1.1.

Δυνάμει του άρθρου 248 της συνθήκης ΕΚ, το Ελεγκτικό Συνέδριο παρέχει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο δήλωση αξιοπιστίας σχετικά με την αξιοπιστία των λογαριασμών, καθώς και τη νομιμότητα και την κανονικότητα των υποκειμένων πράξεων (DAS). Η συνθήκη εξουσιοδοτεί επίσης το Συνέδριο να συμπληρώνει τη δήλωση αυτή με ειδικές εκτιμήσεις για κάθε μείζονα τομέα της κοινοτικής δραστηριότητας.

1.2.

Οι εργασίες σχετικά με την αξιοπιστία των λογαριασμών των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων έχουν ως στόχο τη συγκέντρωση επαρκών αποδεικτικών στοιχείων από τα οποία να συνάγεται ο βαθμός στον οποίο το σύνολο των εσόδων, των δαπανών και των στοιχείων του ενεργητικού και του παθητικού έχουν καταχωριστεί ορθά, καθώς και ότι οι ετήσιοι λογαριασμοί αντικατοπτρίζουν πιστά τη δημοσιονομική κατάσταση στο τέλος του οικονομικού έτους (βλέπε τις παραγράφους 1.5 έως 1.56).

1.3.

Οι εργασίες που αφορούν τη νομιμότητα και κανονικότητα των υποκειμένων πράξεων έχουν ως στόχο τη συγκέντρωση επαρκών αποδεικτικών στοιχείων, άμεσων ή έμμεσων, από τα οποία να εξάγεται ότι οι πράξεις είναι σύμφωνες με τις ισχύουσες κανονιστικές ή συμβατικές διατάξεις και ότι το ποσό των εν λόγω πράξεων υπολογίστηκε ορθά (βλέπε τις παραγράφους 1.59 έως 1.65 του παρόντος κεφαλαίου για τα οριζόντια θέματα καθώς και κεφάλαια 2 και 4 έως 10 για λεπτομέρειες).

1.4.

Ελλείψει συστηματικών δεικτών προτεινόμενων από την Επιτροπή (5), το Συνέδριο παρέχει ορισμένους δείκτες για την παρακολούθηση της προόδου που σημειώθηκε όσον αφορά τη βελτίωση των εσωτερικών ελέγχων, τόσο συνολικά όσο και για κάθε τομέα εσόδων και δαπανών (βλέπε τα παραρτήματα του παρόντος κεφαλαίου καθώς και των κεφαλαίων 2 και 4 έως 10).

1.5.

Οι παρατηρήσεις του Συνεδρίου αφορούν τους οριστικούς ετήσιους λογαριασμούς για το οικονομικό έτος 2005, οι οποίοι καταρτίσθηκαν από τον υπόλογο της Επιτροπής και εγκρίθηκαν από αυτήν, σύμφωνα με τα άρθρα 128 και 129 του δημοσιονομικού κανονισμού της 25ης Ιουνίου 2002 (6), και διαβιβάστηκαν στο Συνέδριο στις 28 Ιουλίου 2006. Οι ετήσιοι λογαριασμοί περιλαμβάνουν τις «ενοποιημένες οικονομικές καταστάσεις» — οι οποίες καλύπτουν τον ισολογισμό στον οποίο παρουσιάζονται τα στοιχεία του ενεργητικού και του παθητικού στο τέλος του έτους και τις «ενοποιημένες εκθέσεις σχετικά με την εκτέλεση του προϋπολογισμού»— οι οποίες καλύπτουν τα έσοδα και τις δαπάνες του έτους.

1.6.

Το οικονομικό έτος 2005 ήταν έτος-σταθμός για την εφαρμογή νέων στοιχείων του σχεδίου δράσης για τον εκσυγχρονισμό του λογιστικού συστήματος των Κοινοτήτων, το οποίο ενέκρινε η Επιτροπή στις 17 Δεκεμβρίου 2002 (7). Το σχέδιο αυτό αποτελούσε την απάντηση σε μια σειρά προγενέστερων παρατηρήσεων του Συνεδρίου και λάμβανε υπόψη τις διατάξεις του δημοσιονομικού κανονισμού (ιδίως τα άρθρα 123 έως 138):

—

από την 1η Ιανουαρίου 2005, οι ενοποιημένες οικονομικές καταστάσεις πρέπει να καταρτίζονται κατ' εφαρμογή των αρχών της λογιστικής σε δεδουλευμένη βάση, ενώ οι ενοποιημένες εκθέσεις σχετικά με την εκτέλεση του προϋπολογισμού εξακολουθούν να βασίζονται στις ταμειακές κινήσεις, όπως προβλέπεται στο δημοσιονομικό κανονισμό,

—

μολονότι το περιεχόμενο των δημοσιονομικών πληροφοριών παρέμεινε αμετάβλητο, οι νέες οικονομικές καταστάσεις πρέπει να περιέχουν νέα στοιχεία: λογαριασμό οικονομικού αποτελέσματος (συμπεριλαμβανομένων των αποσπασματικών πληροφοριών), πίνακα ταμειακών ροών και κατάσταση μεταβολών του καθαρού ενεργητικού,

—

το εύρος της ενοποίησης επεκτάθηκε ώστε να καλύψει για πρώτη φορά διάφορους κοινοτικούς οργανισμούς,

—

χρειάστηκε να εφαρμοστεί ένα λογιστικό σύστημα το οποίο εξασφαλίζει ότι κάθε λογιστικό γεγονός, και όχι απλώς κάθε ταμειακή κίνηση, καταγράφεται πλήρως όταν πραγματοποιείται. Αυτό παρέχει στους εσωτερικούς χρήστες πληρέστερες και συναφέστερες πληροφορίες, διευκολύνοντας τη λήψη αποφάσεων. Επίσης, αυτό μεταφράζεται σε διαφανέστερες και περιεκτικότερες σε πληροφορίες καταστάσεις για τους εξωτερικούς αναγνώστες.

1.7.

Ο έλεγχος του Συνεδρίου σχετικά με την αξιοπιστία των λογαριασμών επικεντρώθηκε:

—

στη διαχείριση εκ μέρους της Επιτροπής της μετάβασης από τη λογιστική σε ταμειακή βάση στη λογιστική σε δεδουλευμένη βάση (βλέπε τις παραγράφους 1.10 έως 1.27)·

—

στην επαλήθευση της ακρίβειας των διαφόρων στοιχείων των λογαριασμών (βλέπε τις παραγράφους 1.28 έως 1.58).

1.8.

Στο πλαίσιο των εργασιών του επί της διαχείρισης της αλλαγής το Συνέδριο εξέτασε συγκεκριμένα:

—

εάν η Επιτροπή είχε μεριμνήσει για την αποτελεσματική εφαρμογή των σχετικών λογιστικών προτύπων·

—

κατά πόσο τα μέτρα που ελήφθησαν από την Επιτροπή συμβάλλουν στη διαμόρφωση εύλογης βεβαιότητας ότι οι λογαριασμοί είναι αληθείς και ακριβείς.

1.9.

Στο πλαίσιο της επαλήθευσης της αξιοπιστίας των λογαριασμών του 2005, το Συνέδριο επικέντρωσε τον έλεγχό του συγκεκριμένα:

—

στον ισολογισμό έναρξης του 2005 (από τον οποίο πρέπει να προκύπτουν οι επιπτώσεις των αλλαγών που πραγματοποιήθηκαν για την αναδιατύπωση του ισολογισμού της 31ης Δεκεμβρίου σύμφωνα με τις νέες λογιστικές αρχές)·

—

στον ισολογισμό κλεισίματος της 31ης Δεκεμβρίου 2005·

—

στο πλαίσιο των δύο προαναφερθέντων στοιχείων, σε δεδομένα που δεν ήταν διαθέσιμα στο πλαίσιο του προηγούμενου συστήματος, τα οποία ωστόσο πρέπει να εμφανίζονται στη λογιστική σε δεδουλευμένη βάση (προχρηματοδότηση και σχετικές εγγυήσεις, τιμολόγια/καταστάσεις εξόδων).

1.10.

Η Επιτροπή είχε να σχεδιάσει και να εφαρμόσει τον εκσυγχρονισμό του λογιστικού συστήματος εντός των χρονικών ορίων και του οργανωτικού πλαισίου που επέβαλλε ο δημοσιονομικός κανονισμός. Όπως το Συνέδριο είχε ήδη παρατηρήσει σε προηγούμενες ετήσιες εκθέσεις (8), το χρονοδιάγραμμα που καθορίστηκε για τις αναγκαίες προσαρμογές και επικυρώσεις ήταν ιδιαίτερα φιλόδοξο.

1.10.

Η Επιτροπή χαιρετίζει τις σημαντικές προσπάθειες τις οποίες κατέβαλαν οι υπηρεσίες της για τη μετάβαση στη λογιστική σε δεδουλευμένη βάση, με ένα πολύ φιλόδοξο χρονοδιάγραμμα.

1.11.

Από την εμπειρία δημόσιων διοικήσεων που έχουν επιχειρήσει παρόμοιες μεταρρυθμίσεις (9) φαίνεται ότι σχέδια κλίμακας και πολυπλοκότητας ανάλογων με αυτές του εκσυγχρονισμού της λογιστικής των Κοινοτήτων προσκρούουν αναπόφευκτα σε μια σειρά προβλημάτων τα οποία δυσχεραίνουν και καθυστερούν την πλήρη εφαρμογή τους. Παρ’ όλα αυτά, έχουν σημειωθεί σημαντικά βήματα προόδου:

—

την 1η Ιανουαρίου 2005, η Επιτροπή άλλαξε τη γενική λογιστική της ΕΕ από λογιστική σε ταμειακή βάση σε λογιστική σε δεδουλευμένη βάση. Νέοι λογιστικοί κανόνες (10) και μέθοδοι, νέο εναρμονισμένο λογιστικό σχέδιο και νέα εργαλεία ενοποίησης εισήχθησαν σε όλα τα θεσμικά όργανα και τους οργανισμούς της Κοινότητας·

—

οι ενδιαφερόμενοι έλαβαν ατομικούς και ενοποιημένους λογαριασμούς, οι οποίοι περιλαμβάνουν τα νέα υποχρεωτικά στοιχεία και περιέχουν λεπτομερέστερες πληροφορίες σχετικά με τους ελεγχόμενους από τους διάφορους φορείς πόρους, το κόστος των διαφόρων ενεργειών τους και τις ταμειακές πράξεις.

1.11.

Παρά την πολυπλοκότητα ορισμένων ζητημάτων, την πολυμορφία των προβλημάτων και τη σημασία των προκλήσεων, η Επιτροπή διαχειρίστηκε το έργο χωρίς καθυστερήσεις σχετικά με τις προθεσμίες καθοριστικής σημασίας. Μεταξύ των σημαντικότερων επιτευγμάτων περιλαμβάνονται:

—

η διαμόρφωση συστημάτων πληροφορικής των οποίων σκοπός είναι να απαντούν στις νέες απαιτήσεις όσον αφορά τη λογιστική·

—

η επιτυχής διαχείριση της μετάβασης προς το νέο σύστημα, η οποία επέτρεψε την εγκαινίασή του στην αρχή του Ιανουαρίου 2005·

—

η προσαρμογή των διοικητικών διαδικασιών όλων των υπηρεσιών της Επιτροπής στις ανάγκες της λογιστικής σε δεδουλευμένη βάση·

—

ο καθορισμός και η επικύρωση των υπολοίπων ανοίγματος για τους πρώτους λογαριασμούς σε δεδουλευμένη βάση·

—

η διαμόρφωση ολοκληρωμένης ταμειακής ενότητας για τον καταλογισμό των χρηματικών δραστηριοτήτων τις οποίες διαχειρίζεται η Γενική Διεύθυνση Οικονομικών και Χρηματοδοτικών Υποθέσεων·

—

η εκτίμηση, εκ μέρους όλων των υπηρεσιών, των δαπανών που έπρεπε να συνυπολογιστούν στο τέλος κάθε έτους·

—

η προετοιμασία των λογαριασμών της Επιτροπής και η ενοποίησή τους με τους λογαριασμούς των λοιπών θεσμικών και άλλων οργάνων.

1.12.

Ο πίνακας 1.1 περιλαμβάνει παρακολούθηση της επιφύλαξης σχετικά με την αξιοπιστία των λογαριασμών, την οποία διατύπωσε το Συνέδριο στη δήλωση αξιοπιστίας για το οικονομικό έτος 2004, καθώς και τα άλλα σημεία που έθιξε το Συνέδριο και τα οποία ρυθμίστηκαν (εν μέρει) στο πλαίσιο του εκσυγχρονισμού του κοινοτικού λογιστικού πλαισίου. Ωστόσο, όπως σε οποιοδήποτε νέο σύστημα λογιστικής σε δεδουλευμένη βάση αυτού του μεγέθους, εξακολουθούν να υπάρχουν ορισμένες αδυναμίες (βλέπε κατωτέρω).

1.12.

Όσον αφορά τις εκθέσεις προόδου της ΛΔΒ, η Επιτροπή αναγνωρίζει ανέκαθεν ότι χρειάζεται ακόμα δουλειά.

1.13.

Βασικά στοιχεία της διαδικασίας κατάρτισης των οικονομικών καταστάσεων της Επιτροπής για το 2005 ήταν η εφαρμογή στις διάφορες γενικές διευθύνσεις της γενικής μεθοδολογίας/των οδηγιών που δόθηκαν για το διαχωρισμό των οικονομικών ετών από τον υπόλογο της Επιτροπής καθώς και η επικύρωση του αρχικού υπολοίπου και του υπολοίπου κλεισίματος όλων των διατακτών (11). Οι εν λόγω επικυρώσεις καθυστέρησαν στις περισσότερες περιπτώσεις, ιδίως σε επίπεδο επιχειρησιακών γενικών διευθύνσεων.

1.13.

Σημειώθηκαν πράγματι ορισμένες καθυστερήσεις σε σχέση με τα φιλόδοξα εσωτερικά χρονοδιαγράμματα εργασίας που είχε εκπονήσει η Γενική Διεύθυνση Προϋπολογισμού. Ένα καλό πρόγραμμα εργασίας συνήθως επιτρέπει ένα περιθώριο, έτσι ώστε να προβλέπεται το ενδεχόμενο πιθανών καθυστερήσεων. Αυτό συνέβη με τα χρονοδιαγράμματα της Επιτροπής. Παρ' όλες αυτές τις εσωτερικές καθυστερήσεις, η Επιτροπή μπόρεσε να τηρήσει την προθεσμία που είχε ταχθεί από τον δημοσιονομικό κανονισμό και να υποβάλει εγκαίρως τις δημοσιονομικές καταστάσεις.

1.14.

Σε πολλές γενικές διευθύνσεις που υποβλήθηκαν σε έλεγχο από το Συνέδριο, διαπιστώθηκαν διάφορες αδυναμίες που αφορούσαν την επικύρωση των δεδομένων: ελλιπής εποπτεία, έλλειψη προσωπικού για την εκτέλεση του συγκεκριμένου καθήκοντος και ανεπαρκής τεκμηρίωση των εκτελούμενων εργασιών. Τα αριθμητικά στοιχεία που παρουσιάζονταν στο οικονομικό παράρτημα των ετήσιων εκθέσεων δραστηριοτήτων ορισμένων επιχειρησιακών γενικών διευθύνσεων περιείχαν σφάλματα (βλέπε παράγραφο 1.16).

1.14.

Επί δύο σχεδόν έτη, οι υπηρεσίες της Επιτροπής κατέβαλαν σημαντικές προσπάθειες για να πραγματοποιήσουν απογραφή και καταγραφή των δεδομένων τα οποία δεν περιλαμβάνονταν στο προηγούμενο σύστημα.

1.15.

Οι μεμονωμένες μεθοδολογίες των γενικών διευθύνσεων σε πολλές περιπτώσεις δεν ολοκληρώθηκαν/τυποποιήθηκαν από τους διάφορους υπολόγους πριν από την υποβολή των προσωρινών λογαριασμών. Κατά συνέπεια, οι καταχωρίσεις στο πλαίσιο του διαχωρισμού των οικονομικών ετών για το αρχικό υπόλοιπο και το υπόλοιπο κλεισίματος πραγματοποιήθηκαν χωρίς τυποποιημένη μεθοδολογική βάση, για την εφαρμογή, σε επίπεδο γενικών διευθύνσεων, της γενικής μεθοδολογίας/των οδηγιών που παρέχει ο υπόλογος της Επιτροπής για το διαχωρισμό των οικονομικών ετών.

1.15.

Δεδομένου ότι δεν υπήρχαν κριτήρια αναφοράς στον δημόσιο τομέα για τη διαδικασία διαχωρισμού των οικονομικών ετών, δόθηκε προτεραιότητα στην ολοκλήρωση του υπολογισμού σχετικά με αυτόν τον διαχωρισμό, και όχι στην επισημοποίηση της διαδικασίας.

1.16.

Επιπλέον, στο πλαίσιο της διαδικασίας κατάρτισης των ετήσιων εκθέσεων δραστηριοτήτων(ήτοι στα τέλη Μαρτίου του 2006), ζητήθηκε από τους διευθυντές πόρων (12) να επικυρώσουν τυπικά τις δημοσιονομικές εκθέσεις, οι οποίες περιείχαν συγκεκριμένα το αρχικό υπόλοιπο και το υπόλοιπο κλεισίματος. Ωστόσο, καθώς η Γενική Διεύθυνση Προϋπολογισμού εργαζόταν στα πλαίσια της αυτής προθεσμίας, δεν έλαβε όλες τις επικυρώσεις πριν από την οριστικοποίηση των προσωρινών λογαριασμών. Οι επικυρώσεις των οριστικών λογαριασμών ελήφθησαν εγκαίρως.

1.17.

Οι καθυστερήσεις που αναφέρονται στην παράγραφο 1.13 επηρέασαν τους ελέγχους τεκμηρίωσης του Συνεδρίου, δεδομένου ότι έλαβε αρχικά υπόλοιπα πριν από το διαχωρισμό των οικονομικών ετών (στις 18 Ιανουαρίου 2006) και μετά το διαχωρισμό (στις 15 Μαρτίου 2006), τα οποία αναμενόταν ακόμη να αλλάξουν. Ο πλήρης προσωρινός ισολογισμός έναρξης, ο οποίος περιείχε ένδειξη των επιπτώσεων των αλλαγών, προκειμένου να αναδιατυπωθεί ο ισολογισμός της 31ης Δεκεμβρίου 2004 σύμφωνα με τις νέες λογιστικές αρχές, ελήφθη στις 31 Μαρτίου 2006, μαζί με τους ενοποιημένους προσωρινούς λογαριασμούς.

1.17.

Η Επιτροπή γνωρίζει ότι οι εργασίες ελέγχου που πραγματοποίησε το Συνέδριο φέτος ήταν φιλόδοξες, όπως και το σύνολο του έργου για την Επιτροπή.

—

οι διαδικασίες που ακολουθήθηκαν ήταν αξιόπιστες και το σύστημα τεκμηριωμένο·

—

οι καταχωρίσεις στα υπόλοιπα, εκτός από αυτά που αφορούσαν τον διαχωρισμό, πραγματοποιήθηκαν για πρώτη φορά τον Ιανουάριο 2005·

—

στο μέσο του 2005, το 95 % περίπου αυτών των υπολοίπων ήταν οριστικά και

—

οι τροποποιήσεις που πραγματοποιήθηκαν έκτοτε ήταν τεκμηριωμένες γραπτώς και προβλέφθηκε ειδικά διαδρομή ελέγχου.

1.18.

Μετά την εφαρμογή ενός συνολικού σχεδίου δράσης για την ενίσχυση της ασφάλειας του κεντρικού λογιστικού συστήματος, δύο θέματα παραμένουν ακόμη προς ρύθμιση, ήτοι η επανεξέταση των δικαιωμάτων πρόσβασης εντός της Γενικής Διεύθυνσης Προϋπολογισμού και η επαναξιολόγηση της ασφάλειας του συστήματος ABAC Workflow (13). Δεδομένου ότι οι εργασίες που απομένουν να γίνουν σχετικά με τα εν λόγω θέματα δεν θεωρούνται σημαντικές από το Γενικό Διευθυντή Προϋπολογισμού, κυρίως διότι υπάρχει ένα αποτελεσματικό σύστημα παρακολούθησης, ήρθη η επιφύλαξη σχετικά με την ασφάλεια των συστημάτων και τα δικαιώματα πρόσβασης, η οποία είχε διατυπωθεί στην ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων για το 2004. Με τον έλεγχο του Συνεδρίου επιβεβαιώθηκε η βελτίωση της ασφάλειας του ABAC.

1.19.

Πολλές γενικές διευθύνσεις χρησιμοποιούν τα δικά τους συστήματα πληροφορικής για τους σκοπούς της δημοσιονομικής διαχείρισης καθώς και για τη δημιουργία πράξεων που διαβιβάζονται στο κεντρικό λογιστικό σύστημα (ABAC) μέσω σχετικής διασύνδεσης. Εντούτοις, η επικύρωση και ο εκσυγχρονισμός αυτών των συστημάτων απαιτούν ακόμη χρόνο.

