7.10.2005   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 249/1

I-V

I-II

III

IV-V

1-2

3-18

3-5

6-8

9-11

12-14

15

16-18

19-22

19-20

21-22

23-74

23-40

23-30

23-27

28-29

30

31-37

31-33

34

35-36

37

38

39-40

41-74

41-46

42-44

45-46

47-68

47

48-51

52-55

56-62

63-68

69-71

72-74

75-89

75-83

84-89

ΑΚΕ

—

Χώρες Αφρικής, Καραϊβικής και Ειρηνικού που υπέγραψαν τη συμφωνία του Κοτονού

ΑΟΕ

—

Ανώτατο όργανο ελέγχου

ΔΝΤ

—

Διεθνές Νομισματικό Ταμείο

ΕΕΠ

—

Εθνικό ενδεικτικό πρόγραμμα

ΕΣΜΦ

—

Έγγραφο στρατηγικής για τη μείωση της φτώχειας

ΕΤΑ

—

Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης

ΜΣ

—

Μνημόνιο συμφωνίας

ΟΟΣΑ

—

Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης

ΥΦΧ

—

Υπερχρεωμένες φτωχές χώρες

AFD

—

Agence Française de Développement (γαλλικός οργανισμός ανάπτυξης)

AfDB

—

Αφρικανική Τράπεζα Ανάπτυξης

CFAA

—

Country Financial Accountability Assessment (αξιολόγηση της δημοσιονομικής υπευθυνότητας της χώρας)

CPAR

—

Country Procurement Analytical Review (αναλυτική επισκόπηση δημοσίων προμηθειών)

DFID

—

UK-Department for International Development (υπηρεσία διεθνούς ανάπτυξης του Ηνωμένου Βασιλείου)

EMCP

—

Expenditure Management and Control Programme (πρόγραμμα διαχείρισης και ελέγχου των δαπανών)

FRA

—

Fiduciary Risk Assessment (αξιολόγηση πιστωτικού κινδύνου)

HOAP

—

Harmonisation of Overseas Audit Practice (εναρμόνιση των υπερπόντιων ελεγκτικών πρακτικών)

IFAC

—

International Federation of Accountants (Διεθνής Ομοσπονδία Λογιστών)

ISA

—

International Standards on Auditing (διεθνή ελεγκτικά πρότυπα)

PAF

—

Performance Assessment Framework (πλαίσιο αξιολόγησης των επιδόσεων)

PARPA

—

Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta (σχέδιο δράσης για τη μείωση της απόλυτης φτώχειας)

PEFA

—

Public Expenditure Financial Accountability (δημόσιες δαπάνες και δημοσιονομική ευθύνη)

PEMFA

—

Public Expenditure Management and Financial Accountability (διαχείριση των δημόσιων δαπανών και δημοσιονομική ευθύνη)

PER

—

Public Expenditure Review (εξέταση των δημοσίων δαπανών)

PETS

—

Public Expenditure Tracking Survey (έλεγχος της πορείας των δημόσιων δαπανών)

PFMA

—

Public Finance Management Assessment (αξιολόγηση της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών)

PPARP

—

Programme Pluriannuel d'Appui à la Réduction de la Pauvreté (πολυετές πρόγραμμα στήριξης για τη μείωση της φτώχειας)

PSCAP

—

Public Service Capacity Building Programme (πρόγραμμα ενίσχυσης των ικανοτήτων των δημόσιων υπηρεσιών)

ROSC

—

Report on the Observance of Standards and Codes (έκθεση σχετικά με την τήρηση προτύπων και κωδίκων)

SISTAFE

—

Sistema de Administração Financeira do Estado (κρατικό σύστημα δημοσιονομικής διοίκησης)

I.

Η σημασία της άμεσης και μη στοχοθετημένης ενίσχυσης του προϋπολογισμού αυξήθηκε τα τελευταία χρόνια και αντιπροσωπεύει πλέον το ένα πέμπτο περίπου των ενισχύσεων του ΕΤΑ. Εμφανίζει αρκετά σημαντικά πλεονεκτήματα — ειδικότερα, ιδιοποίηση και απλοποίηση (βλέπε σημεία 9 έως 11) — αλλά εμπεριέχει και έναν κίνδυνο. Ο κίνδυνος αυτός είναι διαφορετικός από ό,τι για άλλα είδη ενίσχυσης (βλέπε σημεία 12 και 13), δεδομένων των πιο φιλόδοξων στόχων και καθώς τα καταβαλλόμενα ποσά ενσωματώνονται στα έσοδα των χωρών, οι οποίες τα δαπανούν στη συνέχεια σύμφωνα με τα δικά τους συστήματα διαχείρισης που εμφανίζουν γενικά αδυναμίες. Σκοπός της ενίσχυσης του προϋπολογισμού είναι να συνδράμει τις δικαιούχους χώρες στη μείωση του κινδύνου αυτού, επιτρέποντάς τους ταυτόχρονα να αναλάβουν οι ίδιες τη διαχείριση της ανάπτυξής τους, η οποία είναι προσανατολισμένη στην οικονομική ανάπτυξη και την καταπολέμηση της φτώχειας. Οι περισσότεροι χορηγοί βοήθειας δείχνουν ολοένα και μεγαλύτερο ενδιαφέρον για αυτή τη μορφή ενίσχυσης, η οποία διαφέρει ουσιαστικά από τις παραδοσιακές ενισχύσεις σε σχέδια (βλέπε σημείο 11).

II.

Η Επιτροπή δέχεται να καταβάλλει ενισχύσεις του προϋπολογισμού σε χώρες με συστήματα διαχείρισης που εμφανίζουν αδυναμίες, υπό την προϋπόθεση της υλοποίησης μεταρρυθμίσεων για τη βελτίωσή τους (βλέπε σημεία 28 και 29), μια διαδικασία η οποία έχει μακροπρόθεσμο χαρακτήρα. Για τον σκοπό αυτό, ανέπτυξε εργαλεία με στόχο αφενός την πραγματοποίηση της αρχικής διάγνωσης σχετικά με την ποιότητα της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών και των προτεινόμενων μεταρρυθμίσεων, και αφετέρου την αξιολόγηση της πορείας της εν λόγω διαχείρισης και της προόδου των μεταρρυθμίσεων.

III.

Στην παρούσα έρευνα εξετάζεται ο τρόπος με τον οποίο η Επιτροπή διαχειρίσθηκε, το 2003-2004, τον κίνδυνο που συνδέεται με τα δημόσια οικονομικά στα πλαίσια της ενίσχυσης του προϋπολογισμού (βλέπε σημείο 12), εξακριβώνοντας την ποιότητα της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών και την αποτελεσματικότητα των μεταρρυθμίσεων που εφαρμόσθηκαν από τις δικαιούχους χώρες (βλέπε σημεία 19 και 20). Ο έλεγχος αφορούσε κυρίως τα προγράμματα άμεσων και μη στοχοθετημένων ενισχύσεων του προϋπολογισμού από το ΕΤΑ που χορηγήθηκαν στο πλαίσιο της συμφωνίας του Κοτονού και βασίζεται στις επαληθεύσεις που πραγματοποιήθηκαν στην έδρα της Επιτροπής και σε πέντε χώρες (βλέπε σημεία 21 και 22).

IV.

Τα μέσα ανάλυσης και παρακολούθησης, που εφαρμόζονται σε συντονισμό με τους λοιπούς χορηγούς βοήθειας, και ειδικότερα την Παγκόσμια Τράπεζα και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, παρέχουν σχετικά πλήρεις πληροφορίες, οι οποίες επιτρέπουν στην Επιτροπή να αντιδρά με ενδεδειγμένο τρόπο. Χρειάζονται ωστόσο βελτιώσεις, τόσο στον σχεδιασμό τους (βλέπε σημεία 23 έως 27 και 42 έως 46) όσο και στον τρόπο εφαρμογής τους (βλέπε σημεία 31 έως 37 και 47 έως 68). Ο σχεδιασμός τους εμφανίζει ορισμένες αδυναμίες στο επίπεδο της διάγνωσης και των εκθέσεων παρακολούθησης, οι οποίες δεν είναι αρκετά πλήρεις και παραστατικές, η δε εφαρμογή τους δεν είναι επαρκώς συντονισμένη σε τοπικό επίπεδο με τους λοιπούς χορηγούς βοήθειας και δεν στηρίζεται όσο θα έπρεπε στα Κοινοβούλια και στα ανώτατα όργανα ελέγχου των δικαιούχων χωρών.

V.

Συστάσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου προς την Επιτροπή:

1.

Το 2000, το Συνέδριο εξέτασε την παρακολούθηση που πραγματοποίησε η Επιτροπή σχετικά με τη χρήση των ανταλλαγματικών κεφαλαίων της στήριξης διαρθρωτικής προσαρμογής που διατίθεται για ενισχύσεις του προϋπολογισμού στις χώρες ΑΚΕ (1). Έκτοτε, η Επιτροπή αντικατέστησε αυτή τη μορφή παρέμβασης με την ενίσχυση του προϋπολογισμού, η οποία αντιπροσωπεύει πλέον περισσότερο από το ένα τέταρτο των συνολικών ενισχύσεων του 9ου ΕΤΑ (βλέπε πίνακα Α στο παράρτημα 1).

