27.11.2007   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 285/1

I-VIII

1-7

8-10

11-60

11-27

11-19

20

21-27

28-41

28-37

38-41

42-54

45-52

53-54

55-60

61-70

61

62-64

65-67

68-69

70

ADF

Ταμείο για την Ανάπτυξη της Αλβανίας

BiH

Βοσνία-Ερζεγοβίνη

CARDS

Κοινοτική βοήθεια για την ανασυγκρότηση, ανάπτυξη και σταθεροποίηση

CFCU

Κεντρική μονάδα χρηματοδότησης και ανάθεσης συμβάσεων

ECPA

Αποστολή αστυνομικής αρωγής της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στην Αλβανία

EURALIUS

Αποστολή δικαστικής αρωγής της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην Αλβανία

KFOR

Δύναμη του Κοσσυφοπεδίου υπό τη διοίκηση του NATO

ROM

Παρακολούθηση βάσει αποτελεσμάτων

SR

Ειδική έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου

UNMIK

Αποστολή των Ηνωμένων Εθνών στο Κοσσυφοπέδιο

ΑΟΕ

Ανώτατο Όργανο Ελέγχου

ΓΔ ELARG

Γενική Διεύθυνση Διεύρυνσης

ΓΔ RELEX

Γενική Διεύθυνση Εξωτερικών Σχέσεων

ΔΣΣ

Διαδικασία σταθεροποίησης και σύνδεσης

ΕΑΔ

Αντικειμενικά ελέγξιμοι δείκτες

ΕΕ

Ευρωπαϊκή Ένωση

ΕΣΧ

Έγγραφο στρατηγικής ανά χώρα

ΕΥΑ

Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Ανασυγκρότησης

ΚΥ

Κεντρικές υπηρεσίες

ΜΠΒ

Μηχανισμός προενταξιακής βοήθειας

ΟΑΣΕ

Οργανισμός για την Ασφάλεια και τη Συνεργασία στην Ευρώπη

ΟΔΓ

Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γιουγκοσλαβίας

ΟΗΕ

Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών

ΠΓΔΜ

Πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας

ΠΕΠ

Πολυετές ενδεικτικό πρόγραμμα

ΠΤ

Παγκόσμια Τράπεζα

I.

Οι κύριοι στόχοι του προγράμματος «Κοινοτική βοήθεια για την ανασυγκρότηση, ανάπτυξη και σταθεροποίηση» (CARDS) είναι να συμβάλει στη συμμετοχή των δικαιούχων στη διαδικασία σταθεροποίησης και σύνδεσης (ΔΣΣ) και να μεγαλώσει το αίσθημα ευθύνης των χωρών και πολιτικών οντοτήτων των Δυτικών Βαλκανίων έναντι αυτής της διαδικασίας. Το CARDS σχεδιάστηκε για να ενθαρρύνει τη βιώσιμη και συμβατή με την ΕΕ μεταρρύθμιση, να παγιώσει τη σταθερότητα και να φέρει την περιοχή εγγύτερα στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Ο προϋπολογισμός του προγράμματος για την περίοδο 2000-2006 ξεπερνούσε τα 5 δισεκατ. ευρώ (βλ. σημεία 1 έως 7).

II.

Το Συνέδριο έλεγξε το πρόγραμμα CARDS προκειμένου να εξαγάγει συμπεράσματα σχετικά με την αποτελεσματικότητα της διαχείρισης από την Επιτροπή. Τούτο έγινε με αξιολόγηση (βλ. σημείο 8) των ακολούθων:

III.

Η στρατηγική καθοδήγηση της Επιτροπής ήταν πολύ γενική. Επαρκούσε για τη φάση ανασυγκρότησης αλλά όχι και για τους απαιτητικότερους στόχους της θεσμικής ανάπτυξης. Τα στρατηγικά έγγραφα ανά χώρα δεν παρείχαν επαρκή προσανατολισμό, ιδιαίτερα δεδομένου ότι δεν υποστηρίζονταν από έγκαιρες τομεακές στρατηγικές. Τα πολυετή ενδεικτικά προγράμματα δεν έθεταν προτεραιότητες μεταξύ των διαφορετικών τομέων παρέμβασης ή στο πλαίσιο αυτών. Οι ευρωπαϊκές εταιρικές σχέσεις που συνήφθησαν το 2004 δεν χρησιμοποιήθηκαν για τη βελτίωση της καθοδήγησης κατά την επιλογή δράσεων (βλ. σημεία 11 έως 27).

IV.

Κατά το παρελθόν, η παροχή βοήθειας της ΕΕ στα Δυτικά Βαλκάνια προσέκρουε στη συνύπαρξη τριών διαφορετικών νομικών βάσεων, τη βραδεία υλοποίηση των προγραμμάτων και τον υπερβολικό συγκεντρωτισμό. Ο κανονισμός CARDS ενοποίησε τη νομική βάση. Επίσης, η Επιτροπή κατάφερε να διασφαλίσει την ταχεία παροχή βοήθειας, αν και ενίοτε σε βάρος της ικανότητας των δικαιούχων χωρών να επωφεληθούν από τη βοήθεια αυτή. Η Επιτροπή χρησιμοποίησε τέσσερις διαφορετικές προσεγγίσεις διαχείρισης. Αποτελεσματικές και κατάλληλες ως επί το πλείστον αποδείχτηκαν οι δύο βασικές προσεγγίσεις —οι Αντιπροσωπείες στις οποίες είχαν ανατεθεί διαχειριστικές αρμοδιότητες και η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Ανασυγκρότησης (ΕΥΑ)— (βλ. σημεία 28 έως 41).

V.

Παρόλο που η ιδιοποίηση των σχεδίων από τη δικαιούχο χώρα θεωρήθηκε προτεραιότητα από την Επιτροπή, δεν υπήρχε συνεκτική προσέγγιση για την επίτευξη του συγκεκριμένου στόχου και οι προσεγγίσεις διαχείρισης που χρησιμοποιήθηκαν δεν ενθάρρυναν την εν λόγω ιδιοποίηση (βλ. σημεία 42 έως 54).

VI.

Η παρακολούθηση και η αξιολόγηση ήταν ικανοποιητικές από ορισμένες απόψεις, διαπιστώνονται όμως ασυμφωνίες μεταξύ Αντιπροσωπειών και ΕΥΑ. Η απουσία επαρκών δεικτών για το σχέδιο διακύβευσε την αποτελεσματικότητα της παρακολούθησης (βλ. σημεία 55 έως 60).

VII.

Το Συνέδριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η διαχείριση του προγράμματος CARDS εκ μέρους της Επιτροπής επέτυχε σε μεγάλο βαθμό να συμβάλει στη σταθεροποίηση και την ανασυγκρότηση στις δικαιούχους χώρες. Ωστόσο, η βοήθεια ήταν λιγότερο αποτελεσματική στην ενίσχυση των διοικητικών ικανοτήτων, εξαιτίας της αρχικά μικρής σημασίας που δόθηκε στη θεσμική ανάπτυξη και της ανεπαρκούς ικανότητας της δικαιούχου χώρας να απορροφήσει την παρεχόμενη ενίσχυση (βλ. σημεία 61 έως 70).

VIII.

Ο κανονισμός CARDS ολοκληρώθηκε το 2006 και το νέο Μέσο Προενταξιακής Βοήθειας τέθηκε σε εφαρμογή το 2007. Το Συνέδριο συνιστά στην Επιτροπή: να βελτιώσει τη στρατηγική καθοδήγηση· να διασφαλίσει ότι η ταχύτητα εφαρμογής λαμβάνει πλήρως υπόψη την ικανότητα των δικαιούχων να απορροφήσουν την ενίσχυση· να καθιερώσει μια αποτελεσματική στρατηγική ώστε να διασφαλίζεται η ιδιοποίηση εκ μέρους της δικαιούχου χώρας· και να επεκτείνει τη βέλτιστη πρακτική κατά την παρακολούθηση και αξιολόγηση (βλ. σημεία 61 έως 70).

1.

Το CARDS είναι συντομογραφία της «κοινοτικής βοήθειας για την ανασυγκρότηση, ανάπτυξη και σταθεροποίηση». Το πρόγραμμα CARDS (1) καλύπτει τις ακόλουθες χώρες των Δυτικών Βαλκανίων: Αλβανία, Βοσνία-Ερζεγοβίνη, Κροατία, Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γιουγκοσλαβίας (ΟΔΓ) και πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας. Αναφορικά με τη βοήθεια στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γιουγκοσλαβίας και στην ένωση των κρατών της Σερβίας και του Μαυροβουνίου (2) που τη διαδέχτηκε, το πρόγραμμα CARDS χωρίστηκε σε τρία ετήσια προγράμματα: Σερβία (3), Κοσσυφοπέδιο και Μαυροβούνιο.

2.