1.19.

Δεδομένου ότι η κατάσταση βρίσκεται σε διαρκή εξέλιξη, η ομάδα επικύρωσης των υπηρεσιών λογιστικής χρειάζεται να παρακολουθεί αυτή την εξέλιξη, και εισήγαγε επίσης, με θέση σε ισχύ από την 1η Ιουνίου 2006, διαδικασία επικύρωσης των αλλαγών των τοπικών συστημάτων, όπως προβλέπεται στους κανόνες εφαρμογής του δημοσιονομικού κανονισμού.

1.20.

Το Συνέδριο εξέτασε το πρόγραμμα των εις βάθος ελέγχων των τοπικών λογιστικών συστημάτων που διενήργησαν οι υπηρεσίες του υπολόγου της Επιτροπής το 2005 σε 13 γενικές διευθύνσεις [ήτοι, 8 για τις οποίες είχαν εντοπιστεί κίνδυνοι με την υψηλού επιπέδου αξιολόγηση του 2004 (14) συν άλλες 5 που επελέγησαν βάσει της οικονομικής σημασίας ή/και της οργανωτικής πολυπλοκότητάς τους (15)]. Με τον έλεγχο του Συνεδρίου επιβεβαιώθηκε το βάσιμο της απόφασης του υπολόγου της Επιτροπής να αρνηθεί, λόγω σημαντικών ελλείψεων, την επικύρωση τριών τοπικών συστημάτων στο Γραφείο Συνεργασίας EuropeAid, στη Γενική Διεύθυνση Εκπαίδευσης και Πολιτισμού και στη Γενική Διεύθυνση Εξωτερικών Σχέσεων. Σε ορισμένες περιπτώσεις, ωστόσο, δεν είναι σαφές για ποιο λόγο ανεπαρκή αποτελέσματα για πολλά κριτήρια επικύρωσης δεν οδήγησαν σε επικύρωση με επιφύλαξη.

1.20.

Η διαδικασία επικύρωσης δεν είναι έλεγχος. Τα συμπεράσματά της δεν είναι συγκρίσιμα με τις ελεγκτικές γνώμες. Η επικύρωση των τοπικών συστημάτων είναι σχετικά νέα δραστηριότητα, με την οποία το άρθρο 61 του δημοσιονομικού κανονισμού μεταφράζεται σε συγκεκριμένα καθήκοντα. Οι εκθέσεις επικύρωσης συντάσσονται με σκοπό να παρέχουν στον υπόλογο επαρκείς πληροφορίες για την επικύρωση. Το πεδίο εφαρμογής και οι περιορισμοί επεξηγούνται στον πρόλογο των εκθέσεων επικύρωσης.

1.21.

Το Συνέδριο εκτιμά ότι, βάσει των επιτευχθέντων αποτελεσμάτων και των ζητημάτων που παραμένουν προς επίλυση, οι περισσότερες θετικές γνώμες επικύρωσης που εξέδωσε ο υπόλογος της Επιτροπής σχετικά με τα τοπικά συστήματα πρέπει να θεωρηθούν ως γνώμες υπό όρους ή με επιφύλαξη. Η κατάσταση αυτή επιβεβαιώνεται επίσης από τον αριθμό και τη σημασία των οριζόντιων θεμάτων (16) καθώς και των ζητημάτων που χρήζουν περαιτέρω διερεύνησης (17) τα οποία επισημαίνονται στην τελική έκθεση του υπολόγου της Επιτροπής του τέλους του 2005.

1.21.

Οι λογιστικές υπηρεσίες υποχρεούνται να εξασφαλίσουν μεταπαρακολούθηση σχετικά με τα ζητήματα και τα θέματα που χρειάζεται να εξεταστούν περαιτέρω, τα οποία αναφέρονται στις εκθέσεις επικύρωσης του 2005.

1.22.

Στη δήλωσή του, ο Γενικός Διευθυντής Προϋπολογισμού περιέλαβε επιφύλαξη, η οποία επιβεβαιώνεται και από τον έλεγχο του Συνεδρίου (βλέπε τις παραγράφους 1.18 έως 1.21 και 1.28 έως 1.56), σχετικά με τρία τοπικά συστήματα που δεν είχαν επικυρωθεί και ελέγχους συνοχής στο πλαίσιο της λογιστικής που δεν είχαν ολοκληρωθεί. Στο γενικό του συμπέρασμα σχετικά με το συνδυασμό των επιπτώσεων των αδυναμιών που εντοπίζονταν στη δήλωσή του ανέφερε: «Η ΓΔ Προϋπολογισμού, σε συνεργασία με τις λοιπές υπηρεσίες της Επιτροπής, θα λάβει περαιτέρω μέτρα για τα σφάλματα ή τις αβεβαιότητες που εξακολουθούν να υπάρχουν και θα εξακολουθήσει να επενδύει και κατά τη διάρκεια του 2006 για την ενίσχυση του λογιστικού συστήματος ABAC προς όφελος της Κοινότητας. … Χρειάζονται κατάλληλα εργαλεία, όπως κατάρτιση, τεκμηρίωση και συστήματα πληροφορικής, αλλά επίσης προσπάθειες για να επέλθει η σχετική αλλαγή αντίληψης. Βάσει των ανωτέρω, μπορεί να παρασχεθεί εύλογη διαβεβαίωση σύμφωνα με τις κατευθύνσεις που προβλέπει η δήλωση».

1.22.

Η Επιτροπή αναγνωρίζει τις εξαιρετικές προσπάθειες που καταβλήθηκαν από τις υπηρεσίες της για να επιτραπεί η μετάβαση στη λογιστική σε δεδουλευμένη βάση. Εντούτοις, τρία τοπικά συστήματα δεν επικυρώθηκαν από τις λογιστικές υπηρεσίες. Για τους λόγους αυτούς, και επίσης επειδή οι προσωρινοί λογαριασμοί έπρεπε να έχουν ελεγχθεί από το Ελεγκτικό Συνέδριο και θα χρειάζονταν ενδεχομένως διορθώσεις πριν από την έγκριση των οριστικών λογαριασμών στις 31 Ιουλίου 2006, ο Γενικός Διευθυντής του Προϋπολογισμού διατύπωσε στην ετήσια έκθεση δραστηριότητας 2005, στις 31 Μαρτίου 2006, προσωρινή και χρονικά περιορισμένη επιφύλαξη σχετικά με το σύστημα.

1.23.

Ο Γενικός Διευθυντής Εκπαίδευσης και Πολιτισμού διατύπωσε και αυτός επιφύλαξη που κάλυπτε την έλλειψη βεβαιότητας ως προς την ακρίβεια των ποσών που περιλαμβάνονταν στον ισολογισμό της Επιτροπής. Μολονότι σοβαροί κίνδυνοι διαπιστώθηκαν επίσης τόσο από τις υπηρεσίες της Επιτροπής όσο και από το Συνέδριο και σε άλλες γενικές διευθύνσεις, κανένας άλλος διατάκτης δεν διατύπωσε επιφύλαξη (18). Ωστόσο, 26 από τους 40 διευθυντές πόρων επεσήμαναν ότι, λόγω των αδυναμιών που εντοπίστηκαν στις ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων ή/και λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι είναι το πρώτο έτος προσωρινού κλεισίματος των λογαριασμών βάσει της λογιστικής σε δεδουλευμένη βάση, πριν από το οριστικό κλείσιμο των λογαριασμών ενδέχεται να χρειαστούν ακόμη επαληθεύσεις και, όπου κριθεί απαραίτητο, διορθώσεις.

1.23.

Λόγω της έλλειψης συνοχής της επεξεργασίας των απαιτήσεων της λογιστικής σε δεδουλευμένη βάση στο σύστημα τοπικής λογιστικής APPFIN της Γενικής Διεύθυνσης Εκπαίδευσης και Πολιτισμού, σημειώθηκαν διαφορές μεταξύ των υπολοίπων ανοίγματος και κλεισίματος των λογαριασμών αυτής της ΓΔ. Επί του παρόντος πραγματοποιούνται τροποποιήσεις του τοπικού συστήματος, οι οποίες θα επιτρέψουν την ορθή επεξεργασία των πράξεων στο μέλλον· τα σφάλματα του παρελθόντος αποτελούν αντικείμενο διορθώσεων, οι οποίες αναμένεται ότι θα ολοκληρωθούν ως το τέλος του έτους.

1.24.

Το πεδίο εφαρμογής της ενοποίησης που καθορίζεται στο λογιστικό κανόνα αριθ. 1 που εξέδωσε ο υπόλογος της Επιτροπής είναι ευρύτερο από εκείνο που προβλέπεται από το άρθρο 121 του δημοσιονομικού κανονισμού (19) (για παράδειγμα, περιλαμβάνει το κοινό σύστημα υγειονομικής ασφάλισης ή οργανισμούς που δεν υπάγονται στο άρθρο 185 του δημοσιονομικού κανονισμού) (20).

1.24.

Το πεδίο εφαρμογής της ενοποίησης που καθορίζεται στον λογιστικό κανόνα αριθ. 1 δεν λαμβάνει υπόψη τη γενική αρχή του ελέγχου και βασίζεται σε διεθνή λογιστικά πρότυπα. Από την άλλη πλευρά, το άρθρο 121 του δημοσιονομικού κανονισμού (ΔΚ) προβλέπει μόνο την ενοποίηση των θεσμικών οργάνων και των επιχορηγούμενων οργάνων.

1.25.

Παρ’ όλα αυτά, το κοινό σύστημα υγειονομικής ασφάλισης και δύο οργανισμοί (το Κοινοτικό Γραφείο Φυτικών Ποικιλιών και το Γραφείο Εναρμόνισης στο πλαίσιο της Εσωτερικής Αγοράς) δεν συμπεριελήφθησαν στους ενοποιημένους λογαριασμούς του 2005 (βλέπε επίσης την παράγραφο 1.29). Βάσει της ανάλυσης του τύπου ελέγχου που οι Ευρωπαϊκές Κοινότητες ασκούν επί του κοινού συστήματος υγειονομικής ασφάλισης, το Συνέδριο φρονεί ότι αυτό δεν θα έπρεπε να είχε περιληφθεί στο πεδίο εφαρμογής της ενοποίησης, όπως αυτό καθορίζεται στο λογιστικό κανόνα αριθ. 1 και ότι, για το λόγο αυτό, το πεδίο αυτό θα έπρεπε να επανεκτιμηθεί.

1.25.

Ο λογιστικός κανόνας πρόκειται να ενημερωθεί όσον αφορά τη μη ενοποίηση του κοινού συστήματος υγειονομικής ασφάλισης.

1.26.

Το Συνέδριο, στη γνωμοδότησή του αριθ. 2/2001 (21), σχετικά με πρόταση κανονισμού του Συμβουλίου περί δημοσιονομικού κανονισμού που εφαρμόζεται στο γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, αναφερόταν στους κινδύνους που ανακύπτουν από το γεγονός ότι οι προσωρινές ενοποιημένες οικονομικές καταστάσεις που διαβιβάζονται στο Ελεγκτικό Συνέδριο δεν έχουν ακόμη οριστικοποιηθεί. Το Συνέδριο υπογράμμισε ότι ήταν σημαντικό το γεγονός ότι «οι προσωρινές οικονομικές καταστάσεις είναι πλήρεις και συνεκτικές οικονομικές καταστάσεις που καταρτίζονται νομότυπα εντός των προθεσμιών που έχουν καθοριστεί. Είναι προσωρινές μόνο στο μέτρο που η Επιτροπή δεν τις έχει ακόμη εγκρίνει επίσημα και που μπορούν ενδεχομένως να αποτελέσουν αντικείμενο διορθώσεων που προτείνουν οι υπηρεσίες του Συνεδρίου».

1.27.

Η Επιτροπή δεν τήρησε αυτή τη δεύτερη αρχή, η οποία δεν επιτρέπει να γίνονται άλλες αλλαγές πέρα από αυτές που προτείνει το Συνέδριο, καθώς το 2005 ήταν μεταβατικό έτος. Για το λόγο αυτό, η Επιτροπή όφειλε να μεριμνήσει ώστε το Συνέδριο να ενημερωθεί εγκαίρως και με τον κατάλληλο τρόπο για τις διορθώσεις τις οποίες θεωρούσε απαραίτητες, βάσει των συνεχιζόμενων εργασιών επί των προσωρινών λογαριασμών. [Τα μέτρα που έλαβε η Επιτροπή επέτρεψαν στο Συνέδριο διενεργήσει τους αναγκαίους ελέγχους, προκειμένου να αποκομίσει επαρκή και κατάλληλα ελεγκτικά αποδεικτικά στοιχεία βάσει των οποίων, αφενός, να διατυπώσει γνώμη σχετικά με το εάν οι οικονομικές καταστάσεις παρουσιάζουν πιστή και ορθή εικόνα και, αφετέρου, να παρουσιάσει τα σχετικά αποτελέσματα προς υποστήριξη αυτής της γνώμης, τηρώντας τις προθεσμίες που προβλέπει ο δημοσιονομικός κανονισμός.]

1.27.

Είναι δύσκολο να τηρηθεί αυτή η γενική αρχή, δεδομένου ότι οι προσωρινοί λογαριασμοί πρέπει τώρα να οριστικοποιηθούν την ίδια ημερομηνία με τις ετήσιες εκθέσεις δραστηριότητας. Εντούτοις, οι αλλαγές θα περιοριστούν στο ελάχιστο.

1.28.

Στα σημεία που ακολουθούν παρουσιάζεται η εξέταση από το Συνέδριο της καταλληλότητας και της ακρίβειας των προσαρμογών που πραγματοποιήθηκαν, στο πλαίσιο της κατάρτιση των ενοποιημένων οικονομικών καταστάσεων της 1ης Ιανουαρίου 2005, προκειμένου τα αριθμητικά στοιχεία και οι πληροφορίες των ενοποιημένων οικονομικών καταστάσεων της 31ης Δεκεμβρίου 2004 να ευθυγραμμιστούν με τις νέες αρχές της λογιστικής σε δεδουλευμένη βάση (βλέπε τις παραγράφους 1.29 έως 1.49).

1.29.

Το σύνολο σχεδόν των επιπτώσεων των αλλαγών που πραγματοποιήθηκαν αφορούν τις οικονομικές καταστάσεις της Επιτροπής. Η ένταξη, για πρώτη φορά, των οργανισμών στο πεδίο εφαρμογής της ενοποίησης είχε μόνο περιορισμένο αντίκτυπο στους ενοποιημένους λογαριασμούς, με κύρια συνέπεια την αύξηση των ταμειακών υπολοίπων. Επομένως, η παράλειψη δύο οργανισμών δεν επηρέασε την πιστή και ορθή εικόνα.

1.30.

Από την εξέταση, εκ μέρους του Συνεδρίου, των θέσεων που αποτέλεσαν αντικείμενο περιορισμένων προσαρμογών, δεν προέκυψαν σημαντικές διαπιστώσεις (ήτοι, ασώματες και ενσώματες ακινητοποιήσεις, (βραχυπρόθεσμες) επενδύσεις, δάνεια, μακροπρόθεσμες και βραχυπρόθεσμες απαιτήσεις (22), αποθέματα, παροχές στους εργαζομένους, προβλέψεις για κινδύνους και βάρη, οικονομικές και λοιπές υποχρεώσεις και αποθεματικά).

1.30.

Όσον αφορά την υποσημείωση 18, οι πληροφορίες δεν ήταν διαθέσιμες για τα οφειλόμενα στις 31 Δεκεμβρίου ποσά.

1.31.

Η προχρηματοδότηση αφορά πληρωμές που σκοπό έχουν να παράσχουν προπληρωμές σε μετρητά στους δικαιούχους. Εάν οι τελευταίοι δεν πραγματοποιήσουν επιλέξιμες δαπάνες κατά την περίοδο που καθορίζεται στη συμφωνία, οφείλουν να επιστρέψουν την προχρηματοδότηση στις Κοινότητες.

1.32.

Εδώ και μερικά χρόνια, το Συνέδριο επισημαίνει ότι η καταγραφή των διαφόρων οφειλετών δημιουργεί προβλήματα, διότι η προχρηματοδότηση καταχωριζόταν ως οριστική δαπάνη, ενώ τα προς είσπραξη ποσά δεν καταχωρίζονταν αμέσως (23). Για το λόγο αυτό, το Συνέδριο διατύπωσε επιφύλαξη για τους λογαριασμούς των σχετικών ετών (24).

1.33.

Προς άρση αυτών των αδυναμιών, κάθε θεσμικό όργανο και οργανισμός κατέγραψε το 2004 όλα τα εκκρεμή ποσά προχρηματοδοτήσεων που είχαν καταβληθεί μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2004, με αποτέλεσμα να καταμετρηθούν περίπου 30 000 καταχωρίσεις προχρηματοδοτήσεων, συνολικού ύψους 28 013 εκατομμυρίων ευρώ (25).

1.33.

Σύμφωνα με τους νέους λογιστικούς κανόνες, η απογραφή των ποσών προχρηματοδότησης πραγματοποιήθηκε και, από τον Ιανουάριο 2005, τα ποσά προχρηματοδότησης που δεν έχουν ήδη εκκαθαριστεί περιλαμβάνονται στο ενεργητικό του ισολογισμού.

1.34.

Ωστόσο, με την υποβολή του ισολογισμού έναρξης της 1ης Ιανουαρίου 2005 δεν επιλύθηκαν όλα τα τεχνικά και εννοιολογικά ζητήματα και προβλήματα, τα οποία εν μέρει είχαν ήδη εντοπιστεί στο πλαίσιο της ετήσιας έκθεσης για το οικονομικό έτος (26). Οι συνακόλουθες αδυναμίες παρουσιάζονται κατωτέρω.

1.34.

Όπως εξηγείται στις απαντήσεις στην ετήσια έκθεση του 2004 του Συνεδρίου, η παρακολούθηση των ποσών προχρηματοδοτησης πρέπει να λαμβάνει υπόψη τους όρους των διαφόρων συμβάσεων που έχουν συναφθεί με τρίτα μέρη. Εντούτοις, η παρουσίαση του καθαρού ποσού στον ισολογισμό δείχνει την οικονομική πραγματικότητα των ποσών προχρηματοδότησης που δεν έχουν ακόμα εκκαθαριστεί.

1.35.

Από τον έλεγχο αντιπροσωπευτικού δείγματος 147 πράξεων προχρηματοδότησης που ελήφθη από το σύνολο των προχρηματοδοτήσεων που είχαν καταχωριστεί στο λογιστικό σύστημα το Νοέμβριο του 2005, διαπιστώθηκε σημαντικό ποσοστό σφαλμάτων από άποψη τόσο συχνότητας όσο και οικονομικών επιπτώσεων. Τα συνηθέστερα είδη σφαλμάτων είναι:

—

ορισμένες πράξεις προχρηματοδότησης είχαν καταχωριστεί με λανθασμένο ποσό,

—

ορισμένα ποσά προχρηματοδοτήσεων καταχωρίστηκαν μολονότι είχαν εκκαθαριστεί πριν από την 1η Ιανουαρίου 2005.

1.35.

Η Επιτροπή θα εξετάσει τις πράξεις που επισημαίνονται από το Συνέδριο.

1.36.

Επιπλέον, από πρόσθετες ελεγκτικές εργασίες επί της ταυτοποίησης και της επικύρωσης των καταχωρισθεισών προχρηματοδοτήσεων διαπιστώθηκαν τα ακόλουθα προβλήματα ως προς την πληρότητα/ακρίβεια του ισολογισμού έναρξης:

1.36.

—

για τη διάκριση μεταξύ μακροπρόθεσμων προχρηματοδοτήσεων (21 285 εκατομμύρια ευρώ) και βραχυπρόθεσμων προχρηματοδοτήσεων (6 728 εκατομμύρια ευρώ) ελήφθησαν υπόψη μόνο τα ποσά που συνδέονταν με την περίοδο προγραμματισμού 2000-2006 των διαρθρωτικών ταμείων, του Ταμείου Συνοχής, του ISPA και του Ταμείου Αλληλεγγύης. Αυτό έχει ως αποτέλεσμα την υποεκτίμηση των μακροπρόθεσμων προχρηματοδοτήσεων και την αντίστοιχη υπερεκτίμηση των βραχυπρόθεσμων προχρηματοδοτήσεων, διότι συμβάσεις για άλλους τομείς πολιτικής συνοδευόμενες από προχρηματοδότηση, εναπομένουσας διάρκειας άνω του έτους, κατατάχθηκαν στην κατηγορία των βραχυπρόθεσμων,

—

Ο διαχωρισμός μεταξύ μακροπρόθεσμων και βραχυπρόθεσμων πραγματοποιείται μόνο για τα ποσά των διαρθρωτικών ταμείων, δεδομένου ότι οι μακροπρόθεσμες προχρηματοδοτήσεις είναι οι «πραγματικές» μακροπρόθεσμες προχρηματοδοτήσεις της Επιτροπής. Για άλλους τομείς πολιτικής, το μακροπρόθεσμο ποσό δεν ήταν δυνατόν να ποσοτικοποιηθεί, και ο διαχωρισμός δεν μπορεί να πραγματοποιηθεί παρά μόνο όταν πρόκειται για εκτιμήσεις που αφορούν την υλοποίηση των έργων. Για τους λογαριασμούς του 2006, μετά από δύο έτη πείρας με το νέο σύστημα λογιστικής, η Επιτροπή θα διαθέτει περισσότερες πληροφορίες στις οποίες θα βασίσει ανάλυση της σκοπιμότητας αυτού του διαχωρισμού.