2.

Το Κοινοβούλιο (2) και το Συμβούλιο (3) αναγνωρίζουν τα πλεονεκτήματα της ενίσχυσης του προϋπολογισμού. Προβληματίζονται, ωστόσο, για την οργάνωση του ελέγχου της και καλούν την Επιτροπή να επιδεικνύει προσοχή όσον αφορά την εφαρμογή του άρθρου 61 παράγραφος 2 της συμφωνίας του Κοτονού (βλέπε σημείο 18) και να διασφαλίζει την αυστηρή παρακολούθηση της πορείας της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών των δικαιούχων χωρών και της προόδου των μεταρρυθμίσεων που στοχεύουν στη βελτίωσή της, σε συντονισμό με τους λοιπούς χορηγούς βοήθειας.

3.

Η ενίσχυση του προϋπολογισμού καταβάλλεται στους προϋπολογισμούς των δικαιούχων κρατών για την αντιμετώπιση της ανεπάρκειας των εγχώριων πόρων. Αποτελεί μια εκ των πραγμάτων στήριξη του ισοζυγίου πληρωμών τους και των δημόσιων οικονομικών τους. Επί του παρόντος, η ενίσχυση του προϋπολογισμού που καταβάλλει η Επιτροπή είναι κυρίως «άμεση» και «μη στοχοθετημένη». Στον πίνακα Β στο παράρτημα 1 καταδεικνύεται η σημασία της εν λόγω ενίσχυσης επί του συνόλου των ενισχύσεων του ΕΤΑ. Στον πίνακα Γ στο παράρτημα 1 παρατίθεται η κατανομή κατά χώρα.

4.

Η ενίσχυση είναι «άμεση», επειδή τροφοδοτεί άμεσα τους προϋπολογισμούς χωρίς να αποτελεί αντάλλαγμα για τη διάθεση του συναλλάγματος στις βασικές εισαγωγές των χωρών, μηχανισμός που συνήθως δεν είναι πλέον αναγκαίος, καθώς το νόμισμα των δικαιούχων χωρών είναι σχεδόν πάντοτε μετατρέψιμο και ελεύθερα μεταφερόμενο.

5.

Η ενίσχυση είναι «μη στοχοθετημένη», επειδή αναμειγνύεται αδιακρίτως με τα λοιπά έσοδα του προϋπολογισμού χωρίς να είναι δυνατόν να συνδεθεί με συγκεκριμένες δαπάνες, σε αντίθεση με τις στοχοθετημένες ενισχύσεις του προϋπολογισμού, όπου τα κονδύλια του ΕΤΑ κατατίθενται σε ειδικούς λογαριασμούς, η χρήση των οποίων απαιτεί την υπογραφή των προϊστάμενων της αντιπροσωπείας ώστε να ελέγχεται η χρησιμοποίηση των κονδυλίων. Οι στοχοθετημένες ενισχύσεις περιορίζονται (4) στις περιπτώσεις στις οποίες οι χώρες αντιμετωπίζουν έντονα προβλήματα ρευστότητας.

6.

Κύριοι στόχοι της ενίσχυσης του προϋπολογισμού είναι η οικονομική ανάπτυξη και η μείωση της φτώχειας, που περιλαμβάνονται στους αναπτυξιακούς στόχους της χιλιετίας των Ηνωμένων Εθνών (5).

7.

Στα περισσότερα ενδιαφερόμενα κράτη ΑΚΕ, οι στόχοι αυτοί εκφράζονται σε ένα έγγραφο στρατηγικής για τη μείωση της φτώχειας (ΕΣΜΦ), το οποίο εκπονείται από τη χώρα και εγκρίνεται από τους κυριότερους χορηγούς βοήθειας. Στο έγγραφο αυτό καθορίζονται οι βασικές κατευθυντήριες γραμμές που ακολουθεί η χώρα μεσοπρόθεσμα για τη μείωση της φτώχειας του πληθυσμού της.

8.

Οι μεταρρυθμίσεις της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών είναι μια από τις πτυχές της συνολικής στρατηγικής για την καταπολέμηση της φτώχειας και των άμεσων και μη στοχοθετημένων ενισχύσεων του προϋπολογισμού του ΕΤΑ. Λόγω της δυναμικής προσέγγισης της Επιτροπής (βλέπε σημείο 28), οι μεταρρυθμίσεις αυτές γίνονται οι ίδιες σημαντικός στόχος της ενίσχυσης του προϋπολογισμού.

9.

Η άμεση και μη στοχοθετημένη ενίσχυση του προϋπολογισμού παρέχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να εμπλακεί άμεσα στην προβληματική της διαχείρισης των εθνικών προϋπολογισμών, καθιερώνοντας έναν μόνιμο διάλογο με τις χώρες σχετικά με τις μεταρρυθμίσεις που στοχεύουν στη βελτίωση της εν λόγω διαχείρισης. Ενεργώντας ως μοχλός, το χρήμα του ευρωπαίου φορολογουμένου καθιστά δυνατή τη βελτίωση της ποιότητας και της αποτελεσματικότητας του συνόλου των εθνικών εσόδων και δαπανών. Η βελτίωση αυτή ευνοεί γενικά την ανάπτυξη και είναι επωφελής για τις ενισχύσεις που χορηγούνται στα διάφορα είδη σχεδίων που χρηματοδοτούν οι χορηγοί βοήθειας.

10.

Η ενίσχυση του προϋπολογισμού αναμένεται να τονώσει το αίσθημα ιδιοποίησης των χωρών περισσότερο από τις ενισχύσεις που χορηγούνται σε διάφορα σχέδια. Εξάλλου, η ενσωμάτωση της ενίσχυσης στον προϋπολογισμό την υποβάλλει ντε φάκτο στον έλεγχο του εθνικού κοινοβουλίου.

11.

Η ενίσχυση του προϋπολογισμού επιτρέπει τη σημαντική απλοποίηση των διαδικασιών δαπανών περιορίζοντας τον αριθμό τους. Καθώς ενσωματώνεται στους εθνικούς προϋπολογισμούς, δαπανάται σύμφωνα με τις διαδικασίες εκτέλεσης του προϋπολογισμού των χωρών, ενώ τα σχέδια, τα οποία εμφανίζουν πλεονεκτήματα σε άλλους τομείς, υλοποιούνται συνήθως εκτός των προϋπολογισμών (6) των δικαιούχων χωρών, η δε διαχείρισή τους ασκείται σύμφωνα με τις ειδικές διαδικασίες των διαφόρων χορηγών βοήθειας (7) (βλέπε διάγραμμα 1).

12.

Αφού καταβληθεί στις δικαιούχους χώρες, η άμεση και μη στοχοθετημένη ενίσχυση του προϋπολογισμού χρησιμοποιείται σύμφωνα με τις εθνικές δημοσιονομικές διαδικασίες τους, γεγονός που εκθέτει τα χρήματα του ευρωπαίου φορολογούμενου στους συνήθως υψηλούς κινδύνους που ενέχουν οι εν λόγω διαδικασίες. Οι χορηγοί βοήθειας γνωρίζουν και αποδέχονται τους εν λόγω κινδύνους εφόσον υλοποιούνται μεταρρυθμίσεις με στόχο τη βελτίωση των εθνικών δημοσιονομικών διαδικασιών.

13.

Η μεταρρύθμιση των δημόσιων οικονομικών είναι ένα μακρόπνοο έργο. Οι χορηγοί βοήθειας επενδύουν στο μέλλον δεχόμενοι να παράσχουν ενισχύσεις για κάποια χρόνια σε ένα εξελισσόμενο σύστημα το οποίο δεν παρέχει αμέσως επαρκείς εγγυήσεις διαφάνειας, αξιοπιστίας και αποτελεσματικότητας.

14.

Επιπλέον, η εξάρτηση των προϋπολογισμών αυτών από τις εξωτερικές ενισχύσεις, μεταξύ των οποίων και από το ΕΤΑ (βλέπε πίνακα Δ στο παράρτημα 1), επηρεάζει τη δημοσιονομική προβλεψιμότητα και την ασφάλεια των εσόδων των δικαιούχων χωρών. Το πρόβλημα αυτό επιδεινώνεται, σε ορισμένες περιπτώσεις, από το σύστημα των υπό όρους καταβαλλόμενων και μεταβλητών δόσεων.

15.

Η Επιτροπή υλοποιεί τις άμεσες και μη στοχοθετημένες ενισχύσεις του προϋπολογισμού μέσω προγραμμάτων τριετούς συνήθως διάρκειας. Τα κονδύλια καταβάλλονται σε εξαμηνιαίες ή ετήσιες δόσεις, αφού η Επιτροπή ελέγξει την τήρηση των γενικών (που αφορούν το σύνολο ενός προγράμματος) και των ειδικών προϋποθέσεων (που αφορούν μια δόση). Ορισμένες δόσεις είναι μεταβλητές και το ύψος τους υπολογίζεται βάσει δεικτών επιδόσεων.

