7.12.2004   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 303/1

I-XI

1-11

1-5

6-9

10-11

12-29

13-14

15-16

17-25

19-21

22-25

26-27

28-29

30-39

31-34

35-39

40-50

41-42

43-50

51-69

52

53-54

55-57

58

59-63

64-65

66-69

70-78

71-72

73-78

79-99

79-96

80-83

84-85

86-87

88-94

95-96

97-99

Διαχειριστική αρχή

Αρχή ή φορέας που ορίζεται για να διαχειρίζεται ένα πρόγραμμα παρέμβασης. Ευθύνεται, αφενός, για την αποτελεσματικότητα και την κανονικότητα της διαχείρισης και, αφετέρου, για την εφαρμογή (αποδοχή, εξέταση και εκτίμηση των ενεργειών που προτείνονται, συγκέντρωση των δεδομένων, ετήσια έκθεση, διοργάνωση της ενδιάμεσης αξιολόγησης, κ.λπ.).

Αρχή πληρωμής

Αρχή ή φορέας που ορίζεται για να καταρτίζει και να υποβάλλει τις αιτήσεις πληρωμών και να εισπράττει τις πληρωμές της Επιτροπής.

Επιτροπή καθοδήγησης

Επιτροπή που πραγματοποιεί την από κοινού επιλογή των σχεδίων και τη συντονισμένη παρακολούθηση της εφαρμογής τους. Αποτελείται από εκπροσώπους των διαφόρων χωρών. Τα καθήκοντά της μπορούν ενδεχομένως να εκτελούνται από την επιτροπή παρακολούθησης.

Επιτροπή παρακολούθησης

Όργανο οριζόμενο για κάθε πρόγραμμα από τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη. Είναι επιφορτισμένη με τον έλεγχο της διαχείρισης την οποία ασκεί η διαχειριστική αρχή, με την εξασφάλιση της τήρησης των προτεραιοτήτων και των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του προγράμματος, καθώς και με την εξέταση της αξιολόγησής του.

ΕΤΠΑ

Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης.

ΔΤ

Διαρθρωτικά Ταμεία.

ΕΟΟΣ

Ευρωπαϊκός Όμιλος Οικονομικού Σκοπού. Πρόκειται για νομική οντότητα που ιδρύθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2137/85 του Συμβουλίου της 25ης Ιουλίου 1985 (ΕΕ L 199 της 31.7.1985, σ. 1). Παρέχει τη δυνατότητα σε νομικά και φυσικά πρόσωπα που ανήκουν σε διαφορετικά κράτη μέλη να ιδρύουν ομίλους νομικού χαρακτήρα.

ΚΠ

Κοινοτική πρωτοβουλία. Μία από τις μορφές παρέμβασης των Διαρθρωτικών Ταμείων, επιπλέον των επιχειρησιακών προγραμμάτων, της τεχνικής συνδρομής και των καινοτόμων δράσεων. Υπάρχουν τέσσερις ΚΠ: Interreg, Urban, Leader και Εqual.

NUTS

Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques (ονοματολογία στατιστικών εδαφικών μονάδων), η οποία υποδιαιρεί ιεραρχικά κάθε κράτος μέλος σε περιφέρειες επιπέδου NUTS Ι, καθεμία από τις οποίες υποδιαιρείται με τη σειρά της σε περιφέρειες NUTS ΙΙ, οι οποίες υποδιαιρούνται σε NUTS ΙΙΙ. Έτσι, το έδαφος της Ευρωπαϊκής Ένωσης περιλαμβάνει 78 περιφέρειες επιπέδου NUTS Ι, 210 επιπέδου NUTS ΙΙ και 1 093 επιπέδου NUTS ΙΙΙ.

Στόχος 1

Ένας από τους τρεις στόχους προτεραιότητας των Διαρθρωτικών Ταμείων. Στοχεύει στη διαρθρωτική ανάπτυξη και προσαρμογή των περιφερειών που παρουσιάζουν αναπτυξιακή καθυστέρηση. Κατά γενικό κανόνα, όλα τα ταμεία συνεισφέρουν στα προγράμματα που αφορούν τις εν λόγω περιφέρειες.

Στόχος 2

Ένας από τους τρεις στόχους προτεραιότητας των Διαρθρωτικών Ταμείων. Στοχεύει στην οικονομική και κοινωνική σύγκλιση των περιοχών που αντιμετωπίζουν διαρθρωτικές δυσχέρειες. Μόνον το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) και το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ) παρεμβαίνουν στο πλαίσιο αυτό.

ΠΚΠ

Πρόγραμμα κοινοτικής πρωτοβουλίας.

ΣΑΚΧ

Σχέδιο ανάπτυξης του κοινοτικού χώρου. Διακυβερνητικό έγγραφο, ενδεικτικό και όχι δεσμευτικό, που εγκρίθηκε στο Πότσνταμ τον Μάιο του 1999 κατά το άτυπο Συμβούλιο των Υπουργών Χωροταξίας. Αποτελεί πλαίσιο πολιτικού προσανατολισμού που εγκρίθηκε προκειμένου να βελτιωθεί η συνεργασία των κοινοτικών τομεακών πολιτικών που ασκούν σημαντική επίδραση στο έδαφος.

ΚΤΓ

Κοινή τεχνική γραμματεία. Παρέχει συνδρομή στη διαχειριστική αρχή κατά την άσκηση των καθηκόντων της.

SWOT

Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats (ισχυρά και ασθενή σημεία, ευκαιρίες και κίνδυνοι). Η ανάλυση SWOT αποτελεί βοηθητικό εργαλείο για τον καθορισμό μιας στρατηγικής. Συνίσταται στην απαρίθμηση των ισχυρών και ασθενών σημείων, καθώς και των ευκαιριών και κινδύνων στον εξεταζόμενο τομέα, στην προκειμένη περίπτωση όσον αφορά ένα έδαφος.

Διευρωπαϊκός

Γενικός όρος που χρησιμοποιείται και για τις τρεις δέσμες της πρωτοβουλίας: διασυνοριακή συνεργασία (δέσμη A), διεθνική συνεργασία (δέσμη B) και διαπεριφερειακή συνεργασία (δέσμη Γ).

I.

Η κοινοτική πρωτοβουλία (ΚΠ) Interreg θεσπίστηκε το 1990 βάσει της διαπίστωσης της απομόνωσης των μεθοριακών περιοχών. Προτείνει στους εταίρους διαφόρων κρατών μελών να συνεργαστούν και συνεισφέρει κατ' αυτόν τον τρόπο στο άνοιγμα των συνόρων. Ανανεώθηκε για τις περιόδους 1994-1999 (Interreg II) και 2000-2006 (Interreg III). Το Interreg III, με πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων ύψους 4 875 εκατομμυρίων ευρώ, αποτελεί τη σημαντικότερη ΚΠ.

II.

Ο έλεγχος του Συνεδρίου σχετικά με το Interreg III κάλυψε την περίοδο από την κατάρτιση των κατευθυντήριων γραμμών από την Επιτροπή έως τις πρώτες αποφάσεις έγκρισης των σχεδίων των δικαιούχων. Στόχος της έρευνας ήταν να απαντηθούν τα ακόλουθα ερωτήματα:

III.

Οι κατευθυντήριες γραμμές του Interreg III εστιάζονται στους λεπτομερείς κανόνες εφαρμογής των προγραμμάτων που στοχεύουν σε ενίσχυση της συνεργασίας. Εντούτοις, τέθηκαν στη διάθεση των ενδιαφερομένων ενώ η κατάρτιση των προτάσεων ΠΚΠ είχε αρχίσει τουλάχιστον ένα έτος νωρίτερα. Δεν προβλέπουν στόχους σαφείς, μετρήσιμους και ποσοτικά προσδιορίσιμους. Δεν υπάρχουν δείκτες για τη συνολική μέτρηση της προόδου που πραγματοποιείται.

IV.

Καθορίστηκαν και θεσπίστηκαν διαδικασίες εξέτασης των προτάσεων ΠΚΠ από την Επιτροπή. Εντούτοις, τα κριτήρια αξιολόγησης δεν ήταν επαρκώς καταρτισμένα και σημαντικές αδυναμίες που σημειώθηκαν σε επίπεδο προτάσεων δεν βελτιώθηκαν αρκετά. Τα προγράμματα εγκρίθηκαν με καθυστέρηση, γεγονός που προξένησε διακοπή της διαδικασίας συνεργασίας μεταξύ επιλέξιμων περιφερειών και υποανάλωση των διαθέσιμων πιστώσεων.

V.