—

στη Γενική Διεύθυνση Εκπαίδευσης και Πολιτισμού, παρά τις εργασίες που πραγματοποιήθηκαν μετά την κατάρτιση των προσωρινών λογαριασμών, εξακολουθεί να υπάρχει κίνδυνος παραλείψεις και διπλές ή λανθασμένες καταχωρίσεις να οδηγήσουν σε σφάλματα τα οποία δεν μπορούν να προσδιοριστούν ποσοτικά λόγω της πολυπλοκότητας των προβλημάτων (27).

—

Διορθώθηκαν τα σημαντικά σφάλματα που είχαν εντοπιστεί στη Γενική Διεύθυνση Εκπαίδευσης και Πολιτισμού, τα οποία οφείλονταν σε λανθασμένη επεξεργασία πληρωμών προχρηματοδότησης.

1.37.

Οι πληρωτέοι λογαριασμοί περιλαμβάνουν κυρίως τις δεδουλευμένες επιβαρύνσεις, που αναφέρονται στο τμήμα για το διαχωρισμό των οικονομικών ετών (βλέπε τις παραγράφους 1.42 έως 1.46), και τις τρέχουσες οφειλές, οι οποίες περιλαμβάνουν τα τιμολόγια και τις καταστάσεις εξόδων. Στο παρόν τμήμα παρουσιάζονται οι διαπιστώσεις του Συνεδρίου σχετικά με τις τρέχουσες οφειλές.

1.38.

Η κατάρτιση μιας κατάστασης με περίπου 7 000 τιμολόγια και καταστάσεις εξόδων που είχαν ληφθεί αλλά δεν είχαν ακόμη πληρωθεί την 1η Ιανουαρίου 2005 άρχισε το τελευταίο τρίμηνο του 2004 και, βάσει αυτής, οι τρέχουσες οφειλές ανέρχονται σε 9 412 εκατομμύρια ευρώ (28).

1.39.

Κατά την υποβολή του ισολογισμού έναρξης της 1ης Ιανουαρίου 2005 (29), δεν είχαν επιλυθεί όλα τα τεχνικά ζητήματα και τα προβλήματα εφαρμογής. Οι συνακόλουθες αδυναμίες παρουσιάζονται κατωτέρω.

1.39.

Η Επιτροπή θα βελτιώσει τους εσωτερικούς ελέγχους της για να αντιμετωπίσει τα τεχνικά ζητήματα και τα προβλήματα τα οποία εξακολουθούν να υπάρχουν σε ορισμένες Γενικές Διευθύνσεις.

1.40.

Από τον έλεγχο αντιπροσωπευτικού δείγματος 141 τιμολογίων/καταστάσεων εξόδων που ελήφθη από το σύνολο των πληρωτέων λογαριασμών που είχαν καταχωριστεί στο λογιστικό σύστημα το Νοέμβριο του 2005, διαπιστώθηκε σημαντικό ποσοστό σφαλμάτων από άποψη τόσο συχνότητας όσο και οικονομικών επιπτώσεων. Τα συνηθέστερα είδη σφαλμάτων είναι:

—

ορισμένα τιμολόγια ή καταστάσεις εξόδων είχαν καταχωριστεί με λανθασμένο ποσό·

—

ορισμένα τιμολόγια ή καταστάσεις εξόδων καταχωρίστηκαν μολονότι είχαν ήδη πληρωθεί.

1.40.

Θα εξεταστούν από την Επιτροπή τα έξι σφάλματα που εντοπίστηκαν μεταξύ των 141 πράξεων που ελέγχθηκαν και έχουν επιπτώσεις στους λογαριασμούς.

1.41.

Στη Γενική Διεύθυνση Εκπαίδευσης και Πολιτισμού, παρά τις εργασίες που πραγματοποιήθηκαν μετά την κατάρτιση των προσωρινών λογαριασμών, εξακολουθεί να υπάρχει κίνδυνος παραλείψεις και διπλές ή λανθασμένες καταχωρίσεις να οδηγήσουν σε σφάλματα τα οποία δεν μπορούν να προσδιοριστούν ποσοτικά λόγω της πολυπλοκότητας των προβλημάτων.

1.41.

Διορθώθηκαν τα σημαντικά σφάλματα που είχαν εντοπιστεί στη Γενική Διεύθυνση Εκπαίδευσης και Πολιτισμού, τα οποία οφείλονταν σε λανθασμένη επεξεργασία τιμολογίων/δηλώσεων δαπανών.

1.42.

Μία από τις σημαντικότερες πτυχές της μετάβασης στη λογιστική σε δεδουλευμένη βάση είναι η εξασφάλιση ότι οι πράξεις που εκτελούνται κατά τη διάρκεια του έτους αναγνωρίζονται στη λογιστική περίοδο με την οποία σχετίζονται (διαχωρισμός των οικονομικών ετών). Συγκεκριμένα, πρέπει να πραγματοποιηθεί εκτίμηση σχετικά με τις επιλέξιμες δαπάνες στις οποίες έχουν υποβληθεί οι δικαιούχοι κοινοτικών πόρων, αλλά οι οποίες δεν έχουν ακόμη δηλωθεί (δεδουλευμένες επιβαρύνσεις), τα έσοδα που δεν έχουν εισπραχθεί μολονότι οι σχετικές υπηρεσίες έχουν παρασχεθεί, τα αγαθά έχουν παραδοθεί ή υπάρχει η σχετική νομική υποχρέωση (δεδουλευμένο εισόδημα), ή τις δαπάνες ή τα έσοδα που καταχωρίστηκαν στο τρέχον έτος και αφορούν μεταγενέστερες περιόδους (ετεροχρονισμένες επιβαρύνσεις ή έσοδα).

1.43.

Οι προσαρμογές για τις δεδουλευμένες επιβαρύνσεις ανήλθαν συνολικά σε 64 205 εκατομμύρια ευρώ (30). Ο έλεγχος του Συνεδρίου επί των λοιπών στοιχείων του διαχωρισμού των οικονομικών ετών δεν κατέδειξε σημαντικά σφάλματα. Οι διαπιστώσεις σχετικά με τις δεδουλευμένες επιβαρύνσεις παρουσιάζονται κατωτέρω.

1.44.

Όπως περιγράφεται ανωτέρω (βλέπε παράγραφο 1.15), η εφαρμογή της γενικής μεθοδολογίας του διαχωρισμού των οικονομικών ετών ανά γενική διεύθυνση δεν τυποποιήθηκε πριν από την καταχώριση σε χωριστά οικονομικά έτη. Επιπλέον, οι περισσότερες γενικές διευθύνσεις δεν έχουν διενεργήσει επαρκείς ελέγχους, προκειμένου να εξακριβώσουν κατά πόσο η αναπτυχθείσα μεθοδολογία εξασφαλίζει ότι οι πράξεις που εκτελούνται κατά τη διάρκεια του έτους αναγνωρίζονται ορθά στη λογιστική περίοδο με την οποία σχετίζονται. Επιπλέον, δεδομένου ότι το 2005 είναι το πρώτο έτος εφαρμογής του διαχωρισμού των οικονομικών ετών και λαμβανομένων υπόψη των ιδιαιτεροτήτων των κοινοτικών δραστηριοτήτων, δεν υπάρχουν μέθοδοι αναφοράς οι οποίες θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν, προκειμένου να ελεγχθούν η καταλληλότητα των μεθόδων και τα αποτελέσματα των εκτιμήσεων.

1.44.

Εκτός από τις παρατηρήσεις που αφορούν την υλοποίηση/τον έλεγχο, η Επιτροπή σημειώνει ότι το Συνέδριο δεν διατύπωσε καμία παρατήρηση σχετικά με τη συνολική μέθοδο αυτή καθεαυτή.

1.45.

Οι ακόλουθες αδυναμίες που εντοπίστηκαν όσον αφορά τις διαδικασίες διαχωρισμού των οικονομικών ετών θέτουν σε κίνδυνο την ορθότητα των υπολογισμών πολλών γενικών διευθύνσεων:

—

οι γενικές διευθύνσεις πραγματοποίησαν μόνο περιορισμένους ελέγχους ως προς το αποτέλεσμα των υπολογισμών,

—

σε ορισμένες περιπτώσεις η ποιότητα των χρησιμοποιηθέντων δεδομένων ήταν ανεπαρκής,

—

οι γνώσεις και οι εργασίες συχνά συγκεντρώνονταν σε ένα πρόσωπο, χωρίς την κατάλληλη εποπτεία.

1.45.

Το 2006, η Επιτροπή θα ενισχύσει τους ελέγχους της όσον αφορά την εφαρμογή της μεθόδου διαχωρισμού των οικονομικών ετών.

1.46.

Όλες οι γενικές διευθύνσεις (εκτός από τις Γενικές Διευθύνσεις Περιφερειακής Πολιτικής, Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ισότητας Ευκαιριών και Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης) αποφάσισαν να προβούν σε εκτίμηση των δεδουλευμένων επιβαρύνσεων βάσει όλων των εκκρεμών συμβάσεων. Όλες οι γενικές διευθύνσεις που υποβλήθηκαν σε έλεγχο (εκτός από τη Γενική Διεύθυνση Εκπαίδευσης και Πολιτισμού) ήταν σε θέση να προβούν σε συμφωνία των στοιχείων που χρησιμοποιήθηκαν στους υπολογισμούς με τα βασικά λογιστικά δεδομένα, με εξαίρεση ορισμένες ανεξήγητες διαφορές, οι οποίες, αν και δεν είναι σημαντικές, επιβεβαιώνουν έναν ορισμένο βαθμό κινδύνου, όπως προαναφέρθηκε (βλέπε παράγραφο 1.45).

1.46.

Διορθώθηκαν τα σημαντικά σφάλματα που είχαν εντοπιστεί στη Γενική Διεύθυνση Εκπαίδευσης και Πολιτισμού, τα οποία οφείλονταν σε λανθασμένη επεξεργασία δεδουλευμένων επιβαρύνσεων.

1.47.

Εξαιτίας των προσαρμογών που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο της μετάβασης στη λογιστική σε δεδουλευμένη βάση, το σύνολο του παθητικού στον ισολογισμό έναρξης (της 1ης Ιανουαρίου 2005) υπερέβαινε το σύνολο του ενεργητικού κατά 51 597 εκατομμύρια ευρώ, ενώ πριν από τις προσαρμογές το σύνολο του ενεργητικού υπερέβαινε το παθητικό κατά 14 507 εκατομμύρια ευρώ.

1.48.

Ένας από τους βασικούς παράγοντες αυτής της αλλαγής είναι το γεγονός ότι η εισαγωγή της προχρηματοδότησης (συνολικού ύψους 28 013 εκατομμυρίων ευρώ) δεν αντισταθμίζει την καθιέρωση των δεδουλευμένων επιβαρύνσεων (συνολικού ύψους 64 205 εκατομμυρίων ευρώ). Επιπλέον, οι μακροπρόθεσμες απαιτήσεις μειώθηκαν σημαντικά, επειδή οι συνταξιοδοτικές υποχρεώσεις των Κοινοτήτων προς τα μέλη των θεσμικών οργάνων και το προσωπικό (τρέχουσας καθαρής αξίας 26 012 εκατομμυρίων ευρώ) δεν αναιρούνται πλέον από αντίστοιχο στοιχείο του ενεργητικού που αντιπροσωπεύει την απαίτηση έναντι των κρατών μελών. Η διαφορά μεταξύ ενεργητικού και παθητικού αντιπροσωπεύει κυρίως τα ποσά που θα απαιτηθούν από τα κράτη μέλη τα επόμενα χρόνια.

1.49.

Το Συνέδριο παρατήρησε ότι ο υπόλογος δεν τήρησε πλήρως τους λογιστικούς κανόνες αριθ. 2 και 12 όσον αφορά τη νέα δομή και την παρουσίαση του ισολογισμού καθώς και την αναθεωρημένη μεταχείριση των συνταξιοδοτικών υποχρεώσεων των Κοινοτήτων (31). Για το λόγο αυτό, πρέπει να ληφθούν μέτρα προκειμένου να πραγματοποιηθούν οι απαραίτητες τροποποιήσεις. Επιπλέον, θα πρέπει να καταστεί σαφέστερος ο διαφορετικός χαρακτήρας του παθητικού που θα καλυφθεί από τα ποσά που θα απαιτηθούν από τα κράτη μέλη, και συγκεκριμένα η βραχυπρόθεσμη και η μακροπρόθεσμη φύση αυτών των ποσών.

1.49.

Οι λογιστικοί κανόνες αριθ. 2 και 12 θα προσαρμοστούν.

1.50.

Το 2005, η Επιτροπή κατέβαλε προσπάθειες για την πλήρη και ορθή καταχώριση των νέων καταβολών προχρηματοδότησης καθώς και των νέων εκκρεμών τιμολογίων/καταστάσεων εξόδων καθώς και την εκκαθάρισή τους. Εντούτοις, εντοπίστηκε μια σειρά σφαλμάτων τα οποία παρουσιάζονται κατωτέρω. Επιπλέον, οι ελλείψεις που σχετίζονται με τις προσαρμογές που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο του ισολογισμού έναρξης της 1ης Ιανουαρίου 2005 έχουν αντίκτυπο στο οικονομικό αποτέλεσμα για το έτος 2005 και, κατά συνέπεια, στον ενοποιημένο ισολογισμό και στην κατάσταση μεταβολών του καθαρού ενεργητικού.

1.50.

Το 2005, οι Γενικές Διευθύνσεις και Υπηρεσίες διενήργησαν πολλούς ελέγχους και επαληθεύσεις για να εξασφαλιστεί η ακρίβεια του συνολικού ποσού του ανοίγματος του ισολογισμού. Οι περισσότερες από τις αναγκαίες διορθώσεις πραγματοποιήθηκαν επί του ισολογισμού ανοίγματος χωρίς να υπάρξει αντίκτυπος στο οικονομικό αποτέλεσμα για το 2005.

1.51.

Από την αναλυτική εξέταση, εκ μέρους του Συνεδρίου, των ασώματων και ενσώματων ακινητοποιήσεων, των (βραχυπρόθεσμων) επενδύσεων, των δανείων, των μακροπρόθεσμων και των βραχυπρόθεσμων απαιτήσεων, των αποθεμάτων, των οικονομικών και λοιπών υποχρεώσεων, των επιδομάτων των εργαζομένων, των προβλέψεων για κινδύνους και βάρη και των αποθεματικών δεν προέκυψαν σημαντικές διαπιστώσεις.

1.52.

Από τον έλεγχο αντιπροσωπευτικού δείγματος 162 προχρηματοδοτήσεων που ελήφθη από το σύνολο των προχρηματοδοτήσεων που είχαν καταχωριστεί στο λογιστικό σύστημα το Μάρτιο του 2006 (29 349 εκατομμύρια ευρώ) διαπιστώθηκε σημαντικό ποσοστό σφαλμάτων από άποψη τόσο συχνότητας όσο και οικονομικών επιπτώσεων. Για τον ενοποιημένο ισολογισμό κλεισίματος εντοπίσθηκαν τα ίδια είδη σφαλμάτων που εντοπίσθηκαν και για τον ενοποιημένο ισολογισμό έναρξης (βλέπε παράγραφο 1.35).

1.52.

Θα εξεταστούν από την Επιτροπή τα εννέα σφάλματα που εντοπίστηκαν μεταξύ των 162 πράξεων που ελέγχθηκαν και είχαν επιπτώσεις στους λογαριασμούς.

1.53.

Επιπλέον, από πρόσθετες ελεγκτικές εργασίες επί της ταυτοποίησης και της επικύρωσης των προχρηματοδοτήσεων διαπιστώθηκαν τα ακόλουθα προβλήματα ως προς την πληρότητα/ακρίβεια του ισολογισμού κλεισίματος:

1.53.

—

για τη διάκριση μεταξύ μακροπρόθεσμων προχρηματοδοτήσεων (22 732 εκατομμύρια ευρώ) και βραχυπρόθεσμων προχρηματοδοτήσεων (6 633 εκατομμύρια ευρώ) ελήφθησαν υπόψη μόνο τα ποσά που συνδέονταν με την περίοδο προγραμματισμού 2000-2006 των διαρθρωτικών ταμείων, του Ταμείου Συνοχής, του ISPA και του Ταμείου Αλληλεγγύης. Αυτό έχει ως αποτέλεσμα την υποεκτίμηση των μακροπρόθεσμων προχρηματοδοτήσεων και την αντίστοιχη υπερεκτίμηση των βραχυπρόθεσμων προχρηματοδοτήσεων, διότι συμβάσεις για άλλους τομείς πολιτικής συνοδευόμενες από προχρηματοδότηση, εναπομένουσας διάρκειας άνω του έτους, κατατάχθηκαν στην κατηγορία των βραχυπρόθεσμων.

—

Ο διαχωρισμός μεταξύ μακροπρόθεσμων και βραχυπρόθεσμων πραγματοποιείται βασικά μόνο για ποσά των διαρθρωτικών ταμείων, επειδή οι μακροπρόθεσμες προχρηματοδοτήσεις είναι οι «πραγματικές» μακροπρόθεσμες προχρηματοδοτήσεις της Επιτροπής. Για άλλους τομείς πολιτικής, οι δημοσιονομικές επιπτώσεις της διαπίστωσης του Συνεδρίου δεν μπόρεσαν να ποσοτικοποιηθούν. Για τους λογαριασμούς του 2006, μετά από δύο έτη πείρας με το νέο σύστημα λογιστικής, η Επιτροπή θα διαθέτει περισσότερες πληροφορίες στις οποίες θα βασίσει ανάλυση της σκοπιμότητας αυτού του διαχωρισμού.

—

στη Γενική Διεύθυνση Εκπαίδευσης και Πολιτισμού, παρά τις εργασίες που πραγματοποιήθηκαν μετά την κατάρτιση των προσωρινών λογαριασμών, εξακολουθεί να υπάρχει κίνδυνος παραλείψεις και διπλές ή λανθασμένες καταχωρίσεις να οδηγήσουν σε σφάλματα τα οποία δεν μπορούν να προσδιοριστούν ποσοτικά λόγω της πολυπλοκότητας των προβλημάτων.

—

Διορθώθηκαν τα σημαντικά σφάλματα που εντοπίστηκαν από την ΓΔ EAC και που οφείλονταν σε λανθασμένη επεξεργασία πληρωμών προχρηματοδότησης.

1.54.

Από τον έλεγχο αντιπροσωπευτικού δείγματος 148 τιμολογίων/καταστάσεων εξόδων που ελήφθη από το σύνολο των πληρωτέων λογαριασμών που είχαν καταχωριστεί στο λογιστικό σύστημα το Μάρτιο του 2006 (16 194 εκατομμύρια ευρώ) διαπιστώθηκε σημαντικό ποσοστό σφαλμάτων από άποψη τόσο συχνότητας όσο και οικονομικών επιπτώσεων. Για τον ενοποιημένο ισολογισμό κλεισίματος εντοπίσθηκαν τα ίδια είδη σφαλμάτων που εντοπίσθηκαν και για τον ενοποιημένο ισολογισμό έναρξης (βλέπε παράγραφο 1.40).

1.54.

Θα εξεταστούν από την Επιτροπή τα εννέα σφάλματα που είχαν εντοπιστεί μεταξύ των 148 πράξεων που είχαν ελεγχθεί και είχαν επιπτώσεις στους λογαριασμούς.

1.55.

Στη Γενική Διεύθυνση Εκπαίδευσης και Πολιτισμού, παρά τις εργασίες που πραγματοποιήθηκαν μετά την κατάρτιση των προσωρινών λογαριασμών, εξακολουθεί να υπάρχει κίνδυνος παραλείψεις και διπλές ή λανθασμένες καταχωρίσεις να οδηγήσουν σε σφάλματα τα οποία δεν μπορούν να προσδιοριστούν ποσοτικά λόγω της πολυπλοκότητας των προβλημάτων.

1.55.

Διορθώθηκαν τα σημαντικά σφάλματα που είχαν εντοπιστεί στη Γενική Διεύθυνση Εκπαίδευσης και Πολιτισμού, τα οποία οφείλονταν σε λανθασμένη επεξεργασία τιμολογίων-δηλώσεων δαπανών.

1.56.