Το CARDS εντάσσεται στη στρατηγική σταθεροποίησης και σύνδεσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τα Δυτικά Βαλκάνια, η οποία προέκυψε ως απόκριση στους πολέμους στην πρώην Γιουγκοσλαβία κατά τη δεκαετία του 1990. Η στρατηγική σταθεροποίησης και σύνδεσης σηματοδότησε το τέλος των πολεμικών συγκρούσεων, την έναρξη της φυσικής ανασυγκρότησης και την οικονομική ανάκαμψη των χωρών (ήτοι σταθεροποίηση), καθώς και ολοένα στενότερους δεσμούς με την Ευρωπαϊκή Ένωση (ήτοι σύνδεση). Στη συνεδρίαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου που πραγματοποιήθηκε τον Ιούνιο του 2000 αναφέρθηκε ρητά ότι η ολοκλήρωση αυτή θα μπορούσε τελικά να οδηγήσει σε ένταξη στην Ευρωπαϊκή Ένωση.

3.

Στο προοίμιο του κανονισμού CARDS περιγράφεται ο βασικός στόχος της βοήθειας: «Είναι σκόπιμο να αναπτυχθεί και να αναπροσανατολιστεί η ήδη χορηγούμενη κοινοτική βοήθεια, ώστε να προσαρμοστεί στους πολιτικούς στόχους της Ευρωπαϊκής Ένωσης έναντι της περιοχής, ειδικότερα για να συμβάλει στην ανάπτυξη της διαδικασίας σταθεροποίησης και σύνδεσης και να μεγαλώσει το αίσθημα ευθύνης των βοηθούμενων χωρών και πολιτικών οντοτήτων έναντι αυτής της διαδικασίας». Επίσης, σύμφωνα με τον κανονισμό, ιδιαίτερη προσοχή θα πρέπει να δίδεται στην περιφερειακή διάσταση της κοινοτικής βοήθειας.

4.

Η διαδικασία σταθεροποίησης και σύνδεσης (ΔΣΣ) είναι μια σταδιακή εταιρική σχέση στην οποία η ΕΕ παρέχει έναν συνδυασμό εμπορικών παραχωρήσεων (αυτόνομα εμπορικά μέτρα), οικονομικής και χρηματοδοτικής βοήθειας (πρόγραμμα CARDS) και συμβατικών σχέσεων (συμφωνίες σταθεροποίησης και σύνδεσης).

5.

Κατά την περίοδο μεταξύ 2000 και 2006 για το πρόγραμμα CARDS διατέθηκε συνολικός προϋπολογισμός άνω των 5 δισεκατ. ευρώ, τα οποία προορίζονταν κυρίως για τη στήριξη επενδύσεων και τη θεσμική ανάπτυξη. Ο συνολικός πληθυσμός της περιφέρειας των Δυτικών Βαλκανίων κυμαίνεται στα 24 εκατομμύρια. Έτσι, η κατανομή του CARDS αντιστοιχεί σε ετήσια ενίσχυση ύψους 30 ευρώ κατά κεφαλή, γεγονός που καταδεικνύει την πολιτική σημασία που αποδίδει η ΕΕ στην περιοχή (4).

6.

Οι βασικοί τομείς παρέμβασης του προγράμματος CARDS είναι:

7.

Στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, η διαχείριση του προγράμματος CARDS, έως τις αρχές του 2005, ήταν κοινή αρμοδιότητα της Γενικής Διεύθυνσης Εξωτερικών Σχέσεων (ΓΔ RELEX) και του γραφείου συνεργασίας EuropeAid. Η ΓΔ RELEX ήταν αρμόδια για τις πολιτικές σχέσεις και τη στρατηγική ανάπτυξη, όπως η εκπόνηση των στρατηγικών εγγράφων ανά χώρα και των πολυετών ενδεικτικών προγραμμάτων. Το γραφείο συνεργασίας EuropeAid ήταν αρμόδιο για τη διαχείριση των ετήσιων προγραμμάτων. Στις αρχές του 2005 η Γενική Διεύθυνση Διεύρυνσης (ΓΔ ELARG) ανέλαβε την ευθύνη ολόκληρου του κύκλου του σχεδίου από τη διαμόρφωση πολιτικών έως την εφαρμογή.

8.

Σκοπός του ελέγχου του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου ήταν να αξιολογηθεί η αποτελεσματικότητα της διαχείρισης από την Επιτροπή του προγράμματος CARDS. Κύριοι στόχοι του ελέγχου ήταν η εξαγωγή συμπερασμάτων σχετικά με τον βαθμό στον οποίο:

9.

Οι εργασίες στο πλαίσιο του ελέγχου περιλάμβαναν την αναθεώρηση εγγράφων, κατευθυντήριων γραμμών και εκθέσεων στρατηγικής και σχεδιασμού. Επιπροσθέτως, εξετάστηκαν κατά τη διακριτική ευχέρεια δειγματοληπτικά σχέδια CARDS (Παράρτημα) για την περίοδο 2002-2005.

10.

Ο έλεγχος αφορούσε επίσης τις σχετικές εκθέσεις αξιολόγησης, οι οποίες είχαν εκπονηθεί για λογαριασμό της Επιτροπής —περιλαμβανομένης της ενδιάμεσης αξιολόγησης του προγράμματος CARDS (5), που ολοκληρώθηκε τον Ιούνιο του 2004— καθώς και τις επακόλουθες ενέργειες της Επιτροπής. Το Συνέδριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι τα παραπάνω παρέχουν επαρκή βάση για να χρησιμοποιήσει τα αποτελέσματά τους ως επιβεβαιωτικά στοιχεία για τα δικά του ευρήματα ελέγχου (6).

11.

Ο κανονισμός CARDS παρέχει τη νομική βάση για τα βασικά έγγραφα στρατηγικής που χρησιμοποιούνται για τη βοήθεια CARDS: «Η κοινοτική βοήθεια θα αποτελέσει το αντικείμενο στρατηγικού πλαισίου και ετήσιου και πολυετούς προγραμματισμού, που θα υποβληθούν για γνωμοδότηση στην επιτροπή διαχείρισης που θεσπίζεται με τον παρόντα κανονισμό».

12.

Το Συνέδριο αξιολόγησε το βαθμό στον οποίο το πρόγραμμα CARDS διέπετο από επαρκή στρατηγική καθοδήγηση και προσανατολιζόταν προς τις ειδικές ανάγκες των εμπλεκόμενων χωρών, ενώ παράλληλα διατηρούσε τη συνάφεια με τους προγραμματικούς στόχους που έθετε ο κανονισμός και με τη ΔΣΣ υπό την ευρύτερή της έννοια.

13.

Σύμφωνα με τον κανονισμό CARDS, η Επιτροπή καθόρισε ένα πλαίσιο στρατηγικής για τις χώρες των Δυτικών Βαλκανίων, με έγγραφα στρατηγικής για έκαστη χώρα (ΕΣΧ) και με ένα έγγραφο περιφερειακής στρατηγικής, για την εκπόνηση των οποίων λαμβάνονται υπόψη όλες οι δικαιούχες χώρες. Όπως απαιτείται από το κανονιστικό πλαίσιο, η Επιτροπή εκπόνησε δύο πολυετή ενδεικτικά προγράμματα (ΠΕΠ), ένα για κάθε χώρα και ένα για το περιφερειακό διακρατικό πρόγραμμα για τις περιόδους 2002-2004 και 2005-2006.

14.

Το 2004 —στο τέλος της περιόδου του πρώτου ΠΕΠ— τα έγγραφα ευρωπαϊκών εταιρικών σχέσεων που εγκρίθηκαν από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο κάλυπταν την Αλβανία, τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη, την πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας και τη Σερβία-Μαυροβούνιο περιλαμβανομένου του Κοσσυφοπεδίου (7), με στόχο την εντατικοποίηση της διαδικασίας σταθεροποίησης και σύνδεσης (8). Οι εταιρικές σχέσεις συνήφθησαν για κάθε χώρα της περιφέρειας και καθόρισαν πεδία δράσεις και υποχρεώσεις που έπρεπε να εκπληρώσουν οι χώρες-εταίροι προκειμένου να προσεγγίσουν την Ευρωπαϊκή Ένωση. Η βοήθεια της ΕΕ έπρεπε να έχει ως γνώμονα τις προτεραιότητες που καθορίζονταν στο πλαίσιο των εταιρικών σχέσεων.

15.

Ο έλεγχος αποκάλυψε αδυναμίες ως προς τη στρατηγική καθοδήγηση των μηχανισμών προγραμματισμού του CARDS. Οι στρατηγικές που περιγράφονται στα έγγραφα στρατηγικής ανά χώρα (ΕΣΧ), αν και διασφάλιζαν τυπική συμμόρφωση προς τις κατευθύνσεις της Επιτροπής σχετικά με τα ΕΣΧ, είχαν υπερβολικά ευρεία διατύπωση για να αποδειχτούν χρήσιμες για την περίοδο προγραμματισμού. Τα ΕΣΧ δεν ενημερώνονταν ώστε να αντικατοπτρίζουν μείζονες μεταβολές, όπως τα έγγραφα ευρωπαϊκών εταιρικών σχέσεων του Συμβουλίου.

16.

