2.7.2011   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 195/1

(1)

Η Επιτροπή κίνησε, βάσει της Πράσινης Βίβλου, τη διαδικασία ευρείας δημόσιας διαβούλευσης σχετικά με τον εκσυγχρονισμό της πολιτικής δημόσιων συμβάσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, με στόχο την ευθυγράμμιση της εν λόγω πολιτικής με τη στρατηγική «Ευρώπη 2020» για έξυπνη, διατηρήσιμη και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη (2).

(2)

Από τις εμπειρίες του Συνεδρίου κατά τον έλεγχο δημόσιων συμβάσεων συνάγεται ότι τα επαναλαμβανόμενα προβλήματα έλλειψης συμμόρφωσης (3), τα οποία οδηγούν σε σημαντικά σφάλματα που επηρεάζουν τη νομιμότητα και κανονικότητα των πράξεων, συνδέονται με ελλιπή εφαρμογή των ισχυόντων κανόνων, καθώς και ότι εξακολουθεί να υπάρχει σημαντικό περιθώριο βελτίωσης σε επίπεδο εφαρμογής.

(3)

Το Συνέδριο εκφράζει, ωστόσο, την ικανοποίησή του για την ευκαιρία που του παρέχεται να συμβάλει στον διάλογο και να παρουσιάσει τις εμπειρίες του στον εν λόγω τομέα, τόσο ως ο εξωτερικός ελεγκτής του προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης όσο και ως δημόσιος οργανισμός ο οποίος ενεργεί ο ίδιος ως αναθέτουσα αρχή,

1.

Το Συνέδριο λαμβάνει υπόψη ότι η στρατηγική Ευρώπη 2020 ορίζει ότι οι δημόσιες συμβάσεις πρέπει: α) να βελτιώσουν τις συνθήκες-πλαίσιο για τις επιχειρήσεις στον τομέα της καινοτομίας αξιοποιώντας πλήρως τις πολιτικές που αφορούν τη ζήτηση, β) να στηρίξουν τη μετάβαση προς μια οικονομία αποδοτικής χρησιμοποίησης των πόρων και χαμηλών εκπομπών άνθρακα, π.χ. ενθαρρύνοντας την ευρύτερη χρησιμοποίηση των πράσινων δημόσιων συμβάσεων, και γ) να βελτιώσουν το επιχειρηματικό περιβάλλον, ιδίως για τις καινοτόμους μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις. Επιπλέον, η στρατηγική Ευρώπη 2020 τονίζει ότι η πολιτική για τις δημόσιες συμβάσεις πρέπει να διασφαλίζει την αποδοτικότερη χρησιμοποίηση των δημόσιων πόρων και ότι οι αγορές δημόσιων συμβάσεων πρέπει να διατηρηθούν ανοικτές σε επίπεδο ΕΕ. Επίσης, το Συνέδριο λαμβάνει υπόψη ότι οι ανωτέρω στόχοι συμπληρώνονται ή επεξηγούνται από την Πράσινη Βίβλο, η οποία ορίζει ότι οι κανόνες των δημόσιων συμβάσεων πρέπει: α) να αυξάνουν την αποτελεσματικότητα των δημόσιων δαπανών, αναπτύσσοντας τον εντονότερο δυνατό ανταγωνισμό και εξορθολογίζοντας τις διαδικασίες που συνδέονται με τις συμβάσεις μέσω στοχευμένων μέτρων απλοποίησης που να ανταποκρίνονται στις ανάγκες των αναθετουσών αρχών· β) να επιτρέπουν σε εκείνους για τους οποίους ισχύουν να αξιοποιούν καλύτερα τις δημόσιες συμβάσεις για την υποστήριξη κοινών κοινωνικών στόχων, όπως η προστασία του περιβάλλοντος, η προώθηση της καινοτομίας και της κοινωνικής ένταξης και η εξασφάλιση των βέλτιστων δυνατών συνθηκών για την παροχή δημόσιων υπηρεσιών υψηλής ποιότητας· γ) να προλαμβάνουν και να καταπολεμούν τη διαφθορά και την ευνοιοκρατία· δ) να επιλαμβάνονται του ζητήματος της βελτίωσης της πρόσβασης των ευρωπαϊκών επιχειρήσεων στις αγορές τρίτων χωρών· και ε) να ενισχύουν την ασφάλεια του δικαίου για τις αναθέτουσες αρχές και τις επιχειρήσεις.

2.