Η κατάρτιση των προγραμμάτων πραγματοποιήθηκε στο πλαίσιο διαδικασίας διαβούλευσης, όπως συνιστούν οι κατευθυντήριες γραμμές. Οι εταίροι των διαφόρων κρατών μελών συμβάλλουν συνήθως στην εφαρμογή με πνεύμα συνεργασίας. Εντούτοις, εξακολουθούν να υφίστανται εμπόδια στον τομέα της θέσπισης πραγματικών κοινών δομών εφαρμογής των ΠΚΠ, καθώς και στον τομέα της χορήγησης των χρηματοδοτικών πόρων του ΕΤΠΑ.

VI.

Όσον αφορά τη συνάφεια, τα προγράμματα των δεσμών Α και Β περιλαμβάνουν πολλαπλές αναλύσεις. Ωστόσο, αυτές παρουσιάζουν ελάχιστη χρησιμότητα. Στην πραγματικότητα, οι προτεραιότητες και τα μέτρα προκύπτουν από άλλους προβληματισμούς, τους οποίους δεν εξηγούν τα προγράμματα. Επιπλέον, δεν πραγματοποιούνται επιλογές για την επίλυση συγκεκριμένων προβλημάτων που συνδέονται με τα σύνορα και οι αναλύσεις δεν χρησιμεύουν στον προσδιορισμό της αρχικής κατάστασης σε σχέση με την οποία πρέπει να μετρηθεί η πρόοδος. Τα πρώτα σχέδια που εγκρίθηκαν καταρτίστηκαν και πρόκειται να υλοποιηθούν με συνεργασία των διαφόρων ενδιαφερόμενων εταίρων. Εντούτοις, η συμβολή τους στην επίλυση των προβλημάτων που συνδέονται με την ύπαρξη των συνόρων δεν είναι πάντοτε σημαντική, διότι ορισμένα σχέδια περιορίζονται σε ανταλλαγή εμπειριών.

VII.

Οι δείκτες δεν επαρκούν για την εκ των υστέρων αξιολόγηση της προόδου που πραγματοποιήθηκε. Δεν εκφράζουν επαρκώς τους στόχους. Επιπλέον, ορισμένοι πρέπει να καθοριστούν και οι πηγές πληροφοριών που προορίζονται για την τροφοδότησή τους πρέπει να διευκρινιστούν. Στην πλειονότητα των περιπτώσεων που εξετάστηκαν τα ηλεκτρονικά μέσα δεν χρησιμοποιούνταν ακόμη.

VIII.

Για την τρέχουσα περίοδο, το Συνέδριο συνιστά να πραγματοποιηθούν βελτιώσεις και απλοποιήσεις στα συστήματα δεικτών κάθε ΠΚΠ, προκειμένου να μετράται επωφελώς η επίδρασή τους. Τα κριτήρια επιλογής των σχεδίων πρέπει να ενισχυθούν προκειμένου να αυξηθεί η προστιθέμενη αξία των εν λόγω σχεδίων, ήτοι η συνεισφορά τους στην επίλυση των προβλημάτων που συνδέονται με τα σύνορα.

IX.

Σε περίπτωση ανανέωσης της πρωτοβουλίας μετά το 2006, η Επιτροπή πρέπει να πραγματοποιήσει ανάλυση για τον καθορισμό των υπαρχόντων προβλημάτων που συνδέονται με τα σύνορα. Ανεξάρτητα από την ακολουθούμενη προσέγγιση, η εν λόγω ανάλυση θα χρησίμευε στον καθορισμό συγκεκριμένων στόχων, που να θεωρούνται στόχοι προτεραιότητας για την ΚΠ και να της προσδίδουν προστιθέμενη αξία. Συνεπώς, πρέπει να καθοριστούν δείκτες ανά δέσμη. Στη συνέχεια, ο καθορισμός λεπτομερών κριτηρίων αξιολόγησης των προτάσεων ΠΚΠ από την Επιτροπή θα πρέπει να καταστήσει δυνατή την εφαρμογή προορατικής πολιτικής έναντι των κρατών μελών. Οι ζητούμενες αναλύσεις σε επίπεδο κάθε ΠΚΠ πρέπει να χρησιμεύουν στον καθορισμό συγκεκριμένων στόχων και στη μέτρηση της σχετικής προόδου.

X.

Οι κατευθυντήριες γραμμές και τα μεθοδολογικά έγγραφα πρέπει να είναι διαθέσιμα πριν από την έναρξη της κατάρτισης των ΠΚΠ και πρέπει να παρασχεθούν διευκρινίσεις όσον αφορά, αφενός, το ρόλο του εκ των προτέρων αξιολογητή και, αφετέρου, το περιεχόμενο του συμπληρώματος προγραμματισμού.

XI.

Τέλος, προκειμένου να ευνοηθεί η συνεργασία, οι χρηματοδοτικοί πόροι που διατίθενται στην πρωτοβουλία δεν πρέπει πλέον να χορηγούνται κατά κράτος μέλος, οι εργασίες που αφορούν τα νομικά μέσα της συνεργασίας πρέπει να ολοκληρωθούν και οι συστάσεις πρέπει να εφαρμόζονται.

1.

Η κοινοτική πρωτοβουλία (ΚΠ) Interreg θεσπίστηκε το 1990 βάσει της διαπίστωσης της απομόνωσης των μεθοριακών περιοχών. Τα εθνικά σύνορα αποτελούν εμπόδιο στην ισόρροπη ανάπτυξη και την ενοποίηση του ευρωπαϊκού εδάφους: αφενός, αποκόπτουν τις μεθοριακές κοινότητες οικονομικά, κοινωνικά και πολιτιστικά και, κατ' αυτόν τον τρόπο, αποτελούν εμπόδιο στη συνεκτική τους διαχείριση (1)· αφετέρου, οι εθνικές πολιτικές τείνουν να παραμελούν τις μεθοριακές περιοχές, γεγονός που τις έχει περιθωριοποιήσει εντός των εθνικών συνόρων. Η πρωτοβουλία ανανεώθηκε για την περίοδο 1994-1999 (Interreg ΙΙ) και για την περίοδο 2000-2006 (Interreg III). Η εν λόγω πρωτοβουλία βρίσκεται στο επίκεντρο της ευρωπαϊκής οικοδόμησης, επιδιώκοντας, ιδίως, την προώθηση της συνεργασίας μεταξύ περιφερειών διαφόρων κρατών μελών.

2.

Το Interreg προβλέπεται ρητά από τη βασική κανονιστική ρύθμιση των Διαρθρωτικών Ταμείων (ΔΤ) (2). Εκτελείται με πρωτοβουλία της Επιτροπής, η οποία θεσπίζει τις κατευθυντήριες γραμμές που περιγράφουν στους στόχους, το πεδίο εφαρμογής και τους λεπτομερείς κανόνες εφαρμογής. Ο πίνακας 1 παρουσιάζει τη σχέση μεταξύ της βασικής κανονιστικής ρύθμισης και των σχεδίων που θα υλοποιηθούν τελικά από τους δικαιούχους της παρέμβασης.

3.

Για την περίοδο 2000-2006, διατέθηκαν στην πρωτοβουλία αυτή πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων ύψους 4 875 εκατομμυρίων ευρώ, στο πλαίσιο των παρεμβάσεων του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ), ενός από τα τέσσερα Διαρθρωτικά Ταμεία, επί συνολικού ποσού 10 432,5 εκατομμυρίων ευρώ που προβλεπόταν για τις τέσσερις ΚΠ (3). Πρόκειται για τη σημαντικότερη από τις πρωτοβουλίες. Ο πίνακας 2 παρέχει συνοπτική εικόνα, από την έναρξη της περιόδου, της χρησιμοποίησης των διαθέσιμων πιστώσεων.

4.

Το Συνέδριο εξέτασε ήδη την ΚΠ Interreg στο τέλος της πρώτης περιόδου εφαρμογής της (Interreg I) (4). Τα κύρια συμπεράσματα αφορούσαν:

5.

Στο τέλος της δεύτερης περιόδου εφαρμογής (Interreg II), η Επιτροπή εκτιμούσε ότι ο διασυνοριακός χαρακτήρας των σχεδίων, η εκ των προτέρων αξιολόγηση και τα συστήματα δεικτών έπρεπε να βελτιωθούν (5).

6.

Η πρωτοβουλία Interreg III περιλαμβάνει τρεις δέσμες (6): η δέσμη Α αφορά τη διασυνοριακή συνεργασία μεταξύ όμορων περιφερειών (53 ΠΚΠ), η δέσμη Β αφορά τη διεθνική συνεργασία στο πλαίσιο μεγάλων συγκροτημάτων περιφερειών (13 ΠΚΠ) και η δέσμη Γ τη διαπεριφερειακή συνεργασία σε όλο το έδαφος της Κοινότητας (4 ΠΚΠ). Τα κύρια χαρακτηριστικά τους αναφέρονται στον πίνακα 3. Επομένως, η πρωτοβουλία δεν περιορίζεται πλέον στη διασυνοριακή συνεργασία, η οποία υπήρξε η βάση της ίδρυσής της το 1990, αλλά κατέστη πρωτοβουλία διευρωπαϊκής συνεργασίας (βλέπε γλωσσάριο) (7).