Τα ΠΕΠ δεν έθεταν προτεραιότητες μεταξύ των τομέων και στο πλαίσιο αυτών, όπως απαιτείται από τις κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής (9) ούτε υποδείκνυαν κάποιο χρονοδιάγραμμα για τις προβλεπόμενες δράσεις. Η πρώτη ευρωπαϊκή εταιρική σχέση το 2004 παρείχε στην Επιτροπή την ευκαιρία να επικεντρώσει τις δράσεις της με μεγαλύτερη ακρίβεια στο ΠΕΠ που κάλυπτε την περίοδο 2005-2006 (10). Παρά το γεγονός ότι τα ΠΕΠ για την περίοδο 2005-2006 περιείχαν αναφορές στις προτεραιότητες των ευρωπαϊκών εταιρικών σχέσεων, εξακολουθούσαν να παρέχουν ανεπαρκείς κατευθύνσεις για την επιλογή των δράσεων προς χρηματοδότηση.

17.

Όπως προβλέπεται στον κανονισμό CARDS, η επιτροπή διαχείρισης CARDS (11) έπρεπε να γνωμοδοτήσει σχετικά με τις κατευθυντήριες γραμμές για τον προγραμματισμό του CARDS, τα πολυετή ενδεικτικά προγράμματα και τα ετήσια προγράμματα, με στόχο τη βελτίωση της στρατηγικής καθοδήγησης κατά τη διαδικασία του προγραμματισμού. Στην πραγματικότητα, δεν βρέθηκαν στοιχεία που να δείχνουν ότι οι εργασίες της επιτροπής συνέβαλαν στην ενίσχυση της ποιότητας των προτεινόμενων εγγράφων.

18.

Λεπτομερείς τομεακές αναλύσεις της Επιτροπής ή/και εθνικές στρατηγικές των δικαιούχων χωρών ως επί το πλείστον δεν υπήρχαν ή εκπονήθηκαν πολύ αργά για να βελτιώσουν τη στρατηγική καθοδήγηση. Ως αποτέλεσμα, τα σχέδια δεν επιλέγονταν βάσει αντικειμενικών κριτηρίων και, σε ορισμένες περιπτώσεις, επιλέγονταν ως απόκριση στο ad hoc αίτημα των δικαιούχων.

19.

Παρόλο που η διαδικασία προσδιορισμού ήταν περίπλοκη, δεν απαιτούσε κάποια σαφή μεθοδολογία για τη βελτιστοποίηση της επιλογής σχεδίων. Επί παραδείγματι, της επιλογής των σχεδίων δεν προηγήθηκε κάποια ανάλυση κόστους-οφέλους (12) ή άλλη συγκριτική ανάλυση πιθανών εναλλακτικών σχεδίων. Ορισμένα σχέδια αποτελούσαν απλά συνέχεια παλαιότερης στήριξης. Δεν υπήρχαν κατευθυντήριες γραμμές που να συμβάλουν στη λήψη αποφάσεων σχετικά με την παρέμβαση που θα υποστήριζε καλύτερα τη διαδικασία σταθεροποίησης και σύνδεσης.

20.

Ο έλεγχος εντόπισε διαφορές μεταξύ των προγραμματισμένων και των υλοποιηθέντων σχεδίων. Υπήρχαν βασικά σχέδια τα οποία δεν υλοποιήθηκαν λόγω αντιρρήσεων από την πλευρά της δικαιούχου χώρας ή σχέδια τα αρχικά σχέδια των οποίων αγνοήθηκαν (Πλαίσιο 1).

Πλαίσιο 1Παραδείγματα σχεδίων που δεν υλοποιήθηκανΠερίπτωση 1: Απουσία πολιτικής στήριξης στο Ανώτατο Όργανο Ελέγχου (ΑΟΕ) της ΣερβίαςΑπό το 2001 ακόμη, η ΕΥΑ είχε εντοπίσει τις αναγκαίες συνιστώσες για μια μείζονα κυβερνητική θεσμική μεταρρύθμιση στη Σερβία, περιλαμβανομένης της υποστήριξης του δημόσιου ταμείου, της λειτουργίας του εσωτερικού ελέγχου καθώς και ενός σχεδίου που αφορούσε τη δημιουργία ενός Ανώτατου Ελεγκτικού Οργάνου. Ωστόσο, ουδέποτε παρασχέθηκε η απαιτούμενη υποστήριξη από το Σερβικό Κοινοβούλιο για το ΑΟΕ και το σχέδιο δεν προωθήθηκε μέχρι το πρόγραμμα του 2006.Περίπτωση 2: Αποστολή αστυνομικής αρωγής της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στην ΑλβανίαΣύμφωνα με το δελτίο σχεδίου του τομέα Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων της Αλβανίας για το έτος προγραμματισμού 2002, η συνιστώσα Αστυνομίας και Δημόσιας Τάξης αναμενόταν να συμβάλει στην εδραίωση του κράτους δικαίου και μιας λειτουργικής αστυνομικής δύναμης ικανής να συμβάλει στη δημοκρατική σταθερότητα. Προέβλεπε ότι για την εκτέλεση του σχεδίου έπρεπε να παρασχεθεί στήριξη στην αποστολή αστυνομικής αρωγής της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (ECPA), κατάρτιση και συναφής στήριξη των επενδύσεων. Από τα 8 εκατ. ευρώ που χορηγήθηκαν στη συνιστώσα Αστυνομία και Δημόσια Τάξη, 4 εκατ. ευρώ προορίζονταν για τη στήριξη της θεσμικής ανάπτυξης (χρηματοδότηση αποστολής ECPA), 2,5 εκατ. ευρώ για τη συνιστώσα κατάρτισης και στήριξης και 1,5 εκατ. ευρώ για τη συνιστώσα των επενδύσεων.Στην πραγματικότητα, το δελτίο σχεδίου αγνοήθηκε εντελώς. Ούτε ένα ευρώ δεν δαπανήθηκε για τη χρηματοδότηση της αποστολής ECPA. Ποσό ύψους 4,7 εκατ. ευρώ χορηγήθηκε για ένα δίκτυο επικοινωνίας δεδομένων, 1,9 εκατ. ευρώ για εξοπλισμό παροχής ενέργειας και 1 εκατ. ευρώ δαπανήθηκαν σε επιδότηση προς τα Ηνωμένα Έθνη για τη στήριξη του προγράμματος μεταρρύθμισης του τομέα ασφαλείας.

21.

Επειδή οι δικαιούχες χώρες ανέκαμπταν από τον πόλεμο, κατά τα πρώτα χρόνια του προγράμματος CARDS δόθηκε μεγαλύτερη έμφαση στην ανασυγκρότηση (μέσω σχεδίων επένδυσης) από ό,τι στη θεσμική ανάπτυξη. Ωστόσο, καθώς το πρόγραμμα εξελισσόταν, ήταν απαραίτητο να δοθεί μεγαλύτερη έμφαση στη θεσμική ανάπτυξη.

22.

Ο αναπροσανατολισμός της ενίσχυσης ενδιέφερε την αρμόδια για την απαλλαγή αρχή. Σε έκθεσή του σχετικά με την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Ανασυγκρότησης (ΕΥΑ) που δημοσιεύθηκε τον Μάιο του 2002, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έκρινε ότι η ΕΥΑ θα έπρεπε να ενισχύσει σημαντικά τη βοήθεια της ΕΕ στις δύο χώρες (ήτοι την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γιουγκοσλαβίας και την πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας) προς όφελος της θεσμικής ανάπτυξης.

23.

Το Συνέδριο εξέτασε αναλυτικά τα σχέδια CARDS προκειμένου να προσδιορίσει και να αξιολογήσει την αναλογία των σχεδίων θεσμικής ανάπτυξης σε σχέση με τα σχέδια επενδύσεων (βλ. Παράσταση 1).

24.

Γενικά, μεταξύ των ετών 2001 και 2005 δόθηκε μεγαλύτερη έμφαση σε σχέδια θεσμικής ανάπτυξης. Από την αρχή ακόμη, η επικέντρωση στη θεσμική ανάπτυξη ήταν εντονότερη σε χώρες όπου τη βοήθεια διαχειρίζονταν οι Αντιπροσωπείες (14) από ό,τι σε χώρες όπου τη διαχείριση είχε αναλάβει η ΕΥΑ (15).

25.

Η αδελφοποίηση αναγνωρίζεται ως σημαντικό μέσο για την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας μιας χώρας (16). Ωστόσο, η αδελφοποίηση ξεκίνησε με βραδύ ρυθμό στα Δυτικά Βαλκάνια, ιδιαίτερα στην πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας, όπου η ΕΥΑ άρχισε να χρησιμοποιεί τη συγκεκριμένη μέθοδο μόλις το 2005. Μια αξιολόγηση της ΕΥΑ σχετικά με την αδελφοποίηση (17) κατέληξε στο συμπέρασμα ότι μερικές φορές η στήριξη της αδελφοποίησης από τους Διαχειριστές Προγράμματος της Υπηρεσίας ήταν ιδιαίτερα περιορισμένη και ότι το προσωπικό της ΕΥΑ δεν ήταν πάντα επαρκώς καταρτισμένο στη χρήση του εν λόγω μέσου.

26.