Τα προβλήματα που αναφέρονται όσον αφορά τον ενοποιημένο ισολογισμό έναρξης (βλέπε τις παραγράφους 1.44 έως 1.46) επέφεραν τις ακόλουθες αδυναμίες για τον ενοποιημένο ισολογισμό κλεισίματος. Όλες οι γενικές διευθύνσεις που υποβλήθηκαν σε έλεγχο (εκτός από τη Γενική Διεύθυνση Εκπαίδευσης και Πολιτισμού) ήταν σε θέση να προβούν σε συμφωνία των στοιχείων που χρησιμοποιήθηκαν στους υπολογισμούς με τα βασικά λογιστικά δεδομένα, με εξαίρεση ορισμένες ανεξήγητες διαφορές, οι οποίες, αν και δεν είναι σημαντικές, επιβεβαιώνουν έναν ορισμένο βαθμό κινδύνου, όπως προαναφέρθηκε (βλέπε παράγραφο 1.45).

1.56.

Διορθώθηκαν τα σημαντικά σφάλματα που είχαν εντοπιστεί στη Γενική Διεύθυνση Εκπαίδευσης και Πολιτισμού, τα οποία οφείλονταν σε λανθασμένη επεξεργασία των στοιχείων διαχωρισμού.

1.57.

Οι επεξηγηματικές σημειώσεις που συνοδεύουν τους ενοποιημένους λογαριασμούς περιέχουν περισσότερες πληροφορίες από ό,τι στο παρελθόν (32) για το ότι ορισμένες πράξεις ενδέχεται να διορθωθούν μεταγενέστερα από τις υπηρεσίες της Επιτροπής ή από τα κράτη μέλη. Ωστόσο, στις σημειώσεις δεν προσδιορίζεται το ποσό των δαπανών που ενδέχεται να υποβληθεί σε επαλήθευση ή σε διαδικασίες εκκαθάρισης των λογαριασμών (βλέπε επίσης τις παραγράφους 1.63 έως 1.65).

1.57.

Εκτός από την ετήσια δημοσιονομική εκκαθάριση των λογαριασμών των οργανισμών πληρωμών, η Επιτροπή έχει το δικαίωμα να πραγματοποιεί διορθώσεις δυνάμει αποφάσεων συμφωνίας. Η Επιτροπή συμμορφώθηκε με τη σύσταση της έκθεσης του 2004 του Συνεδρίου σχετικά με ενδεχόμενες διορθώσεις συμφωνίας που εναπόμεναν να πραγματοποιηθούν. Παραδείγματος χάρη, η Γενική Διεύθυνση Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης είχε, για τα οικονομικά έτη 2001-2005, παρουσιάσει σαφώς στην ετήσια έκθεση δραστηριοτήτων της για το 2005 (33) τις διορθώσεις που έπρεπε να αποφασιστούν με τις μελλοντικές αποφάσεις συμφωνίας. Το αντίστοιχο ποσό είναι εγγεγραμμένο ως ενδεχόμενο ενεργητικό στη λογιστική της Επιτροπής. Εκτίμησε ότι το συνολικό ποσό που μελλοντικά πρέπει να εισπραχθεί ανέρχεται σε 1 151 εκατ. ευρώ, επί τη βάσει μέσου συντελεστή δημοσιονομικής διόρθωσης 0,95 % — βλέπε επίσης την απάντηση στις σημεία 5.56 και 5.62.

1.58.

Για τη διαμόρφωση εύλογης βεβαιότητας σχετικά με την αξιοπιστία των λογαριασμών είναι απαραίτητη η διενέργεια λεπτομερούς συμφωνίας μεταξύ του δημοσιονομικού και του οικονομικού αποτελέσματος. Με εξαίρεση την Επιτροπή, η πληροφορία αυτή κατέστη διαθέσιμη μόνο μετά την παρουσίαση των οριστικών λογαριασμών. Παρ’ όλα αυτά το Συνέδριο μπόρεσε να χρησιμοποιήσει αυτά τα δεδομένα και να προβεί σε συμφωνία του δημοσιονομικού και οικονομικού αποτελέσματος.

1.59.

Λαμβάνοντας υπόψη τις απαιτήσεις του άρθρου 248 παράγραφος 1 της συνθήκης, το μεταβαλλόμενο περιβάλλον ελέγχου (το οποίο είναι υπερβολικά περίπλοκο και έχει αλλάξει ριζικά λόγω της οικονομικής μεταρρύθμισης της Επιτροπής) και τις προσδοκίες των χρηστών της «DAS» (ήτοι της αρμόδιας για την απαλλαγή αρχής), το Συνέδριο αποφάσισε το 2002 (34) να αποτελέσει η ελεγκτική γνώμη του αποτέλεσμα της ενοποίησης των ειδικών αξιολογήσεων που αφορούν τους ιδίους πόρους και καθένα από τα έξι επιχειρησιακά κεφάλαια των δημοσιονομικών προοπτικών 2000-2006 (35). Οι ειδικές αυτές αξιολογήσεις, που ως στόχο έχουν να δώσουν στην αρμόδια για την απαλλαγή αρχή τη δυνατότητα παρακολούθησης της ποιότητας της διαχείρισης των κονδυλίων σε καθέναν από τους μείζονες τομείς της κοινοτικής παρέμβασης (36), βασίζονται σε τέσσερις πηγές αποδεικτικών στοιχείων:

α)

εξέταση του τρόπου με τον οποίο λειτουργούν τα συστήματα εποπτείας και ελέγχου που έχουν θεσπιστεί τόσο στα κοινοτικά θεσμικά όργανα όσο και στα κράτη μέλη και στις τρίτες χώρες,

β)

δειγματοληπτικός έλεγχος πράξεων σε κάθε τομέα μείζονος σημασίας μέσω της διενέργειας ελέγχων έως και σε επίπεδο τελικού δικαιούχου,

γ)

ανάλυση των ετήσιων εκθέσεων δραστηριοτήτων και των δηλώσεων των γενικών διευθυντών, καθώς και των διαδικασιών που εφαρμόσθηκαν για την εκπόνησή τους,

δ)

όπου είναι δυνατόν, εξέταση των εργασιών άλλων ελεγκτών ανεξάρτητων από τις κοινοτικές διαδικασίες διαχείρισης.

1.60.

Στόχος του ελέγχου των συστημάτων εποπτείας και ελέγχου είναι η αξιολόγηση του βαθμού στον οποίο διαχειρίζονται τους κινδύνους που συνδέονται με τη νομιμότητα και κανονικότητα των υποκειμένων πράξεων. Με τον έλεγχο των πράξεων επιδιώκεται η απόκτηση άμεσων αποδεικτικών στοιχείων σχετικά με τη νομιμότητα και την κανονικότητα και η παροχή ενδείξεων σχετικά με την προέλευση, τη συχνότητα, τη φύση και την επίπτωση των σφαλμάτων που διαπιστώνονται. Τα αποτελέσματα του ελέγχου των πράξεων χρησιμοποιούνται για τη συμπλήρωση και τον εμπλουτισμό των συμπερασμάτων σχετικά με τα συστήματα. Οι πληροφορίες και από τις δύο αυτές πηγές χρησιμοποιούνται για τη διαμόρφωση συστάσεων για διορθωτικές ενέργειες. Σύμφωνα με τα διεθνή ελεγκτικά πρότυπα, το Συνέδριο λαμβάνει επίσης υπόψη τις «θέσεις» (management representations) που περιλαμβάνονται στις ετήσιες εκθέσεις δραστηριότητας και τις δηλώσεις των γενικών διευθυντών, καθώς και στη συγκεφαλαιωτική έκθεσή τους, η οποία εγκρίνεται από την Επιτροπή. Τέλος, εξετάζονται οι εργασίες άλλων ελεγκτών (37) για την αξιολόγηση της πιθανής συνάφειας με τις ειδικές αξιολογήσεις.

1.61.

Όπως και στο παρελθόν, τα συμπεράσματα που συνάγονται από τις ειδικές αξιολογήσεις όσον αφορά τις διάφορες διαθέσιμες πηγές DAS είναι, σε γενικές γραμμές, συνεπή. Στους τομείς στους οποίους, σύμφωνα με τον έλεγχο του Συνεδρίου, εφαρμόζονται συστήματα εποπτείας και ελέγχου που επιτρέπουν την ικανοποιητική διαχείριση των κινδύνων, από τους ελέγχους τεκμηρίωσης του Συνεδρίου δεν προέκυψαν σημαντικές διαπιστώσεις όσον αφορά τη νομιμότητα και κανονικότητα των υποκειμένων πράξεων (βλέπε τις παραγράφους 4.26 έως 4.30, 5.53, 9.19 και 10.20) και η αξιολόγηση από το Συνέδριο των δηλώσεων των γενικών διευθυντών και των κύριων διατακτών επιβεβαίωσε ότι δεν χρειάστηκε να διατυπωθούν καθόλου, ή μόνο ελάσσονος σημασίας, επιφυλάξεις (βλέπε τις παραγράφους 2.14 έως 2.19).

1.62.

Στους τομείς στους οποίους, σύμφωνα με την αξιολόγηση του Συνεδρίου, υπάρχουν μεν συστήματα εποπτείας και ελέγχου, αλλά η αποτελεσματικότητά τους όσον αφορά τη διαχείριση των συναφών κινδύνων πρέπει να βελτιωθεί, από τους ελέγχους τεκμηρίωσης του Συνεδρίου τείνουν να προκύπτουν ουσιώδεις διαπιστώσεις όσον αφορά τη νομιμότητα και κανονικότητα των υποκειμένων πράξεων (βλέπε τις παραγράφους 5.52 έως 5.57, 6.38 έως 6.41, 7.28 και, ως προς τους φορείς υλοποίησης, τις παραγράφους 8.21 και 8.22). Περαιτέρω, η αξιολόγηση από το Συνέδριο των δηλώσεων των γενικών διευθυντών επιβεβαίωσε ότι είτε διατυπώθηκαν είτε θα έπρεπε, κατά την άποψη του Συνεδρίου, να έχουν διατυπωθεί σημαντικές επιφυλάξεις (βλέπε τις παραγράφους 2.14 έως 2.19).

1.62.

Ή Επιτροπή έχει λάβει μέτρα για τη διαχείριση των κινδύνων οι οποίοι συνδέονται με την από κοινού διαχείριση όσον αφορά το ελεγκτικό έργο, την εφαρμογή των σχεδίων δράσης στα κράτη μέλη για την αποκατάσταση των ελλείψεων των συστημάτων, τις δημοσιονομικές διορθώσεις, την καθοδήγηση σχετικά με τους ελέγχους καθοριστικής σημασίας, και τη βελτίωση της εκπόνησης εκθέσεων σχετικά με πορίσματα ελέγχου εθνικών ελεγκτών. Οι ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων των Γενικών Διευθύνσεων που είναι αρμόδιες για τα διαρθρωτικά ταμεία παρουσιάζουν αυτά τα μέτρα και παρέχουν ενδείξεις βελτιώσεων που πραγματοποιήθηκαν στα συστήματα των κρατών μελών. Είναι εγγενές στο σύστημα της από κοινού διαχείρισης ότι ορισμένα σφάλματα και ελλείψεις διορθώνονται μόνο μετά από την επιστροφή των εν λόγω δαπανών. Η Επιτροπή παραπέμπει στις απαντήσεις της στις παρατηρήσεις του Συνεδρίου στις σημεία 2.8, 2.25 και 2.26.

1.63.

Κατά τις συζητήσεις που αφορούν τις παρατηρήσεις στο πλαίσιο της DAS, λέγεται συχνά ότι οι αδυναμίες που διαπιστώνει το Συνέδριο σε επίπεδο υποκειμένων πράξεων έχουν μόνο προσωρινό αντίκτυπο και ότι η DAS δεν λαμβάνει υπόψη τον πολυετή χαρακτήρα ορισμένων κοινοτικών δραστηριοτήτων. Έτσι, προβάλλεται ο ισχυρισμός ότι η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη τα σφάλματα κατά την εκκαθάριση των λογαριασμών στο πλαίσιο του ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις, κατά το κλείσιμο των επιχειρησιακών προγραμμάτων στο πλαίσιο των διαρθρωτικών ταμείων και κατά τους ελέγχους κλεισίματος που αφορούν την αποκεντρωμένη διαχείριση.

1.63.

Η Επιτροπή προβάλλει το επιχείρημα ότι, στο πλαίσιο της από κοινού διαχείρισης, οι δαπάνες που χρηματοδοτούνται από την Κοινότητα υπόκεινται σε πολυετή κύκλο ελέγχου. Για τα διαρθρωτικά ταμεία, ο κύκλος αυτός αρχίζει με τις επαληθεύσεις πρώτου επιπέδου που διενεργούνται από τα κράτη μέλη και περατώνεται με τους εκ των υστέρων ελέγχους της Επιτροπής. Το γεγονός ότι το Συνέδριο διαπιστώνει σφάλματα στις πράξεις οι οποίες βρίσκονται σε ένα συγκεκριμένο σημείο του κύκλου ελέγχου δεν σημαίνει ότι το σύστημα ελέγχου δεν λειτουργεί αποτελεσματικά. Αυτό δεν σημαίνει, εντούτοις, υποτίμηση της εξαιρετικά μεγάλης σημασίας των επαληθεύσεων που διενεργούν οι διαχειριστές για τις σχετικές πράξεις στην πηγή πριν από τη δήλωση των δαπανών με σκοπό την επιστροφή και των προληπτικών μέτρων όπως είναι οι δραστηριότητες προσανατολισμού και πληροφόρησης.

1.64.

Σύμφωνα με το άρθρο 53 παράγραφος 5 του δημοσιονομικού κανονισμού και το άρθρο 42 των κανόνων εφαρμογής του δημοσιονομικού κανονισμού (38), οι αποφάσεις αυτές και τα διορθωτικά μέτρα αποτελούν όντως σημαντικά συστατικά στοιχεία των συστημάτων εποπτείας και ελέγχου της Επιτροπής. Εντούτοις, οι αδυναμίες που εντοπίζονται με τους ελέγχους του Συνεδρίου καταδεικνύουν ότι οι «αποφάσεις συμφωνίας» στο πλαίσιο της εκκαθάρισης των γεωργικών λογαριασμών, οι διαδικασίες κλεισίματος για τα επιχειρησιακά προγράμματα στο πλαίσιο των διαρθρωτικών ταμείων και οι έλεγχοι κλεισίματος που αφορούν την αποκεντρωμένη διαχείριση δεν μπορούν να θεωρηθούν ως μηχανισμοί που εξασφαλίζουν την πρόληψη και τον έγκαιρο εντοπισμό και διόρθωση των σφαλμάτων (βλέπε τις παραγράφους 5.56 έως 5.57, 6.31 έως 6.37, 6.41, 7.21 έως 7.24 και 7.26 έως 7.28).

1.64.

Στόχος των αποφάσεων συμφωνίας για την εκκαθάριση των λογαριασμών είναι ο αποκλεισμός από την κοινοτική χρηματοδότηση των δαπανών οι οποίες δεν έχουν πραγματοποιηθεί με τήρηση των κοινοτικών κανόνων. Οι αποφάσεις αυτές απευθύνονται στα κράτη μέλη και προστατεύουν τον φορολογούμενο της ΕΕ από τη χρηματοδότηση αχρεωστήτων δαπανών. Στο πλαίσιο της από κοινού διαχείρισης, η πρόληψη, ο εντοπισμός και η διόρθωση των σφαλμάτων στο επίπεδο του τελικού δικαιούχου υπάγονται στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Οι αποφάσεις εκκαθάρισης των λογαριασμών ενθαρρύνουν τα κράτη μέλη να καταβάλλουν κάθε προσπάθεια για να εξασφαλίζουν ότι το ποσοστό σφαλμάτων διατηρείται σε ένα αποδεκτό επίπεδο και ότι οι εντοπιζόμενες παρατυπίες ανακτώνται. Τα συστήματα ελέγχου συνδυάζονται επίσης με την εφαρμογή αποτρεπτικών κυρώσεων όταν διαπιστώνονται σφάλματα από τα κράτη μέλη.

1.65.

Επιπλέον, οι αποφάσεις για οικονομικές διορθώσεις, που λαμβάνονται στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης και οι οποίες ορίζουν ανακτήσεις από τα κράτη μέλη που δεν δημιούργησαν ή/και δεν εφάρμοσαν αξιόπιστα συστήματα, δεν καθιστούν τις υποκείμενες πράξεις λιγότερο παράνομες/παράτυπες, ακόμη και αν θεωρηθεί ότι έχουν αποτρεπτικό αποτέλεσμα. Εξάλλου, δεδομένου ότι οι οικονομικές διορθώσεις που εφαρμόζονται απορρέουν από αδυναμίες των συστημάτων, δεν μπορούν να συνδεθούν άμεσα με σφάλματα σε επίπεδο υποκειμένων πράξεων. Η επιβολή οικονομικών διορθώσεων έχει ως συνέπεια τη μετακύλιση του κόστους των (απορριφθεισών) παράνομων/παράτυπων πράξεων από τον προϋπολογισμό της ΕΕ στους εθνικούς φορολογούμενους.

1.65.

Η διαδικασία εκκαθάρισης συμφωνίας δεν αποτελεί αυτή καθεαυτή μηχανισμό μέσω του οποίου ανακτώνται ποσά που έχουν καταβληθεί αντικανονικά στους δικαιούχους, δεδομένου ότι η διαδικασία αυτή επικεντρώνεται στο σύστημα ελέγχων που θεσπίζονται από τα κράτη μέλη. Σε περίπτωση που, χάρη σ' αυτούς τους ελέγχους, εντοπίζονται παρατυπίες, η ευθύνη της ανάκτησης βαρύνει τα κράτη μέλη, όπως προβλέπεται ρητά στο άρθρο 9 παράγραφος 1 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1290/2005.

2.1.

Όπως και κατά το παρελθόν, το Συνέδριο εξέτασε την πρόοδο που σημείωσε η Επιτροπή κατά την εφαρμογή των δημοσιονομικών πτυχών του προγράμματος της μεταρρύθμισής της. Ιδιαίτερα εξέτασε:

—

τις ετήσιες εκθέσεις δραστηριότητας των γενικών διευθυντών της Επιτροπής. Οι εκθέσεις αυτές δείχνουν τον τρόπο με τον οποίο ο κάθε γενικός διευθυντής έχει εκπληρώσει τις ευθύνες του και περιλαμβάνουν εκτίμηση του βαθμού στον οποίο είναι νόμιμες και κανονικές οι δαπάνες για τις οποίες είναι αρμόδιος. Συνεπώς, η ποιότητα και η αξιοπιστία των εν λόγω εγγράφων είναι σημαντικά στοιχεία για να μπορεί η Επιτροπή να διαβεβαιωθεί ότι ανέλαβε ικανοποιητικά τις ευθύνες της για την εκτέλεση του προϋπολογισμού·

—

την «συγκεφαλαιωτική έκθεση» της Επιτροπής, η οποία περιλαμβάνει αξιολόγηση του συστήματος εσωτερικού ελέγχου της Επιτροπής και η οποία καταρτίζεται με βάση τις ετήσιες εκθέσεις δραστηριότητας·

—

το σύστημα εσωτερικού ελέγχου της Επιτροπής.

2.2.

Το 2005 η Επιτροπή συνέχισε τις προσπάθειές της για να ενσωματωθεί η διαχείριση των κινδύνων (1) στις υπάρχουσες διαδικασίες προγραμματισμού και λήψης αποφάσεων με σκοπό να καθιερωθεί μία συνεκτική προσέγγιση και μία νοοτροπία διαχείρισης στις Γενικές Διευθύνσεις.

2.2.

Το 2005 υιοθετήθηκε από την Επιτροπή κοινό μεθοδολογικό πλαίσιο για τη διαχείριση των κινδύνων, μετά από αξιολόγηση των πιλοτικών φάσεων. Η διαδικασία εκπόνησης των ετήσιων σχεδίων διαχείρισης (AMP) (η οποία ξεκίνησε το 2005) των Γενικών Διευθύνσεων και υπηρεσιών της Επιτροπής περιέλαβε για πρώτη φορά αξιολόγηση των σημαντικών κινδύνων που απειλούν τους γενικούς στρατηγικούς στόχους των Γενικών Διευθύνσεων καθώς και επισκόπηση των αναγκαίων ελέγχων (είτε διενεργούνται ήδη είτε πρέπει να διενεργηθούν) για τον περιορισμό των κινδύνων αυτών.

2.3.

Στις 17 Ιανουαρίου 2006 η Επιτροπή ενέκρινε ένα «σχέδιο δράσης για ένα ολοκληρωμένο πλαίσιο εσωτερικού ελέγχου» (2), το οποίο έλαβε υπόψη τα αποτελέσματα της «αξιολόγησης των ελλείψεων» που πραγματοποίησαν οι υπηρεσίες της το 2005 για όλους τους τρόπους διαχείρισης του προϋπολογισμού (3). Το Συνέδριο θα αξιολογήσει το σχέδιο δράσης όταν θα έχουν εφαρμοστεί τα αντίστοιχα μέτρα και θα είναι δυνατό να αξιολογηθεί η επίπτωσή τους.

2.3.