7.

Σε σχέση με τις προηγούμενες «γενεές» της πρωτοβουλίας, οι κατευθυντήριες γραμμές του Interreg ΙΙΙ χαρακτηρίζονται από σημαντική ενίσχυση των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής που αποσκοπούν στην καλύτερη συνεργασία, κυρίως όσον αφορά:

8.

Το ενιαίο των οργάνων εφαρμογής και των χρηματοοικονομικών στοιχείων θα πρέπει, κατ' αρχήν, να ευνοήσει την ανάδειξη κοινής στρατηγικής και εξεύρεσης λύσεων για την ενδιαφερόμενη περιοχή. Εξάλλου, θα μπορέσει να διευκολύνει τη διαχείριση των ΠΚΠ από την Επιτροπή, η οποία, στο παρελθόν, αντιμετώπιζε χωριστά τόσα μέρη και αιτήσεις πληρωμής όσα και τα κράτη μέλη τα οποία αφορούσε κάθε ΠΚΠ.

9.

Εξάλλου, οι νέες κατευθυντήριες γραμμές καθιερώνουν την ανάγκη να δοθεί έμφαση στη συμπληρωματικότητα με τις λοιπές παρεμβάσεις των ΔΤ και, χάριν απλοποίησης, την ΚΠ Interreg ανέλαβε επί του παρόντος αποκλειστικά το ΕΤΠΑ.

10.

Λαμβανομένης υπόψη της σπουδαιότητας της πρωτοβουλίας (βλέπε σημείο 3), των δυσκολιών που αντιμετωπίστηκαν (βλέπε σημεία 4-5) και των ουσιαστικών τροποποιήσεων που επήλθαν για την περίοδο 2000-2006 (βλέπε σημείο 7), το Συνέδριο εξέτασε τον προγραμματισμό του Interreg III. Στόχος ήταν να απαντηθούν τα ακόλουθα ερωτήματα, εξετάζοντας παράλληλα τη συνέχεια που δόθηκε στις παρατηρήσεις που είχε διατυπώσει το Συνέδριο κατά την πρώτη έρευνά του (βλέπε σημείο 4):

11.

Ο έλεγχος κάλυψε την περίοδο από την κατάρτιση των κατευθυντήριων γραμμών από την Επιτροπή έως τις πρώτες αποφάσεις έγκρισης των σχεδίων των δικαιούχων. Για τα εν λόγω σχέδια δεν είχαν ακόμη υποβληθεί δηλώσεις δαπανών. Τα δύο πρώτα ερωτήματα εξετάστηκαν σε επίπεδο Επιτροπής και τα τρία επόμενα σε επίπεδο κρατών μελών. Επελέγησαν οκτώ ΠΚΠ προκειμένου να αποτελέσουν δείγμα των διαφόρων καταστάσεων που αντιμετωπίστηκαν, ήτοι των διαφόρων δεσμών που προβλέπονται στις κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής και διαφόρων πλαισίων (βλέπε πίνακα 4). Αντιστοιχούν στο 20 % του χρηματοδοτικού συνόλου που διατέθηκε για την πρωτοβουλία. Ο έλεγχος δεν έθιξε τις πτυχές που αφορούν τη συνεργασία στα εξωτερικά σύνορα, διότι αυτές διαθέτουν ιδιαίτερο χαρακτήρα, ιδίως όσον αφορά το συντονισμό με άλλα χρηματοδοτικά μέσα (10).

12.

Για μια ΚΠ, η Επιτροπή καθορίζει κατευθυντήριες γραμμές που πρέπει να προσδιορίζουν προϋποθέσεις για την εξασφάλιση προστιθέμενης αξίας σε σχέση με τις κλασικές παρεμβάσεις των στόχων 1 και 2 (βλέπε γλωσσάριο). Το Συνέδριο φρονεί ότι οι κατευθυντήριες γραμμές θα έπρεπε να καθορίζουν ειδικές απαιτήσεις όσον αφορά τα σχέδια που θα υλοποιηθούν από τους δικαιούχους, ειδικούς λεπτομερείς κανόνες λειτουργίας σε επίπεδο ΠΚΠ, καθώς και τις επιλέξιμες περιοχές. Επίσης, πρέπει να καθορίζονται συγκεκριμένοι, επιχειρησιακοί και μετρήσιμοι στόχοι, καθώς και στοχοθετημένα μέτρα. Είναι σημαντικό οι κατευθυντήριες γραμμές να είναι διαθέσιμες πριν από την έναρξη της κατάρτισης των ΠΚΠ, προκειμένου αυτές να λαμβάνονται υπόψη κατά ικανοποιητικό τρόπο.

13.

Η Επιτροπή όρισε το διευρωπαϊκό σχέδιο (11) στις κατευθυντήριες γραμμές σε σχέση με την εφαρμογή και την επίδρασή του: οι ενέργειες πρέπει να «έχουν επιλεγεί από κοινού και να εφαρμόζονται είτε σε δύο ή σε περισσότερα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη ή τρίτες χώρες, είτε σε ένα μόνο κράτος μέλος εφόσον είναι δυνατόν να αποδειχθεί ότι η ενέργεια αυτή έχει σημαντικό αντίκτυπο σε άλλα κράτη μέλη ή τρίτες χώρες» (12). Οι κατευθυντήριες γραμμές διευκρινίζουν, επίσης, ότι η προστιθέμενη αξία της διευρωπαϊκής προσέγγισης πρέπει να αποδεικνύεται για το σύνολο των μέτρων και των σχεδίων.

14.

Επομένως, είναι σημαντικό να καθίσταται λειτουργικός ο ορισμός του διευρωπαϊκού σχεδίου σε επίπεδο κάθε ΠΚΠ, και να διασφαλίζεται ότι τα σχέδια συνεισφέρουν στην επίλυση των προβλημάτων που συνδέονται με την ύπαρξη των συνόρων (βλέπε σημεία 66-69).

15.

Διάφορες συστάσεις σχετικά με την εφαρμογή έχουν ήδη διατυπωθεί στην εκ των υστέρων αξιολόγηση του Interreg I, η οποία πραγματοποιήθηκε έπειτα από αίτημα της Επιτροπής. Στη συνέχεια, στο πλαίσιο του σχεδίου «Linkage Assistance and Cooperation for the European border regions» (LACE) (13), διαμορφώθηκε τυπολογία των ΠΚΠ Interreg II, σε συνάρτηση με τους λεπτομερείς κανόνες εφαρμογής των προγραμμάτων, με έμφαση στις πλέον ολοκληρωμένες πρακτικές. Οι συστάσεις, οι οποίες αντικατοπτρίζονται στις κατευθυντήριες γραμμές (βλέπε σημείο 7), αφορούσαν:

16.

Οι κατευθυντήριες γραμμές προβλέπουν τη σύσταση Ευρωπαϊκών Ομίλων Οικονομικού Σκοπού (ΕΟΟΣ) (βλέπε γλωσσάριο), προκειμένου να καταστεί δυνατή η εφαρμογή της συνεργασίας μέσω πραγματικά κοινών δομών. Εντούτοις, τα κράτη μέλη επεσήμαναν προβλήματα νομικής φύσης, η δε Επιτροπή δεν διέθεσε έκτοτε χρόνο προκειμένου να τα εξετάσει σε βάθος (βλέπε σημείο 44). Τον Ιανουάριο του 2003, η Επιτροπή προέβη στην έναρξη μελέτης σχετικά με τα νομικά μέσα που μπορούν να χρησιμοποιηθούν στο πλαίσιο της διευρωπαϊκής συνεργασίας.

17.

Στον τομέα των στόχων και δεικτών, η εκ των υστέρων αξιολόγηση του Interreg I εφιστούσε ήδη την προσοχή στα εξής σημεία:

18.

Η Επιτροπή συνέταξε, ενόψει της γνώμης του Κοινοβουλίου σχετικά με τις κατευθυντήριες γραμμές του Interreg III, ένα σύντομο ενημερωτικό έγγραφο ως πρώτο απολογισμό του Interreg II (14). Ωστόσο, το εν λόγω έγγραφο είναι πολύ γενικό και αφορά ζητήματα εφαρμογής. Παρά τις αναλύσεις που αναφέρθηκαν στο σημείο 15 και τα αποτελέσματα της ενδιάμεσης αξιολόγησης των ΠΚΠ του Interreg II, η Επιτροπή δεν διέθετε εν γένει ανάλυση της συγκεκριμένης κατάστασης των επιλέξιμων περιοχών, ούτε πληροφόρηση όσον αφορά την πρόοδο που σημειώθηκε ως προς την επίτευξη των στόχων της πρωτοβουλίας ή των ειδικών στόχων των ΠΚΠ, είτε επρόκειτο για το Interreg I είτε για το Interreg II. Η κατάσταση αυτή αποτελούσε πρόσκομμα για τον καθορισμό συγκεκριμένων ειδικών στόχων.