Καθώς οι χώρες των Δυτικών Βαλκανίων ανέκαμπταν από τον πόλεμο, τα σχέδια προγραμμάτων και τα σχετικά δελτία σχεδίων  (18), καθώς και τα σχέδια υπό υλοποίηση έλαβαν υπόψη το αίτημα του Κοινοβουλίου για ενίσχυση της βοήθειας της ΕΕ και για τον αναπροσανατολισμό της από τη στήριξη επενδύσεων στη θεσμική ανάπτυξη. Ωστόσο, σε ορισμένες περιπτώσεις, οι μεταβολές σε προγραμματισμένα σχέδια είχαν ως αποτέλεσμα τον περιορισμό της έμφασης στη θεσμική ανάπτυξη (βλ. Πλαίσιο 2).

Πλαίσιο 2Αναπροσανατολισμός ενός σχεδίου θεσμικής ανάπτυξης — Ολοκληρωμένη διαχείριση των συνόρων στην πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της ΜακεδονίαςΤο ετήσιο πρόγραμμα για το CARDS 2003 στην πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας προέβλεπε, μεταξύ άλλων, την ενίσχυση του ελέγχου στα πράσινα σύνορα και δέσμευε 2,8 εκατ. ευρώ για τον σκοπό αυτό. Σύμφωνα με το ετήσιο πρόγραμμα, υπήρχε ένας αριθμός βραχυπρόθεσμων δράσεων που απαιτούνταν για το συγκεκριμένο πεδίο: 1) συγκρότηση ειδικής υπηρεσίας συνοριοφυλάκων, 2) βελτίωση των διαδικασιών επάνδρωσης, 3) παροχή βασικής κατάρτισης και ενός διεξοδικού κύκλου μαθημάτων για τον συνοριακό έλεγχο, και 4) παροχή εξοπλισμού για τον εντοπισμό παραποιημένων ή πλαστογραφημένων εγγράφων και για αναζητήσεις οχημάτων με χρήση υψηλής τεχνολογίας, σε συνδυασμό με τα αντίστοιχα εργαλεία κατάρτισης.Οι στόχοι της συγκεκριμένης πρωτοβουλίας ήταν διττοί: 1) η ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ των κρατικών υπηρεσιών συνοριοφυλακής με το υφιστάμενο οργανωτικό πλαίσιο για την ικανοποίηση άμεσων απαιτήσεων, 2) η ανάπτυξη μιας νέας οργανωτικής δομής για τη συνοριακή αστυνομία και επιχειρησιακή ικανότητα σε συμμόρφωση προς τα πρότυπα της Ευρωπαϊκής Ένωσης.Η ΕΥΑ, αντί να μεριμνήσει με συνεπή τρόπο για τις ανάγκες, στόχους και προτεραιότητες που προαναφέρθηκαν, χρησιμοποίησε ολόκληρο το ποσό για την αγορά οχημάτων.

27.

Το Συνέδριο δεν βρήκε στοιχεία που να δείχνουν συνέχιση της παρακολούθησης των σχεδίων από την επιτροπή διαχείρισης μετά το στάδιο έγκρισης. Με άλλα λόγια, η επιτροπή διαχείρισης δεν ασχολούνταν με τις αλλαγές που επέρχονταν στα σχέδια μετά την έναρξη της υλοποίησής τους.

28.

Τον Ιούλιο του 1998 το Συνέδριο δημοσίευσε την ειδική έκθεση αριθ. 5/98 σχετικά με την ανασυγκρότηση της πρώην Γιουγκοσλαβίας (περίοδος 1996-1997). Ο έλεγχος κάλυπτε δύο χώρες: τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη και σε μικρότερο βαθμό την Κροατία. Η έκθεση ήταν επικριτική ως προς το γεγονός ότι παρά τις σαφείς δηλώσεις πρόθεσης της ΕΕ, η Επιτροπή δεν κατάφερε να διαθέσει επαρκές ανθρώπινο δυναμικό υπέρ της ανασυγκρότησης στην πρώην Γιουγκοσλαβία, τόσο στις κεντρικές υπηρεσίες της όσο και επιτόπου στις περιοχές προς ανασυγκρότηση. Το Συνέδριο κατέληξε στα ακόλουθα συμπεράσματα:

29.

Για την αντιμετώπιση των ανεπαρκειών στην παροχή ευρωπαϊκής βοήθειας, το Συνέδριο συνέστησε στην Επιτροπή να αναθέσει τη διαχείριση της βοήθειας στις κατά τόπους Αντιπροσωπείες της και να επικεντρωθεί σε μικρότερο αριθμό τομέων.

30.

Μολονότι ελήφθησαν υπόψη οι προαναφερόμενες αδυναμίες κατά τον έλεγχο του Συνεδρίου, εκτιμήθηκε ο βαθμός αποτελεσματικότητας των δομών διαχείρισης CARDS καθώς και κατά πόσο η βοήθεια χορηγήθηκε με αρκετή ταχύτητα.

31.

Ο έλεγχος αποκάλυψε σημαντική βελτίωση στην αποτελεσματικότητα των παρεμβάσεων της ΕΕ στα Δυτικά Βαλκάνια από το 1998 και μετά. Μείζονες μεταβολές έλαβαν χώρα. Πρώτον, ο κανονισμός CARDS ενοποίησε τη νομική βάση για παρόμοιες παρεμβάσεις. Δεύτερον, δρομολογήθηκε η αποκέντρωση μέσω ανάθεσης διαχειριστικών αρμοδιοτήτων με στόχο τη βελτίωση του ρυθμού και της ποιότητας της εξωτερικής βοήθειας της ΕΚ (19). Τρίτον, η Επιτροπή ανέθεσε μέρος της εφαρμογής της βοήθειας σε έναν νέο οργανισμό που δημιουργήθηκε ειδικά για τον σκοπό αυτό, την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Ανασυγκρότησης. Όλες αυτές οι δράσεις επιτάχυναν την παροχή της βοήθειας και βελτίωσαν την αποτελεσματικότητα της ενίσχυσης (βλ. Πλαίσιο 3).

Πλαίσιο 3Παράδειγμα του υψηλού ποσοστού σύναψης συμβάσεων στα πλαίσια του CARDSΗ ΕΥΑ συστάθηκε με στόχο να ανταποκριθεί στην ανάγκη για ταχεία και αποτελεσματική δράση κατά την αντιμετώπιση των επιτακτικών μετασυγκρουσιακών αναγκών του πληθυσμού του Κοσσυφοπεδίου αμέσως μετά την κρίση του 1999. Κατά τους προηγούμενους ελέγχους του, το Συνέδριο είχε συμπεράνει ότι οι δράσεις της ΕΑΥ στο Κοσσυφοπέδιο αμέσως μετά την κρίση ικανοποιούσαν τους φιλόδοξους στόχους σε τομείς βασικών υπηρεσιών. Η υψηλή συχνότητα σύναψης συμβάσεων διατηρήθηκε στο Κοσσυφοπέδιο καθ’ όλη τη διάρκεια του προγράμματος CARDS. Από τον Νοέμβριο του 2006, η ΕΥΑ διαχειρίστηκε στο Κοσσυφοπέδιο περισσότερα από 1,1 δισεκατ. ευρώ για λογαριασμό της Επιτροπής, εκ των οποίων για ποσοστό 91 % περίπου υπεγράφη σύμβαση και 86 % σχεδόν εκταμιεύτηκε. Μαζί με τα στρατεύματα της KFOR, η ενίσχυση της ΕΕ συνέβαλε στην ομαλοποίηση της ζωής στο Κοσσυφοπέδιο.

32.

Συνολικά, το πρόγραμμα CARDS εφαρμόστηκε με τη χρήση τεσσάρων διαφορετικών μεθόδων και δομών (βλ. Παράσταση 2), οι περισσότερες εκ των οποίων άφηναν μικρό περιθώριο συμμετοχής στα δικαιούχα κράτη. Τούτο έγινε προκειμένου να διασφαλιστεί η ταχύρρυθμη παροχή βοήθειας λαμβανομένων υπόψη των αδυναμιών των εθνικών διοικήσεων.

33.

Τα κυριότερα χαρακτηριστικά των διαφορετικών δομών διαχείρισης συνοψίζονται στα εξής:

34.

Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι η κατ’ ανάθεση και η έμμεση κεντρική διαχείριση (ΕΥΑ) διασφάλισαν αποτελεσματική παροχή βοήθειας, ενώ αδυναμίες σημειώθηκαν στις άλλες δύο δομές (συγκεντρωτική και αποκεντρωμένη) (23).

35.

Τόσο στις Αντιπροσωπείες όσο και στην ΕΥΑ, η ταχύτητα διαχείρισης του σχεδίου ευνοήθηκε από την ενισχυμένη ικανότητα των επιχειρησιακών μονάδων και από την επιτόπια διαθεσιμότητα προσωπικού για θέματα χρηματοδότησης και σύναψης συμβάσεων. Οι αυξημένες επαφές με τον δικαιούχο και άλλα συναφή μέρη, καθώς και η καλύτερη κατανόηση των τοπικών συνθηκών, κινδύνων και ευκαιριών βελτίωσαν την απόδοση μειώνοντας συγχρόνως τον απαιτούμενο χρόνο για την επίλυση προβλημάτων (24).

36.