Μολονότι η Επιτροπή εκτιμά την προσανατολισμένη προς τα αποτελέσματα προσέγγιση του Ελεγκτικού Συνεδρίου, το σχέδιο δράσης αντανακλά τις προσπάθειες που καταβάλλονται από την Επιτροπή για την ενίσχυση του συστήματος εσωτερικού ελέγχου της, ώστε να παρασχεθούν στο Ελεγκτικό Συνέδριο επαρκή στοιχεία λογιστικού ελέγχου για την ικανοποιητική διαχείριση του κινδύνου σφάλματος. Οι δράσεις πρόκειται να εφαρμοστούν από τις Γενικές Διευθύνσεις και τις υπηρεσίες σε στενή συνεργασία με τα κράτη μέλη.

2.4.

Tο Συνέδριο εξέτασε το βαθμό στον οποίο οι θέσεις (management representations), οι οποίες περιλαμβάνονται στις ετήσιες εκθέσεις δραστηριότητας και στις δηλώσεις των Γενικών Διευθυντών καθώς και στη συγκεφαλαιωτική έκθεση της Επιτροπής, επιβεβαιώνονται από τις διαπιστώσεις ελέγχου του Συνεδρίου και είναι συναφείς για τη DAS. Το Συνέδριο ανέλυσε επίσης την πρόοδο που σημειώθηκε στην εφαρμογή των προτύπων εσωτερικού ελέγχου και αξιολόγησε την αποτελεσματικότητα των διαδικασιών που καθιερώθηκαν και των μέσων που αναπτύχθηκαν προκειμένου να διασφαλιστεί η νομιμότητα και η κανονικότητα των πράξεων στις οποίες βασίζονται οι πληρωμές του προϋπολογισμού.

2.5.

Για πρώτη φορά, η σύνοψη των ετησίων εκθέσεων δραστηριότητας για το 2005 χωρίστηκε σε δύο διαφορετικές εκθέσεις: η μία (4) πραγματεύεται τα πολιτικά επιτεύγματα κατά τη διάρκεια του 2005 ως προς την επίτευξη των στρατηγικών στόχων της Επιτροπής, και η άλλη (5) εξετάζει τη διαχείριση των Γενικών Διευθύνσεων και καθορίζει τα μέτρα που είναι αναγκαία για την αντιμετώπιση των σημαντικών αδυναμιών στα συστήματα εποπτείας και ελέγχου. Η Επιτροπή, υιοθετώντας την τελευταία έκθεση, αναλαμβάνει την πολιτική ευθύνη της ως προς τη διαχείριση που ασκούν οι γενικοί διευθυντές, βάσει της βεβαιότητας και των επιφυλάξεων που διατυπώνουν οι γενικοί διευθυντές στις ετήσιες εκθέσεις δραστηριότητάς τους.

2.6.

Η Επιτροπή, στη συγκεφαλαίωσή της για τα επιτεύγματα, όσον αφορά τη διαχείριση του 2005, θεωρεί ότι «Συνολικά, … τα συστήματα εσωτερικού ελέγχου που εφαρμόζονται, εντός των ορίων που περιγράφονται στις ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων του 2005, παρέχουν εύλογη βεβαιότητα σχετικά με τη νομιμότητα και κανονικότητα των δραστηριοτήτων, για τις οποίες υπεύθυνη είναι η Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 274 της συνθήκης ΕΚ. Ωστόσο, παραδέχεται ότι πρέπει να συνεχιστούν οι προσπάθειες ώστε να εκλείψουν ορισμένες αδυναμίες, ιδίως αυτές που τονίστηκαν στις επιφυλάξεις των εξουσιοδοτημένων διατακτών.»

2.7.

Οι εκτιμήσεις της Επιτροπής αντιστοιχούν από κάποιες απόψεις στην ανάλυση του Συνεδρίου, ιδιαίτερα όσον αφορά την ενίσχυση των κατευθυντηρίων γραμμών των ετησίων εκθέσεων δραστηριότητας (βλέπε παραγράφους 2.11 και 2.12) και την ανάγκη κατάρτισης δεικτών σχετικά με τη νομιμότητα και την κανονικότητα των υποκειμένων πράξεων και τη λειτουργία βασικών ελέγχων (βλέπε παραγράφους 2.13 και 2.20) για τη συνέχιση των προσπαθειών προκειμένου να εξασφαλιστεί η αποτελεσματικότητα του εσωτερικού ελέγχου (βλέπε παραγράφους 2.21 έως 2.23) και για την περαιτέρω ενίσχυση των λογιστικών διαδικασιών και συστημάτων με σκοπό την βελτίωση των δημοσιονομικών πληροφοριών (βλέπε παραγράφους 1.5 έως 1.58).

2.8.

Ωστόσο, στους τομείς της κοινής γεωργικής πολιτικής, και των διαρθρωτικών ενεργειών, οι διαπιστώσεις ελέγχου του Συνεδρίου δείχνουν ότι είναι σκόπιμο να ληφθούν μέτρα πέρα από εκείνα που θεωρούνται αναγκαία από τους γενικούς διευθυντές προκειμένου να διασφαλιστεί ότι η εύλογη βεβαιότητα που παρέχεται στις δηλώσεις οι οποίες συνοδεύουν τις ετήσιες εκθέσεις δραστηριότητας στηρίζεται αποτελεσματικά σε ενδεδειγμένα συστήματα εποπτείας και ελέγχου (βλέπε παραγράφους 2.18 έως 2.19).

2.8.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι δράσεις που τέθηκαν σε εφαρμογή κατά την εκτέλεση των εποπτικών της καθηκόντων εξασφαλίζουν ήδη σε ικανοποιητικό βαθμό την εύλογη ασφάλεια που διετύπωσαν οι γενικοί διευθυντές για τις δαπάνες που εμπίπτουν στην αρμοδιότητά τους. Δεδομένου ότι το έργο του λογιστικού ελέγχου πραγματοποιείται στο πλαίσιο μιας πολυετούς στρατηγικής, τα αποτελέσματα επιτρέπουν τη σταδιακή άνοδο του βαθμού ασφάλειας κάθε χρόνο όσον αφορά τα εθνικά συστήματα. Η ασφάλεια θα ενισχυθεί περαιτέρω, αφενός, με τα μέτρα που αποσκοπούν στην εξασφάλιση υψηλότερου βαθμού συμμόρφωσης και αποτελεσματικότερου ελέγχου στο πλαίσιο του σχεδίου δράσης της Επιτροπής για ένα ολοκληρωμένο πλαίσιο εσωτερικού ελέγχου και, αφετέρου, με τις βελτιώσεις στο ρυθμιστικό πλαίσιο για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013.

2.9.

Tο Συνέδριο λαμβάνει υπόψη τη σημασία την οποία η Επιτροπή αποδίδει στην καθιέρωση ενός ολοκληρωμένου πλαισίου εσωτερικού ελέγχου (βλέπε παράγραφο 2.3). Επιπλέον, το Συνέδριο εκτιμά το γεγονός ότι η Επιτροπή ενημέρωσε τους πολυετείς στόχους του σχεδίου δράσης της για το 2004 (6), αντιμετωπίζοντας τα σημαντικά διατομεακά θέματα που εντοπίστηκαν κατά το οικονομικό έτος 2005 και αναγνωρίζοντας ότι οι περισσότερες από τις διαπιστωθείσες αδυναμίες μπορούν να εξαλειφθούν μόνο μεσοπρόθεσμα (7).

2.10.

Το Συνέδριο θεωρεί ότι ένας από τους σημαντικότερους στόχους, που εγκρίθηκαν από την Επιτροπή, είναι εκείνος της αναλογικότητας και του κόστους-αποδοτικότητας των ελέγχων. Στο πλαίσιο αυτό, η διαδικασία απλούστευσης των προγραμμάτων δαπανών στο πλαίσιο των δημοσιονομικών προοπτικών 2007-2013 (π.χ. μεγαλύτερη χρήση κατ’ αποκοπή ποσών και εφ’ άπαξ πληρωμών, απλούστευση κανόνων που εφαρμόζονται σε δημόσιες συμβάσεις και επιχορηγήσεις) και η χρησιμοποίηση πιστοποιητικών ελέγχου και δηλώσεων αξιοπιστίας από τρίτους που είναι υπεύθυνοι για τα καθήκοντα εκτέλεσης του προϋπολογισμού θα μπορούσαν να διαδραματίσουν ένα σημαντικό ρόλο.

2.11.

Οι κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής (8) κατάρτισαν μία εγκύκλιο (9) για τις ετήσιες εκθέσεις δραστηριότητας του 2005 με σκοπό να απλουστευθεί και να βελτιωθεί η διαδικασία κατάρτισης και να παρασχεθούν κατευθυντήριες γραμμές για το όριο σημαντικότητας των αδυναμιών. Επιπλέον, η επανεξέταση από ομοτίμους (10) εξασφάλισε μια βελτίωση όσον αφορά το περιεχόμενο και την επίπτωση των επιφυλάξεων στην εύλογη βεβαιότητα (σημαντικότητα, εμβέλεια και ποσοτικός προσδιορισμός).

2.11.

Με τις συνεχείς της προσπάθειες για τη βελτίωση του περιεχομένου των δηλώσεων και για την παρακολούθηση της τήρησης των κανόνων στους οποίους βασίζονται, η Επιτροπή επιδιώκει να καταστήσει τις ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων και τις ετήσιες δηλώσεις αποτελεσματικό εργαλείο διαχείρισης και αξιόπιστο δείκτη των αποτελεσμάτων που επέτυχε καθώς και της στρατηγικής που έχει χαράξει για την αντιμετώπιση των κινδύνων που έχει εντοπίσει, κατά τέτοιο τρόπο ώστε το Ελεγκτικό Συνέδριο να μπορεί να τις χρησιμοποιήσει ως βάση για τη δήλωση αξιοπιστίας.

2.12.

Το Συνέδριο φρονεί ότι τα μέτρα που έλαβε η Επιτροπή ενίσχυσαν τη διαδικασία κατάρτισης των ετησίων εκθέσεων δραστηριότητας, ιδιαίτερα όσον αφορά τον καθορισμό σαφών οδηγιών για την αξιολόγηση των σημαντικών αδυναμιών του συστήματος (11), οι οποίες συμπληρώνουν τις βασικές αρχές όσον αφορά τη σημαντικότητα (12). Εντούτοις, το Συνέδριο παρατηρεί ότι οι οδηγίες αυτές δεν ακολουθήθηκαν πλήρως σε ορισμένες περιπτώσεις (βλέπε παράγραφο 2.15).

2.12.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι, ιδιαίτερα κατά το 2005, σημειώθηκε σημαντική πρόοδος σε αυτόν τον τομέα, κυρίως μέσω της χάραξης κοινής προσέγγισης ως προς την έννοια της σημαντικότητας ανά «οικογένεια» στο μέρος 2 των ετήσιων εκθέσεων δραστηριοτήτων βάσει της δήλωσης αξιοπιστίας και με την παρουσίαση στο μέρος 3 των χρησιμοποιούμενων κριτηρίων σημαντικότητας καθώς και του συνολικού αντικτύπου των επιφυλάξεων στη δήλωση αξιοπιστίας.

2.13.

Επιπλέον, το Συνέδριο εκτιμά ότι υπάρχει ακόμη περιθώριο για βελτίωση, ιδιαίτερα όσον αφορά την παρουσίαση δεικτών που έχουν άμεση σχέση με την νομιμότητα και την κανονικότητα. Παρά το γεγονός ότι οι Γενικοί Διευθυντές θα πρέπει να υποβάλουν συναφή βασικά αριθμητικά στοιχεία και δείκτες απόδοσης (συμπεριλαμβανομένης της νομιμότητας και της κανονικότητας) (13), δεν υπάρχει καμία ειδική ένδειξη για τα στοιχεία παρακολούθησης (δείκτες) τα οποία θα πρέπει να χρησιμοποιούνται (14).

2.13.

Στο πλαίσιο του καθοδηγητικού της ρόλου, η Επιτροπή προτίμησε να δώσει στις υπηρεσίες της περιθώρια ώστε να επιλέξουν οι ίδιες τα κύρια στοιχεία-κλειδιά και τους δείκτες επιδόσεων.

2.14.

Οι Γενικοί Διευθυντές στις δηλώσεις τους, οι οποίες επισυνάπτονται στις ετήσιες εκθέσεις δραστηριότητας, αναφέρουν ότι οι διαδικασίες εσωτερικού ελέγχου που εφαρμόζονται παρέχουν εύλογη βεβαιότητα ότι οι υποκείμενες πράξεις είναι νόμιμες και κανονικές. Σε περίπτωση σημαντικών αδυναμιών εσωτερικού ελέγχου ή παρατυπιών, οι δηλώσεις τους συνοδεύονται από επιφυλάξεις (15).

2.15.

Η ανάλυση των δηλώσεων των Γενικών Διευθυντών από το Συνέδριο για το οικονομικό έτος 2005 δείχνει ότι ο καθορισμός των κριτηρίων σημαντικότητας, καθώς και ο τρόπος εφαρμογή τους για τη διατύπωση των επιφυλάξεων θα πρέπει μερικές φορές να αποσαφηνίζονται περισσότερο. Παραδείγματος χάρη, σε ορισμένες περιπτώσεις (16) τα επιλεγέντα κριτήρια (ποιοτικά ή/και ποσοτικά) και σε άλλες περιπτώσεις (17) ο οικονομικός αντίκτυπος των επιφυλάξεων θα μπορούσαν να καθορίζονται καλύτερα.

2.15.

Η Επιτροπή εκτιμά ότι οι υπηρεσίες ακολούθησαν τις κατευθυντήριες γραμμές που περιλαμβάνονται στην εγκύκλιο για τις ετήσιες εκθέσεις δραστηριότητας και στην ανακοίνωση COM(2003) 28 που περιέχει μεθοδολογικές διευκρινίσεις σχετικά με την εκπόνηση των ετήσιων εκθέσεων δραστηριότητας. Το ζήτημα της σημαντικότητας εξαρτάται κατά κύριο λόγο από την κρίση του εξουσιοδοτημένου διατάκτη και από τις δεσμεύσεις έναντι των εμπλεκομένων μερών. Η σημαντικότητα μιας ανεπάρκειας εξετάζεται με ποσοτικά ή/και ποιοτικά κριτήρια. Σε περίπτωση συστημικής ανεπάρκειας, ποιοτικά στοιχεία μπορούν επίσης να οδηγήσουν στη διατύπωση επιφύλαξης.

2.16.

Όλοι οι Γενικοί Διευθυντές ανέφεραν ότι είχαν αποκομίσει εύλογη βεβαιότητα ότι οι πόροι που διατέθηκαν σ’ αυτούς είχαν χρησιμοποιηθεί για τους καθορισμένους σκοπούς και ότι οι εσωτερικοί έλεγχοι τους οποίους είχαν καθιερώσει εξασφάλισαν τη νομιμότητα και την κανονικότητα των υποκειμένων πράξεων. Το Συνέδριο παρατηρεί ότι 21 από τις 40 δηλώσεις περιλαμβάνουν μία ή περισσότερες επιφυλάξεις.

2.16.

Η διατύπωση επιφυλάξεων για τη δήλωση αξιοπιστίας των γενικών διευθυντών αποτελεί λογική απόρροια του σκεπτικού που εκτίθεται στα μέρη 2 (βάσεις της δήλωσης αξιοπιστίας) και 3 (εφαρμοζόμενα κριτήρια σημαντικότητας, οι επιφυλάξεις και ο συνολικός τους αντίκτυπος στη δήλωση αξιοπιστίας), γεγονός που εξασφαλίζει ενιαία προσέγγιση μεταξύ της ετήσιας έκθεσης δραστηριοτήτων, της δήλωση αξιοπιστίας και των επιφυλάξεων.

2.17.

Ο συνολικός αριθμός των επιφυλάξεων παρέμεινε βασικά αμετάβλητος από το 2004 (32) έως το 2005 (31). Η πλειοψηφία (18) αφορά αδυναμίες που ήδη επισημάνθηκαν το 2004 (18). Οι σημαντικότερες επιφυλάξεις στο πλαίσιο της DAS παρουσιάζονται στον  πίνακα 2.1 .

2.17.

Η Επιτροπή γνωρίζει ότι οι περισσότερες επιφυλάξεις διατυπώνονται επανειλημμένως. Μάλιστα, στη συγκεφαλαιωτική έκθεση που εκπόνησε για το 2005, ανέλυσε τους διάφορους τύπους επαναλαμβανόμενων επιφυλάξεων (επιφυλάξεις που αφορούν πρόβλημα το οποίο επιλύεται, αν και σε ορισμένες περιπτώσεις απαιτούνται περαιτέρω προσπάθειες από τρίτους, επιφυλάξεις σχετικά με διαρθρωτικά προβλήματα, επιφυλάξεις σχετικά με αδυναμίες οι οποίες έχουν επιπτώσεις σε δραστηριότητες που πραγματοποιούνται εκτός των κεντρικών υπηρεσιών).

2.18.

Σε σύγκριση με το 2004 (19), το Συνέδριο παρατηρεί γενικά βελτίωση στην ποιότητα της αξιολόγησης της λειτουργίας των συστημάτων εποπτείας και ελέγχου και του συνολικού αντίκτυπου των σχετικών επιφυλάξεων για τη βεβαιότητα που δόθηκε στις δηλώσεις. Εντούτοις, το Συνέδριο θεωρεί ότι ορισμένες (σημαντικές) αδυναμίες, που επισημάνθηκαν από τους ελέγχους του (20), θα έπρεπε να είχαν συμπεριληφθεί ως επιφυλάξεις στις δηλώσεις των Γενικών Διευθυντών (βλέπε πίνακα 2.1 και παράγραφοι 6.38 έως 6.40 και 7.17).

2.18.

Οι σχετικές Γενικές Διευθύνσεις, οι οποίες διαχειρίζονται το μεγαλύτερο μέρος του προϋπολογισμού, θεωρούν ότι τα συστήματα που χρησιμοποιούνται για τον έλεγχο των δαπανών, αποτελούν καλή βάση για τη δήλωση αξιοπιστίας που καλούνται να υποβάλουν. Εξέφρασαν επιφυλάξεις στις δηλώσεις αξιοπιστίας τους στις περιπτώσεις κατά τις οποίες, σύμφωνα με τις πληροφορίες που είχαν συγκεντρώσει στο πλαίσιο του λογιστικού ελέγχου που διενήργησαν οι ίδιες και τα κράτη μέλη για τη λειτουργία των συστημάτων, υπήρχαν σημαντικές ανεπάρκειες οι οποίες αποτελούσαν ουσιαστικό κίνδυνο για τον κοινοτικό προϋπολογισμό και οι οποίες δεν θα μπορούσε να αντιμετωπισθούν ικανοποιητικά μέσω των κανονικών διορθωτικών μηχανισμών του συστήματος ελέγχου. Σε περίπτωση που ήταν δυνατή η κατάλληλη αντιμετώπιση ενός τέτοιου κινδύνου, ο γενικός διευθυντής θεώρησε ότι υπήρχε βεβαιότητα και δεν ήταν, επομένως, αναγκαίο να εκφράσει επιφύλαξη.

2.19.

Παρά την ενίσχυση της διαδικασίας κατάρτισης (βλέπε παράγραφοι 2.11 έως 2.13), το Συνέδριο θεωρεί ότι ορισμένες ετήσιες εκθέσεις δραστηριότητας (27) δεν παρέχουν ακόμη επαρκή αποδεικτικά στοιχεία για τη δήλωση αξιοπιστίας του (βλέπε παράγραφοι 2.15 και 2.18).

2.19.

Οι σχετικοί γενικοί διευθυντές και προϊστάμενοι των υπηρεσιών επιβεβαίωσαν την ορθότητα των στοιχείων βάσει των οποίων χορηγούνται οι δηλώσεις αξιοπιστίας (μέρος 2 των ετήσιων εκθέσεων δραστηριοτήτων) και, με τρόπο ρητό, τις επιπτώσεις των διατυπωθεισών επιφυλάξεων στην εύλογη βεβαιότητα όσον αφορά τη χρήση των πόρων και τη νομιμότητα και την κανονικότητα των δραστηριοτήτων. Όλοι κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι στον τομέα αυτό υπάρχει επαρκής βεβαιότητα.

2.20.

Το Συνέδριο παρατηρεί ότι ορισμένες (28) Γενικές Διευθύνσεις παρουσιάζουν δείκτες νομιμότητας και κανονικότητας στις ετήσιες εκθέσεις δραστηριότητάς τους για το 2005. Εντούτοις, αυτά τα στοιχεία παρακολούθησης θα μπορούσαν να σχεδιάζονται και να χρησιμοποιούνται καλύτερα από τις υπηρεσίες της Επιτροπής για τον καθορισμό της ποιότητας των συστημάτων εποπτείας και ελέγχου, καθώς και της νομιμότητας και της κανονικότητας των υποκειμένων πράξεων.

2.20.

Η πλειονότητα των υπηρεσιών που διαχειρίζονται κοινοτικά προγράμματα παρουσίασε δείκτες νομιμότητας και κανονικότητας. Οι υπηρεσίες εξέθεσαν, εξάλλου, στο μέρος 2 των ετήσιων εκθέσεων δραστηριοτήτων τους τα στοιχεία στα οποία βασίζεται η δήλωση αξιοπιστίας τους.