Το Συνέδριο παρατηρεί ότι η Επιτροπή γνωρίζει ότι ενδέχεται ορισμένοι στόχοι που έθεσε η Πράσινη Βίβλος στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης να είναι αντικρουόμενοι, και ότι οι εν λόγω διαφορετικοί στόχοι «μεταφράζονται σε επιλογές πολιτικής που οδεύουν προς διαφορετικές κατευθύνσεις και θα απαιτήσουν αιτιολογημένες επιλογές σε μεταγενέστερο στάδιο». Κατά την άποψη του Συνεδρίου, η εν λόγω παρατήρηση της Επιτροπής είναι ύψιστης σημασίας για την επιτυχία της διαδικασίας που έχει δρομολογηθεί. Το Συνέδριο φρονεί ότι είναι ουσιώδες η Επιτροπή, κατ’ αρχάς, να καθορίσει σαφείς και διακριτούς στόχους και, κατόπιν, να τους συστηματοποιήσει ορθά ή ακόμη και να τους ιεραρχήσει, εάν είναι δυνατό. Το Συνέδριο παρατηρεί σχετικά ότι η εισαγωγή νέων στόχων στην πολιτική δημόσιων συμβάσεων της ΕΕ, όπως προβλέπει η στρατηγική Ευρώπη 2020, ενδέχεται να οδηγήσει σε αυξημένη πολυπλοκότητα του νομικού πλαισίου και, ως εκ τούτου, σε πρόσθετες δυσχέρειες όσον αφορά την επίτευξη άλλων στόχων της μεταρρύθμισης, όπως η ενίσχυση της ασφάλειας του δικαίου για τις αναθέτουσες αρχές και τις επιχειρήσεις.

3.

Το Συνέδριο υπογραμμίζει ότι τα μέσα που χρησιμοποιούνται προς επίτευξη των καθορισθέντων στόχων ενδέχεται, μολονότι είναι κατάλληλα για ορισμένους από αυτούς, να επιφέρουν ανεπιθύμητα αποτελέσματα παρεμποδίζοντας την επίτευξη άλλων. Ως προς το ζήτημα αυτό, σημειωτέον ότι η γενίκευση των διαδικασιών με διαπραγμάτευση που εξετάζεται στην Πράσινη Βίβλο, μολονότι αποτελεί σημαντικό εργαλείο το οποίο μπορεί να συμβάλει στο άνοιγμα των αγορών και στην αύξηση της αποτελεσματικότητας των διαδικασιών, ενδέχεται να οδηγήσει σε αρνητικά αποτελέσματα όσον αφορά τον στόχο της πρόληψης των περιπτώσεων απάτης και διαφθοράς, αυξάνοντας τη διακριτική ευχέρεια που διαθέτουν οι αναθέτουσες αρχές. Ομοίως, η επέκταση της σύναψης συμβάσεων από κοινού, η οποία στοχεύει κυρίως στην εξοικονόμηση χρόνου και δαπανών κατά τη διοργάνωση πολλαπλών διαδικασιών διαγωνισμού από τις αναθέτουσες αρχές, δεν συνδυάζεται εύκολα με το προτεινόμενο μέτρο της υποδιαίρεσης του δημοπρατούμενου αντικειμένου σε πολυάριθμες παρτίδες, προκειμένου να διευκολύνεται η πρόσβαση στις δημόσιες συμβάσεις για τις μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις.

4.

Τα νομοθετικά μέτρα προς επίτευξη ενός από τους καθορισθέντες στόχους ενδέχεται να επιφέρουν ανεπιθύμητα αποτελέσματα όσον αφορά την επίτευξη άλλων στόχων. Το Συνέδριο υπογραμμίζει σχετικά ότι δεν αρκούν η καταγραφή των κινδύνων που συνδέονται με την καθιέρωση ενός νέου νομοθετικού μέτρου και ο εντοπισμός μέσων άμβλυνσής τους. Πρέπει επίσης να πραγματοποιείται εκτίμηση των κινδύνων, από την άποψη της σοβαρότητας και της πιθανότητας επέλευσής τους, και, εάν τα μέσα άμβλυνσής τους είναι δυσανάλογα, πρέπει να διερευνώνται εναλλακτικές λύσεις.

5.