Οι άλλες δύο δομές εφαρμογής —αν και ήσσονος σημασίας από οικονομικής άποψης— ήταν λιγότερο αποτελεσματικές. Όσον αφορά τη συγκεντρωτική διαχείριση —κεντρικά διαχειριζόμενο περιφερειακό διακρατικό πρόγραμμα— διαπιστώθηκαν αρκετές ελλείψεις:

37.

Προβλήματα διαπιστώθηκαν επίσης και στις αποκεντρωμένες δομές εφαρμογής στην Αλβανία και την Κροατία:

38.

Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο στις εκθέσεις του σχετικά με τις εξωτερικές δράσεις (επί παραδείγματι, ειδική έκθεση αριθ. 6/2006 σχετικά με τις περιβαλλοντικές πτυχές της συνεργασίας για την ανάπτυξη που αναπτύσσει η Επιτροπή (26)) έχει επανειλημμένως επικρίνει την Επιτροπή για καθυστέρηση στη σύναψη και εφαρμογή των συμβάσεων. Αντιθέτως, το πρόγραμμα CARDS χαρακτηρίστηκε από ταχύτατη σύναψη συμβάσεων (βλ. Παράσταση 3) στο Κοσσυφοπέδιο, τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη και τη Σερβία, εξαιτίας όμως εκκρεμοτήτων από παλαιότερα προγράμματα, η έναρξη της διαδικασίας στην Αλβανία και την Κροατία επιβραδύνθηκε.

39.

Στην Αλβανία, η ανάγκη για αντιστάθμιση της εν λόγω καθυστέρησης οδήγησε σε μεγάλη συγκέντρωση συμβάσεων που υπογράφηκαν σε μεταγενέστερο στάδιο: ποσοστό 63 % των συμβάσεων στο πλαίσιο του CARDS που υπεγράφησαν κατά την περίοδο μεταξύ 2001 και 2005 υπεγράφησαν το 2004, γεγονός που οδήγησε στην ταυτόχρονη εκτέλεση μεγάλου αριθμού συμβάσεων και δυσχέρανε την επιτυχή απορρόφηση των πόρων από τους δικαιούχους (27) (βλ. Πλαίσιο 4). Οι καθυστερήσεις στο ετήσιο πρόγραμμα 2001 οφείλονταν στην ταυτόχρονη εφαρμογή δύο ετήσιων προγραμμάτων στην Κροατία.

Πλαίσιο 4Υπέρβαση των εθνικών διοικητικών ικανοτήτων στην ΑλβανίαΣτην Αλβανία, πέραν της υψηλής συγκέντρωσης σχεδίων σε σύντομο χρονικό διάστημα, το μεγαλύτερο μέρος της ενίσχυσης επικεντρώθηκε στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων. Κατά τη διενέργεια του ελέγχου υλοποιούνταν ταυτόχρονα τουλάχιστον 48 διαφορετικά σχέδια στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων, 13 εκ των οποίων χρηματοδοτούνταν από την ΕΕ και 35 από άλλους χορηγούς βοήθειας.Επί παραδείγματι, για το σχέδιο EURALIUS στην Αλβανία (Αποστολή δικαστικής αρωγής της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην Αλβανία), διαπιστώθηκε από τον έλεγχο ότι ο σχεδιασμός του σχεδίου ήταν ιδιαίτερα φιλόδοξος. Προέβλεπε την ταυτόχρονη επίτευξη δέκα ειδικών στόχων στους οποίους συμμετείχαν 15 διαφορετικοί εταίροι. Σε κάθε έναν από τους δέκα στόχους συμμετείχαν διάφοροι εταίροι. Ως εκ τούτου, το Υπουργείο Δικαιοσύνης, που ήταν και ο βασικός δικαιούχος, θα έπρεπε να ασχοληθεί με 78 διαφορετικές προβλεπόμενες δραστηριότητες.

40.

Μία από τις κυριότερες αρνητικές συνέπειες του ταχύτατου ρυθμού σύναψης συμβάσεων, που ενθαρρύνθηκε από την Επιτροπή, ήταν ότι οι δικαιούχοι ενδέχετο να μην επωφεληθούν πλήρως από τα σχέδια, με αποτέλεσμα αυτά να έχουν περιορισμένη αποτελεσματικότητα και αντίκτυπο.

41.

Προκειμένου να διασφαλίζεται η αποτελεσματικότητα των σχεδίων, η κοινοτική ενίσχυση δυνάμει της διαδικασίας σταθεροποίησης και σύνδεσης παρέχεται υπό προϋποθέσεις, και τυχόν μη εκπλήρωση των προϋποθέσεων μπορεί να οδηγήσει στη λήψη δεόντων μέτρων από την Επιτροπή. Εντούτοις, υπάρχουν περιπτώσεις στις οποίες τα σχέδια υλοποιούνται χωρίς ο δικαιούχος να τηρεί τις προϋποθέσεις, με αποτέλεσμα να παρέχεται προστιθέμενη αξία μικρότερη από εκείνη που προβλεπόταν αρχικά. Ένα τέτοιο παράδειγμα ήταν η στήριξη του κροατικού δικαστικού συστήματος που περιγράφεται στο Πλαίσιο 5.

Πλαίσιο 5Στήριξη του κροατικού δικαστικού συστήματοςΤο σχέδιο αδελφοποίησης που χρηματοδοτήθηκε από το πρόγραμμα του 2002 εφαρμόστηκε παρά το γεγονός ότι, κατά την έναρξη του σχεδίου, δεν εκπληρωνόταν καμία από τις προϋποθέσεις που καθορίζονταν σε αυτό. Μία από τις προϋποθέσεις ήταν η ύπαρξη μιας στρατηγικής για τη μεταρρύθμιση της δικαιοσύνης. Δεδομένου ότι το σχέδιο αποτελούσε απόλυτη προτεραιότητα για την Επιτροπή επιβλήθηκε στον δικαιούχο. Για τους παραπάνω λόγους, οι συστάσεις που έγιναν προς τον δικαιούχο, αν και έγιναν αποδεκτές και αναγνωρίστηκαν από το Υπουργείο Δικαιοσύνης της Κροατίας, δεν οδήγησαν σε μείζονες δράσεις σε όλα τα πεδία.

42.

Εκτός από τη συνεισφορά στη διαδικασία σταθεροποίησης και σύνδεσης, το προοίμιο του κανονισμού CARDS περιγράφει τον άλλο κύριο στόχο της βοήθειας ως εξής: «Είναι σκόπιμο […] η ήδη χορηγούμενη κοινοτική βοήθεια […] να μεγαλώσει το αίσθημα ευθύνης των βοηθούμενων χωρών και πολιτικών οντοτήτων έναντι αυτής της διαδικασίας [ΔΣΣ]».

43.

Όπως περιγράφεται στην παράγραφο 31, ο κυριότερος λόγος για τη δημιουργία των συγκεκριμένων δομών διαχείρισης ήταν η διασφάλιση της ταχείας παροχής βοήθειας. Το μειονέκτημα αυτής της προσέγγισης είναι η μειωμένη συμμετοχή του δικαιούχου κράτους. Πρόκειται για την προσήκουσα προσέγγιση κατά το στάδιο της ανασυγκρότησης, κάτι που όμως δεν ίσχυε όταν η βοήθεια προσανατολίστηκε από σχέδια υποδομής σε σχέδια θεσμικής ανάπτυξης.

44.

Ο κανονισμός δεν καθορίζει συγκεκριμένες αρμοδιότητες για τις δικαιούχους χώρες. Η εμφανής πολιτική βούληση για την κατά το δυνατόν ταχύτερη ένταξη των χωρών στην Ευρωπαϊκή Ένωση δεν συνοδευόταν από αύξηση της ευθύνης διαχείρισης των χωρών. Το Συνέδριο δεν διαπίστωσε καμία ένδειξη επίσημης στρατηγικής για τη διαχείριση της βοήθειας εκ μέρους της Επιτροπής —γενικής ή ειδικά επικεντρωμένης σε κάποια χώρα— για τη σταδιακή αύξηση του αισθήματος ευθύνης των δικαιούχων.

45.

Το Συνέδριο εκτίμησε τον βαθμό στον οποίο η διαχείριση του προγράμματος CARDS από την Επιτροπή συνέβαλε στην αύξηση της ευθύνης των δικαιούχων χωρών σε ορισμένα κρίσιμα στάδια της διαχείρισης του κύκλου των σχεδίων, και αξιολόγησε τις συνέπειες της ανεπαρκούς ιδιοποίησής τους από τους άμεσα ενδιαφερομένους.

46.