2.21.

Το Συνέδριο εξέτασε την εφαρμογή των προτύπων εσωτερικού ελέγχου (29) σε 14 (30) υπηρεσίες της Επιτροπής με σκοπό να αξιολογηθεί ο βαθμός εφαρμογής των ελάχιστων (βασικών) απαιτήσεων, αλλά επίσης και να αξιολογηθεί ο βαθμός στον οποίο τα πρότυπα συνέβαλαν για την διασφάλιση της νομιμότητας και της κανονικότητας των πράξεων. Ο άμεσος και απευθείας αντίκτυπος των προτύπων εσωτερικού ελέγχου ποικίλλει, ανάλογα με τον τρόπο διαχείρισης που εφαρμόζεται για την εκτέλεση του προϋπολογισμού. Για παράδειγμα, στην περίπτωση της γεωργίας και των διαρθρωτικών ταμείων, όπου η καθημερινή διαχείριση ασκείται από εθνικές ή περιφερειακές αρχές, οι εσωτερικοί έλεγχοι της Επιτροπής περιλαμβάνουν την επίβλεψη των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου στα κράτη μέλη.

2.21.

Σε αυτή τη λογική εγγράφεται και το σχέδιο δράσης της Επιτροπής για ένα ολοκληρωμένο πλαίσιο εσωτερικού ελέγχου.

2.22.

Η «επισκόπηση σχετικά με την κατάσταση του εσωτερικού ελέγχου στις ΓΔ και υπηρεσίες της Επιτροπής το 2005» (Overview of the state of the internal control in the Commision DG and services in 2005) (31), την οποία υπέβαλε η Γενική Διεύθυνση του Προϋπολογισμού, δείχνει ότι για το οικονομικό έτος 2005 οι Γενικές Διευθύνσεις τήρησαν κατά μέσο όρο το 95 % των βασικών απαιτήσεων. Δεδομένου ότι οι βασικές απαιτήσεις παρέμειναν βασικά αμετάβλητες (32), το Συνέδριο διαπιστώνει μικρή αύξηση του βαθμού συμφωνίας με τα πρότυπα εσωτερικού ελέγχου σε σχέση με το 2004 (93 %). Η ανάλυση της εφαρμογής των προτύπων εσωτερικού ελέγχου που πραγματοποίησε το Συνέδριο γενικά είναι συνεπής με την αξιολόγηση της Επιτροπής και παρουσιάζεται στον πίνακα 2.2 .

2.23.

Παρά το υψηλό αυτό επίπεδο συμφωνίας με τις βασικές απαιτήσεις, η εξέταση του Συνεδρίου που πραγματοποίησε στις ετήσιες εκθέσεις δραστηριότητας και τα αποτελέσματα ελέγχου αποκαλύπτουν ότι στην πλειοψηφία (33) των Γενικών Διευθύνσεων που ελέγχθηκαν η αποτελεσματικότητα ορισμένων στοιχείων εσωτερικού ελέγχου (34) θα μπορούσε να βελτιωθεί περισσότερο, με σκοπό να συμβάλει στη βελτίωση της νομιμότητας και κανονικότητας των υποκειμένων πράξεων. Η ανάλυση αυτή συμβαδίζει με την αξιολόγηση της Επιτροπής που παρουσιάζεται στην «επισκόπηση της κατάστασης εσωτερικού ελέγχου» και με την ετήσια έκθεση της υπηρεσίας εσωτερικού ελέγχου της Επιτροπής (35).

2.23.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι έχουν μεν δημιουργηθεί οι δομές εσωτερικού ελέγχου των υπηρεσιών της, αλλά οι Γενικές Διευθύνσεις πρέπει να προσαρμόζουν συνεχώς τα συστήματά τους ώστε να εξασφαλίζεται η αποδοτική και αποτελεσματική διαχείριση και ο έλεγχος. Οι τομείς στους οποίους δίνεται ιδιαίτερη έμφαση είναι ο καθορισμός των στόχων και των δεικτών, η χάραξη μιας δυναμικής στρατηγικής εσωτερικού ελέγχου, η εξασφάλιση της συνέχειας και των δεξιοτήτων του προσωπικού στο πλαίσιο της διαχείρισης του ανθρώπινου δυναμικού, η υποβολή εκθέσεων για την υποχρέωση λογοδοσίας, καθώς και η ενίσχυση των εκ των προτέρων ελέγχων.

2.24.

Το Συνέδριο διαπιστώνει ότι το σύστημα εσωτερικού ελέγχου της Επιτροπής συνέχισε να βελτιώνεται κατά το οικονομικό έτος 2005. Το σχέδιο δράσης για ένα ολοκληρωμένο πλαίσιο εσωτερικού ελέγχου αποτελεί πρόοδο στο πλαίσιο του χάρτη πορείας (36). Το Συνέδριο θα αξιολογήσει τα αποτελέσματά του όταν θα έχουν εφαρμοστεί τα σχετικά μέτρα και θα είναι δυνατό να εκτιμηθεί ο αντίκτυπός τους.

2.24.

Μολονότι η Επιτροπή εκτιμά την προσανατολισμένη προς τα αποτελέσματα προσέγγιση του Ελεγκτικού Συνεδρίου, το σχέδιο δράσης αντανακλά τις προσπάθειες που καταβάλλονται από την Επιτροπή για την ενίσχυση του συστήματος εσωτερικού ελέγχου της, ώστε να παρασχεθούν στο Ελεγκτικό Συνέδριο επαρκή στοιχεία λογιστικού ελέγχου για την ικανοποιητική διαχείριση του κινδύνου σφάλματος. Οι δράσεις πρόκειται να εφαρμοστούν από τις Γενικές Διευθύνσεις και τις υπηρεσίες σε στενή συνεργασία με τα κράτη μέλη.

2.25.

Παρά την πρόοδο που σημείωσε η Επιτροπή κατά την ενίσχυση των ετησίων εκθέσεων δραστηριότητας ως μέσου βελτίωσης της λογοδοσίας και της κοινοποίησης, οι έλεγχοι του Συνεδρίου αποκάλυψαν σημαντικές αδυναμίες στα συστήματα εποπτείας και ελέγχου σε αρκετούς τομείς των δημοσιονομικών προοπτικών (37), οι οποίες δεν είχαν ληφθεί υπόψη στις (ετήσιες εκθέσεις δραστηριότητας και) στις δηλώσεις των Γενικών Διευθυντών.

2.25.

Οι Γενικές Διευθύνσεις που είναι αρμόδιες για τις διαρθρωτικές παρεμβάσεις αξιολόγησαν τις διαβεβαιώσεις που υποβλήθηκαν από τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου στα κράτη μέλη βάσει πληροφοριών οι οποίες συγκεντρώθηκαν από τον εσωτερικό έλεγχο που διενήργησαν αυτές και τα κράτη μέλη, λαμβάνοντας υπόψη τα διάφορα μέσα που διαθέτουν για τη διαχείριση του κινδύνου αντικανονικών πληρωμών.

2.26.

Tο Συνέδριο συνιστά στην Επιτροπή να συνεχίσει τις προσπάθειές της με σκοπό να ενισχύσει τα συστήματα εποπτείας και ελέγχου των Γενικών Διευθύνσεών της δίνοντας έμφαση στους ακόλουθους τομείς:

2.26.

α)

φροντίζοντας για την πλήρη εφαρμογή των οδηγιών σχετικά με τις ετήσιες εκθέσεις δραστηριότητας των κεντρικών υπηρεσιών, ιδίως όσον αφορά τη σημαντικότητα και την επίπτωση των επιφυλάξεων στις δηλώσεις·

α)

Οι σχετικές Γενικές Διευθύνσεις, οι οποίες διαχειρίζονται το μεγαλύτερο μέρος του προϋπολογισμού, θεωρούν ότι τα συστήματα που χρησιμοποιούνται για τον έλεγχο των δαπανών, αποτελούν καλή βάση για τη δήλωση αξιοπιστίας που καλούνται να υποβάλουν. Εξέφρασαν επιφυλάξεις στις δηλώσεις αξιοπιστίας τους στις περιπτώσεις κατά τις οποίες, σύμφωνα με τις πληροφορίες που είχαν συγκεντρώσει στο πλαίσιο του λογιστικού ελέγχου που διενήργησαν οι ίδιες και τα κράτη μέλη για τη λειτουργία των συστημάτων, υπήρχαν σημαντικές ανεπάρκειες οι οποίες αποτελούσαν ουσιαστικό κίνδυνο για τον κοινοτικό προϋπολογισμό και οι οποίες δεν θα μπορούσε να αντιμετωπισθούν ικανοποιητικά μέσω των κανονικών διορθωτικών μηχανισμών του συστήματος ελέγχου. Σε περίπτωση που ήταν δυνατή η κατάλληλη αντιμετώπιση ενός τέτοιου κινδύνου, ο γενικός διευθυντής θεώρησε ότι υπήρχε βεβαιότητα και δεν ήταν, επομένως, αναγκαίο να εκφράσει επιφύλαξη.

β)

βελτιώνοντας την αποτελεσματικότητα στην εφαρμογή των προτύπων εσωτερικού ελέγχου με συστηματική ανάλυση των αποτελεσμάτων που έχουν επιτευχθεί·

β)

Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι μπορούν ανά πάσα στιγμή να πραγματοποιηθούν βελτιώσεις στον εσωτερικό έλεγχο και καταβάλλονται συνεχώς περαιτέρω προσπάθειες σε αυτόν τον τομέα. Η αποτελεσματικότητα των εσωτερικών ελέγχων, εντούτοις, εξαρτάται κατά ένα μεγάλο μέρος από τις ποιοτικές αξιολογήσεις, οι οποίες δεν είναι πάντοτε σκόπιμο να περιορίζονται σε δείκτες και μόνον.

γ)

καταρτίζοντας ειδικούς δείκτες σχετικά με την αποτελεσματική λειτουργία των βασικών ελέγχων και της νομιμότητας και κανονικότητας των υποκειμένων πράξεων για να μπορεί να εκτιμηθεί χρονικά η βελτίωση των συστημάτων εποπτείας και ελέγχου.

γ)

Η Επιτροπή ασχολείται αυτήν την περίοδο με τη δράση που περιλαμβάνεται στη συγκεφαλαιωτική έκθεση του 2004 και αφορά τους στόχους και τους δείκτες αποσκοπώντας στην ανάλυση και τον προσδιορισμό των σχετικών στόχων και δεικτών για τη νομιμότητα και την κανονικότητα των δραστηριοτήτων. Επιπλέον, οι δράσεις που προτείνονται στο πλαίσιο του «σχεδίου δράσης της Επιτροπής για ένα ολοκληρωμένο πλαίσιο εσωτερικού ελέγχου» [COM(2006) 9] πρέπει στο μέλλον να προβλέπουν τη βελτιωμένη παρουσίαση των βασικών ελέγχων που διενεργούνται προς επίρρωση της εύλογης βεβαιότητας.

3.1.

Στο παρόν κεφάλαιο αναλύονται θέματα που ανέκυψαν από την εκτέλεση του γενικού προϋπολογισμού της ΕΕ κατά το 2005 (1). Στον προϋπολογισμό υπάρχουν χωριστές πιστώσεις για τις αναλήψεις υποχρεώσεων και τις πληρωμές. Οι πιστώσεις για αναλήψεις υποχρεώσεων αντιστοιχούν στα ποσά για τα οποία η Ένωση μπορεί να αναλάβει δημοσιονομικές υποχρεώσεις κατά το τρέχον έτος προκειμένου να εκπληρώσει πιο μακροπρόθεσμες νομικές δεσμεύσεις (ή συμφωνίες) που συνεπάγονται δαπάνες. Οι πιστώσεις για πληρωμές αντιστοιχούν στα ποσά τα οποία μπορούν να δαπανηθούν κατά το τρέχον έτος. Στην περίπτωση των «μη διαχωριζόμενων» δαπανών (όπως οι περισσότερες από τις γεωργικές δαπάνες), οι αναλήψεις υποχρεώσεων και οι πληρωμές που έχουν εγγραφεί στον προϋπολογισμό είναι ισόποσες και έχουν εκκαθαριστεί κατά τη διάρκεια του έτους.

3.2.

Οι περισσότερες δαπάνες για τις διαρθρωτικές ενέργειες και τις εσωτερικές και εξωτερικές πολιτικές λαμβάνουν τη μορφή προγραμμάτων, τα οποία εφαρμόζονται επί σειρά ετών (π.χ. 2000-2006 για την τρέχουσα περίοδο προγραμματισμού των Διαρθρωτικών Ταμείων). Στην περίπτωση αυτής της «διαχωριζόμενης» δαπάνης, οι νομικές υποχρεώσεις εμφανίζονται ως δημοσιονομικές αναλήψεις υποχρεώσεων σε ετήσιες δόσεις οι οποίες καλύπτουν τη διάρκεια των προγραμμάτων. Επειδή οι περισσότερες δημοσιονομικές υποχρεώσεις δεν έχουν εκκαθαριστεί κατά το έτος στο οποίο αναλήφθηκαν, αλλά κατά τα επόμενα έτη, παραμένει ένα «απόθεμα» ή υπόλοιπο εκκρεμών δημοσιονομικών αναλήψεων υποχρεώσεων. Για περισσότερες λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με τον προϋπολογισμό βλέπε το παράρτημα 1 .

3.3.

Το 2005 ήταν το πρώτο πλήρες οικονομικό έτος της διευρυμένης Ένωσης. Οι συνολικές πιστώσεις για αναλήψεις υποχρεώσων (116,6 δισεκατ. ευρώ) και για πληρωμές (106,3 δισεκατ. ευρώ) ήταν υψηλότερες κατά 6,2 % και 4,4 % αντίστοιχα από τον οριστικό προϋπολογισμό του 2004. Η αύξηση των αναλήψεων υποχρεώσεων είναι αναλογικά μεγαλύτερη, διότι αυτές μπορούν να καλύπτουν δαπάνες που εκτείνονται σε περισσότερα του ενός έτη (βλέπε σημείο 3.2), ενώ οι πιστώσεις πληρωμών συνδέονται με τη δυνατότητα απορρόφησης. Γενικά, οι πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων και πληρωμών παραμένουν χαμηλότερες κατά 3,0 δισεκατ. ευρώ και 7,9 δισεκατ. ευρώ αντίστοιχα από τα ανώτατα όρια που προέβλεπαν οι δημοσιονομικές προοπτικές.

3.4.

Οι οκτώ διορθωτικοί προϋπολογισμοί που ψηφίστηκαν κατά τη διάρκεια του έτους είχαν ως αποτέλεσμα τη συνολική μείωση κατά 0,6 δισεκατ. ευρώ, τόσο των πιστώσεων για αναλήψεις υποχρεώσεων όσο και των πιστώσεων για πληρωμές, κυρίως στον τομέα της γεωργίας και των διαρθρωτικών ενεργειών.

3.5.

Στα διαγράμματα III και IV του παραρτήματος 1 παρουσιάζεται το αποτέλεσμα της εκτέλεσης του προϋπολογισμού για το οικονομικό έτος 2005:

—

τα ποσοστά χρησιμοποίησης τόσο για τις αναλήψεις υποχρεώσεων όσο και για τις πληρωμές — 99 και 96 % αντίστοιχα — ανήλθαν σε παρόμοιο υψηλό επίπεδο με εκείνο του 2004 (98 και 95 %),

—

2,7 δισεκατ. ευρώ των πιστώσεων πληρωμών που δεν χρησιμοποιήθηκαν δεν ακυρώθηκαν, αλλά μεταφέρθηκαν από το 2005 στο 2006, ποσοστό παρόμοιο με εκείνο που μεταφέρθηκε από το 2004 στο 2005 (2,8 δισεκατ. ευρώ) (2)·

—

το ετήσιο πλεόνασμα του προϋπολογισμού (3) ανήλθε συνολικά σε 2,4 δισεκατ. ευρώ, ήτοι μία μικρή μείωση σε σύγκριση με εκείνη του 2004 (2,7 δισεκατ. ευρώ).

3.6.

Οι εκκρεμείς δημοσιονομικές αναλήψεις υποχρεώσεων (4) αυξήθηκαν κατά 9,1 δισεκατ. ευρώ, ή 8 %, σε 119 δισεκατ. ευρώ (βλέπε πίνακα 3.1 ). Το 94 % της αύξησης αφορούσε διαρθρωτικές ενέργειες, με 4 δισεκατ. ευρώ τα οποία διατέθηκαν για τα προγράμματα της ΕΕ-15 και 3 δισεκατ. ευρώ για εκείνα της ΕΕ-10. Από την αύξηση των πιστώσεων για διαρθρωτικές ενέργειες σχεδόν 3 δισεκατ. ευρώ αφορούσαν το Ταμείο Συνοχής. Οι εκκρεμείς δημοσιονομικές αναλήψεις υποχρεώσεων για τις διαχωριζόμενες δαπάνες στο σύνολό τους αντιστοιχούσαν σε 2,4 έτη πληρωμών βάσει του τρέχοντος ποσοστού εκτέλεσης (2,2 έτη το 2004).

3.6.

Έπρεπε να αναμένεται αύξηση των εκκρεμών δημοσιονομικών αναλήψεων υποχρεώσεων (του υπολοίπου προς εκκαθάριση — RAL) η οποία αφορούσε διαρθρωτικές ενέργειες στην ΕΕ των 10, δεδομένου ότι οι εγγραφόμενες στον προϋπολογισμό αναλήψεις υποχρεώσεων είναι συνήθως κατά τι υψηλότερες από τις πληρωμές κατά τα πρώτα έτη προγραμματισμού.

3.7.

Η παράσταση 3.1 παρουσιάζει την αξία των εκκρεμών δημοσιονομικών αναλήψεων υποχρεώσεων για τις διαχωριζόμενες δαπάνες μετά το 1994 και τη σταθερή αύξηση τόσο σε απόλυτους όσο και σχετικούς όρους. Η αύξηση αυτή οφείλεται:

—

στο συσσωρευμένο αποτέλεσμα της υποχρησιμοποίησης μεταξύ 1999 και 2003, η οποία είχε ως συνέπεια την ακύρωση πιστώσεων πληρωμών ύψους 40 δισεκατ. ευρώ (5), και

—

σε έναν αυξανόμενο προϋπολογισμό — οφειλόμενο εν μέρει στη διεύρυνση — στον οποίο οι πιστώσεις για αναλήψεις υποχρεώσεων είναι συνήθως υψηλότερες από εκείνες για πληρωμές.

3.7.

Έπρεπε να αναμένεται, επίσης, σημαντική αύξηση του απόλυτου επιπέδου RAL, διότι αποτελεί φυσική συνέπεια της τροποποίησης των κανόνων ανάληψης υποχρεώσεων και πληρωμών στο πλαίσιο των διαρθρωτικών ταμείων για την περίοδο 2000-2006.

3.8.

Λόγω της φύσης της δημοσιονομικής διαδικασίας το υπόλοιπο των εκκρεμών δημοσιονομικών αναλήψεων υποχρεώσεων δεν αντικατοπτρίζει το σύνολο των νομικών δεσμεύσεων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (βλέπε σημείο 3.1). Κατά τα τέλη του 2005, νομικές δεσμεύσεις ύψους 48,4 δισεκατ. ευρώ παρέμειναν χωρίς αντίστοιχες δημοσιονομικές αναλήψεις υποχρεώσεων. Με αυτά τα δεδομένα, οι συνολικές εκκρεμείς νομικές δεσμεύσεις αντιστοιχούσαν σε 3,4 έτη πληρωμών. Τούτο θα πρέπει να κατανοηθεί υπό το πρίσμα των διαφόρων προθεσμιών για την πραγματοποίηση πληρωμών στους διάφορους τομείς του προϋπολογισμού.

3.8.

Οι δείκτες που χρησιμοποιούνται στα σημεία 3.8 έως 3.11 θα πρέπει να ερμηνεύονται με προσοχή. Η αναλογία των «εκκρεμών νομικών δεσμεύσεων» σε σχέση με τις πληρωμές ενός δεδομένου έτους, δεν αποτελεί από μόνη της κατάλληλο δείκτη για τους λόγους που αναφέρει το Συνέδριο.

3.9.