16.

Το άρθρο 67 παράγραφοι 1, 3 και 4 της συμφωνίας εταιρικής σχέσης ΑΚΕ-ΕΚ που υπογράφηκε στο Κοτονού στις 23 Ιουνίου 2000 (συμφωνία του Κοτονού) και που διέπει το ένατο ΕΤΑ, ορίζει ότι τα κράτη ΑΚΕ που επιθυμούν να λάβουν ενίσχυση του προϋπολογισμού πρέπει να εφαρμόσουν μακροοικονομικές ή τομεακές μεταρρυθμίσεις, οικονομικά βιώσιμες και κοινωνικά και πολιτικά ανεκτές. Στην πράξη, η προϋπόθεση αυτή πληρούται αυτομάτως εάν οι μεταρρυθμίσεις αυτές υποστηρίζονται από κάποιο πρόγραμμα των οργανισμών του Bretton Woods.

17.

Σύμφωνα με το άρθρο 61 παράγραφος 1 στοιχείο γ) της συμφωνίας του Κοτονού, η ενίσχυση είναι άμεση για τα κράτη ΑΚΕ των οποίων το νόμισμα είναι μετατρέψιμο και ελευθέρως μεταφερόμενο.

18.

Το άρθρο 61 παράγραφος 2 της συμφωνίας του Κοτονού ορίζει ότι «Απευθείας ενίσχυση του προϋπολογισμού για τη στήριξη μακροοικονομικών ή τομεακών μεταρρυθμίσεων χορηγείται όταν:

19.

Στην παρούσα έρευνα εξετάζεται ο τρόπος με τον οποίο η Επιτροπή διαχειρίσθηκε, το 2003-2004, τον κίνδυνο που συνδέεται με τα δημόσια οικονομικά και που είναι εγγενής σε αυτό το είδος ενισχύσεων, δηλαδή πώς εξακρίβωσε την ποιότητα της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών και την αποτελεσματικότητα των μεταρρυθμίσεων που εφαρμόσθηκαν από τις δικαιούχους χώρες. Αυτό σημαίνει ότι θα αξιολογηθεί κατά πόσον, αφενός κατά τη λήψη της απόφασης χρηματοδότησης των προγραμμάτων και αφετέρου από την έναρξη της υλοποίησής τους:

20.

Αντιθέτως, στόχος της παρούσας έρευνας δεν είναι να εκφέρει άποψη σχετικά με τη σκοπιμότητα της χρησιμοποίησης της ενίσχυσης του προϋπολογισμού αντί της χρηματοδότησης σχεδίων ούτε να αξιολογήσει τον αντίκτυπο της ενίσχυσης του προϋπολογισμού όσον αφορά τη μείωση της φτώχειας. Τέλος, στόχος της έρευνας δεν είναι ο έλεγχος της διαχείρισης και της μεταρρύθμισης των δημόσιων οικονομικών των δικαιούχων χωρών, παρά το γεγονός ότι οι αναλύσεις εγγράφων, σε αντιπαραβολή με τις συνεντεύξεις και τις επιτόπιες επισκέψεις, οδήγησαν το Ελεγκτικό Συνέδριο σε ορισμένες διαπιστώσεις σχετικά με την κατάσταση των δημόσιων οικονομικών και την πρόοδο των μεταρρυθμίσεων στις χώρες αυτές (βλέπε σημεία 69 έως 71).

21.

Διενεργήθηκαν έρευνες στις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής και συλλέχθηκαν πληροφορίες από την Παγκόσμια Τράπεζα και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ). Πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις σε πέντε χώρες ΑΚΕ (βλέπε πίνακα 1), στις οποίες το Ελεγκτικό Συνέδριο εξέτασε τα προγράμματα άμεσης και μη στοχοθετημένης ενίσχυσης του προϋπολογισμού που βρίσκονταν σε εξέλιξη κατά τη διάρκεια των αποστολών του (8). Η επιλογή των χωρών διασφαλίζει την ποικιλία στις παραδόσεις διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών και καλή κάλυψη (γεωγραφική και από άποψη ύψους των κονδυλίων) των ενισχύσεων του προϋπολογισμού που χρηματοδότησε η Επιτροπή.

'Πίνακας 1

Προγράμματα που εξετάσθηκαν στις πέντε χώρες όπου πραγματοποιήθηκε επίσκεψη

22.

Σε κάθε χώρα όπου πραγματοποιήθηκε επίσκεψη, ο έλεγχος αφορούσε κατά πρώτον την εξέταση των συμβάσεων και των εκθέσεων που εκπόνησε η αντιπροσωπεία. Οι εκθέσεις αυτές αντιπαραβλήθηκαν με τις εκθέσεις των λοιπών χορηγών βοήθειας και της κυβέρνησης καθώς και με τις καταστάσεις που διαπιστώθηκαν στις κυριότερες υπηρεσίες που παρεμβαίνουν στη διαχείριση των δημόσιων οικονομικών σε διάφορα επίπεδα: δημοσιονομικός προγραμματισμός και εκτέλεση του προϋπολογισμού, απόδοση των λογαριασμών, εσωτερικοί και εξωτερικοί έλεγχοι (11).

23.

Το Γραφείο Συνεργασίας EuropeAid (EuropeAid), η Γενική Διεύθυνση Ανάπτυξης (DEV) και η Γενική Διεύθυνση Εξωτερικών Σχέσεων (RELEX) κατάρτισαν τον Μάρτιο του 2002 έναν μεθοδολογικό οδηγό για τον προγραμματισμό και την υλοποίηση των ενισχύσεων του προϋπολογισμού στις τρίτες χώρες (στο εξής ο οδηγός), προϊόν, μεταξύ άλλων, προηγούμενων συστάσεων του Ελεγκτικού Συνεδρίου (12). Το 2005 παραμένει το κύριο έγγραφο αναφοράς στο θέμα αυτό και αποτελεί πολύ σημαντική πρόοδο σε σύγκριση με την πρότερη κατάσταση. Ωστόσο, από την εξέτασή του προέκυψαν ανεπάρκειες όσον αφορά την αρχική εκτίμηση των δημόσιων οικονομικών.

24.

Ο οδηγός δεν δίνει επαρκή έμφαση στα εγχώρια έσοδα, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που προέρχονται από τις δημόσιες επιχειρήσεις, τα οποία πρέπει να λαμβάνονται υπόψη (13) όπως και οι δαπάνες. Πράγματι, η βελτίωση της είσπραξης και της ανάκτησης των εγχώριων εσόδων, η οποία μπορεί να αποδειχθεί λιγότερο δαπανηρή και να έχει ταχύτερα αποτελέσματα από τη μείωση των έκτακτων δαπανών, μειώνει αντίστοιχα τις ανάγκες εξωτερικής βοήθειας και αναμένεται να παροτρύνει περισσότερο τους φορολογούμενους να ζητούν από τις εθνικές αρχές λογοδοσία σχετικά με τη χρησιμοποίησή τους.

25.

Το σχέδιο πρότασης χρηματοδότησης παρέχει έναν υπερβολικά λιτό κατάλογο των πληροφοριών που πρέπει να περιλαμβάνονται στην εκτίμηση των δημόσιων οικονομικών. Ο οδηγός θα έπρεπε να προτείνει την αναλυτική δομή της εκτίμησης αυτής, η οποία θα μπορούσε να ακολουθήσει το πρότυπο της δομής των εκθέσεων παρακολούθησης των αντιπροσωπειών (βλέπε σημείο 42).

26.

Στο μέρος του σχεδίου που χρησιμοποιείται για την επεξεργασία των προτάσεων χρηματοδότησης και αφορά την επιλεξιμότητα της δικαιούχου χώρας δεν υπάρχει καμία αναφορά στο άρθρο 61 παράγραφος 2 της συμφωνίας του Κοτονού (βλέπε σημείο 18).

27.

Εξάλλου, από την έκδοση του οδηγού τον Μάρτιο του 2002 αποστάλθηκαν δέκα περίπου σημειώματα οδηγιών στις αντιπροσωπείες από διάφορες υπηρεσίες της Επιτροπής, με αποτέλεσμα το σύνολο των οδηγιών που στοχεύουν στην υλοποίηση των πράξεων ενίσχυσης του προϋπολογισμού να εμφανίζει ανομοιογένεια. Θα ήταν σκόπιμο να οριστικοποιηθεί το ταχύτερο η ενημέρωση του οδηγού, η οποία είναι σε εξέλιξη, και να προβλεφθεί η ενοποίηση των μεταγενέστερων ενημερώσεων σε τακτά διαστήματα (14).

28.