19.

Στις κατευθυντήριες γραμμές του Interreg III, οι ειδικοί στόχοι κάθε δέσμης χαρακτηρίζονται από ευρύτητα (βλέπε πίνακα 3). Επιπλέον, λαμβανομένων υπόψη των γενικών κατευθυντήριων γραμμών των ΔΤ και των κοινοτικών πολιτικών, προβλέπεται επίσης η προώθηση της απασχόλησης, της ανταγωνιστικότητας, της αειφόρου ανάπτυξης και των ίσων ευκαιριών μεταξύ ανδρών και γυναικών.

20.

Η Επιτροπή ανέθεσε στις αρχές των κρατών μελών που ήταν υπεύθυνες για τα ΠΚΠ την αρμοδιότητα να καθορίσουν συγκεκριμένους στόχους, βάσει διάγνωσης των προβλημάτων που συνδέονται με τα σύνορα. Μολονότι είχε ορίσει κανόνες λειτουργίας (βλέπε σημεία 7 και 15-16), δεν καθόρισε συγκεκριμένο και μετρήσιμο στόχο. Επομένως, είναι ιδιαίτερα σημαντικό να μεριμνήσει για την πραγματοποίηση βάσιμων και στοχοθετημένων επιλογών κατά την εξέταση των προτάσεων προγραμμάτων των κρατών μελών.

21.

Τα έγγραφα που προορίζονταν να βοηθήσουν τις εν λόγω αρχές στην κατάρτιση των ΠΚΠ όσον αφορά την εκ των προτέρων αξιολόγηση και τους δείκτες που αφορούν αποκλειστικά το Interreg (15) θα έπρεπε να είχαν υπογραμμίσει κυρίως τις ιδέες-κλειδιά που εκφράζουν τις προτεραιότητες της Επιτροπής, ιδίως με την προοπτική της εκ των υστέρων αξιολόγησης. Σε αυτή τη βάση, καθώς και βάσει της εμπειρίας που αποκτήθηκε κατά τις δύο προηγούμενες γενεές της ΚΠ, θα ήταν χρήσιμος ο καθορισμός μιας ελάχιστης κοινής δομής δεικτών, που να χρησιμοποιείται για το σύνολο των προγραμμάτων στο πλαίσιο της ίδιας δέσμης. Στην πραγματικότητα, τα εν λόγω έγγραφα:

22.

Για τη δέσμη Α της πρωτοβουλίας, οι κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής περιλαμβάνουν ενδεικτικό και μόνον κατάλογο μέτρων. Η Επιτροπή παραχώρησε στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να καταρτίζουν προγράμματα πολύ μεγάλου εύρους. Μπορούν να περιλαμβάνουν, όπως συμβαίνει με τα προγράμματα παρέμβασης των στόχων 1 και 2, μέτρα στους τομείς της οικονομίας, της κοινωνίας, του πολιτισμού και του περιβάλλοντος, αλλά συνοδεύονται από ειδικούς όρους εφαρμογής που στοχεύουν στην ενίσχυση της διασυνοριακής συνεργασίας. Εντούτοις, οι χρηματοδοτικοί πόροι τους είναι σημαντικά χαμηλότεροι από αυτούς που προορίζονται για τα εν λόγω παραδοσιακά προγράμματα, ιδιαίτερα εάν ληφθεί επίσης υπόψη η έκταση των επιλέξιμων για τα ΠΚΠ εδαφών. Τα εδάφη αυτά μπορούν επίσης να περιλαμβάνουν μη επιλέξιμες περιοχές για τις παρεμβάσεις του ΕΤΠΑ στο πλαίσιο των στόχων 1 και 2, ήτοι περιφέρειες που δεν παρουσιάζουν ιδιαίτερο πρόβλημα ανάπτυξης ή ανασυγκρότησης. Τα στοιχεία αυτά αποτελούν πρόσθετους λόγους (βλέπε σημείο 20) ώστε η Επιτροπή να εξακριβώνει, κατά την εξέταση των προτάσεων προγραμμάτων των κρατών μελών, ότι οι παρεμβάσεις είναι στοχοθετημένες (βλέπε σημεία 59-63).

23.

Για τη δέσμη Β, οι κατευθυντήριες γραμμές προβλέπουν το συνυπολογισμό των προτεραιοτήτων των κοινοτικών πολιτικών, ήτοι ιδίως τα διευρωπαϊκά δίκτυα, καθώς και τις συστάσεις για την εδαφική ανάπτυξη που διατυπώνονται στο πλαίσιο του «Σχεδίου ανάπτυξης του κοινοτικού χώρου» (ΣΑΚΧ) (βλέπε γλωσσάριο). Κατ' αυτόν τον τρόπο, η εν λόγω δέσμη αποκτά κάποια ιδιαιτερότητα, μολονότι το σχετικό έδαφος είναι ιδιαίτερα εκτεταμένο και οι χρηματοδοτικοί πόροι περιορισμένοι, γεγονός που καθιστά αναγκαία την πραγματοποίηση επιλογής μεταξύ των δυνατοτήτων παρέμβασης.

24.

Για τη δέσμη Γ, οι αρχικές κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής διατυπώνουν έναν μόνο γενικό στόχο, ήτοι τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των πολιτικών και των μέσων περιφερειακής ανάπτυξης και συνοχής (βλέπε πίνακα 3). Μια δεύτερη ανακοίνωση, που δημοσιεύθηκε στις 15 Μαΐου 2001, διευκρίνισε το περιεχόμενό της προβλέποντας πέντε θέματα διαπεριφερειακής συνεργασίας (16), μεταξύ των οποίων υπάρχει ένας τίτλος «Λοιπά». Στον τίτλο αυτό συμπεριλήφθηκε, από την έναρξη της εφαρμογής των ΠΚΠ της εν λόγω δέσμης, η πλειονότητα των αιτήσεων παρέμβασης και των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν, γεγονός που αποδεικνύει την υπερβολική ευρύτητα της εν λόγω δέσμης συνολικά.

25.

Σε τελική ανάλυση, οι στόχοι που επέλεξε η Επιτροπή στις κατευθυντήριες γραμμές της είναι γενικοί. Εξάλλου, τα έγγραφα εργασίας που διατέθηκαν δεν ευνοούν αρκετά τη θέσπιση, εκ μέρους των διαχειριστών, κατάλληλων επιχειρησιακών δεικτών για τη μέτρηση της επίτευξης των στόχων. Συνεπώς, τα επιλέξιμα μέτρα είναι ετερογενή και οδηγούν σε έντονο διασκορπισμό των σχεδίων. Αυτούς ακριβώς τους λόγους επικαλέστηκε η Επιτροπή στο έγγραφο εργασίας της αριθ. 6 προκειμένου να εξηγήσει τη χαμηλή ποιότητα των αξιολογήσεων των προγενέστερων προγραμμάτων. Ωστόσο, η συγκέντρωση των παρεμβάσεων αποτελεί μία από τις σημαντικότερες αρχές της παρέμβασης των ΔΤ, με στόχο τη διασφάλιση της αποτελεσματικότητάς τους. Εάν δεν πραγματοποιηθούν επιλογές σε επίπεδο ΠΚΠ για τον καθορισμό συγκεκριμένων στόχων και τον περιορισμό του πεδίου δράσης, η εφαρμογή τους θα οδηγήσει στη διασπορά των πόρων και η μέτρηση της πραγματοποιούμενης προόδου θα καταστεί ιδιαίτερα δυσχερής.

26.

Κατά την κατάρτιση των νέων κατευθυντήριων γραμμών, εθίγη το ζήτημα του καθορισμού των επιλέξιμων περιοχών για τη δέσμη A. Πέραν μιας ζώνης 50 έως 70 χιλιομέτρων από τα σύνορα, η αποτελεσματικότητα της διασυνοριακής συνεργασίας μειώνεται προοδευτικά. Εφόσον δεν υπάρχει μέσο που να καθιστά δυνατή την υποδιαίρεση του εδάφους σε μικρότερες ζώνες, οι περιοχές καθορίστηκαν εκ νέου βάσει της ονοματολογίας NUTS III (βλέπε γλωσσάριο), η οποία καταλήγει στον καθορισμό περιοχών σε απόσταση έως και 200 χιλιομέτρων από τα σύνορα ή και περισσότερο σε ορισμένα κράτη μέλη. Μεταξύ των εξετασθέντων ΠΚΠ της δέσμης A, το σύνολό τους σχεδόν περιλαμβάνει επιλέξιμες περιοχές που εκτείνονται σε απόσταση άνω των 70 χιλιομέτρων από τα σύνορα (ΠΚΠ Περιφέρεια Ems-Dollart, ΠΚΠ Άλπεις, ΠΚΠ Ιρλανδία-Ουαλία, ΠΚΠ Ισπανία-Πορτογαλία).