Το μεγαλύτερο τμήμα του υπολοίπου των εκκρεμών δημοσιονομικών αναλήψεων υποχρεώσεων αφορά διαρθρωτικές ενέργειες. Στο τέλος του 2005, οι εκκρεμείς δημοσιονομικές δεσμεύσεις για τα Διαρθρωτικά Ταμεία και για την περίοδο προγραμματισμού 2000-2006 ανέρχονταν σε 67 δισεκατ. ευρώ, τα οποία αντιστοιχούν σε 2,3 έτη δαπανών βάσει του ποσοστού εκτέλεσης του 2005, ήτοι μια μικρή αύξηση ως προς το 2004. Οι νομικές δεσμεύσεις που δεν είχαν ακόμη μετατραπεί σε δημοσιονομικές αναλήψεις υποχρεώσεων ανέρχονταν συνολικά σε 39 δισεκατ. ευρώ. Κατά συνέπεια, οι συνολικές εκκρεμείς νομικές δεσμεύσεις των Διαρθρωτικών Ταμείων για την περίοδο προγραμματισμού 2000-2006 κατά τα τέλη του 2005 ανέρχονταν σε 106 δισεκατ. ευρώ. Το ποσό αυτό αντιστοιχεί σε 3,6 έτη πληρωμών βάσει του ποσοστού εκτέλεσης του 2005 σε σύγκριση με την αξία σχεδόν πέντε ετών πληρωμών το 2004. Η μείωση οφείλεται εν μέρει στο υψηλότερο επίπεδο πληρωμών το 2005 ως προς το 2004, και ειδικότερα στη φυσική συνέπεια ότι το 2005 είναι ένα έτος πλησιέστερο προς το τέλος του κύκλου πληρωμής των προγραμμάτων (βλέπε παράσταση 3.2 ).

3.10.

Το ποσό των δαπανών που χρειάζεται για την εκκαθάριση των εκκρεμών νομικών δεσμεύσεων για τα Διαρθρωτικά Ταμεία θα πρέπει να κατανοηθεί λαμβανομένης υπόψη της προθεσμίας τέλους του 2008 (6) κατά την οποία οι δικαιούχοι θα πρέπει να έχουν πραγματοποιήσει τις δαπάνες τους. Για την τήρηση της προθεσμίας αυτής τα κράτη μέλη θα πρέπει να αυξήσουν περισσότερο το σημερινό υψηλό επίπεδο εκτέλεσής τους. Τούτο θα είναι δύσκολο να εξασφαλιστεί καθώς τα ποσοστά εκτέλεσης τείνουν να μειώνονται προς το τέλος του κύκλου προγραμματισμού επειδή τα σχέδια οριστικοποιούνται. Επιπλέον, από το 2007 η εκτέλεση των δαπανών θα πρέπει να αρχίσει στο πλαίσιο της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013, υπάρχει κίνδυνος όμως η ανάγκη ολοκλήρωσης του σημερινού κύκλου να καθυστερήσει την έναρξη των νέων προγραμμάτων και στη συνέχεια την εφαρμογή τους (7).

3.10.

Τα κράτη μέλη και η Επιτροπή γνωρίζουν ότι είναι απαραίτητη η επαγρύπνηση ώστε να εξασφαλισθεί η ομαλή μετάβαση από τον ένα κύκλο στον άλλο, τόσο όσον αφορά την εκτέλεση των προγραμμάτων όσο και την αντιμετώπιση του πρόσθετου φόρτου εργασίας που συνεπάγεται η κατάρτιση νέων προγραμμάτων. Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη προετοιμάζουν ήδη το κλείσιμο των προγραμμάτων της περιόδου 2000-2006.

3.11.

Για το Ταμείο Συνοχής το επίπεδο των δαπανών ήταν μικρότερο από το αναμενόμενο, λόγω κυρίως της μικρότερης χρησιμοποίησης των πιστώσεων από τις προβλέψεις στα νέα κράτη μέλη. Ένας διορθωτικός προϋπολογισμός μείωσε τις πιστώσεις πληρωμών κατά 0,9 δισεκατ. ευρώ, ήτοι 30 % και οι εκκρεμείς δημοσιονομικές αναλήψεις υποχρεώσεων αυξήθηκαν από 9,7 δισεκατ. ευρώ το 2004 σε 12,5 δισεκατ. ευρώ κατά τα τέλη του 2005. Κατά συνέπεια, οι συνολικές εκκρεμείς νομικές δεσμεύσεις για το Ταμείο Συνοχής ανήλθαν σε 18,6 δισεκατ. ευρώ, ποσό το οποίο αντιστοιχεί σε 8,5 έτη πληρωμών βάσει του ποσοστού εκτέλεσης του 2005. Εντούτοις, σε αντίθεση με τα Διαρθρωτικά Ταμεία, δεν υπάρχει καμία γενική νομική προθεσμία κατά την οποία πρέπει να πραγματοποιηθούν πληρωμές.

3.11.

Η διεύρυνση του Μαΐου 2004 αύξησε σημαντικά το σύνολο των εκκρεμών νομικών δεσμεύσεων, ενώ ο αντίκτυπος των νέων προγραμμάτων στις πληρωμές περιορίζεται αναγκαστικά στην έναρξη των προγραμμάτων.

3.12.

Ο κανόνας ν + 2 εφαρμόζεται στα Διαρθρωτικά Ταμεία και προβλέπει την ακύρωση των αναλήψεων υποχρεώσεων όταν δεν υποβάλλεται καμία αίτηση πληρωμής εντός δύο ετών μετά το έτος της ανάληψης της υποχρέωσης και αποβλέπει στην πρόληψη υπερβολικής συσσώρευσης εκκρεμών δημοσιονομικών αναλήψεων υποχρεώσεων (9). Το 2005 ακυρώθηκαν εκκρεμείς δημοσιονομικές αναλήψεις υποχρεώσεων ύψους 286 εκατ. ευρώ μόνο ύστερα από την εφαρμογή του κανόνα ν + 2. Το ποσό αυτό είναι κατά τι υψηλότερο από το 2004 (245 εκατ. ευρώ) αλλά εξακολουθούσε να αντιστοιχεί μόλις στο 0,9 % των δόσεων ανάληψης υποχρέωσης που χρονολογούνται από δύο χρόνια και πάνω και για το λόγο αυτό πιθανόν να αποτελούν αντικείμενο ακύρωσης (και το 0,4 % του συνολικού υπολοίπου των εκκρεμών δημοσιονομικών αναλήψεων υποχρεώσεων).

3.12.

Οι προκαταβολές που καταβλήθηκαν κατά την έναρξη της περιόδου προγραμματισμού, οι οποίες αντιπροσώπευαν το 7 % του συνόλου των κονδυλίων κάθε προγράμματος της ΕΕ των 15 για τον κύκλο 2000-2006, εξασφαλίζουν σχετικά μακροπρόθεσμη προστασία έναντι των αποδεσμεύσεων κατ' εφαρμογή του κανόνα ν + 2, δεδομένου ότι μειώνουν το επίπεδο των απαραίτητων επιστροφών για να αποφευχθούν οι αυτεπάγγελτες αποδεσμεύσεις.

3.13.

Στην πράξη, ο κανόνας ν + 2 μπορεί να ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να υποβάλουν αιτήσεις μόλις έχουν πραγματοποιήσει τις υποκείμενες πληρωμές στους τελικούς δικαιούχους μάλλον παρά όταν έχουν πράγματι δημιουργηθεί οι δαπάνες από τους εν λόγω δικαιούχους. Ο κίνδυνος συνίσταται στο ότι τα κράτη μέλη υποβάλλουν αιτήσεις μη επιλέξιμων ή πρόωρων δαπανών (παρά πραγματικών) για την πρόληψη των ακυρώσεων. Τέτοιες πρακτικές μπορεί να μειώνουν την αποτελεσματικότητα του κανόνα ν + 2.

3.13.

Η Επιτροπή γνωρίζει τον κίνδυνο και, κατά τη διεξαγωγή των ελέγχων της, εξετάζει αν έχουν σημειωθεί καταχρήσεις.

3.14.

Η πλειονότητα των ακυρώσεων στο πλαίσιο του κανόνα ν + 2 αφορά το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο. Επιπλέον, στην πράξη, όπως και το 2004, σε ορισμένες περιπτώσεις διατέθηκαν νέες αναλήψεις υποχρεώσεων από το αποθεματικό απόδοσης (10) για προγράμματα των οποίων οι αναλήψεις υποχρεώσεων είχαν ακυρωθεί αναιρώντας κατ’ αυτό τον τρόπο τις επιπτώσεις της διαδικασίας (11).

3.14.

Δεδομένου ότι οι πιστώσεις δεν μπορούν να μεταφερθούν από τον ένα στόχο στον άλλο (ποσά που καθορίστηκαν κατά το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Βερολίνου το 1999 και στον κανονισμό σχετικά με τα διαρθρωτικά ταμεία), ο ανταγωνισμός για το αποθεματικό απόδοσης περιορίζεται στα προγράμματα που αφορούν ένα μόνο κράτος μέλος και ένα μόνο στόχο.

3.15.

Tο υψηλό ποσοστό εκτέλεσης το 2005 και η ενεργός διαχείριση του προϋπολογισμού στηρίχθηκαν στη βελτίωση των αποτελεσμάτων του προϋπολογισμού του 2004. Ιδιαίτερα, τα μεγάλα προγράμματα εκτέλεσης δαπανών εξακολούθησαν στα αναμενόμενα επίπεδα, μολονότι ο δυσκολίες απορρόφησης στην ΕΕ-10 αντιμετωπίστηκαν, ιδιαίτερα στο Ταμείο Συνοχής. Παρά το υψηλό ποσοστό εκτέλεσης των δαπανών, οι εκκρεμείς δημοσιονομικές αναλήψεις υποχρεώσεων αυξήθηκαν κατά 8 % σε ένα ποσό ρεκόρ των 119 δισεκατ. ευρώ, ήτοι η αξία 2,4 ετών δαπανών.

3.15.

Πρέπει να αναμένεται σχετική αύξηση των εκκρεμών δημοσιονομικών αναλήψεων υποχρεώσεων, δεδομένου ότι ο προϋπολογισμός των διαχωριζόμενων αναλήψεων υποχρεώσεων για τα πολυετή προγράμματα αυξήθηκε ώστε να ληφθεί υπόψη η διεύρυνση.

3.16.

Για τα Διαρθρωτικά Ταμεία (τα οποία αντιπροσωπεύουν το μεγαλύτερο τμήμα των διαχωριζόμενων πιστώσεων και των εκκρεμών αναλήψεων υποχρεώσεων) το υψηλό επίπεδο των δαπανών πρέπει να αυξηθεί περισσότερο έτσι ώστε η προθεσμία κατά την οποία οι δικαιούχοι πρέπει να πραγματοποιήσουν τις δαπάνες τους (τέλη του 2008) να τηρηθεί για τα προγράμματα της περιόδου 2000-2006. Τούτο θα είναι ιδιαίτερα δύσκολο επειδή οι δαπάνες τείνουν να μειώνονται καθώς ολοκληρώνονται τα προγράμματα. Συνεπώς, υπάρχει ο κίνδυνος το μεταγενέστερο κλείσιμο των σημερινών προγραμμάτων να καθυστερήσει την έναρξη και την εφαρμογή, όπως και στο παρελθόν, των προγραμμάτων της περιόδου 2007-2013.

3.16.

Οι δαπάνες δεν θα μειωθούν κατ'ανάγκη κατά τα τελευταία έτη του τρέχοντος κύκλου. Σύμφωνα με τα διαθέσιμα στοιχεία σχετικά με την εξέλιξη της εκτέλεσης των προγραμμάτων της τρέχουσας περιόδου προγραμματισμού δεν σημειώνεται σημαντική επιβράδυνση. Τα κράτη μέλη και η Επιτροπή γνωρίζουν ότι είναι απαραίτητη η επαγρύπνηση ώστε να εξασφαλισθεί η ομαλή μετάβαση από τον ένα κύκλο στον άλλο, τόσο όσον αφορά την εκτέλεση των προγραμμάτων όσο και την αντιμετώπιση του πρόσθετου φόρτου εργασίας που συνεπάγεται η κατάρτιση νέων προγραμμάτων. Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη προετοιμάζουν ήδη το κλείσιμο των προγραμμάτων του κύκλου 2000-2006.

3.17.

Για μια αποτελεσματική δημοσιονομική διαχείριση απαιτείται ένας ρεαλιστικός και ενδεδειγμένος προϋπολογισμός λαμβανομένου υπόψη του αναμενόμενου ύψους των πληρωμών, ιδιαίτερα της ικανότητας ανάλωσης των κρατών μελών και δικαιούχων κρατών. Τούτο δεν συνέβη για τα τρία πρώτα έτη της τρέχουσας περιόδου προγραμματισμού. Οι αναλήψεις υποχρεώσεων στα πλαίσια των σημαντικών προγραμμάτων δαπανών κατανέμονται σε ίσες δόσεις που δεν απεικονίζουν το χρονοδιάγραμμα ή το ύψος των πληρωμών. Το μικρό επίπεδο των δαπανών κατά την έναρξη των προγραμμάτων οδήγησε σε μια συσσώρευση εκκρεμών δημοσιονομικών αναλήψεων υποχρεώσεων και ορισμένες υποχρεώσεις εκκαθαρίζονται μόνο ύστερα από πολλά έτη αφού αναληφθούν.

3.17.

Όσον αφορά την εκτέλεση των διαθέσιμων πιστώσεων πληρωμών, το 2005 αποδείχθηκε ιδιαίτερα θετικό έτος, γεγονός που οφείλεται εν μέρει στο ρεαλιστικό και ενδεδειγμένο προϋπολογισμό.

3.18.

Η κατάσταση αυτή προκύπτει από τη σταθερή και σταδιακή αύξηση των ετήσιων προϋπολογισμών των αναλήψεων υποχρεώσεων και των πληρωμών. Η Επιτροπή στήριξε τους τελευταίους στην προσδοκία ότι όταν οι κύκλοι προγραμματισμού αλληλεπικαλύπτονται, η χαμηλότερη ζήτηση για πληρωμές κατά την έναρξη της νέας περιόδου θα αντισταθμίζεται από τις πληρωμές του τέλους της προηγούμενης περιόδου (12). Όταν δεν συμβαίνει αυτό (όπως την περίοδο 2000-2003) υπάρχει σημαντική υποχρησιμοποίηση. Ως αποτέλεσμα, υπάρχει κίνδυνος υψηλά επίπεδα δαπανών να εξακολουθούν να υφίστανται πολύ πέρα από την περίοδο των δημοσιονομικών προοπτικών 2000-2006.

3.18.

Οι προϋπολογισμοί της Επιτροπής βασίζονται σε λεπτομερή ανάλυση των αναγκών για κάθε κύκλο προγραμματισμού.

3.19.

Για τα Διαρθρωτικά Ταμεία ο κανόνας ν + 2 οδήγησε σε μικρή ακύρωση αναλήψεων υποχρεώσεων μέχρι σήμερα. Η αποτελεσματικότητά του, ως μέσο δημοσιονομικής διαχείρισης, μπορεί να διακυβευθεί αν τα κράτη μέλη υποβάλουν αιτήσεις βάσει μη επιλέξιμων ή πρόωρων πληρωμών προκειμένου να αποτραπεί η ακύρωση των αναλήψεων υποχρεώσεων.

3.19.

Το επίπεδο αποδέσμευσης των αναλήψεων υποχρεώσεων δεν αποτελεί από μόνο του κατάλληλο δείκτη της αποτελεσματικότητας του κανόνα ν + 2, ακριβώς επειδή ο κανόνας αυτός έχει επίσης ως αποτέλεσμα την προώθηση της εκτέλεσης του προϋπολογισμού.

3.20.

Tο Συνέδριο συνιστά στην Επιτροπή να πραγματοποιήσει μια προσεκτική ανάλυση της επικείμενης ολοκλήρωσης των σημερινών προγραμμάτων εκτέλεσης δαπανών στα πλαίσια των διαρθρωτικών ενεργειών, καθώς και του αποτελέσματος που θα έχει η ολοκλήρωση αυτή στην έναρξη των επομένων προγραμμάτων. Επιπλέον, η Επιτροπή θα πρέπει να φροντίσει, όσον αφορά τα Διαρθρωτικά Ταμεία, για την αποτελεσματική εφαρμογή του κανόνα ν + 2 με τη συνέπεια ότι θα πρέπει να ακυρώσει δημοσιονομικές αναλήψεις υποχρεώσεων σημαντικής αξίας, εκτός κι αν τα κράτη μέλη επιτύχουν να αυξήσουν ακόμη περισσότερο το ποσοστό των επιλέξιμων δαπανών.

3.20.

Η Επιτροπή συμφωνεί με τη σύσταση του Συνεδρίου.

3.21.

Για την περίοδο προγραμματισμού 2007 έως 2013 η Επιτροπή θα πρέπει:

—

να εξακριβώσει αν τα προγράμματα εγκρίνονται γρήγορα και αν βασίζονται σε λογικές υποθέσεις,

—

να εξετάσει αυστηρά την πρόβλεψη πληρωμών των κρατών μελών, και

—

να εξακριβώσει αν η ετήσια κατάρτιση του προϋπολογισμού κατά τη διάρκεια της περιόδου ανταποκρίνεται σε ρεαλιστικές υποθέσεις σχετικά με το ύψος των δαπανών.

3.21.

Η Επιτροπή συμφωνεί με τη σύσταση του Συνεδρίου.

4.1.

Τα έσοδα του προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης αποτελούνται από τους ιδίους πόρους και τα λοιπά έσοδα. Όπως εμφαίνεται στον πίνακα 4.1 , στην παράσταση 4.1 και στην παράσταση 4.2 , οι ίδιοι πόροι αποτελούν μακράν την κύρια πηγή χρηματοδότησης των δαπανών του προϋπολογισμού (94,3 %).

4.2.

Υπάρχουν τρεις κατηγορίες ιδίων πόρων: οι παραδοσιακοί ίδιοι πόροι (2) (τελωνειακοί δασμοί, γεωργικά τέλη και εισφορές ζάχαρης) (13,3 %), οι ίδιοι πόροι που υπολογίζονται βάσει του φόρου προστιθέμενης αξίας (ΦΠΑ) τον οποίο εισπράττουν τα κράτη μέλη (14,9 %) και οι ίδιοι πόροι που προκύπτουν από το ακαθάριστο εθνικό εισόδημα (ΑΕΕ) των κρατών μελών (3) (66,1 %).

4.3.

Οι σοβαρότεροι κίνδυνοι που αφορούν την είσπραξη των παραδοσιακών ιδίων πόρων είναι η αποφυγή των δασμών από τον φορολογούμενο, είτε μέσω ψευδών δηλώσεων είτε απλώς μέσω λαθρεμπορίου, οι εσφαλμένοι υπολογισμοί ή μη βεβαίωση δασμών λόγω σφαλμάτων ή αδυναμιών στα συστήματα των τελωνειακών αρχών που δεν εντοπίζονται και, τέλος, τα σφάλματα ή οι παραλείψεις στη λογιστική των κρατών μελών όσον αφορά τους βεβαιωθέντες δασμούς.

4.4.

Ο έλεγχος των λογαριασμών εκ μέρους του Συνεδρίου δεν μπορεί να καλύψει τις εισαγωγές που δεν δηλώθηκαν ούτε τις εισαγωγές που διέφυγαν της τελωνειακής επιτήρησης. Ωστόσο, οι ελεγκτικές εργασίες του περιλάμβαναν αξιολόγηση των συστημάτων εποπτείας και ελέγχου, τόσο στην Επιτροπή όσο και στα κράτη μέλη, προκειμένου να εκτιμηθεί εάν αυτά παρείχαν εύλογη βεβαιότητα πληρότητας. Ο έλεγχος συνίστατο στην εξέταση της οργάνωσης της τελωνειακής εποπτείας και των εθνικών λογιστικών συστημάτων που αφορούν τους παραδοσιακούς ιδίους πόρους σε οκτώ κράτη μέλη (4) (βλέπε σημείο 4.22), στην εξέταση της αποτελεσματικότητας των μηχανισμών αμοιβαίας συνδρομής (σημεία 4.10-4.12), στην εξέταση των λογαριασμών της Επιτροπής που αφορούσαν τους παραδοσιακούς ιδίους πόρους και στην ανάλυση της ροής των δασμών, προκειμένου να αποκομισθεί εύλογη βεβαιότητα σχετικά με την πληρότητα και την ορθότητα των καταχωρισθέντων ποσών.

4.5.

Οι ίδιοι πόροι ΦΠΑ και ΑΕΕ αποδίδουν μακροοικονοιμικές στατιστικές των οποίων τα υποκείμενα στοιχεία δεν μπορούν να υποβληθούν σε άμεσο έλεγχο. Για το λόγο αυτό, ο έλεγχος του ΦΠΑ/ΑΕΕ έλαβε ως αφετηρία τη λήψη από την Επιτροπή των μακροοικονομικών μεγεθών που εκπόνησαν τα κράτη μέλη (είτε ως προβλέψεις είτε ως οριστικά στοιχεία) και σκοπό είχε την αξιολόγηση του συστήματος που εφαρμόζει η Επιτροπή για την επεξεργασία των δεδομένων μέχρι αυτά να περιληφθούν τελικά στους οριστικούς λογαριασμούς. Κατ’ αυτό τον τρόπο, ο έλεγχος κάλυψε την κατάρτιση του ετήσιου προϋπολογισμού και την εκτέλεσή του όσον αφορά τις καταβολές των κρατών μελών. Επιπλέον, το Συνέδριο εξακολούθησε να εξετάζει τα συστήματα εποπτείας και ελέγχου σε σχέση με την κατάρτιση των εθνικών λογαριασμών από τις στατιστικές υπηρεσίες των κρατών μελών.

4.6.