Η Επιτροπή ερμηνεύει με δυναμικό τρόπο τις προϋποθέσεις του άρθρου 61 παράγραφος 2 της συμφωνίας του Κοτονού. Θεωρεί ότι οι αδυναμίες της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών που υπάρχουν κατά τον χρόνο λήψης της απόφασης χρηματοδότησης δεν εμποδίζουν τη δρομολόγηση ενός προγράμματος ενίσχυσης του προϋπολογισμού, εφόσον κρίνονται ικανοποιητικές η βούληση για την πραγματοποίηση μεταρρυθμίσεων και οι ίδιες οι μεταρρυθμίσεις. Επομένως, δεν λαμβάνει υπόψη μόνον την αρχική κατάσταση των συστημάτων διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών, αλλά και την κατεύθυνση που ακολουθεί η χώρα (15). Πολλοί άλλοι χορηγοί κεφαλαίων, και ιδίως οι οργανισμοί του Bretton Woods, αναφέρονται επίσης στις προοπτικές βελτίωσης των συστημάτων διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών και όχι σε κάποιο όριο ή απόλυτο ποιοτικό επίπεδο.

29.

Η ερμηνεία αυτή, που επιτρέπει την επέκταση του πεδίου εφαρμογής αυτού του μηχανισμού, αυξάνει εκ τούτου τους κινδύνους που αναλαμβάνονται και στους οποίους εκτίθεται η χρήση των χρημάτων του ευρωπαίου φορολογούμενου, λόγω της εφαρμογής των εθνικών δημοσιονομικών διαδικασιών των δικαιούχων χωρών. Η εν λόγω ερμηνεία συνεπάγεται ακόμη πιο αυστηρή παρακολούθηση της κατάστασης και της εξέλιξης της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών των εν λόγω χωρών.

30.

Τα προγράμματα άμεσης ενίσχυσης του προϋπολογισμού δεν αναδεικνύουν επαρκώς την κατεύθυνση που ακολουθεί η χώρα και την προβλεπόμενη παρακολούθησή της. Ο οδηγός δεν προβλέπει ότι κάθε πρόταση χρηματοδότησης και κάθε χρηματοδοτική σύμβαση πρέπει να εγγυώνται και να αναδεικνύουν ρητά τη λογική και τη συνάφεια ανάμεσα στους εξής παράγοντες:

31.

Γενικά, οι αρχικές εκτιμήσεις που αφορούν τη διαχείριση των δημόσιων οικονομικών είναι σχετικά πλήρεις (16). Στηρίζονται στις αναλύσεις και στις αξιολογήσεις που εκπονήθηκαν με τους λοιπούς χορηγούς βοήθειας — και ειδικότερα τους οργανισμούς του Bretton Woods — και τις εθνικές αρχές (βλέπε παράρτημα 2 και σημεία 43 και 44) και περιγράφουν τις βασικές αδυναμίες της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών. Συνήθως αναφέρονται στις προοπτικές βελτίωσης παραπέμποντας στο πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων (17) της χώρας (βλέπε πλαίσιο 1).

Πλαίσιο αριθ. 1 — Παραπομπή στο πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων της δικαιούχου χώρας

32.

Οι βασικές πληροφορίες περιέχονται συνήθως στις προτάσεις χρηματοδότησης και στις χρηματοδοτικές συμβάσεις, αλλά είναι διάσπαρτες. Οι προτάσεις χρηματοδότησης και οι χρηματοδοτικές συμβάσεις δεν εξηγούν αρκετά συστηματικά τους λόγους που οδηγούν στο συμπέρασμα ότι το άρθρο που αναφέρεται στην επαρκή ποιότητα των δημόσιων οικονομικών εφαρμόζεται, παρά τις παρατηρηθείσες αδυναμίες κατά την αρχική εκτίμηση της διαχείρισής τους (βλέπε σημείο 39). Θα ήταν σκόπιμο να ακολουθείται μια πιο τυποποιημένη και καλύτερα διαρθρωμένη παρουσίαση, ώστε η Επιτροπή του ΕΤΑ (21) και η Επιτροπή να έχουν τη βεβαιότητα ότι συνεκτιμήθηκαν οι σοβαρές αδυναμίες κατά τη διαδικασία λήψης των αποφάσεων χρηματοδότησης.

33.

Τα προγράμματα μεταρρύθμισης των κυβερνήσεων δεν περιλαμβάνουν συστηματικά όλες τις μεταρρυθμίσεις –που έχουν ξεκινήσει, που σχεδιάσθηκαν ή που πρέπει να σχεδιασθούν– οι οποίες είναι αναγκαίες για την καθιέρωση μιας διαχείρισης των δημοσίων οικονομικών επαρκώς διάφανης, αξιόπιστης και αποτελεσματικής. Στο πλαίσιο του διαλόγου της με τις εθνικές αρχές, η Επιτροπή πρέπει να μεριμνήσει για την εκπόνηση ενός συνολικού προγράμματος μεταρρυθμίσεων που θα προβάλλει τις προτεραιότητες και θα συνοδεύεται από ρεαλιστικό χρονοδιάγραμμα που θα επανεξετάζεται τακτικά. Η μεσοπρόθεσμη και μακροπρόθεσμη αυτή προοπτική είναι αναγκαία ιδίως στο πλαίσιο της εναλλαγής των διαχειριστών της Επιτροπής (στην έδρα της και στις αντιπροσωπείες), καθώς και των διαχειριστών των δικαιούχων χωρών, η οποία εμφανίζει μεγαλύτερη συχνότητα από τη διάρκεια των μεταρρυθμίσεων.

34.

Επιπλέον, τα προγράμματα της Επιτροπής δεν λαμβάνουν επαρκώς υπόψη τα προβλήματα διαφθοράς (22), τα οποία αναγνωρίστηκαν –ιδίως από την Παγκόσμια Τράπεζα– ως μείζον εμπόδιο στην καταπολέμηση της φτώχειας. Οπωσδήποτε η βελτίωση της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών συμβάλλει αφεαυτή στη μείωση της διαφθοράς. Ωστόσο, η διαφθορά είναι ένα θέμα στο οποίο πρέπει να αποδίδεται ιδιαίτερη σημασία. Μολονότι πρόκειται για ένα θέμα ευαίσθητο και δύσκολο, πρέπει, σε συνεργασία με τα κυρίαρχα κράτη και με τη βοήθεια των εξειδικευμένων οργανισμών (23), να μετρηθεί η έκταση του φαινομένου, που μπορεί συχνά να ταξινομηθεί σε περισσότερες κατηγορίες, και να γίνει κατανοητή η λειτουργία του, προκειμένου να εφαρμοσθούν τα κατάλληλα μέτρα που οι κυβερνήσεις θα πρέπει να περιλαμβάνουν στα προγράμματα μεταρρυθμίσεων που εκπονούν.

35.

Ο συντονισμός της θεσμικής στήριξης που προβλέπεται στις εξετασθείσες χρηματοδοτικές συμβάσεις με τους λοιπούς χορηγούς βοήθειας είναι ικανοποιητικός όσον αφορά τόσο τη ρητή αναφορά του στη σύμβαση όσο και τη μεταγενέστερη υλοποίησή του. Ωστόσο, δεν εγγράφεται πάντοτε σε ένα συνολικό σχέδιο θεσμικής στήριξης (24), το οποίο να προσδιορίζει τις προβλεπόμενες χρηματοδοτήσεις από τους διάφορους χορηγούς βοήθειας (βλέπε πλαίσιο 2).

Πλαίσιο αριθ. 2 — Θεσμική στήριξη που προβλέπεται στις χρηματοδοτικές συμβάσεις

36.

Το συνολικό πρόγραμμα στήριξης επιτρέπει τον υπολογισμό των αναγκών που είναι δυνατόν και σκόπιμο να αναληφθούν από το ΕΤΑ. Η Επιτροπή πρέπει να μεριμνήσει για την εκπόνηση ενός σχεδίου που θα συνοδεύεται από ένα κατ' εκτίμηση χρονοδιάγραμμα, στο οποίο θα καταγράφεται το σύνολο των αναγκαίων δράσεων έστω και αν αναδεικνύονται αυτές για τις οποίες δεν προβλέπεται ακόμη χρηματοδότηση.

37.

Οι συστάσεις των προϊσταμένων των αντιπροσωπειών όπως προβλέπονται στον οδηγό (27) δεν υποβλήθηκαν. Εξάλλου, προβλέπεται να ζητείται από τους προϊσταμένους των αντιπροσωπειών να περιλαμβάνουν στις εξαμηνιαίες εκθέσεις παρακολούθησης μια σύνοψη της συνολικής γνώμης τους, κάτι που απορρέει εν μέρει από την ίδια λογική. Και στις δύο περιπτώσεις, έχει σημασία να παρέχεται επίσημα και ρητά η γνώμη εκείνων που βρίσκονται σε στενή και διαρκή επαφή με την πραγματικότητα της χώρας. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή πρέπει να διατηρήσει τη διάταξη αυτή στον οδηγό της και να μεριμνήσει για την εφαρμογή της.

38.

Όλες οι αδυναμίες της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών που διαπίστωσε το Ελεγκτικό Συνέδριο κατά τις αποστολές του στις χώρες που επισκέφθηκε είχαν προσδιορισθεί από την Επιτροπή, με εξαίρεση εκείνες που διαπιστώθηκαν στο Τσαντ, όπου η αποστολή έφερε στο φως ένα πρόβλημα αναλήψεων υποχρεώσεων που εκκρεμούν για πληρωμή (28), το οποίο αγνοούσαν οι χορηγοί βοήθειας.