Το Συνέδριο δεν είναι αρμόδιο να θέσει υπό αμφισβήτηση τους στόχους πολιτικής που έθεσε η Επιτροπή μέσω της διαδικασίας μεταρρύθμισης η οποία έχει δρομολογηθεί. Ωστόσο, το Συνέδριο υπενθυμίζει ότι, όποιοι και αν είναι οι εν λόγω στόχοι, δεν πρέπει να επηρεάζουν ούτε τους βασικούς στόχους του νομικού πλαισίου για τις δημόσιες συμβάσεις, και ιδίως την τήρηση των αρχών της μη εισαγωγής διακρίσεων, της ίσης μεταχείρισης και της διαφάνειας, ούτε την επίτευξη, για τις αναθέτουσες αρχές και τους φορολογουμένους, των βέλτιστων αποτελεσμάτων των δημόσιων συμβάσεων με τη μικρότερη δυνατή επένδυση από πλευράς χρόνου και δημόσιων πόρων. Στο πλαίσιο αυτό, το Συνέδριο αποδίδει ιδιαίτερη σημασία στην επίτευξη του στόχου της ασφάλειας του δικαίου, που συνεπάγεται τη σταθερότητα του νομικού πλαισίου που διέπει τις δημόσιες συμβάσεις. Κατά συνέπεια, το Συνέδριο φρονεί ότι οποιεσδήποτε μεταρρυθμίσεις καθιερωθούν πρέπει να αιτιολογούνται από επιτακτικές ανάγκες.

6.

Μολονότι στα καθήκοντα του Συνεδρίου δεν περιλαμβάνεται η διατύπωση γνώμης σχετικά με το κατά πόσον οι διαδικασίες δημόσιων συμβάσεων πρέπει να αξιοποιούνται καλύτερα για την υποστήριξη άλλων πολιτικών και διαφόρων κοινωνικών στόχων (όπως η προστασία του περιβάλλοντος, η ενεργειακή απόδοση και η καταπολέμηση της κλιματικής αλλαγής, η προώθηση της καινοτομίας και της κοινωνικής ένταξης), το Συνέδριο φρονεί ότι η εισαγωγή περισσότερων όρων όσον αφορά τη νομιμότητα μιας διαδικασίας δημόσιων συμβάσεων ενδέχεται να αυξήσει το κόστος και την πολυπλοκότητα, και ως εκ τούτου να συνεπάγεται περαιτέρω κινδύνους για τη βέλτιστη σχέση κόστους/αποτελεσματικότητας και τη συμμόρφωση προς τις κείμενες διατάξεις. Επιπλέον, το Συνέδριο παρατηρεί ότι οι ισχύοντες κανόνες, συμπεριλαμβανομένης της έννοιας της «πλέον συμφέρουσας από οικονομική άποψη προσφοράς», παρέχουν κάποια περιθώρια διαχείρισης των μακροπρόθεσμων ποιοτικών στοιχείων (όπως ο κύκλος ζωής και οι δαπάνες λειτουργίας) και μπορούν να χρησιμοποιούνται για τον περιορισμό της βαρύτητας του κριτηρίου της τιμής, χωρίς να καταργούν την αναγκαιότητα να βασίζονται οι αποφάσεις στη σχέση τιμής-ποιότητας.

7.

Το Συνέδριο αντιλαμβάνεται ότι θα μπορούσε να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στην πρόσβαση στις δημόσιες συμβάσεις για τις μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις. Παρατηρεί συνολικά χαμηλό ποσοστό ανταπόκρισής τους στις προσκλήσεις υποβολής προσφορών, καθώς και περιορισμένη κάλυψη σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Η ανεπαρκής πρόσβαση στις πληροφορίες και οι διοικητικές δαπάνες αποτελούν σημαντικό εμπόδιο στην αποτελεσματική συμμετοχή τους. Η παροχή κατάρτισης και πληροφόρησης, ή η δημιουργία περιφερειακών γραφείων βοήθειας, θα μπορούσαν να ενθαρρύνουν τη συμμετοχή των μεσαίων επιχειρήσεων. Ωστόσο, το Συνέδριο δεν είναι υπέρ της θέσπισης μέτρων που να υποχρεώνουν τον επιτυχόντα διαγωνιζόμενο να αναθέτει υπεργολαβικά μέρος της κύριας σύμβασης σε τρίτους, δεδομένου ότι οι νομικές και πρακτικές δυσχέρειες που θα προέκυπταν από τέτοιου είδους διατάξεις θα υπερίσχυαν των πλεονεκτημάτων τους.

8.

Το Συνέδριο θεωρεί αναγκαία την περαιτέρω επεξεργασία ορισμένων βασικών εννοιών και αρχών προκειμένου να ενισχυθεί η ασφάλεια του δικαίου για τις αναθέτουσες αρχές και τις επιχειρήσεις. Οι κανόνες μπορούν να απλουστευθούν αλλά και να διευκρινιστούν χάρη σε ένα πληρέστερο και λεπτομερέστερο πλαίσιο.

9.