27.

Το ζήτημα αυτό δεν αφορά τις δέσμες B και Γ, διότι αυτές δεν περιλαμβάνουν περιπτώσεις συνεργασίας όμορων περιοχών, όπως συμβαίνει με τη δέσμη A.

28.

Οι πρώτοι προβληματισμοί της Επιτροπής σχετικά με τη στρατηγική για το Interreg III χρονολογούνται από το τέλος του 1997. Τον Μάρτιο του 1998, καταρτίστηκε ένα έγγραφο που παρουσίαζε τις βασικές επιλογές (17). Οι κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής διαμορφώθηκαν οριστικά μόλις μεταξύ Ιανουαρίου και Μαΐου 2000, και μάλιστα τους πρώτους μήνες του 2001 όσον αφορά τη δέσμη Γ. Εντούτοις, λαμβανομένων υπόψη των ειδικών δυσχερειών που συνδέονται με την κατάρτιση ενός προγράμματος Interreg, τα κράτη μέλη είχαν ήδη αρχίσει τις εργασίες τους. Ανάλογη κατάσταση δημιουργήθηκε με τα διάφορα μεθοδολογικά έγγραφα εργασίας που είχε καταρτίσει η Επιτροπή ειδικά για το Interreg (βλέπε σημείο 21).

29.

Λαμβανομένης υπόψη της πολυπλοκότητας της ΚΠ Interreg, η καθυστερημένη διάθεση των κατευθυντήριων γραμμών και των μεθοδολογικών εγγράφων συνέτεινε στην καθυστέρηση της πραγματικής έναρξης των ΠΚΠ. Επίσης, ενδεχομένως να οδήγησε σε ανεπαρκούς ποιότητας πρόταση ΠΚΠ.

30.

Η Επιτροπή εξετάζει τη συμφωνία των ΠΚΠ με τις κατευθυντήριες γραμμές. Το Συνέδριο φρονεί ότι η διαδικασία εξέτασης θα έπρεπε να είναι αρκετά λεπτομερής και ότι την επισήμανση των αδυναμιών θα έπρεπε να ακολουθήσουν βελτιώσεις των ΠΚΠ. Τέλος, είναι σημαντική η έγκαιρη έγκριση των ΠΚΠ, προκειμένου να αποφεύγεται η διακοπή της συνεργασίας που ξεκίνησε με το Interreg II και να καθίσταται δυνατή η χρησιμοποίηση των διαθέσιμων πιστώσεων.

31.

Καθορίστηκαν και θεσπίστηκαν διαδικασίες εξέτασης των προτάσεων προγραμμάτων. Διαρθρώνονται σε δύο φάσεις. Η πρώτη φάση αφορά το παραδεκτό και στοχεύει στην εξασφάλιση της τυπικής τήρησης της κοινοτικής κανονιστικής ρύθμισης. Η δεύτερη φάση εξέτασης αφορά την ποιότητα των προγραμμάτων και χρησιμεύει ως βάση στις βελτιώσεις του περιεχομένου τους κατά τις διαπραγματεύσεις με τα κράτη μέλη.

32.

Οι υπηρεσίες της Επιτροπής χρησιμοποίησαν κατάσταση κριτηρίων εξέτασης των προτάσεων ΠΚΠ μόνον για την πρώτη φάση. Ο κατάλογος αυτός είναι αρκετά γενικός και οι επαληθεύσεις που πραγματοποιήθηκαν είχαν ως μόνο στόχο την εξακρίβωση της τυπικής παρουσίας ορισμένων στοιχείων στις προτάσεις προγραμμάτων. Κατά τη διάρκεια των ελέγχων του Συνεδρίου, δεν κατέστη δυνατό να εντοπιστεί η προέλευση του συνόλου των παρατηρήσεων που διατυπώθηκαν κατά τη δεύτερη φάση εξέτασης και διαβιβάστηκαν από την Επιτροπή στα κράτη μέλη. Οι φάκελοι δεν περιείχαν πάντοτε έγγραφο παρακολούθησης που να καταδεικνύει κατά πόσον ικανοποιήθηκαν τα αιτήματα ή υπήρξε ανταπόκριση στις παρατηρήσεις που είχαν διατυπωθεί στην επιστολή προς τα κράτη μέλη (εκτός από την περίπτωση των ΠΚΠ Ιρλανδία-Ουαλία, Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein, Περιφέρεια Ems-Dollart, και εν μέρει για το ΠΚΠ Δυτική Μεσόγειος).

33.

Η διαδικασία εξέτασης των προτάσεων ΠΚΠ δεν κατέληξε πάντοτε στις επιθυμητές βελτιώσεις της ποιότητας των ΠΚΠ:

34.

Λαμβανομένου υπόψη του αριθμού των προγραμμάτων προς εξέταση και της πολυπλοκότητας της εξέτασης αυτής, ένας από τους τρόπους βελτίωσης του περιεχομένου των ΠΚΠ θα μπορούσε να είναι μια πλέον δομημένη προσέγγιση, βασισμένη σε λεπτομερή κριτήρια, με στόχο την πραγματοποίηση αξιολόγησης που να χαρακτηρίζεται από διαφάνεια και ομοιογένεια (βλέπε σημεία 51-78). Τα κριτήρια αυτά θα έπρεπε στη συνέχεια να είχαν κοινοποιηθεί στα κράτη μέλη προτού αυτά αρχίσουν την κατάρτιση των ΠΚΠ, σε ένα από τα έγγραφα εργασίας που κατήρτισε η Επιτροπή (βλέπε σημείο 21).

35.

Οι κανονιστικές προθεσμίες που προβλέπονταν για την έγκριση των προτάσεων προγραμμάτων από την Επιτροπή είναι οι εξής:

36.

Σημειώθηκαν μεγάλες υπερβάσεις των κανονιστικών προθεσμιών. Μεταξύ των προτάσεων ΠΚΠ που αφορούσαν τις δέσμες A και B, μόλις 27 από τις 66 υποβλήθηκαν εντός των προβλεπόμενων προθεσμιών. Καμία δεν μπόρεσε να εγκριθεί εντός της πεντάμηνης προθεσμίας, ενώ το χρονικό διάστημα έγκρισης κυμάνθηκε μεταξύ επτάμισι και δεκατεσσερισήμισι μηνών, με μέσο χρονικό διάστημα το ένα έτος.

37.

Η εξέταση της εν λόγω διαδικασίας απόφασης βάσει του δείγματος των οκτώ επιλεγέντων προγραμμάτων, εμφαίνει ότι το χρονικό αυτό διάστημα αναλύεται κατά μέσο όρο ως εξής:

38.

Τέλος, έπειτα από την έγκριση κάθε προγράμματος από την Επιτροπή, η επιτροπή παρακολούθησης κάθε ΠΚΠ έπρεπε, εντός τριμήνου, να καταρτίζει και να εγκρίνει συμπλήρωμα προγραμματισμού. Σκοπός του εν λόγω εγγράφου είναι η διευκρίνιση ορισμένων πτυχών σχετικά με την εφαρμογή και την παρακολούθηση. Για αρκετά από τα εξετασθέντα προγράμματα, η επιτροπή παρακολούθησης δεν μπόρεσε να εγκρίνει το συμπλήρωμα εντός της καθορισμένης προθεσμίας (ΠΚΠ Ιρλανδία-Ουαλία, ΠΚΠ Ισπανία-Πορτογαλία). Σε ορισμένες περιπτώσεις, η χαμηλή ποιότητα των συμπληρωμάτων παρέσχε στην Επιτροπή τη δυνατότητα να δώσει την έγκρισή της σχετικά με το κείμενο του εν λόγω εγγράφου μόλις έπειτα από ένα έτος ή και αργότερα (ΠΚΠ Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein, ΠΚΠ Περιφέρεια Ems-Dollart). Τα εν λόγω συμπληρώματα περιλαμβάνουν μεγάλο αριθμό επαναλήψεων και επιβάρυναν σημαντικά τη διαδικασία κατάρτισης (18).

39.