39.

Η Επιτροπή, κατόπιν θετικής γνωμοδότησης της Επιτροπής του ΕΤΑ, αποφάσισε να υπογράψει τα πέντε προγράμματα που εξετάστηκαν παρά τις αδυναμίες της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών που διαπιστώθηκαν στις ενδιαφερόμενες χώρες, κάτι που σημαίνει ότι θεωρούσε ικανοποιητική την κατεύθυνση που ακολουθούσαν οι χώρες. Η κρίση αυτή θα έπρεπε να είναι καλύτερα αιτιολογημένη, αναδεικνύοντας ειδικότερα τον τρόπο με τον οποίο το πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων πρόκειται να καλύψει τις αδυναμίες αυτές (βλέπε σημείο 30).

40.

Γενικά, η αρχική κατάσταση της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών των χωρών ΑΚΕ εμφανίζει πολλές αδυναμίες. Σε ορισμένες χώρες όπου πραγματοποιήθηκε επίσκεψη, η Επιτροπή ήταν ένας από τους πρώτους χορηγούς βοήθειας που δέχθηκαν να αναλάβουν τον σχετικό κίνδυνο (βλέπε πλαίσιο 3 και πίνακες Ε και ΣΤ του παραρτήματος 1). Ωστόσο, υπήρχε πάντοτε ένα πρόγραμμα του ΔΝΤ σε εξέλιξη.

Πλαίσιο αριθ. 3 — Κατάσταση των λοιπών χορηγών βοήθειας όσον αφορά τη μη στοχοθετημένη ενίσχυση του προϋπολογισμού στις πέντε χώρες όπου πραγματοποιήθηκε επίσκεψη

41.

Τα κυριότερα εργαλεία που προβλέπονται για την παρακολούθηση της πορείας της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών είναι οι εκθέσεις παρακολούθησης των αντιπροσωπειών και οι δείκτες επιδόσεων.

42.

Στον οδηγό προβλέπεται ότι η αντιπροσωπεία διασφαλίζει την παρακολούθηση του πλαισίου των δημόσιων οικονομικών και υποβάλλει σχετικά έκθεση στις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής (30). Οι αντιπροσωπείες έλαβαν διευκρινιστικές οδηγίες, σύμφωνα με τις οποίες οι εξαμηνιαίες εκθέσεις παρακολούθησης πρέπει να περιλαμβάνουν την περιγραφή της κατάστασης (σύμφωνα με ένα συγκεκριμένο διάγραμμα) και έναν πίνακα αποτελεσμάτων για την παρακολούθηση της μεταρρύθμισης των δημόσιων οικονομικών (31). Οι οδηγίες αυτές αποτελούν ένα χρήσιμο εργαλείο πλαισίωσης, αλλά εν όψει της πρώτης εφαρμογής τους (βλέπε σημεία 47 έως 68), θα μπορούσαν να βελτιωθούν και να συμπληρωθούν ως εξής:

43.

Οι εκθέσεις αυτές βασίζονται στους ελέγχους και στις αξιολογήσεις των χορηγών βοήθειας και των εθνικών αρχών που υπόκεινται σε σημαντικές αλλαγές. Ειδικότερα, η Επιτροπή σε συντονισμό με άλλους χορηγούς βοήθειας — ιδίως την Παγκόσμια Τράπεζα — αναπτύσσει ένα νέο πλαίσιο αξιολόγησης των συστημάτων διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών εντός της PEFA (βλέπε παράρτημα 2) με σκοπό να αντικαταστήσει με αυτό τα υπάρχοντα εργαλεία.

44.

Το εν λόγω πλαίσιο αξιολόγησης βρίσκεται επί του παρόντος σε στάδιο δοκιμής σε τριάντα περίπου χώρες (εκ των οποίων 18 χώρες ΑΚΕ). Η Επιτροπή κατέχει ηγετική θέση σε 14 εξ αυτών (34). Επομένως, από το 2005, οι χορηγοί βοήθειας αναμένεται να διαθέτουν την απαραίτητη πείρα ώστε να επιφέρουν τις απαιτούμενες βελτιώσεις για την υιοθέτηση και τη λειτουργική εφαρμογή του πλαισίου αξιολόγησης. Η εξέταση του πλαισίου αξιολόγησης έδειξε ότι αυτό επιδέχεται περαιτέρω βελτιώσεις (βλέπε σημείο 7 του παραρτήματος 2).

45.

Κατά την εκτέλεση των προγραμμάτων ενίσχυσης του προϋπολογισμού, η Επιτροπή χρησιμοποιεί δείκτες επιδόσεων (βλέπε παράρτημα 3), οι οποίοι μετρούν τη βελτίωση της ποιότητας των δημόσιων οικονομικών και των τομεακών αποτελεσμάτων, με στόχο κυρίως να ενθαρρύνουν τη δικαιούχο χώρα να βελτιώσει τη διαχείριση των δημόσιων οικονομικών της, καθώς λαμβάνονται υπόψη για τον υπολογισμό του ύψους των μεταβλητών δόσεων. Ο οδηγός περιέχει πολλές διευκρινίσεις σχετικά με την επιλογή και τη χρήση των δεικτών επιδόσεων. Στις αρχές του 2005 η Επιτροπή ξεκίνησε μια μελέτη με σκοπό τη βελτίωσή τους.

46.

Οι χρησιμοποιούμενοι δείκτες επιδόσεων δεν καλύπτουν όλες τις πτυχές των μεταρρυθμίσεων που έχουν δρομολογηθεί, καθώς αυτό θα καθιστούσε τον αριθμό τους υπερβολικά μεγάλο και τη διαχείρισή τους ανέφικτη. Επομένως, είναι σημαντικό να αιτιολογούνται οι επιλογές των δεικτών και να αναδεικνύονται με σαφήνεια οι τομείς που δεν καλύπτονται από τους δείκτες, διευκρινίζοντας κατά πόσον δεν θεωρούνται τομείς προτεραιότητας ή δεν στάθηκε δυνατόν να προσδιορισθούν κατάλληλοι δείκτες ή τα δεδομένα που είναι αναγκαία για τον υπολογισμό τους δεν είναι αξιόπιστα, οπότε θα πρέπει να διασφαλισθούν στο μέλλον.

47.

Οι πρώτες εκθέσεις (35) παρακολούθησης των αντιπροσωπειών των πέντε χωρών όπου πραγματοποιήθηκε επίσκεψη περιορίζονται πολύ συχνά σε μια στατική ανάλυση της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών, η οποία είναι συνήθως καλής ποιότητας και σύμφωνη με το διάγραμμα που παρέσχε η Επιτροπή. Οι εκθέσεις αυτές δεν είναι πλήρεις, καθώς δεν περιέχουν, μεταξύ άλλων, τον πίνακα παρακολούθησης της μεταρρύθμισης των δημόσιων οικονομικών (βλέπε πλαίσιο 4). Πρέπει να αξιοποιούνται καλύτερα από τις κεντρικές υπηρεσίες, οι οποίες από την πλευρά τους δεν έδωσαν πάντοτε στις αντιπροσωπείες σαφείς οδηγίες σχετικά με τα μέτρα που πρέπει να λαμβάνονται.

Πλαίσιο αριθ. 4 — Εκθέσεις παρακολούθησης στις πέντε υπό εξέταση χώρες

48.

Η διαπραγμάτευση των δεικτών επιδόσεων πραγματοποιείται με την κυβέρνηση (που συνυπογράφει τη χρηματοδοτική σύμβαση), και γενικά υπάρχει συντονισμός τους με τους λοιπούς χορηγούς βοήθειας. Η φύση και ο αριθμός των δεικτών που συνδέονται με τη διαχείριση των δημόσιων οικονομικών, και επομένως η τάση τους να ενθαρρύνουν την πρόοδο των μεταρρυθμίσεων, διαφέρουν σημαντικά από χώρα σε χώρα.

49.

Οι δείκτες που αφορούν το επίπεδο διάθεσης των πιστώσεων ή εκτέλεσης του προϋπολογισμού, που μοιάζουν περισσότερο με δείκτες εισροών ανά τομέα όταν περιορίζονται σε έναν συγκεκριμένο τομέα, μπορούν να υπολογισθούν σχετικά εύκολα, αλλά δεν είναι οι πιο αποτελεσματικοί προκειμένου να παροτρυνθούν τα κράτη ΑΚΕ να βελτιώσουν την αξιοπιστία, τη διαφάνεια και την αποτελεσματικότητα της διαχείρισής τους. Από την άποψη αυτή, οι δείκτες που επιλέχθηκαν στην Αιθιοπία, τη Μοζαμβίκη και τη Ζάμπια είναι μάλλον αδύναμοι. Αντίθετα, ο Νίγηρας και το Τσαντ (37) διαθέτουν δείκτες πιο προτρεπτικούς (βλέπε πλαίσιο 5).

Πλαίσιο αριθ. 5 — Δείκτες επιδόσεων που συνδέονται με τη διαχείριση των δημόσιων οικονομικών και περιλαμβάνονται στις χρηματοδοτικές συμβάσεις των πέντε υπό εξέταση χωρών

50.