Το Συνέδριο φρονεί ότι στο νέο νομικό πλαίσιο πρέπει να ενσωματωθούν «κανόνες» που να απορρέουν από τη νομολογία της ΕΕ, δεδομένου ότι, πράγματι, πολυάριθμες προτάσεις που περιλαμβάνονται στην Πράσινη Βίβλο προκύπτουν από αποφάσεις του Δικαστηρίου ή του Δικαστηρίου Δημόσιας Διοίκησης της ΕΕ. Το Συνέδριο είναι της άποψης ότι οι αναθέτουσες αρχές χρειάζονται ακριβείς κατευθυντήριες οδηγίες, βάσει κανόνων εύκολα προσβάσιμων από όλους. Ωστόσο, ως προς το θέμα αυτό, απαιτείται κάποια ανάλυση, όπως εκείνη που πραγματοποιεί η Επιτροπή, προτού στο σύνολο της ήδη υπάρχουσας νομοθεσίας ενσωματωθούν τυχόν νέοι «κανόνες» δημόσιων συμβάσεων που να απορρέουν από τη νομολογία του Δικαστηρίου.

10.

Το Συνέδριο είναι της άποψης ότι η εμβέλεια των ισχυουσών οδηγιών μειώνει την ασφάλεια του δικαίου για όλους τους ενδιαφερομένους, ιδίως στην περίπτωση κατά την οποία ιδιωτικές επιχειρήσεις λαμβάνουν δημόσιες επιχορηγήσεις. Το Συνέδριο θεωρεί σημαντικό να διευκρινιστεί ο τομέας εφαρμογής των μελλοντικών κανόνων δημόσιων συμβάσεων της ΕΕ, καθώς και να αποφευχθεί η ασάφεια της διάκρισης μεταξύ δημόσιων συμβάσεων και επιχορηγήσεων. Ομοίως, θα επικροτούσε τη διευκρίνιση του ορισμού των υπαγομένων στους κανόνες δημόσιων συμβάσεων, καθώς και την αποσαφήνιση της εμβέλειας και των κριτηρίων της συνεργασίας μεταξύ δημόσιων φορέων. Επιπλέον, θα μπορούσαν να επανεξεταστούν οι διακρίσεις στη νομοθεσία (π.χ. μεταξύ συμβάσεων έργου, προμηθειών ή παροχής υπηρεσιών), οι περιορισμοί (υπηρεσίες τύπου A και τύπου B) ή οι εξαιρέσεις, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες δεν θεωρούνται αναγκαίοι.

11.

Το Συνέδριο θεωρεί γενικά ικανοποιητικό το ισχύον φάσμα διαδικασιών που ορίζεται στις οδηγίες. Είναι σημαντικό να αποφεύγονται τυχόν διαδικασίες που ενδέχεται να οδηγήσουν σε διακρίσεις, μειωμένη διαφάνεια ή υπονόμευση της αρχής του θεμιτού και αποτελεσματικού ανταγωνισμού. Από την άποψη αυτή, οι επείγουσες διαδικασίες, καθώς και πιθανή γενικευμένη χρήση της διαδικασίας με διαπραγμάτευση, σαφώς συνεπάγονται υψηλούς κινδύνους, για τον έλεγχο των οποίων θα μπορούσε να απαιτηθεί δυσανάλογη προσπάθεια. Εξάλλου, κατά την επιλογή μιας διαδικασίας δημόσιων συμβάσεων, είναι σημαντικό να λαμβάνονται υπόψη η δομή της προσφοράς και τα χαρακτηριστικά της αγοράς. Συνεπώς, η χρήση ανοικτής διαδικασίας ενδέχεται να μην είναι ενδεδειγμένη όταν ο ανταγωνισμός είναι μειωμένος εκ των πραγμάτων για διάφορους λόγους (τεχνικές προδιαγραφές, δικαιώματα αποκλειστικότητας, αναγκαίες συμφωνίες, διάρθρωση των αγορών για συγκεκριμένα αγαθά, κατάσταση της τοπικής αγοράς κ.λπ.).

12.