Οι κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής για τον προσδιορισμό των σχεδίων και η επακόλουθη κατάρτιση των ετήσιων προγραμμάτων (28) δεν προήγαγαν τη συμμετοχή των δικαιούχων στη λήψη αποφάσεων. Οι οδηγίες που εξέδωσε το EuropeAid για τον ετήσιο προγραμματισμό 2001 και 2002 δεν καθόριζαν καμία μορφή συμμετοχής των δικαιούχων. Οι κατευθυντήριες γραμμές για τα ετήσια προγράμματα 2003 και 2004 προέβλεπαν κάποια συμμετοχή —μολονότι περιορισμένη— η οποία απαιτούσε τη σύναψη αρχικών επαφών με πιθανούς δικαιούχους κατά τις προπαρασκευαστικές εργασίες και την αποστολή σχεδίων δελτίων από την Αντιπροσωπεία ή την ΕΥΑ προς τους δικαιούχους τουλάχιστον δύο εβδομάδες πριν από την ολοκλήρωση του ετήσιου προγράμματος. Ο έλεγχος αξιολόγησε την έκταση της συμμετοχής των δικαιούχων μέσω επιτόπιων συνεντεύξεων 30 περίπου δικαιούχων.

47.

Το Συνέδριο εντόπισε ορισμένα παραδείγματα, ιδιαίτερα στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη, την Κροατία και τη Σερβία, προσπαθειών που είχαν καταβάλει η Επιτροπή και η Υπηρεσία Ανασυγκρότησης με στόχο την ενίσχυση της ιδιοποίησης εκ μέρους των χωρών (βλ. Πλαίσιο 6).

Πλαίσιο 6Παράδειγμα ορθών πρακτικών ιδιοποίησηςΠερίπτωση 1: Ενίσχυση της Διεύθυνσης Ευρωπαϊκής Ολοκλήρωσης στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη (BiH)Η διαδικασία λήψης αποφάσεων σχετικά με τον προγραμματισμό του CARDS 2006 στην BiH παρέχει ένα πρόσφορο παράδειγμα ενίσχυσης της ιδιοποίησης και της υποχρέωσης λογοδοσίας. Ήδη από το ετήσιο πρόγραμμα CARDS 2004 και 2005, η Επιτροπή είχε αρχίσει να ενισχύει το δυναμικό της δικαιούχου χώρας, επί παραδείγματι εισάγοντας θέσεις εργασίας για ανώτερους υπαλλήλους προγραμματισμού σε βασικά υπουργεία και υπηρεσίες της BiH και παρέχοντας στήριξη στη Διεύθυνση Ευρωπαϊκής Ολοκλήρωσης. Χάρη στις προσπάθειες που καταβλήθηκαν κατά το τελευταίο έτος του προγράμματος CARDS, τα δελτία σχεδίου καταρτίζονταν από αρχές της BiH.Περίπτωση 2: Σχέδιο Nikola Tesla στη ΣερβίαΠαρά το γεγονός ότι το νομικό πλαίσιο της Υπηρεσίας (ήτοι η έμμεση αποκεντρωμένη διαχείριση) δεν είναι το πλέον κατάλληλο για την ενίσχυση της ιδιοποίησης της δικαιούχου χώρας, η Υπηρεσία κατάφερε να βρει μια καινοτόμο λύση στην περίπτωση ενός σχεδίου σταθμού ηλεκτροπαραγωγής στη Σερβία (Nikola Tesla A5).Η καινοτομία ως προς την εφαρμογή του σχεδίου έγκειτο στη χρήση μιας «Συμφωνίας Επιχορήγησης». Με τη ρύθμιση αυτή, η ευθύνη για τον σχεδιασμό, περιλαμβανομένου του ορισμού των τεχνικών προδιαγραφών και της διαχείρισης του σχεδίου, ανατέθηκε στον δικαιούχο, την επιχείρηση ηλεκτρισμού της Σερβίας.Οι τεχνικές προδιαγραφές ελέγχθηκαν και εγκρίθηκαν από τον συμβαλλόμενο επιβλέποντα, ενώ η Υπηρεσία διατήρησε υπό την αρμοδιότητά της τη διαδικασία υποβολής προσφορών και τον έλεγχο των πληρωμών. Όλα τα μέρη, περιλαμβανομένου του δικαιούχου, έμειναν ιδιαίτερα ικανοποιημένα από τη ρύθμιση αυτή και, συνεπώς, μπορεί να εξαχθεί το συμπέρασμα ότι η ιδιοποίηση ήταν όσο ολοκληρωμένη θα μπορούσε να αναμένεται δυνάμει των ισχυουσών ρυθμίσεων.

48.

Ωστόσο, στις περισσότερες περιπτώσεις, η Επιτροπή δεν επεδείκνυε συνέπεια στην ενίσχυση της ευθύνης της δικαιούχου χώρας κατά την κατάρτιση των αποκαλούμενων «δελτίων σχεδίου» και, μεταγενέστερα, κατά τον καθορισμό των όρων εντολής. Η συμμετοχή ποίκιλλε ανά χώρα βάσει των πρωτοβουλιών που είχαν αναλάβει οι Αντιπροσωπείες ή η ΕΥΑ, ανάλογα με τις δυνατότητες της εκάστοτε χώρας. Παρά το γεγονός ότι το Συνέδριο διαπίστωσε αυξανόμενη συνεισφορά από τις δικαιούχους χώρες, η ιδιοποίηση παρέμενε περιορισμένη.

49.

Η συγχρηματοδότηση σχεδίων με εθνικούς πόρους συνιστά έναν δείκτη της ιδιοποίησης των σχεδίων και του ενδιαφέροντος της δικαιούχου χώρας. Παρά το γεγονός ότι οι κατευθυντήριες γραμμές CARDS ενθαρρύνουν τη χρήση εθνικής συγχρηματοδότησης, το μέσο αυτό σπάνια χρησιμοποιήθηκε (29). Μια θετική εξαίρεση, που είναι και η μοναδική μεταξύ των 31 μη επιχορηγούμενων σχεδίων που ελέγχθηκαν, από την άποψη αυτή, είναι το σχέδιο για το κροατικό κτηματολόγιο, το οποίο έτυχε σημαντικής συγχρηματοδότησης και όπου τον συντονισμό των χορηγών διαχειρίστηκαν αποτελεσματικά οι κροατικές αρχές. Ομοίως, υψηλή ήταν η δέσμευση από την πλευρά των δικαιούχων επιχορηγήσεων (30).

50.

Ένας τρόπος να αυξηθεί η ιδιοποίηση από τη δικαιούχο χώρα είναι η συμμετοχή των εθνικών αρχών στις επιτροπές αξιολόγησης προσφορών. Ωστόσο, οι οδηγίες του EuropeAid, που ήταν δεσμευτικές για τις Αντιπροσωπείες και επείχαν θέση καθοδήγησης για την ΕΥΑ, απαιτούν η πλειοψηφία των μελών των επιτροπών αξιολόγησης με δικαίωμα ψήφου να εκπροσωπούν την Επιτροπή (βλ. Πλαίσιο 7). Τούτο έρχεται σε αντίθεση με πολλούς άλλους τομείς εξωτερικών δράσεων όπου η Επιτροπή δεν εκπροσωπείται σε επιτροπές αξιολόγησης ως μέλος με δικαίωμα ψήφου, αλλά διατηρεί το δικαίωμα της αρνησικυρίας.

Πλαίσιο 7Σύσταση επιτροπών αξιολόγησης προσφορώνΤο Συνέδριο εξέτασε 177 επιτροπές αξιολόγησης προσφορών για την περίοδο 2002 έως 2005. Κατά μέσο όρο, ποσοστό 55 % των μελών με δικαίωμα ψήφου ήταν διαχειριστές σχεδίου από Αντιπροσωπείες ή επιχειρησιακά κέντρα της ΕΥΑ και ποσοστό 13 % των μελών με δικαίωμα ψήφου ήταν ανεξάρτητοι εξωτερικοί εμπειρογνώμονες. Η μέση εκπροσώπηση των δικαιούχων οργανισμών ήταν 32 %, με την εξαίρεση της Κροατίας όπου το ποσοστό αυξήθηκε σημαντικά σε 52 %, και της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης όπου το ποσοστό των μελών με δικαίωμα ψήφου του δικαιούχου μειώθηκε σε 24 %.

51.

Σύμφωνα με τις οδηγίες του EuropeAid, οι επιτροπές αξιολόγησης αποτελούνται από τουλάχιστον τέσσερα μέλη του προσωπικού της Αντιπροσωπείας/της ΕΥΑ (ήτοι πρόεδρος, γραμματέας και δύο αξιολογητές) για έναν εξωτερικό αξιολογητή και άλλα δύο μέλη του προσωπικού της Αντιπροσωπείας/της ΕΥΑ για κάθε επιπρόσθετο αξιολογητή του δικαιούχου. Το σύστημα αυτό περιορίζει σημαντικά το ανθρώπινο δυναμικό των Αντιπροσωπειών αποτρέποντας συγχρόνως την ενίσχυση της ιδιοποίησης εκ μέρους της χώρας.

52.

Ένα από τα κωλύματα που αντιμετώπισε η διαδικασία αποκέντρωσης ήταν οι ανεπαρκείς γνώσεις των δικαιούχων χωρών σχετικά με τις διαδικασίες συμβάσεων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Στην Κροατία, οι εκπρόσωποι των εθνικών αρχών προσκλήθηκαν επανειλημμένως από την Αντιπροσωπεία να συμμετέχουν σε συσκέψεις επιτροπών αξιολόγησης ως παρατηρητές χωρίς δικαίωμα ψήφου. Η πρωτοβουλία αυτή συνιστούσε ορθή πρακτική καθώς επέτρεπε την εξοικείωση των εθνικών αρχών με τις ακριβείς διαδικασίες υποβολής προσφορών, αλλά δεν εφαρμόστηκε συστηματικά σε άλλες χώρες. Επί παραδείγματι, στην Αλβανία, την πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας και τη Σερβία, η πρακτική αυτή εφαρμόστηκε σε σπανιότατες περιπτώσεις.