Επιπλέον, η ποιότητα των πληροφοριών που εμφανίζονται στις χρηματοδοτικές συμβάσεις και αφορούν τους δείκτες δεν είναι πάντοτε επαρκής. Πρέπει να αναφέρονται συστηματικά διευκρινίσεις σχετικά με την αιτιολόγηση, τον καθορισμό, τον τρόπο υπολογισμού και τις πηγές πληροφοριών για κάθε δείκτη, όπως γίνεται στη χρηματοδοτική σύμβαση του Νίγηρα.

51.

Θα ήταν επίσης σκόπιμο, μετά τον προβληματισμό της Επιτροπής το 2005 σχετικά με τους όρους, να περιλάβει η Επιτροπή στον οδηγό κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τη σημασία που πρέπει να δίνεται στις μεταβλητές δόσεις και στους δείκτες επιδόσεων που συνδέονται με τα δημόσια οικονομικά (βλέπε σημεία 4 και 5 του παραρτήματος 3).

52.

Στον οδηγό τονίζεται εύλογα η αναγκαιότητα συνεργασίας με όσο το δυνατόν πιο συντονισμένο τρόπο με τους λοιπούς χορηγούς βοήθειας.

53.

Ο συντονισμός των χορηγών βοήθειας υπάρχει αφενός μεταξύ των κεντρικών υπηρεσιών τους και αφετέρου μεταξύ των τοπικών αντιπροσωπειών τους σε κάθε χώρα ΑΚΕ. Πρέπει να συνοδεύεται από καλή επικοινωνία στο εσωτερικό της δομής κάθε χορηγού βοήθειας, μεταξύ των δύο επιπέδων του. Ο συντονισμός των κεντρικών υπηρεσιών σε θέματα που αφορούν την παρακολούθηση των επιδόσεων των δημόσιων οικονομικών είναι μάλλον καλά οργανωμένος, υπό τη μορφή της εταιρικής σχέσης PEFA (βλέπε σημεία 42 και 43) (42), στην οποία η Επιτροπή διαδραματίζει κεντρικό ρόλο.

54.

Ο τοπικός συντονισμός είναι γενικά ικανοποιητικός, αλλά δεν είναι πάντοτε επαρκώς δομημένος (βλέπε πλαίσιο 6). Βρίσκεται σε διαρκή εξέλιξη, επειδή απαιτείται χρόνος για τη δημιουργία ενός δικτύου που εξαρτάται από την εθελοντική συμμετοχή όλων των χορηγών βοήθειας, από τους οποίους ολοένα και περισσότεροι χορηγούν ενισχύσεις του προϋπολογισμού. Η Επιτροπή συνεργάζεται στενά με τους οργανισμούς του Bretton Woods, οι οποίοι ασκούν μεγάλη επιρροή και διαθέτουν σημαντικότερα μέσα. Από τις πέντε χώρες όπου πραγματοποιήθηκε επίσκεψη, το υψηλότερο επίπεδο συντονισμού παρατηρείται στη Μοζαμβίκη, όπου υπάρχει σχετικά μακρόχρονη πείρα στον τομέα αυτό (βλέπε παράρτημα 4).

Πλαίσιο αριθ. 6 — Συντονισμός των χορηγών βοήθειας στις πέντε υπό εξέταση χώρες

55.

Η Επιτροπή δεν διαθέτει πλήρεις πληροφορίες σχετικά με τις ενισχύσεις του προϋπολογισμού που έχουν χορηγήσει και καταβάλει οι λοιποί χορηγοί βοήθειας στις δικαιούχους χώρες. Οι πληροφορίες αυτές είναι δύσκολο να αποκτηθούν, επειδή η έννοια της ενίσχυσης του προϋπολογισμού δεν είναι εναρμονισμένη και διότι ορισμένοι χορηγοί δεν παρέχουν στοιχεία.

56.

Η επιτυχία των μεταρρυθμίσεων της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών απαιτεί την ιδιοποίησή τους από τη χώρα σε όλα τα επίπεδα, από τον δημόσιο υπάλληλο που πρέπει να ακολουθήσει τις νέες διαδικασίες έως τα ανώτατα όργανα του κράτους, αλλιώς υπάρχει κίνδυνος εσφαλμένης εφαρμογής, ή και παράκαμψης των διαδικασιών. Η ιδιοποίηση αυτή εξαρτάται, μεταξύ άλλων, από την ποιότητα των σχέσεων μεταξύ χορηγών βοήθειας και εθνικών αρχών, και ειδικότερα της κυβέρνησης, του Κοινοβουλίου και του Ανώτατου Οργάνου Ελέγχου (ΑΟΕ).

57.

Η κυβέρνηση, εταίρος της Επιτροπής και συμβαλλόμενο μέρος στα προγράμματα ενίσχυσης του προϋπολογισμού, είναι ο κύριος παράγοντας στον σχεδιασμό και στην εκτέλεση των μεταρρυθμίσεων για τη βελτίωση της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών.

58.

Το Κοινοβούλιο διαδραματίζει σημαντικό ρόλο στην πρόοδο των μεταρρυθμίσεων αυτών, και ιδίως εκείνων που αφορούν τον δημοσιονομικό προγραμματισμό και την παρακολούθηση των εκθέσεων ελέγχου των ΑΟΕ. Είναι εξαιρετικά σημαντικό να ληφθεί μέριμνα ώστε τα Κοινοβούλια να εκτελούν τα καθήκοντα αυτά προς όφελος της χώρας τους και όχι αποκλειστικά υπακούοντας στις πιέσεις των χορηγών βοήθειας. Σύμφωνα με την Επιτροπή, οι σημαντικότερες πρόοδοι παρατηρούνται στις χώρες όπου το Κοινοβούλιο έχει εντονότερη παρουσία.

59.

Το ΑΟΕ είναι ο εξωτερικός ελεγκτής, ο οποίος είναι υπεύθυνος για την αξιολόγηση της εκτέλεσης του προϋπολογισμού και της αξιοπιστίας των ετήσιων λογαριασμών. Μολονότι στις περισσότερες χώρες ΑΚΕ θα χρειαστεί να περάσουν χρόνια μέχρις ότου το ΑΟΕ να είναι σε θέση να ασκήσει πλήρως τα καθήκοντά του, τα αποτελέσματα των εργασιών των ΑΟΕ (43) πρέπει να ενσωματώνονται συστηματικά στο σύνολο των πληροφοριών που τίθενται στη διάθεση των χορηγών βοήθειας, αλλά κατά τέτοιο τρόπο ώστε να μην υπάρχει πολύ στενή σχέση μεταξύ των αποτελεσμάτων αυτών και του ύψους των καταβαλλόμενων ενισχύσεων.

60.

Ο διάλογος με την κυβέρνηση είναι γενικά τυποποιημένος και ικανοποιητικός (44). Αντίθετα, η εμπλοκή των εθνικών κοινοβουλίων και ο διάλογος με τα ΑΟΕ (βλέπε πλαίσιο 7) είναι συχνά ελλιπείς λόγω των ανεπαρκών ικανοτήτων τους καθώς και της θέσης τους έναντι των κυβερνήσεών τους και των χορηγών βοήθειας.

Πλαίσιο αριθ. 7 — Παραδείγματα ανεπαρκούς διαλόγου με τα Ανώτατα Όργανα Ελέγχου

61.

Η Επιτροπή, σε συντονισμό με τους λοιπούς χορηγούς βοήθειας, πρέπει να συνεχίσει την ανάπτυξη μιας μεθοδολογίας με στόχο την παροχή κατάλληλης θεσμικής στήριξης στα ΑΟΕ (46) και τη θέσπιση ανάλογων μέσων στήριξης για τις επιτροπές οικονομικών και ελέγχου του προϋπολογισμού των Κοινοβουλίων.

62.

Η κυβέρνηση, η οποία ελέγχεται από το Κοινοβούλιο και το ΑΟΕ, δεν είναι κατ' ανάγκη το καταλληλότερο όργανο για τη συζήτηση μέτρων με στόχο την ενίσχυση των ικανοτήτων του Κοινοβουλίου και του ΑΟΕ. Επομένως, στις διαπραγματεύσεις με τις χώρες που διενεργούνται μέσω της κυβέρνησής τους, πρέπει να εξετάζεται με ποιο τρόπο η Επιτροπή θα μπορούσε να προσεγγίσει τα δύο αυτά όργανα.

63.

Οι ανθρώπινοι πόροι που προορίζονται για την παρακολούθηση των μεταρρυθμίσεων των δημόσιων οικονομικών και εξακριβώθηκαν κατά τη διάρκεια των αποστολών ήταν ορισμένες φορές ανεπαρκείς.

64.

Οι συγκεκριμένοι υπάλληλοι είναι σχεδόν πάντοτε οικονομολόγοι (όπως και οι τοπικοί εκπρόσωποι των λοιπών χορηγών βοήθειας). Η ιδιότητα αυτή είναι κατάλληλη, αλλά θα έπρεπε να υπάρχει διαφοροποίηση όταν μια αντιπροσωπεία διαθέτει περισσότερους υπαλλήλους με αντικείμενο εργασίας την ενίσχυση του προϋπολογισμού.