Οι καθυστερήσεις στην έγκριση των προγραμμάτων δεν επιδρούν στην έναρξη της περιόδου επιλεξιμότητας των δαπανών των τελικών δικαιούχων στα κράτη μέλη, διότι αυτή καθορίζεται βάσει της ημερομηνίας παραλαβής από την Επιτροπή μιας παραδεκτής πρότασης ΠΚΠ. Ωστόσο, οι εν λόγω καθυστερήσεις προξενούν διακοπή της διαδικασίας συνεργασίας. Πράγματι, οι δικαιούχοι προτιμούν να αναμένουν την έγκριση της αίτησής τους προτού αρχίσουν την εφαρμογή του σχεδίου τους, η οποία καθίσταται δυνατή μόνον αφού η Επιτροπή εγκρίνει το πρόγραμμα, καθώς και αφού καθοριστούν και θεσπιστούν άλλα στοιχεία, όπως τα κριτήρια επιλογής των σχεδίων. Οι καθυστερήσεις αυτές, σε συνδυασμό με την καθυστερημένη δημοσίευση των κατευθυντήριων γραμμών, περιλαμβάνονται στους παράγοντες που είχαν ως αποτέλεσμα την επαναδιάθεση των πιστώσεων ανάληψης υποχρεώσεων για το 2000, καθώς και την υποχρησιμοποίηση των διαθέσιμων πιστώσεων πληρωμών το 2001, 2002 και 2003 (βλέπε πίνακα 2).

40.

Οι κατευθυντήριες γραμμές προβλέπουν ότι η κατάρτιση και εφαρμογή των ΠΚΠ πραγματοποιείται με συνεργασία, ιδίως προκειμένου να ευνοηθεί η ανάδειξη κοινής στρατηγικής για την επιλέξιμη περιοχή και να αυξηθεί κατ' αυτόν τον τρόπο η ποιότητα των σχεδίων που υποβάλλουν οι δικαιούχοι της παρέμβασης.

41.

Οι κατευθυντήριες γραμμές ενθαρρύνουν τη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα, των πανεπιστημίων και των μη κυβερνητικών οργανισμών, ήδη από την κατάρτιση των ΠΚΠ. Πράγματι, οι εν λόγω τομείς συμμετείχαν ήδη από τα πρώτα στάδια όσον αφορά τα ΠΚΠ της δέσμης Α, αλλά καθυστερημένα σε μία περίπτωση (ΠΚΠ Ισπανία-Πορτογαλία). Για τα ΠΚΠ της δέσμης Β, όπου εμπλεκόταν σημαντικός αριθμός κρατών μελών, πραγματοποιήθηκε εν μέρει ή καθόλου διαβούλευση, λαμβανομένου υπόψη του ήδη ιδιαίτερα περίπλοκου χαρακτήρα της κατάρτισης. Στις περιπτώσεις όπου πραγματοποιήθηκε, τα αποτελέσματα αποδείχθηκαν ισχνά. Για τη δέσμη Γ, την κατάρτιση των ΠΚΠ πραγματοποίησε από κοινού η Επιτροπή και οι γραμματείες που ήταν επιφορτισμένες με τα εν λόγω προγράμματα.

42.

Εντούτοις, επειδή η διαδικασία σχεδιασμού «εκ των κάτω προς τα άνω» δεν ακολουθείται από επιλογές με στόχο τον εντοπισμό προτεραιοτήτων δράσης, καταλήγει σε ιδιαίτερα ευρέα προγράμματα παρέμβασης που περιλαμβάνουν ετερογενή μέτρα και οδηγούν σε διασπορά των διαθέσιμων πόρων (βλέπε σημεία 59-63).

43.

Μεταξύ των κύριων τροποποιήσεων που πραγματοποιήθηκαν στα προγράμματα της τρίτης γενεάς Interreg (βλέπε σημείο 7) περιλαμβάνεται η ενιαία διαχειριστική αρχή, αρχή πληρωμής και επιτροπή παρακολούθησης, ο ενιαίος τραπεζικός λογαριασμός στον οποίο κατατίθεται η ενίσχυση του ΕΤΠΑ, το ενιαίο χρηματοδοτικό σχέδιο, καθώς και η παρέμβαση μίας ΚΤΓ και μίας επιτροπής καθοδήγησης.

44.

Στο πλαίσιο κάθε προγράμματος, ορίστηκαν μία ενιαία διαχειριστική αρχή και αρχή πληρωμής. Συγκροτήθηκε μία επιτροπή καθοδήγησης που αποτελείται από εκπροσώπους των διαφόρων ενδιαφερομένων χωρών. Οι απόπειρες να συγκροτηθούν ΕΟΟΣ ως φορείς της εφαρμογής των προγραμμάτων Interreg δεν ευοδώθηκαν (ΠΚΠ Άλπεις, ΠΚΠ Βορειοδυτική Ευρώπη), μολονότι η Επιτροπή τις είχε ενθαρρύνει (βλέπε σημείο 16). Εντούτοις, τα εν λόγω νομικά πρόσωπα θα παρείχαν τη δυνατότητα εκπροσώπησης στα διάφορα κράτη μέλη τα οποία αφορά το ΠΚΠ. Αυτό δεν είναι δυνατό όταν οι ενιαίες αρχές είναι περιφερειακές αρχές, όπως συμβαίνει με τα εξετασθέντα προγράμματα.

45.

Οι ΚΤΓ συγκροτήθηκαν σύμφωνα με διαφορετικά πρότυπα, που ήταν απομακρυσμένα, σε ορισμένες περιπτώσεις, από το πνεύμα των κατευθυντήριων γραμμών, το οποίο στοχεύει επίσης στην ενθάρρυνση της συνεργασίας σε επίπεδο οργανισμών που εφαρμόζουν τα ΠΚΠ. Ωστόσο η Επιτροπή τα αποδέχθηκε, ιδίως προκειμένου να καταστεί δυνατή η έγκριση του προγράμματος χωρίς να αυξηθούν περαιτέρω οι καθυστερήσεις:

46.

Ο τραπεζικός λογαριασμός που χρησιμοποιείται για τα κοινοτικά κεφάλαια είναι ενιαίος για καθένα από τα εξετασθέντα προγράμματα.

47.

Το χρηματοδοτικό σχέδιο καθενός από τα εξετασθέντα ΠΚΠ είναι επίσης ενιαίο, ήτοι δεν υπάρχει ανάλυση κατά κράτος μέλος. Εντούτοις, συμβαίνει να επισυνάπτεται το εν λόγω σχέδιο κατά κράτος μέλος στο συμπλήρωμα προγραμματισμού, του οποίου το περιεχόμενο ελέγχθηκε από την Επιτροπή (ΠΚΠ Άλπεις), ή να περιλαμβάνει το ΠΚΠ ενδείξεις εκ μέρους κάθε κράτους μέλους όσον αφορά την επιχορήγηση του ΕΤΠΑ (ΠΚΠ Ισπανία-Πορτογαλία, ΠΚΠ Δυτική Μεσόγειος). Εξάλλου, σε μία περίπτωση, η διαφήμιση με στόχο την προώθηση του ΠΚΠ αναφέρει αποκλειστικά το μερίδιο του ενός από τα δύο κράτη μέλη (ΠΚΠ Ισπανία-Πορτογαλία).

48.

Εντούτοις, συνήθως πραγματοποιείται παρακολούθηση της ανάλωσης των πιστώσεων που συνεισφέρει κάθε κράτος μέλος στο χρηματοδοτικό σχέδιο του ΠΚΠ. Πράγματι, το ενιαίο χρηματοδοτικό σχέδιο για κάθε ΠΚΠ καταρτίζεται βάσει, αφενός, της κατανομής των πόρων του ΕΤΠΑ κατά κράτος μέλος και ανάλογα με το είδος παρέμβασης (19) και, αφετέρου, της κατανομής που πραγματοποιεί κάθε κράτος μέλος κατά πρόγραμμα Interreg, σε συνάρτηση με τις προτεραιότητές του.

49.

Τέλος, οι κατευθυντήριες γραμμές συνιστούν να συνάπτονται οι συμβάσεις επιχορήγησης με έναν και μοναδικό δικαιούχο, ο οποίος θα είναι ο επικεφαλής του σχεδίου και, στη συνέχεια, θα πρέπει να συμφωνήσει σχετικά με τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις του με τους διευρωπαϊκούς εταίρους του στο σχετικό σχέδιο. Η αρχή αυτή ακολουθήθηκε για καθένα από τα εξετασθέντα προγράμματα, εκτός από μία περίπτωση όπου κάθε πρόταση επιχορήγησης υπογράφεται από όλους τους εταίρους των σχεδίων (ΠΚΠ Ιρλανδία-Ουαλία).

50.

Εξακολουθούν να υφίστανται εμπόδια στη συνεργασία μεταξύ όλων των εταίρων οι οποίοι συμμετέχουν στα εξετασθέντα ΠΚΠ. Τα εμπόδια αυτά αφορούν τις νομικές πτυχές και τη διάθεση των χρηματοδοτικών πόρων του ΕΤΠΑ στην ΚΠ. Ωστόσο, οι κατευθυντήριες γραμμές του Interreg III κατέστησαν δυνατή την ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ όλων των εταίρων, μολονότι η συμμετοχή τους στη συνεργασία ποικίλλει ανάλογα με τα ΠΚΠ.

51.