Ελάσσονος σημασίας σφάλματα εντοπίστηκαν στις τελωνειακές διασαφήσεις (τις υποκείμενες των παραδοσιακών ιδίων πόρων πράξεις), τα οποία όμως δεν έχουν σημαντικές επιπτώσεις στους λογαριασμούς. Ωστόσο, ορισμένες πράξεις στο πλαίσιο των παραδοσιακών ιδίων πόρων, οι οποίες θα έπρεπε να είχαν τεθεί στη διάθεση της Επιτροπής χωρίς καθυστέρηση, κρατήθηκαν εσφαλμένα και καταχωρίστηκαν σε χωριστή λογιστική (στη λογιστική Β).

4.6.

Η Επιτροπή καλεί τα κράτη μέλη να καταβάλουν τόκους υπερημερίας για οποιαδήποτε καθυστέρηση σημειώθηκε διαθέτοντας παραδοσιακούς ιδίους πόρους.

4.7.

Όπως και κατά τα προηγούμενα έτη, από τον έλεγχο του Συνεδρίου και τις επιθεωρήσεις της Επιτροπής (βλέπε σημείο 4.9) διαπιστώθηκαν συστηματικά προβλήματα με τη λογιστική Β σε ορισμένα κράτη μέλη (5). Ορισμένα σφάλματα σχετίζονται με τις συνθήκες της λογιστικής καταχώρισης. Σε κράτη μέλη των οποίων η λογιστική Β αντιστοιχεί στο 34 % του συνόλου, οι τελωνειακές οφειλές που καλύπτονται μερικώς από εγγύηση καταχωρίζονται, παρ’ όλα αυτά, με το ολικό ποσό τους στη λογιστική Β, με αποτέλεσμα να καθυστερεί να διατεθεί στην Επιτροπή το καλυπτόμενο από εγγύηση τμήμα αυτών. Άλλα σφάλματα οφείλονται είτε στο γεγονός ότι ορισμένα κράτη μέλη δεν έχουν αναπροσαρμόσει τα λογιστικά συστήματά τους κατά τρόπο ώστε να καταχωρίζονται με ακρίβεια τα υπό αμφισβήτηση ή τα ανακτώμενα ποσά, είτε στο γεγονός ότι δεν υπάρχει επαρκής εσωτερικός έλεγχος όσον αφορά την κατάρτιση των αναφορών. Πιθανοί δασμοί ύψους 22,7 εκατομμυρίων ευρώ εξακολουθούν να αποτελούν αντικείμενο συζήτησης μεταξύ της Επιτροπής και της Γερμανίας συνεπεία τέτοιου είδους προβλήματος.

4.7.

Η Επιτροπή συμφωνεί με το Ελεγκτικό Συνέδριο. Η πρακτική σύμφωνα με την οποία καταχωρίζονται μη αμφισβητούμενα ποσά στην λογιστική Β γιατί η ασφάλεια θα μπορούσε να μην είναι επαρκής δεν είναι ορθή. Άλλωστε αντιτίθεται στις οδηγίες τις οποίες έχει δώσει η Επιτροπή στα κράτη μέλη. Η Επιτροπή προτίθεται να λάβει κατάλληλα μέτρα συμπεριλαμβανομένων μεταξύ άλλων και διαδικασιών παράβασης κατά αυτής της εσφαλμένης πρακτικής.

4.8.

Από τον έλεγχο του Συνεδρίου δεν διαπιστώθηκαν σημαντικές παρατυπίες σχετικά με τις καταβολές των ιδίων πόρων ΦΠΑ και ΑΕΕ εκ μέρους των κρατών μελών.

4.9.

Το Συνέδριο εξέτασε τις επιθεωρήσεις που είχε πραγματοποιήσει η Επιτροπή (6) και έλαβε υπόψη του τα σχετικά αποτελέσματα. Όπως και για τα προηγούμενα έτη, κρίθηκε ότι η μεθοδολογία της Επιτροπής είχε σωστή βάση και ότι η σχετική τεκμηρίωση ήταν καλή. Οι επιθεωρήσεις κατέδειξαν ότι τα συστήματα είσπραξης των ιδίων πόρων ήταν γενικά ικανοποιητικά, επιβεβαίωσαν ωστόσο τη συνεχιζόμενη περιορισμένη αξιοπιστία της λογιστικής Β σε ορισμένα κράτη μέλη (βλέπε σημείο 4.7).

4.10.

Μια σημαντική πτυχή των συστημάτων εποπτείας και ελέγχου είναι ο συντονισμός, μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών, της δράσης που αποσκοπεί στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας κατά της απάτης και των παρατυπιών (7). Οι αδυναμίες αυτών των συστημάτων θα μπορούσαν να θέσουν σε κίνδυνο την πλήρη είσπραξη των δασμών. Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 515/97 του Συμβουλίου (8) περιέχει ειδικές διατάξεις σχετικά με την αμοιβαία συνδρομή στον τελωνειακό και στο γεωργικό τομέα. Η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) παρέχει υποστήριξη για λογαριασμό της Επιτροπής στο πλαίσιο αυτού του καθήκοντος συνεργασίας.

4.11.

Οι κοινοποιήσεις εκ μέρους κρατών μελών των περιπτώσεων αμοιβαίας συνδρομής εξακολουθούν να χαρακτηρίζονται από ανακολουθίες, ενώ, στο στάδιο της διοικητικής έρευνας, σημειώνονται πολύ μεγάλες καθυστερήσεις, μερικές φορές άνω των πέντε ετών, γεγονός που μπορεί να έχει ως συνέπεια την απώλεια εσόδων, δεδομένου ότι η προθεσμία παραγραφής είναι γενικά τριετής. Η διαπίστωση αυτή συμφωνεί με την παρατήρηση που διατυπώθηκε κατά τον πρόσφατο έλεγχο της διαχείρισης της OLAF (9), ότι δηλαδή δεν υπήρχαν κανόνες για τη συνεπή παρακολούθηση της προόδου που συντελείται στις περιπτώσεις αμοιβαίας συνδρομής στα κράτη μέλη.

4.11.

Το στάδιο της διοικητικής έρευνας μπορεί να είναι συγχρόνως ιδιαίτερα πολύπλοκο και μακρύ. Αυτό προκύπτει από το γεγονός ότι τα κράτη μέλη δεν παρενέβησαν εγκαίρως σε περιπτώσεις που διαπιστώθηκαν ανακολουθίες, γεγονός που έχει ως συνέπεια απώλεια εσόδων.

4.12.

Η Γενική Διεύθυνση Φορολογίας και Τελωνειακής Ένωσης (ΓΔ TAXUD) καθιέρωσε πρόσφατα ένα σύστημα εντύπου πληροφοριών σχετικά με τους κινδύνους (RIF — Risk Information Form) για την ανταλλαγή πληροφοριών που αφορούν τους ελέγχους και τους κινδύνους μεταξύ των τελωνειακών υπηρεσιών των κρατών μελών. Το 90 % των πεδίων δεδομένων του RIF περιλαμβάνονται επίσης στην τυποποιημένη κοινοποίηση της αμοιβαίας συνδρομής. Σε πολλές περιπτώσεις, οι πληροφορίες που συλλέγονται από τα δύο αυτά συστήματα χρησιμοποιούνται από τις ίδιες υπηρεσίες των κρατών μελών, συμπεριλαμβανομένων των υπηρεσιών ερευνών/πληροφοριών και των υπηρεσιών ελέγχου. Στις περιπτώσεις παραβίασης της τελωνειακής νομοθεσίας, ακόμη και εάν ένας ενδεχόμενος κίνδυνος έχει αναφερθεί μέσω RIF, οι κανονισμοί απαιτούν την παράλληλη αποστολή μηνύματος στην OLAF με τη διαδικασία της αμοιβαίας συνδρομής.

4.12.

Με τον κανονισμό (EK) αριθ. 648/2005 του Συμβουλίου εισάγεται μια γενική διάταξη η οποία αφορά ένα σύστημα εντύπου πληροφοριών σχετικά με τους ελέγχους (ΣΕΠΕ). Οι ανταλλαγές πληροφοριών στα πλαίσια του ΣΕΠΕ αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του συστήματος αυτού και σύμφωνα με την εμπειρία της Επιτροπής οι πληροφορίες στα πλαίσια του ΣΕΠΕ ικανοποιούν μια από τις πρωταρχικής σημασίας απαιτήσεις, την απαίτηση να καλύψουν έναν μεγαλύτερο αριθμό υπαλλήλων οι οποίοι είναι αρμόδιοι για τους ελέγχους στην πρώτη γραμμή.

4.13.

Η Επιτροπή κατόρθωσε να διατηρήσει αμετάβλητη τη συχνότητα και την ποιότητα των επιτόπιων επιθεωρήσεων κατά το οικονομικό έτος 2005 στη διευρυμένη Ευρωπαϊκή Ένωση.

4.14.

Ο αριθμός των εκκρεμών επιφυλάξεων (10) ως προς τις δηλώσεις ΦΠΑ των κρατών μελών παραμένει υψηλός. Με την άρση 37 επιφυλάξεων και τη διατύπωση 41 νέων, ο αριθμός τους αυξήθηκε στις 111 στο τέλος του 2005 και η κατανομή τους μεταξύ των σχετικών κρατών μελών παρουσιάζεται στον πίνακα 4.2 . Η επιτροπή δεν έχει προβεί σε εκτίμηση των οικονομικών επιπτώσεών τους.

4.14.

Η Επιτροπή διατυπώνει επιφυλάξεις όταν δεν εγκρίνει τα στοιχεία που παρέχουν τα κράτη μέλη ή τις μεθόδους που τα τελευταία αυτά χρησιμοποιούν ή ακόμη όταν απαιτεί αποδείξεις οι οποίες να δικαιολογούν τα ποσά ή τις μεθόδους που χρησιμοποιήθηκαν ή όταν ένα κράτος μέλος δεν παρέχει κανένα στοιχείο. Για τους λόγους αυτούς ο δημοσιονομικός τους αντίκτυπος σπάνια είναι εύκολο να εκτιμηθεί με ακρίβεια. Ωστόσο, η Επιτροπή δεν θα ήθελε η εκτίμηση αυτή να αποτρέψει την προσπάθεια των κρατών μελών να τελειοποιήσουν την ορισμένες φορές δύσκολη εργασία παροχής ακριβών στοιχείων και καταλλήλων μεθόδων υπολογισμού. Πάντως, η Επιτροπή θα επεναξετάσει το θέμα αυτό.

4.15.

Το Συνέδριο επισημαίνει ότι η άρση μιας επιφύλαξης εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από την καταλληλότητα της δράσης που αναλαμβάνει το σχετικό κράτος μέλος. Για ορισμένες επιφυλάξεις μπορεί να κινηθεί διαδικασία επί παραβάσει ενώπιον του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Πέραν τούτου, επί του παρόντος δεν υπάρχει κανένα αποτελεσματικό μέσο το οποίο να εξασφαλίζει ότι τα κράτη μέλη παρέχουν τις κατάλληλες πληροφορίες εντός σαφώς καθορισμένων προθεσμιών, επιτρέποντας κατ’ αυτό τον τρόπο στην Επιτροπή να αποφασίσει την άρση των εκκρεμών επιφυλάξεων εντός εύλογων προθεσμιών.

4.15.

Οι εκκρεμείς επιφυλάξεις αποτελούν έναν μηχανισμό για να παραμένουν διαθέσιμα προς διόρθωση τα αδύνατα σημεία των καταστάσεων ΦΠΑ μετά την παρέλευση της τετραετούς προθεσμίας που καθορίζεται στην κοινοτική νομοθεσία. Η Επιτροπή θεωρεί ότι στις περιπτώσεις στις οποίες τα κράτη μέλη εφαρμόζουν εσφαλμένα την κοινοτική νομοθεσία σε θέματα ΦΠΑ ή σε θέματα ιδίων πόρων, η διαδικασία παράβασης μπορεί να αποτελέσει ένα μέσο διόρθωσης. Σε άλλες περιπτώσεις, η Επιτροπή θα εξετάσει την δυνατότητα και τη σκοπιμότητα εισαγωγής, π.χ. στο πλαίσιο του κανονισμού (EOK) αριθ. 1553/89 του Συμβουλίου, ενός μέσου όπως αυτό που πρότεινε το Ελεγκτικό Συνέδριο.

4.16.

Όσον αφορά τον ίδιο πόρο ΑΕΕ, η επαλήθευση, εκ μέρους της Επιτροπής, των υποκειμένων εθνικών λογαριασμών, επί των οποίων βασίζονται τα αριθμητικά στοιχεία που κοινοποιούνται με τα ερωτηματολόγια για το ΑΕΕ (12), εξακολουθούσε να είναι ανεπαρκής. Κατά το 2005, οι επιθεωρήσεις της Επιτροπής, ως μέρος των συστημάτων εποπτείας και ελέγχου, περιορίστηκαν σε ελέγχους εγγράφων (13) όσον αφορά την ποιότητα και τη συνοχή των στοιχείων στα ετήσια ερωτηματολόγια σχετικά με το ΑΕΕ που υποβάλλουν τα κράτη μέλη.

4.16.

Το φθινόπωρο, η Επιτροπή θα ελέγξει τα ετήσια ερωτηματολόγια ΑΕΕ χρησιμοποιώντας τον ίδιο τυποποιημένο πίνακα ελέγχου για όλα τα κράτη μέλη, επαφιόμενη σε μεγάλο βαθμό στην γνώση των εμπειρογνωμόνων της Επιτροπής όσον αφορά τις πρακτικές των κρατών μελών και ζητώντας περαιτέρω πληροφορίες για τα κράτη μέλη εάν αυτό είναι αναγκαίο. Τα ερωτηματολόγια ΑΕΕ εξετάζονται από την επιτροπή ΑΕΕ. Η προσέγγιση αυτή καθιστά τα δεδομένα κατάλληλα για προσωρινή χρήση κατά τους δημοσιονομικούς υπολογισμούς λαμβάνοντας υπόψη τις εκκρεμείς επιφυλάξεις για τα κράτη μέλη.

4.17.

Το Συνέδριο, στην ετήσια έκθεσή του για το οικονομικό έτος 2004 (14), εφιστούσε την προσοχή σε ορισμένες αδυναμίες των εκθέσεων περί ποιότητας που υποβάλλουν τα κράτη μέλη. Από την εξέταση της ποιότητας των εκθέσεων που υποβλήθηκαν το 2005 προέκυψε ότι οι περισσότερες από τις αδυναμίες αυτές είχαν αντιμετωπισθεί. Εντούτοις, δεν υπήρχαν ακόμη πληροφορίες σχετικά με τα αποτελέσματα των ερευνών που διεξάγουν τα κράτη μέλη σχετικά με την ποιότητα του ΑΕΕ και των συνιστωσών του.

4.17.

Η Επιτροπή ζήτησε επίμονα από τα κράτη μέλη να εντείνουν τις προσπάθειές τους όσον αφορά την αναφορά των αποτελεσμάτων των ερευνών τους σχετικά με την ποιότητα του ΑΕΕ [βλέπε απάντηση στο 4.30 στοιχείο (γ)).

4.18.

Στα τέλη του οικονομικού έτους 2005 υπήρχαν συνολικά 63 εκκρεμείς συγκεκριμένες επιφυλάξεις (15) (η πλειονότητα αφορούσε τα έτη 1995-2001), οι οποίες κατανέμονταν άνισα μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ των 15, από την άποψη τόσο του αριθμού τους όσο και της δράσης που είχε αναληφθεί για την άρση τους (βλέπε πίνακα 4.3 ).

4.19.

Η Επιτροπή πρέπει να διατυπώσει και άλλη επιφύλαξη η οποία να ισχύει για όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ των 15 όσον αφορά τον συνυπολογισμό παράνομων δραστηριοτήτων στο ΑΕΕ, ώστε να καταστούν δυνατές προσαρμογές στα σχετικά μεγέθη μέχρι και το 2002 (18).

4.19.

Τον Ιούλιο του έτους 2006 η Επιτροπή κοινοποίησε στα κράτη μέλη μια επιφύλαξη σχετικά με τις παράνομες δραστηριότητες.

4.20.

Από το 2005 ισχύουν νέοι κανόνες σχετικά με την κατανομή των ΥΧΔΜΕ στο πλαίσιο του ευρωπαϊκού συστήματος εθνικών και περιφερειακών λογαριασμών (ΕΣΛ 95) (19). Στόχος είναι να καταστεί δυνατή η ακριβέστερη ενδοκοινοτική σύγκριση των επιπέδων του ΑΕΕ των κρατών μελών. Σύμφωνα με την Eurostat (20), η εφαρμογή των νέων αυτών κανόνων θα επέφερε σημαντική αύξηση του ΑΕΕ, το οποίο ποικίλλει ανάλογα με το κράτος μέλος και το έτος, αλλά κυμαίνεται περίπου μεταξύ του 0,5 και του 2 %.

4.21.

Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι τροποποιήσεις στο ΕΣΛ 95 επιφέρουν σημαντικές μεταβολές στο ΑΕΕ, το Συμβούλιο υποχρεούται να αποφασίσει, βάσει πρότασης της Επιτροπής, εάν οι εν λόγω τροποποιήσεις θα εφαρμοστούν όσον αφορά τους ιδίους πόρους (21). Μολονότι η απόφαση για την κατανομή των ΥΧΔΜΕ στο πλαίσιο του ΕΣΛ 95 ελήφθη ήδη το 2002, η Επιτροπή δεν έχει ακόμη υποβάλει καμία αίτηση για την κατανομή των ΥΧΔΜΕ στο πλαίσιο των ιδίων πόρων. Μια τέτοιου είδους κατανομή θα επηρέαζε τις επιπτώσεις του δημοσιονομικού βάρους επί των κρατών μελών.

4.21.

Οι στατιστικές τροποποιήσεις που εγκρίθηκαν από την ΕΕ για την βελτίωση της μεθοδολογίας ΕΣΛ για την επίτευξη μιας ακριβέστερης σύγκρισης της οικονομικής δραστηριότητας μεταξύ των κρατών μελών θα εφαρμοστούν επίσης και στους ίδιους πόρους, όταν συμφωνηθεί ότι οι αλλαγές θα εφαρμοστούν κατά ενιαίο τρόπο σε όλα τα κράτη μέλη. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θα υποβάλει πρόταση προκειμένου να συμπεριληφθούν οι ΥΧΔΜΕ (Υπηρεσίες Χρηματοπιστωτικής Διαμεσολάβησης που μετρώνται έμμεσα) που κατανέμονται στους ίδιους πόρους στο ΕΣΛ όταν θεωρήσει ότι όλα τα κράτη μέλη είναι σε θέση να εφαρμόσουν αυτή την αλλαγή κατά ενιαίο τρόπο.

4.22.

Γενικά, διαπιστώθηκε ότι τα συστήματα τελωνειακής εποπτείας και λογιστικής καταχώρισης σχετικά με τους παραδοσιακούς ιδίους πόρους λειτουργούσαν σωστά. Ωστόσο, από εξέταση της κοινοτικής διαμετακόμισης προέκυψε ότι πολλά κράτη μέλη (22) δεν διέθεταν αποτελεσματικά συστήματα για την έγκαιρη έναρξη των ερευνών σε περίπτωση αμφιβολίας σχετικά με την άφιξη των παρτίδων, ενώ σημειώνονταν επίσης σημαντικές καθυστερήσεις σε μεταγενέστερα στάδια των διαδικασιών έρευνας και ανάκτησης. Στις περιπτώσεις αυτές, αυτό είχε ως συνέπεια οι δασμοί συχνά να εισπράττονται καθυστερημένα. Σε πολλά κράτη μέλη (23), ο τελωνειακός έλεγχος των εμπορευμάτων υπό καθεστώς προσωρινής εναπόθεσης (24) δεν αρκούσε για να εξασφαλίσει την τήρηση των προθεσμιών και των λοιπών κανόνων του κοινοτικού τελωνειακού κώδικα. Σε ένα κράτος μέλος (25), τα διαστήματα μεταξύ των τελωνειακών ελέγχων των οικονομικών φορέων συνήθως υπερέβαιναν τα τρία χρόνια, θέτοντας έτσι σε κίνδυνο τους παραδοσιακούς ιδίους πόρους λόγω παραγραφής.

4.22.

Θα συνεχισθεί η ανάλυση όλων των σχολίων του Ελεγκτικού Συνεδρίου με τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη.

4.23.

Το Συνέδριο, στην ετήσια έκθεσή του για το οικονομικό έτος 2004, επεσήμαινε ότι υπάρχουν σημαντικές διαφορές μεταξύ των κρατών μελών ως προς την ύπαρξη και την εφαρμογή ορισμένων στοιχείων των συστημάτων εποπτείας και ελέγχου στις στατιστικές υπηρεσίες στο πλαίσιο της κατάρτισης των εθνικών λογαριασμών. Το 2005, ο έλεγχος περιλάμβανε έξι ακόμη κράτη μέλη (26) και είχε ως αποτέλεσμα τη διαπίστωση μιας σειράς αδυναμιών όσον αφορά τα ακόλουθα:

α)