65.

Σύμφωνα με τους ενδιαφερόμενους προϊσταμένους μονάδων, οι κεντρικές υπηρεσίες δεν διαθέτουν επαρκείς πόρους. Το Ελεγκτικό Συνέδριο θεωρεί ότι τα ποσά που διακυβεύονται και η σημασία του θέματος δικαιολογούν μια αλλαγή στον τομέα αυτό και ότι ο εξορθολογισμός της απασχόλησης των διαθέσιμων πόρων θα συνέβαλε στη βελτίωση της κατάστασης (47).

66.

Επιπλέον, ορισμένα καθήκοντα, όπως η ανάλυση των προτάσεων χρηματοδότησης και των εκθέσεων παρακολούθησης των αντιπροσωπειών, θα έπρεπε να συστηματοποιηθούν θεσπίζοντας καταλόγους ελέγχων (48), προκειμένου να διασφαλίζεται η πληρότητα και η ομοιογένεια των εργασιών και να διευκολύνεται η επανεξέτασή τους.

67.

Η Επιτροπή θα έπρεπε να συνεχίσει τις προσπάθειές της για εμβάθυνση της επιμόρφωσης των υπαλλήλων της σε θέματα δημόσιων οικονομικών (49).

68.

Τέλος, η ανταλλαγή εμπειριών καθώς και ο προσδιορισμός και η διάδοση των βέλτιστων πρακτικών, που έχουν οργανωθεί μεταξύ των αντιπροσωπειών της Δυτικής Αφρικής, πρέπει να επεκταθούν και στις άλλες περιοχές.

69.

Οι αποστολές στις πέντε χώρες δεν διαπίστωσαν σημαντικές διαφορές ανάμεσα στις πληροφορίες που παρέσχε η Επιτροπή και στις καταστάσεις που παρατηρήθηκαν επιτόπου (με εξαίρεση το πρόβλημα που αναφέρεται στο σημείο 38).

70.

Τα συστήματα διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών εμφανίζουν πολλές αδυναμίες (50), οι οποίες είναι συχνά πιο έντονες σε περιφερειακό επίπεδο, όπως στις κοινότητες, και οι ενισχύσεις του προϋπολογισμού παραμένουν εκτεθειμένες σε υψηλό κίνδυνο κακής χρήσης. Ωστόσο, βρίσκονται σε εξέλιξη πολλές και σημαντικές μεταρρυθμίσεις με στόχο τον περιορισμό του κινδύνου αυτού και οι προσπάθειες των δικαιούχων κρατών στον τομέα αυτό είναι εμφανείς. Παρατηρήθηκε πρόοδος στον δημοσιονομικό προγραμματισμό (μεγαλύτερη συνάφεια με τη στρατηγική μείωσης της φτώχειας)· την εκτέλεση των εσόδων (51) και των δαπανών (ειδικότερα χάρη σε απλουστευμένα και συχνά μηχανογραφημένα κυκλώματα, πιο ορθολογική διαχείριση διαθεσίμων και αυστηρότερους κανόνες ανάθεσης δημόσιων συμβάσεων)· την απόδοση των λογαριασμών (ταχύτερη) και τον εσωτερικό και εξωτερικό έλεγχο (βλέπε πλαίσιο 8).

Πλαίσιο αριθ. 8 — Κυριότερες μεταρρυθμίσεις σχετικές με τη διαχείριση των δημόσιων οικονομικών σε εξέλιξη το 2004 στις πέντε υπό εξέταση χώρες

71.

Λόγω της έκτασης και της πολυπλοκότητάς τους, οι μεταρρυθμίσεις αυτές απαιτούν πολύ χρόνο, πόσω μάλλον καθώς οι ικανότητες των διοικήσεων που είναι επιφορτισμένες με την υλοποίησή τους, οι οποίες είναι σε γενικές γραμμές πολύ περιορισμένες, προκαλούν συχνά καθυστερήσεις. Είναι ακόμη πολύ νωρίς για να μπορέσει κανείς να διαπιστώσει αξιόλογα και διαρκή αποτελέσματα, μολονότι η παρακολούθηση που θέσπισε η Επιτροπή αναδεικνύει ενδιάμεσα τμηματικά αποτελέσματα τα οποία είναι μάλλον θετικά.

72.

Κάθε χρηματοδοτική σύμβαση είναι ένα έγγραφο που δεσμεύει την Επιτροπή και τη δικαιούχο χώρα. Ανάλογα με την εξέλιξη της ποιότητας της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών της δικαιούχου χώρας, η Επιτροπή μπορεί να αντιδράσει με τέσσερις τρόπους. Μπορεί να προβεί μονομερώς σε αναστολή ενός προγράμματος, να το τροποποιήσει σε συμφωνία με την ενδιαφερόμενη χώρα, να αντιδράσει στο πλαίσιο της εκτέλεσης του προγράμματος και να κατευθύνει την επεξεργασία του επόμενου προγράμματος. Οι αντιδράσεις της Επιτροπής είναι ενδεδειγμένες και συνεπείς προς τη δυναμική προσέγγισή της (βλέπε σημείο 28). Έτσι, η Επιτροπή ανέστειλε την πληρωμή της πρώτης (σταθερής) δόσης ύψους 20 εκατομμυρίων ευρώ στο Τσαντ λόγω διακοπής του προγράμματος του ΔΝΤ (52).

73.

Όταν το ύψος της καταβαλλόμενης μεταβλητής δόσης είναι κατώτερο από το προβλεπόμενο μέγιστο, το υπόλοιπο παραμένει διαθέσιμο για τη δικαιούχο χώρα, γεγονός που μειώνει τον προτρεπτικό χαρακτήρα των μεταβλητών δόσεων. Θα ήταν πιο αποτελεσματικό να προβλεφθεί ότι το υπόλοιπο δεν θα διατίθεται στη χώρα.

74.

Καθώς οι μεταρρυθμίσεις της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών είναι μια μεσοπρόθεσμη ή μακροπρόθεσμη διαδικασία, κάθε ανανέωση προγράμματος θα πρέπει να είναι μια ευκαιρία αναπροσαρμογής των όρων χορήγησης της ενίσχυσης του προϋπολογισμού (προϋποθέσεις, δείκτες και στάθμιση των μεταβλητών δόσεων) ανάλογα με την επιτευχθείσα πρόοδο και τις νέες προτεραιότητες. Είναι πολύ νωρίς για να παρατηρήσουμε τις αντιδράσεις που θα προκύψουν στο στάδιο αυτό στις πέντε χώρες όπου πραγματοποιήθηκε επίσκεψη.

75.

Από τον έλεγχο του Συνεδρίου προκύπτουν οι ακόλουθες απαντήσεις στα ερωτήματα που τέθηκαν στο σημείο 19.

76.

Η Επιτροπή καθόρισε ένα μεθοδολογικό πλαίσιο, το οποίο της επιτρέπει να εκτιμήσει την αρχική κατάσταση της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών των δικαιούχων χωρών καθώς και την πορεία της (βλέπε σημεία 23 και 41). Ωστόσο, το πλαίσιο αυτό, το οποίο αποτελεί πρόοδο σε σχέση με την προϋπάρχουσα κατάσταση, δεν είναι πλήρες (βλέπε σημεία 24 και 26) ούτε επαρκώς συγκεκριμένο (βλέπε σημείο 25). Δεν συμβάλλει στην αποσαφήνιση της συνάφειας και της λογικής των προγραμμάτων βοήθειας (βλέπε σημείο 30). Ο οδηγός δεν ενημερώνεται (βλέπε σημείο 27). Επίσης, οι οδηγίες που αφορούν τις εκθέσεις παρακολούθησης δεν είναι πλήρεις, μολονότι η Επιτροπή έχει ήδη προβεί σε σημαντικές βελτιώσεις τους (βλέπε σημείο 42).

77.

Το μεθοδολογικό αυτό πλαίσιο εφαρμόσθηκε κατά τρόπο μάλλον ικανοποιητικό στο αρχικό στάδιο, παρά την ανεπαρκή συνεκτίμηση της διαφθοράς, την απουσία συστάσεων από τους προϊσταμένους των αντιπροσωπειών και, μερικές φορές, την απουσία ενός συνολικού πλαισίου μέσων θεσμικής στήριξης (βλέπε σημεία 31 έως 37). Η κατάσταση είναι λιγότερο ικανοποιητική στο στάδιο της παρακολούθησης, για το οποίο οι εκθέσεις των αντιπροσωπειών είναι υπερβολικά στατικές και ελλιπείς, ενώ οι δείκτες επιδόσεων μερικές φορές δεν παρέχουν επαρκή παρότρυνση (βλέπε σημεία 47 έως 51).

78.

Οι διαδικασίες αυτές είναι πολύπλοκες και η εφαρμογή τους δύσκολη, καθώς εφαρμόζονται σε κυρίαρχα κράτη, όπου η ιδιοποίηση των μεταρρυθμίσεων αποτελεί παράγοντα επιτυχίας στον οποίο η Επιτροπή μπορεί να ασκήσει επίδραση χωρίς όμως να μπορεί να τον ελέγξει απολύτως.