Κατά την άποψη του Συνεδρίου, η Πράσινη Βίβλος ορθά επισημαίνει ορισμένα τρωτά σημεία του νομικού πλαισίου, τα οποία ενδέχεται να συνεπάγονται κινδύνους για την ασφάλεια του δικαίου, ιδίως στο στάδιο εκτέλεσης της σύμβασης. Το Συνέδριο φρονεί ότι πρέπει να εισαχθούν διευκρινίσεις στο νομικό πλαίσιο της ΕΕ, βάσει της νομολογίας του Δικαστηρίου, με στόχο τη ρύθμιση της περίπτωσης των «ουσιαστικών τροποποιήσεων» μιας ισχύουσας σύμβασης, καθώς των αλλαγών σχετικά με τον ανάδοχο και τον τερματισμό συμβάσεων. Ωστόσο, σε τέτοιου είδους περιπτώσεις, όταν πρέπει να διοργανωθεί νέα διαδικασία διαγωνισμού, δεν υπάρχει λόγος να είναι πιο ευέλικτη. Επίσης, οι κανόνες δημόσιων συμβάσεων πρέπει να καθιστούν δυνατό για τις αναθέτουσες αρχές τον περιορισμό, σε κάποιο βαθμό, της δυνατότητας υπεργολαβίας, προκειμένου να αποφεύγονται οι νομικές και πρακτικές δυσχέρειες που ενδέχεται να προκύψουν όταν μεγάλο μέρος της σύμβασης ή και ολόκληρη η σύμβαση εκτελείται από υπεργολάβους.

13.

Το Συνέδριο φρονεί ότι η μείωση του διοικητικού φόρτου, μέσω μέτρων όπως η υποβολή και επαλήθευση αποδεικτικών στοιχείων μόνο για τους προεπιλεγέντες υποψήφιους, οι υπεύθυνες δηλώσεις (υπ’ ευθύνη των προσφερόντων) ή αναλογικά αποδεικτικά στοιχεία σχετικά με τη χρηματοοικονομική ικανότητα, θα ήταν επωφελής τόσο για τους οικονομικούς φορείς (ιδίως τις μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις) όσο και για τις αναθέτουσες αρχές. Περαιτέρω μέτρα με στόχο τη μείωση του διοικητικού φόρτου και την αποτελεσματικότερη κάλυψη των αναγκών των αναθετουσών αρχών θα μπορούσαν να περιλαμβάνουν τη χρήση απλουστευμένων διαδικασιών αγοράς στη χαμηλότερη τιμή για τα αποκαλούμενα «εμπορικά αγαθά και υπηρεσίες», μεγαλύτερη ευελιξία στην εξέταση των κριτηρίων επιλογής και ανάθεσης, την προώθηση, ιδίως για τις μικρές αναθέτουσες αρχές, ήδη διαθέσιμων διαδικασιών (κεντρικοί φορείς αγορών, συμφωνία-πλαίσιο) ή την ανάπτυξη πλέον ευέλικτων εργαλείων, όπως, έως ένα ορισμένο κατώτατο όριο, μια διαδικασία με διαπραγμάτευση που να συνδέεται με συγκριτικά στοιχεία αναφοράς. Ωστόσο, υπερβολική ευελιξία στις διαδικασίες ενδέχεται να συνεπιφέρει κινδύνους κατάχρησης και διακρίσεων.

14.

Όσον αφορά την ακεραιότητα των διαδικασιών, το Συνέδριο γνωρίζει καλά ότι οι δημόσιες συμβάσεις αποτελούν τομέα πιθανού κινδύνου για αθέμιτες συμπεριφορές και πρακτικές σε όλα τα στάδια της διαδικασίας, όπως συγκρούσεις συμφερόντων, ευνοιοκρατία, απάτη και διαφθορά, με αποτέλεσμα τη στρέβλωση του θεμιτού ανταγωνισμού και την αποθάρρυνση των προσφερόντων. Προκειμένου να αμβλυνθούν οι εν λόγω κίνδυνοι, είναι αναγκαίο να καταβληθούν κοινές προσπάθειες, τόσο σε επίπεδο ΕΕ όσο και σε εθνικό επίπεδο. Η διευκρίνιση, σε επίπεδο ΕΕ, κάποιων ορισμών (όπως «σύγκρουση συμφερόντων», «σοβαρό επαγγελματικό παράπτωμα») και η καθιέρωση μέτρων αποτροπής, εντοπισμού και παρεμπόδισης των αθέμιτων πρακτικών (κατάρτιση, υπεύθυνες δηλώσεις, κώδικες δεοντολογίας, αυτόματες κυρώσεις, προστασία των εσωτερικών πληροφοριοδοτών, ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ κρατών μελών σχετικά με τον αποκλεισμό προσφερόντων που μετέρχονται αθέμιτες μεθόδους κ.λπ.) θα μπορούσαν να συμβάλουν σημαντικά στη βελτίωση των συνθηκών ισότιμου ανταγωνισμού όσον αφορά τις δημόσιες συμβάσεις σε ολόκληρη την Ευρώπη.