53.

Σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές CARDS, όλες οι ενισχύσεις CARDS θα πρέπει να συντονίζονται με άλλους χορηγούς. Ο συντονισμός των χορηγών αποτελεί ιδιαίτερη πρόκληση για τα Δυτικά Βαλκάνια λόγω του μεγάλου αριθμού χορηγών και της ύπαρξης δύο προγραμμάτων: αφενός της ένταξης στην ΕΕ, και αφετέρου του προγράμματος ανάπτυξης και μείωσης της φτώχειας της Παγκόσμιας Τράπεζας, του ΟΗΕ και ορισμένων υπηρεσιών των κρατών μελών της ΕΕ.

54.

Στη «Δήλωση του Παρισιού για την αποτελεσματικότητα της βοήθειας» (31) επιβεβαιώνεται η αρχή σύμφωνα με την οποία οι δικαιούχοι χώρες θα πρέπει οι ίδιες να αναλάβουν πρωταγωνιστικό ρόλο στο συντονισμό της βοήθειας σε όλα τα επίπεδα, ενώ οι χορηγοί από την πλευρά τους θα πρέπει να δεσμευτούν να σέβονται την καθοδήγηση της χώρας εταίρου. Από τον έλεγχο στις χώρες CARDS δεν διαπιστώθηκε καμία σχεδόν ένδειξη τέτοιας καθοδήγησης από τις δικαιούχους χώρες ή οποιασδήποτε άλλης δράσης από χορηγούς με στόχο την ενίσχυση της καθοδήγησης από την δικαιούχο χώρα. Η μοναδική πρωτοβουλία εντοπίστηκε στην Αλβανία (βλ. Πλαίσιο 8).

Πλαίσιο 8Συντονισμός χορηγών στην ΑλβανίαΠροκειμένου να ενισχυθεί ο συντονισμός των χορηγών στην Αλβανία, οι τέσσερις πολυμερείς φορείς (ΕΚ, ΟΑΣΕ, ΟΗΕ και ΠΤ) δημιούργησαν έναν μηχανισμό τομεακού συντονισμού τον Δεκέμβριο του 2003. Συμφώνησαν σχετικά με τη μεταξύ τους κατανομή των αρμοδιοτήτων σε τέσσερα θεματικά πεδία. Σύστησαν την Τεχνική Γραμματεία Χορηγών για τη διαχείριση της διαδικασίας συντονισμού. Ο μηχανισμός αυτός συμβάλλει στην αποτελεσματικότερη συμπληρωματικότητα και την αποτελεσματικότερη κατανομή των εργασιών. Οι χορηγοί είναι υποχρεωμένοι να αξιοποιήσουν τα αντίστοιχα συγκριτικά πλεονεκτήματά τους σε επίπεδο τομέα και να αναθέσουν την εκτέλεση των προγραμμάτων στους διορισμένους κύριους χορηγούς.Η κοινότητα των χορηγών συνέβαλε στην καθιέρωση ενός Ολοκληρωμένου Συστήματος Σχεδιασμού, το οποίο η αλβανική κυβέρνηση άρχισε να εφαρμόζει το 2005 και το οποίο αναμένεται ότι θα βοηθήσει τις χώρες να αναλάβουν τη δική τους διαδικασία ανάπτυξης. Στόχος είναι η ενσωμάτωση διάφορων πλαισίων πολιτικής σε ένα ενιαίο σχέδιο μεσοπρόθεσμης ανάπτυξης το 2007 και η διαμόρφωση ενός νέου μηχανισμού για το συντονισμό των χορηγών και τη διαχείριση της εξωτερικής βοήθειας.

55.

Οι Αντιπροσωπείες και η ΕΥΑ ακολουθούν διαφορετικές διαδικασίες παρακολούθησης:

56.

Για να διασφαλίζεται η αποτελεσματική παρακολούθηση, τα σχέδια πρέπει να έχουν στόχους και αντικειμενικά ελέγξιμους δείκτες (ΑΕΔ) σε σχέση με τους οποίους παρακολουθούνται. Ωστόσο, οι ΑΕΔ είτε δεν προβλέπονται είτε όταν προβλέπονται δεν είναι μετρήσιμοι ή χρονικά οριοθετημένοι. Επί παραδείγματι, ένας εκ των ΑΕΔ ενός σχεδίου για μια Αστυνομική Ακαδημία ήταν η επαρκής διδασκαλία του προσωπικού χωρίς να προσδιορίζεται ο προβλεπόμενος αριθμός συμμετεχόντων ή το πρόγραμμα διδασκαλίας. Σε άλλο σχέδιο, υπήρχαν δείκτες όπως «ενισχυμένη επιχειρησιακή ικανότητα» χωρίς ειδικά κριτήρια.

57.

Η Επιτροπή αξιολόγησε το πρόγραμμα έως τα τέλη του Ιουνίου του 2004, όπως προβλεπόταν από τον κανονισμό CARDS. Σύμφωνα με τους όρους εντολής για την αξιολόγηση, στόχος ήταν να παράσχει στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή μια ανεξάρτητη και αξιόπιστη αξιολόγηση της στρατηγικής για την παροχή βοήθειας στο πλαίσιο του CARDS και του προγράμματος που θα αποτελεί εξέλιξη αυτού με το ευρύτερο πολιτικό πλαίσιό του. Καλύφθηκε η περίοδος 2001-2003 (βλ. επίσης σημείο 10).

58.

Για τη βελτίωση της χρηματοοικονομικής διαχείρισης, σημαντικό μέρος της διαδικασίας αξιολόγησης είναι να δίδεται συνέχεια στις συστάσεις που γίνονται. Κατ’ αρχήν, η Επιτροπή έχει στη διάθεσή της ένα έτος για να υποβάλει έκθεση σχετικά με τις επακόλουθες ενέργειές της. Στη συγκεκριμένη περίπτωση, η Επιτροπή υπέβαλε την έκθεσή της τουλάχιστον δύο χρόνια αργότερα. Τούτο ενδέχεται να οφείλεται εν μέρει στο γεγονός ότι η Επιτροπή δεν ήταν ικανοποιημένη από την ποιότητα ορισμένων συστάσεων που έγιναν.

59.

Παρόλο που η αξιολόγηση μεμονωμένων σχεδίων ή τομέων δεν απαιτείται επισήμως, αποτελεί ορθή πρακτική καθώς μπορεί να παράσχει επικεντρωμένα αποτελέσματα και συστάσεις. Η ΕΥΑ διενήργησε συστηματικά αξιολογήσεις σε επίπεδο τομέων και σχεδίων. Έγιναν τόσο ενδιάμεσες όσο και εκ των υστέρων αξιολογήσεις. Οι συνόψεις των εν λόγω αξιολογήσεων δημοσιεύθηκαν στην ιστοθέση της ΕΥΑ, γεγονός που συνέβαλε στη διάδοση των ευρημάτων. Αντιθέτως, οι Αντιπροσωπείες σπάνια διενήργησαν αξιολογήσεις σχεδίων ή τομέων, ενώ οι ελάχιστες εκθέσεις που συνέταξαν δεν δημοσιεύθηκαν στις ιστοθέσεις τους.

60.

Διαφορές εντοπίζονται επίσης ως προς τη διάδοση των αποτελεσμάτων της παρακολούθησης και της αξιολόγησης μεταξύ των Αντιπροσωπειών και της ΕΥΑ. Η ΕΥΑ διοργανώνει τακτικές συσκέψεις και σεμινάρια για διαχειριστές σχεδίου και προγράμματος από διαφορετικά επιχειρησιακά κέντρα με στόχο την ανταλλαγή εμπειριών. Ωστόσο, ο βαθμός διάδοσης δεν είναι ο ίδιος στις χώρες των Αντιπροσωπειών. Μέλη του προσωπικού των Αντιπροσωπειών και της ΕΥΑ έρχονται σε επαφή μεταξύ τους, όχι όμως σε συστηματική βάση.

61.

Το Συνέδριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η Επιτροπή διαχειρίστηκε το πρόγραμμα CARDS ως επί το πλείστον με επιτυχία ως προς τη σταθεροποίηση και την ανασυγκρότηση των δικαιούχων χωρών. Ωστόσο, η βοήθεια δεν ήταν εξίσου αποτελεσματική ως προς τη βελτίωση των διοικητικών ικανοτήτων, διότι αρχικά η ενίσχυση δεν ήταν επικεντρωμένη στη θεσμική ανάπτυξη και επειδή ήταν ανεπαρκής η δυνατότητα της δικαιούχου χώρας να απορροφήσει την παρεχόμενη βοήθεια.

62.