79.

Επίσης, η Επιτροπή δεν ελέγχει απολύτως τον συντονισμό των χορηγών βοήθειας, παρά το γεγονός ότι διαδραματίζει κεντρικό ρόλο σε αυτόν σε επίπεδο κεντρικών υπηρεσιών, κυρίως με την Παγκόσμια Τράπεζα, στο πλαίσιο της PEFA (βλέπε σημείο 43). Ωστόσο, ο συντονισμός στις χώρες ΑΚΕ παραμένει δυσχερέστερος, γεγονός που μπορεί να επηρεάσει κυρίως την επιτόπια υλοποίηση του πλαισίου αξιολόγησης της PEFA.

80.

Οι πληροφορίες βάσει των οποίων λήφθηκαν οι αποφάσεις χρηματοδότησης –καθώς και εκείνες που περιέχονται στα έγγραφα παρακολούθησης– αντιστοιχούν στην πραγματικότητα. Επομένως, η Επιτροπή γνωρίζει συνήθως καλά τις αδυναμίες των συστημάτων διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών (βλέπε σημεία 38 και 69 έως 71).

81.

Οι αποφάσεις χρηματοδότησης και οι αντιδράσεις της Επιτροπής κατά τη διάρκεια των προγραμμάτων είναι κατάλληλες, λαμβάνοντας υπόψη τη δυναμική ερμηνεία της του άρθρου 61 παράγραφος 2 της συμφωνίας του Κοτονού (βλέπε σημείο 28), και έχοντας υπόψη ότι η ερμηνεία αυτή αυξάνει τον αναλαμβανόμενο κίνδυνο, τουλάχιστον βραχυπρόθεσμα, γεγονός που καθιστά ακόμη πιο απαραίτητη την αυστηρή παρακολούθηση εκ μέρους της Επιτροπής.

82.

Αντιθέτως, οι εν λόγω αποφάσεις δεν αιτιολογούνται επαρκώς (βλέπε σημείο 39). Οι προτάσεις χρηματοδότησης και οι χρηματοδοτικές συμβάσεις δεν αναδεικνύουν επαρκώς τη συνάφεια ανάμεσα στις διαπιστωθείσες αδυναμίες της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών, τα προγράμματα μεταρρυθμίσεων των κυβερνήσεων, τη θεσμική στήριξη που είναι αναγκαία για την υλοποίηση των εν λόγω μεταρρυθμίσεων και τα μέσα παρακολούθησης, συμπεριλαμβανομένων των όρων και των δεικτών επιδόσεων (βλέπε σημείο 30). Αυτή η έλλειψη ανάδειξης της συνάφειας και προοπτικής εξέτασης καθώς και η ανεπαρκώς τυποποιημένη και διαρθρωμένη παρουσίαση δεν εξασφαλίζουν τη βεβαιότητα για την Επιτροπή του ΕΤΑ ότι όλες οι αδυναμίες λαμβάνονται υπόψη (βλέπε σημεία 32 και 33).

83.

Οι μεταρρυθμίσεις που συνοδεύουν τις άμεσες και μη στοχοθετημένες ενισχύσεις του προϋπολογισμού απαιτούν πολύ χρόνο. Είναι ακόμη πολύ νωρίς για να μπορέσουμε να παρατηρήσουμε σημαντικά και διαρκή αποτελέσματα, μολονότι η παρακολούθηση που θέσπισε κυρίως η Επιτροπή αναδεικνύει ενδιάμεσα τμηματικά αποτελέσματα τα οποία είναι μάλλον θετικά (βλέπε σημεία 69 έως 71). Επομένως, οι κίνδυνοι στους οποίους εκτίθενται οι ενισχύσεις του προϋπολογισμού (βλέπε σημείο 12), και οι οποίοι προκαλούν ανησυχία στο Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο (βλέπε σημείο 2), παραμένουν σε μεγάλο βαθμό επίκαιροι. Οι ακόλουθες συστάσεις μπορούν να συμβάλουν στην καλύτερη διαχείριση των κινδύνων αυτών.

84.

Η Επιτροπή οφείλει να ενημερώσει τον μεθοδολογικό οδηγό της για τον προγραμματισμό και την υλοποίηση των ενισχύσεων του προϋπολογισμού στις τρίτες χώρες ενσωματώνοντας σε αυτόν τις κατάλληλες οδηγίες που έχουν εκδοθεί από τον Μάρτιο του 2002 (βλέπε σημείο 27) και επιφέροντας τις αναγκαίες βελτιώσεις, προκειμένου ειδικότερα να διασφαλίζεται η συνάφεια, εντός κάθε προγράμματος βοήθειας, μεταξύ των διαπιστωθεισών αδυναμιών, των μεταρρυθμίσεων που στοχεύουν στη βελτίωσή τους, των μέσων θεσμικής στήριξης και των μέσων παρακολούθησης (βλέπε σημείο 30). Επίσης, πρέπει να ληφθεί καλύτερα υπόψη ο προβληματισμός που αφορά τα εγχώρια έσοδα, συμπεριλαμβανομένων των εσόδων που προέρχονται από τις δημόσιες επιχειρήσεις (βλέπε σημείο 24), και τη διαφθορά (βλέπε σημείο 34). Πρέπει επίσης να ενσωματωθούν στον οδηγό οι βελτιώσεις που αφορούν τις εκθέσεις παρακολούθησης των αντιπροσωπειών (βλέπε σημείο 42).

85.

Η Επιτροπή πρέπει να αποδεικνύει με περισσότερο τυποποιημένο και καλύτερα δομημένο τρόπο τον σεβασμό του άρθρου 61 παράγραφος 2 της συμφωνίας του Κοτονού, αναφέροντας ρητά τους λόγους που την οδηγούν να θεωρεί ότι η κατεύθυνση που ακολουθεί η δικαιούχος χώρα είναι ικανοποιητική, λαμβανομένων υπόψη των αδυναμιών της διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών που διαπιστώθηκαν στην αρχική εκτίμηση (βλέπε σημεία 39 και 40).

86.

Η Επιτροπή πρέπει να χρησιμοποιεί δείκτες επιδόσεων που θα παροτρύνουν πραγματικά τις δικαιούχους χώρες να κάνουν βήματα προόδου στον τομέα των μεταρρυθμίσεων και που θα είναι περισσότερο προσανατολισμένοι προς αποτελέσματα που θα εκφράζουν τη βελτίωση της διαχείρισης (βλέπε σημείο 49).

87.

Η Επιτροπή πρέπει να καταβάλει κάθε δυνατή προσπάθεια για την ευόδωση του πλαισίου αξιολόγησης των επιδόσεων των δημόσιων οικονομικών που αναπτύχθηκε στο πλαίσιο της PEFA (βλέπε σημείο 43). Η σημαντική αυτή προσπάθεια συντονισμού των χορηγών βοήθειας πρέπει να βελτιωθεί λαμβάνοντας υπόψη τα αποτελέσματα που θα προκύψουν από το στάδιο των δοκιμών καθώς και τις εισηγήσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου (βλέπε σημείο 7 του παραρτήματος 2), και ειδικότερα εκείνη που αφορά τις δοκιμές των ελέγχων. Είναι σημαντικό το πλαίσιο αυτό να υιοθετηθεί σύντομα και να εφαρμοσθεί από τους χορηγούς βοήθειας, και ιδίως εκείνους που συμμετέχουν στην εταιρική σχέση της PEFA.

88.

Ο συντονισμός των τοπικών εκπροσώπων των χορηγών βοήθειας πρέπει να ενισχυθεί στο επίπεδο της διενέργειας εκτιμήσεων, αξιολογήσεων και λογιστικών ελέγχων· της υλοποίησης των μέσων θεσμικής στήριξης· και της χρησιμοποίησης των όρων και των δεικτών επιδόσεων, έχοντας υπόψη ότι κάθε χορηγός βοήθειας αποφασίζει ελεύθερα πού και πώς θα καταβάλει τις ενισχύσεις του (βλέπε σημείο 54).

89.

Οι σχέσεις με τις αρχές των δικαιούχων κρατών πρέπει να διαρθρωθούν συστηματικά και να διευρυνθούν, πέρα από τις κυβερνήσεις, στα Κοινοβούλια και στα Ανώτατα Όργανα Ελέγχου, των οποίων οι ικανότητες πρέπει να ενισχυθούν ώστε να μπορέσουν να φέρουν εις πέρας τις μεταρρυθμίσεις που τα αφορούν και να ελέγχουν εκείνες που αφορούν την εκτελεστική εξουσία. Για τον σκοπό αυτό, πρέπει, στις διαπραγματεύσεις με τη χώρα που διενεργούνται μέσω της κυβέρνησής της, να εξετάζεται με ποιο τρόπο η Επιτροπή θα μπορούσε να προσεγγίσει τα Κοινοβούλια και τα ΑΟΕ (βλέπε σημεία 56 έως 62).

7.10.2005   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 249/38