτομία, πράσινη καινοτομία, τεχνική καινοτομία, ευεξία και εφαρμοσμένη καινοτομία (66). Το γεγονός ότι ο ορισμός της καινοτομίας είναι ασαφής μπορεί να οδηγήσει σε παρανοήσεις και μεγαλύτερη πολυπλοκότητα κατά την υλοποίηση των έργων. Η πρόταση θα πρέπει να παρέχει έναν σαφή ορισμό.

38.

Αναγνωρίζοντας ότι η χρηματοδότηση κινδυνεύει να κατακερματισθεί σε ένα ευρύ φάσμα έργων καινοτομίας με περιορισμένες δυνητικές επιπτώσεις στην ανταγωνιστικότητα της ευρωπαϊκής βιομηχανίας, το «Ορίζων 2020» θα πρέπει να περιορίσει σαφώς το πεδίο των δραστηριοτήτων καινοτομίας που μπορούν να χρηματοδοτηθούν. Η «κανονιστική δέσμη» θα πρέπει να παραπέμπει σε αναγνωρισμένο πλαίσιο καινοτομίας όπως είναι το Εγχειρίδιο του Όσλο (67) και να περιορίζει το πεδίο σε δραστηριότητες καινοτομίας που αποτελούν παγκόσμιους νεωτερισμούς.