Η στρατηγική καθοδήγηση της Επιτροπής ήταν πολύ γενική και δεν ήταν στοχευμένη σε ειδικούς τομείς. Ήταν επαρκής για τη φάση ανασυγκρότησης, αλλά όχι και για τους απαιτητικότερους στόχους της θεσμικής ανάπτυξης.

63.

Τα έγγραφα στρατηγικής κάθε χώρας χαρακτηρίζονταν από ευρεία διατύπωση με αποτέλεσμα να παρέχουν ανεπαρκή καθοδήγηση από άποψη λεπτομερειών, ιδιαίτερα δεδομένου ότι δεν υποστηρίζονταν από έγκαιρες τομεακές στρατηγικές. Τα πολυετή ενδεικτικά προγράμματα —τα οποία αποτελούν τη βάση για τον ετήσιο προγραμματισμό και τον προσδιορισμό των σχεδίων— δεν έθεταν προτεραιότητες μεταξύ των διαφορετικών τομέων παρέμβασης ή στο πλαίσιο αυτών. Συνεπώς, δεν υπήρχε βάση για τη βελτιστοποίηση της επιλογής σχεδίων, γεγονός που οδήγησε σε ορισμένα μη συντονισμένα και απομονωμένα σχέδια.

64.

Κατά το πρώιμο στάδιο των προγραμμάτων, η βοήθεια προσανατολίστηκε περισσότερο σε σχέδια ανασυγκρότησης τύπου επενδύσεων παρά σε σχέδια θεσμικής ανάπτυξης. Κατά την εξέλιξη των προγραμμάτων, το επίκεντρο ήταν επόμενο να μετατοπιστεί προς τη θεσμική ανάπτυξη, η οποία πλέον αντιπροσωπεύει το μεγαλύτερο μερίδιο των δαπανών. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι η επικέντρωση στη θεσμική ανάπτυξη ήταν από την αρχή εντονότερη σε χώρες όπου τη βοήθεια διαχειρίζονταν οι Αντιπροσωπείες σε σχέση με τις χώρες όπου τη βοήθεια διαχειριζόταν η ΕΥΑ. Στη δεύτερη περίπτωση, διαπιστώθηκε καθυστέρηση στην εισαγωγή των σχεδίων αδελφοποίησης.

Σύσταση 1Κατά τη στρατηγική καθοδήγηση για την εφαρμογή του νέου μηχανισμού προενταξιακής βοήθειας (ΜΠΒ) (32) πρέπει να δίνεται ιδιαίτερη προσοχή σε μεμονωμένους τομείς παρέμβασης ώστε να διασφαλίζεται μια επαρκής επικέντρωση της βοήθειας, μια συστηματική προσέγγιση σε βασικούς τομείς και μια κατάλληλη βάση για τον καθορισμό προτεραιοτήτων και την επιλογή σχεδίων.

65.

Οι προσεγγίσεις διαχείρισης που χρησιμοποίησε η Επιτροπή εν γένει, αλλά όχι πάντα, ανταποκρίνονταν επαρκώς στις συνθήκες και στις ανάγκες των δικαιούχων χωρών. Αποδείχτηκαν αποτελεσματικές ως προς τη διασφάλιση ταχείας παροχής της βοήθειας, αλλά δεν έδωσαν τη δέουσα έμφαση στη μεγιστοποίηση του οφέλους από τη βοήθεια.

66.

Χρησιμοποιήθηκαν τέσσερις διαφορετικές προσεγγίσεις διαχείρισης με στόχο να αντικατοπτρίζονται οι συνθήκες στην οικεία δικαιούχο χώρα. Δύο εκ των προσεγγίσεων (ήτοι οι Αντιπροσωπείες με διαχειριστικές αρμοδιότητες κατ’ ανάθεση και η ΕΥΑ) —οι οποίες κάλυπταν το μεγαλύτερο μέρος των δαπανών— ήταν κατά κύριο λόγο αποτελεσματικές και κατάλληλες. Οι άλλες δύο (ήτοι συγκεντρωτική και αποκεντρωμένη διαχείριση) ήταν λιγότερο αποτελεσματικές και δεν κάλυψαν επαρκώς τις ειδικές ανάγκες.

67.

Η Επιτροπή κατάφερε να ανταποκριθεί στις παλαιότερες επικρίσεις περί βραδείας υλοποίησης διασφαλίζοντας την ταχεία χορήγηση βοήθειας. Τούτο ευνόησε ιδιαίτερα το στάδιο της ανασυγκρότησης. Ωστόσο, αναφορικά με τη θεσμική ανάπτυξη, η επικέντρωση στην ταχύτητα δεν αντισταθμίστηκε με την επαρκή συνεκτίμηση της ικανότητας των δικαιούχων χωρών να μεγιστοποιήσουν το όφελος από τη βοήθεια ή να συμμορφωθούν προς όλες τις προϋποθέσεις.

Σύσταση 2Η Επιτροπή θα πρέπει να συνεχίσει να επικεντρώνεται στην ταχεία χορήγηση της βοήθειας, αλλά και να δίδει ιδιαίτερη προσοχή σε πτυχές που άπτονται της αποτελεσματικότητας, όπως η ικανότητα των δικαιούχων να απορροφούν πλήρως την παρεχόμενη βοήθεια (ιδιαίτερα στο πλαίσιο σχεδίων θεσμικής ανάπτυξης).

68.

Παρά το γεγονός ότι η Επιτροπή θεωρούσε προτεραιότητα την ιδιοποίηση από τις δικαιούχους χώρες, δεν υπήρχε συνεπής προσέγγιση για την επίτευξη του συγκεκριμένου στόχου και οι προσεγγίσεις διαχείρισης που χρησιμοποιήθηκαν δεν ενθάρρυναν την ιδιοποίηση.

69.

Η συμμετοχή των δικαιούχων χωρών στις φάσεις προσδιορισμού των σχεδίων και υποβολής προσφορών δεν ήταν παρά περιορισμένη. Προς το τέλος του προγράμματος, η συμμετοχή των δικαιούχων χωρών αυξήθηκε, αλλά η ιδιοποίηση παρέμεινε περιορισμένη. Παρά το γεγονός ότι οι δικαιούχοι χώρες δεσμεύτηκαν να αναλάβουν οι ίδιες το συντονισμό των πολλών διαφορετικών χορηγών στην περιοχή —σημαντικός δείκτης ιδιοποίησης— καμία ένδειξη τέτοιου συντονισμού δεν διαπιστώθηκε από τον έλεγχο.

Σύσταση 3Αναφορικά με το πρόγραμμα ΜΠΒ, η Επιτροπή πρέπει να εξετάσει το σημαντικό ζήτημα της ιδιοποίησης των σχέσεων από τις δικαιούχους χώρες μέσα από συγκεκριμένες στρατηγικές σε όλους τους τομείς διαχείρισης και υλοποίησης, ιδιαίτερα δε κατά την υποβολή των προσφορών.

70.

Η παρακολούθηση και η αξιολόγηση ήταν μερικώς ικανοποιητικές, χαρακτηρίζονταν όμως από ασυνέπεια σε θέματα ποιότητας. Οι διαδικασίες παρακολούθησης των Αντιπροσωπειών διέφεραν από εκείνες της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Ανασυγκρότησης, αν και από το 2005 εφαρμοζόταν κοινή μεθοδολογία. Η απουσία επαρκών δεικτών για τα σχέδια επιβάρυνε την αποτελεσματικότητα της παρακολούθησης. Η αξιολόγηση του προγράμματος CARDS πραγματοποιήθηκε όπως προβλεπόταν, αλλά υπήρξε καθυστέρηση στις επακόλουθες ενέργειες εκ μέρους της Επιτροπής. Υπάρχουν αδικαιολόγητες ασυνέπειες μεταξύ των Αντιπροσωπειών και της ΕΥΑ αναφορικά με την εντατικότητα των αξιολογήσεων σχεδίων ή τομέων και τη διάδοση των αποτελεσμάτων παρακολούθησης και αξιολόγησης.

Σύσταση 4Οι διαδικασίες παρακολούθησης και αξιολόγησης πρέπει να είναι εναρμονισμένες και να προβλέπουν την επέκταση στις Αντιπροσωπείες των πρακτικών που εφαρμόζει η ΕΥΑ σχετικά με την αξιολόγηση μεμονωμένων σχεδίων/τομέων, καθώς και τη διάδοση των αποτελεσμάτων και των διδαγμάτων που αποκομίζονται.Η Επιτροπή πρέπει να δίνει άμεση συνέχεια στις αξιολογήσεις.

α)

το πρόγραμμα CARDS χαρακτηριζόταν από μεγάλη συνάφεια αναφορικά με τη διασφάλιση χρηματοδοτικής και τεχνικής στήριξης στη διαδικασία σταθεροποίησης και σύνδεσης·

β)

η συγκεντρωτική φύση και προσέγγιση θα μπορούσαν να αποτελέσουν τροχοπέδη για την ιδιοποίηση και την αποτελεσματικότητα του προγράμματος·

γ)

η εξισορρόπηση της ενίσχυσης μεταξύ θεσμικής ανάπτυξης και επενδύσεων ανάπτυξης ήταν βασική πρόκληση·

δ)

η περιφερειακή διάσταση του προγράμματος ήταν περιορισμένη.