Οι κατευθυντήριες γραμμές προβλέπουν διαδικασία διαμόρφωσης των ΠΚΠ ανάλογη με αυτήν που προβλέπει η βασική κανονιστική ρύθμιση των ΔΤ. Η εν λόγω διαδικασία έχει ως στόχο να βασίζεται η επιλογή των μέτρων, στα οποία περιλαμβάνονται τα σχέδια των δικαιούχων της ενίσχυσης, σε ανάλυση της κατάστασης στην περιφέρεια. Τόσο κατά την εν λόγω ανάλυση όσο και κατά τη διαμόρφωση του ΠΚΠ πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η γνώμη ενός αξιολογητή που επιλέγουν τα κράτη μέλη. Η επιτυχία της ΚΠ εξαρτάται ιδίως από τη συνάφεια της εν λόγω διαδικασίας, εν προκειμένω από την καταλληλότητα των μέτρων ως προς τα εντοπισθέντα προβλήματα. Τα σχέδια πρέπει επίσης να συμβάλλουν στην επίλυση των προβλημάτων που συνδέονται με τα σύνορα και να μην έχουν απλώς και μόνο διευρωπαϊκό χαρακτήρα.

52.

Συχνά οι εκ των προτέρων αξιολογητές συνεισφέρουν σημαντικά στην κατάρτιση και τη σύνταξη των ΠΚΠ. Τα κείμενα που αποκαλούνται «εκ των προτέρων αξιολόγηση» αποτελούνται συνήθως από κείμενα που έχουν ήδη συμπεριληφθεί εξ ολοκλήρου στα ΠΚΠ και από στοιχεία που αιτιολογούν το περιεχόμενό τους. Συνεπώς, οι εκ των προτέρων αξιολογητές δεν διατύπωσαν εν γένει κριτική σχετικά με τις προτάσεις προγραμμάτων που υποβλήθηκαν στην Επιτροπή και στην κατάρτιση των οποίων είχαν συμμετάσχει. Ωστόσο, σε μία περίπτωση (ΠΚΠ Βορειοδυτική Ευρώπη), διατυπώθηκαν ορισμένες θεμελιώδεις κριτικές, όπως σχετικά με την υπερβολική ευρύτητα του στόχου του ΠΚΠ και με τα οφέλη του καθορισμού ενιαίου στόχου, σαφούς και απαλλαγμένου από αμφισημίες. Εντούτοις, ο αξιολογητής έθιξε τα σημαντικότερα ζητήματα ακριβώς στην περίπτωση όπου δεν ενεπλάκη στην κατάρτιση του ΠΚΠ (ΠΚΠ Ιρλανδία-Ουαλία): χρησιμότητα των πολλαπλών αναλύσεων, αδυναμία της σχέσης μεταξύ ανάλυσης και καθορισμού των προτεραιοτήτων και των μέτρων, καθώς και ανεπαρκής εντοπισμός των προβλημάτων και του δυναμικού που σχετίζονται με τα σύνορα. Η έλλειψη κριτικού βλέμματος κατά τη διαμόρφωση των προτάσεων ΠΚΠ, σε συνδυασμό με το γενικό χαρακτήρα των στόχων της ΚΠ και την απουσία συγκεκριμένων πληροφοριών για κάθε επιλέξιμη περιοχή (βλέπε σημεία 17-25), καθώς και με την απουσία λεπτομερών κριτηρίων ποιότητας που να έχουν καθοριστεί εκ των προτέρων (βλέπε σημείο 34), παρακώλυσαν την κατάρτιση ΠΚΠ ποιότητας.

53.

Κατά την κατάρτιση των προγραμμάτων Interreg III, μόνον οι ενδιάμεσες αξιολογήσεις της προηγούμενης περιόδου ήταν διαθέσιμες. Το περιεχόμενό τους όσον αφορά τις συστάσεις για τη νέα περίοδο ποικίλλει σε μεγάλο βαθμό. Οι σημαντικότερες πτυχές που επεσήμαναν οι αξιολογητές και οι οποίες δεν φαίνεται να ελήφθησαν επαρκώς υπόψη, είναι οι εξής:

54.

Η δέσμη Γ δεν υπήρχε στο πλαίσιο του Interreg II. Εντούτοις, η Επιτροπή διαχειριζόταν απευθείας σχέδια διαπεριφερειακής συνεργασίας, στο πλαίσιο των καινοτόμων δράσεων των ΔΤ. Η Επιτροπή δεν διέθετε σχετική αξιολόγηση.

55.

Εκτός από την περίπτωση ενός από τα εξετασθέντα προγράμματα (ΠΚΠ Ιρλανδία-Ουαλία), υποβλήθηκε ολοκληρωμένη περιγραφή των περιφερειών βάσει στατιστικών. Τα προγράμματα της δέσμης Β που εξετάστηκαν παρουσιάζουν την πιο ολοκληρωμένη ανάλυση, γεγονός που εξηγείται αναμφίβολα από τον μεγαλύτερο αριθμό κρατών μελών που συμμετείχαν κατά πρόγραμμα. Υφίστανται πολυάριθμες δυσκολίες προκειμένου να προκύψουν εναρμονισμένες και ενημερωμένες στατιστικές: έλλειψη στατιστικών σε κάποιο από τα κράτη μέλη, διαφορετικές ημερομηνίες υποβολής ή διαφορετικοί ορισμοί, έλλειψη αξιοπιστίας δεδομένης της κατάτμησης σε μικρές γεωγραφικές περιοχές για τη δέσμη A.

56.

Οι εν λόγω αναλύσεις παρουσιάζουν ελάχιστη χρησιμότητα, διότι δεν εκπληρώνουν τους δύο στόχους που θα έπρεπε να έχουν:

57.

Για τη δέσμη Γ, η απουσία σαφούς εντοπισμού των αναγκών στις κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής (βλέπε σημείο 24) αντανακλάται και στα ΠΚΠ της εν λόγω δέσμης, τα οποία δεν περιλαμβάνουν καμία ανάλυση. Επομένως, ο καθορισμός των στόχων των εν λόγω προγραμμάτων και των τρόπων μέτρησης της προόδου που θα σημειωθεί παρουσιάζει δυσχέρειες.

58.

Οι περιγραφές παρουσιάζουν προβλήματα που συνδέονται με την ανάπτυξη, όπως για ένα κλασικό πρόγραμμα παρέμβασης του ΕΤΠΑ, χωρίς να επικεντρώνονται συνήθως στα προβλήματα που δημιουργούν τα σύνορα, όπως οι «ελλείπουσες συνδέσεις» (20). Εντούτοις:

59.

Η πλειονότητα των προγραμμάτων της δέσμης Α διαμορφώθηκε βάσει της προσέγγισης εκ των κάτω προς τα άνω, την οποία συνιστούσε η Επιτροπή στις κατευθυντήριες γραμμές της: οι εταίροι που ενδεχομένως ενδιαφέρονταν για την ΚΠ, κλήθηκαν να υποβάλουν προτάσεις όσον αφορά τους τομείς στους οποίους μπορούσαν να υλοποιηθούν σχέδια. Οι προτάσεις αυτές χρησίμευσαν για τον καθορισμό των μέτρων και, στη συνέχεια, των προτεραιοτήτων των ΠΚΠ, χωρίς να πραγματοποιηθούν επιλογές. Η βούληση επικεντρώθηκε μάλλον στη δημιουργία ευρύτατων προγραμμάτων, προκειμένου να καταστεί δυνατή στη συνέχεια η συμμετοχή του μέγιστου δυνατού αριθμού φορέων στην εφαρμογή τους. Σε ορισμένες περιπτώσεις, τα μέτρα καθορίστηκαν μεταξύ των ενδιαφερόμενων κρατών μελών, πριν από την ανάλυση της κατάστασης στην περιφέρεια (ΠΚΠ Περιφέρεια Ems-Dollart, ΠΚΠ Ισπανία-Πορτογαλία).

60.

Συχνά προκύπτουν ευρύτατα προγράμματα, που περιλαμβάνουν μέτρα τα οποία έχουν συγκεντρωθεί στην ίδια ομάδα κατά τεχνητό τρόπο, γεγονός που καταλήγει στην διατύπωση αφηρημένων προτεραιοτήτων και στόχων, των οποίων η επίτευξη δεν μπορεί να μετρηθεί. Διατυπώθηκαν παρατηρήσεις με παρόμοιο περιεχόμενο στις αξιολογήσεις των προηγούμενων περιόδων και από ορισμένους εκ των προτέρων αξιολογητές (βλέπε σημεία 52-53). Έτσι, όλα τα προγράμματα της δέσμης Α που εξετάστηκαν, περιλαμβάνουν μέτρα στους τομείς της οικονομίας, της κοινωνίας, της αγροτικής ανάπτυξης, των ανθρώπινων πόρων, του περιβάλλοντος, της πολιτιστικής κληρονομιάς και του τουρισμού. Το γεγονός αυτό εξηγεί γιατί τα εν λόγω ΠΚΠ δεν διαφοροποιούνται από τα κλασικά προγράμματα παρέμβασης, εκτός από ό,τι αφορά τους λεπτομερείς κανόνες εφαρμογής που σχετίζονται ειδικά με την πρωτοβουλία (βλέπε σημεία 43-49). Σε μία περίπτωση όπου η Επιτροπή είχε θεωρήσει την έκταση των μέτρων υπερβολικά ευρεία (ΠΚΠ Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein) καταργήθηκε μία προτεραιότητα, αλλά τα μέτρα της προτεραιότητας αυτής συμπεριλήφθηκαν σε εκείνες που απέμειναν.

61.

Στην περίπτωση της δέσμης Β, τα μέτρα είναι πιο συγκεκριμένα, καθώς, και στις δύο περιπτώσεις που εξετάστηκαν, συνδέονται με το ΣΑΚΧ. Εντούτοις, οι διάφορες προτεραιότητες του ΣΑΚΧ (21) διατηρήθηκαν και προστέθηκαν και άλλες προκειμένου να επιτευχθεί συμφωνία μεταξύ των διαφόρων κρατών μελών, ενώ το έδαφος το οποίο αφορά το πρόγραμμα καλύπτει έκταση μεγέθους αναλόγου με τα μεγαλύτερα κράτη μέλη της Ένωσης. Επομένως, κάθε μέτρο καταλήγει να είναι ασήμαντο.

62.

Τα προγράμματα της δέσμης Γ, που δεν περιλαμβάνουν ανάλυση των αναγκών ούτε κατάτμηση του συνολικού στόχου της δέσμης, όπως έχει καθοριστεί από τις κατευθυντήριες γραμμές, δεν αναλύονται σε προτεραιότητες και μέτρα.

63.

Επομένως, σε όλα τα προγράμματα των δεσμών Α και Β που εξετάστηκαν υπάρχει χάσμα μεταξύ της ανάλυσης της επιλέξιμης περιοχής για το Interreg και του καθορισμού στρατηγικής και προτεραιοτήτων του προγράμματος. Οι άξονες των προγραμμάτων καθορίστηκαν βάσει άλλων προβληματισμών, τους οποίους τα εν λόγω προγράμματα δεν καθιστούν σαφείς, και το περιεχόμενό τους είναι ευρύτατο. Με το συνδυασμό των προσεγγίσεων «εκ των άνω προς τα κάτω» και «εκ των κάτω προς τα άνω» θα πρέπει να καταστεί δυνατό να ληφθούν υπόψη τόσο οι ανάγκες που προκύπτουν από τις εκ των προτέρων αναλύσεις όσο και οι ανάγκες που εκφράζουν οι τοπικοί παράγοντες. Το ενιαίο των οργάνων εφαρμογής των ΠΚΠ και των χρηματοοικονομικών στοιχείων, μολονότι ευνοεί τη συνεργασία (βλέπε σημείο 50), δεν οδήγησε σε στοχοθετημένη στρατηγική για την επίλυση των προβλημάτων που συνδέονται με τα σύνορα.

64.

Τα ΠΚΠ της δέσμης A που εξετάστηκαν περιλαμβάνουν, σε ορισμένες περιπτώσεις, συλλογισμούς που στοχεύουν στο να αποδειχθεί η συμπληρωματικότητα με τα κλασικά προγράμματα παρέμβασης. Στην πραγματικότητα, η συμπληρωματικότητα αυτή προκύπτει απλώς από τον ευρύτατο χαρακτήρα των ΠΚΠ Interreg, τα οποία περιλαμβάνουν πολυάριθμα μέτρα που προσομοιάζουν στα κλασικά προγράμματα παρέμβασης, από τα οποία συνήθως διαφοροποιούνται μόνον όσον αφορά τους λεπτομερείς κανόνες εφαρμογής (22) (βλέπε σημεία 22-25 και 59-60).

65.

Για τις δέσμες Β και Γ δεν πραγματοποιήθηκε σύγκριση στο πλαίσιο του ελέγχου, διότι οι αντίστοιχες περιφέρειες ήταν συνήθως επιλέξιμες για πολλές δεκάδες διαφορετικών προγραμμάτων στο πλαίσιο των στόχων 1 και 2. Οι ενδεχόμενοι συλλογισμοί σχετικά με τη συμπληρωματικότητα αποτελούν τυπική απάντηση στις απαιτήσεις της κανονιστικής ρύθμισης (ΠΚΠ Βορειοδυτική Ευρώπη).

66.

Στο σύνολο των εξετασθέντων προγραμμάτων, ο ορισμός του διευρωπαϊκού σχεδίου που αναφέρεται στις κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής (βλέπε σημεία 13-14) πραγματοποιείται μέσω κριτηρίων επιλεξιμότητας και επιλογής, στα οποία εφαρμόζεται βαθμολογική κλίμακα (εκτός από το ΠΚΠ Περιφέρεια Ems-Dollart). Τα κριτήρια αυτά αφορούν παραδείγματος χάρη την ύπαρξη επίδρασης ένθεν και ένθεν των συνόρων, την εντατικότητα της συνεργασίας μεταξύ των εταίρων και τη δημιουργία διευρωπαϊκών δικτύων. Άλλα κριτήρια προστίθενται για την εκτίμηση της συνολικής ποιότητας του σχεδίου, παραδείγματος χάρη, της συνεισφοράς του στους στόχους του μέτρου, του καινοτόμου χαρακτήρα του, της διάρκειας των αποτελεσμάτων του και της ικανότητας των εταίρων να το φέρουν επιτυχώς σε πέρας. Δεν υπολογίζεται πάντοτε μια συνολική βαθμολογία ανά σχέδιο που να καθιστά δυνατή τη σύγκριση μεταξύ σχεδίων (ΠΚΠ Άλπεις, ΠΚΠ Ισπανία-Πορτογαλία, ΠΚΠ Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein, ΠΚΠ Περιοχή του Βορρά). Εξάλλου, για κανένα από τα εξετασθέντα προγράμματα δεν καθορίστηκε ελάχιστη ποιότητα, προκειμένου να μπορούν τα σχέδια να υποβάλλονται προς απόφαση ή προκειμένου να μπορούν να γίνονται αποδεκτά. Ωστόσο, η διευκρίνιση αυτή θα ήταν χρήσιμη, δεδομένου ότι οι προβληματισμοί ανάλωσης των πιστώσεων κινδυνεύουν να οδηγήσουν στην έγκριση σχεδίων χαμηλότερης ποιότητας.

67.

Η πλειονότητα των εξετασθέντων σχεδίων (23) έχει διευρωπαϊκό χαρακτήρα, καθώς αυτά καταρτίστηκαν από εταίρους διαφορετικών κρατών μελών οι οποίοι πρέπει να τα υλοποιήσουν από κοινού. Χαρακτηριστικό των σχεδίων αποτελεί η συνεργασία. Εντούτοις, ορισμένα από αυτά συνίστανται, κατ' ουσίαν, στην παράλληλη υλοποίηση υποσχεδίων ένθεν και ένθεν των συνόρων και η διευρωπαϊκή αξία τους είναι σχετικά περιορισμένη (δέσμη Α: ανάπτυξη υποδομών ένθεν και ένθεν των συνόρων στον τομέα του ποτάμιου τουρισμού, των μουσείων, ανακαίνιση δύο ιστορικών κατοικιών, ακόμη και αν εξετάζεται το ενδεχόμενο να αναληφθεί στη συνέχεια δράση προκειμένου να αποκτήσουν τα εν λόγω σχέδια διασυνοριακό χαρακτήρα· ανακατασκευή δύο οδών από τη μία πλευρά των συνόρων και κατασκευή οδού από την άλλη πλευρά, κατασκευή ενός μέρους τεχνολογικού πάρκου από τη μία πλευρά και εμπορικού πάρκου από την άλλη πλευρά· δέσμη Β: δημιουργία δικτύου οκτώ εταίρων από τέσσερα κράτη μέλη με στόχο τη δημιουργία δικτυακής πύλης για καθεμία από τις περιφέρειες βάσει του ίδιου προτύπου).

68.

Η συμβολή των σχεδίων στην επίλυση των προβλημάτων που συνδέονται με τα σύνορα δεν είναι πάντοτε σημαντική, διότι ορισμένα περιορίζονται σχεδόν αποκλειστικά σε ανταλλαγή εμπειριών και δεν είναι επαρκώς προσανατολισμένα προς τις δράσεις (δέσμη Α: μεταφορά τεχνογνωσίας στον τομέα της ιατρικής, ανταλλαγή εμπειριών μεταξύ καλλιεργητών, δημιουργία δικτύου οργανισμών παροχής στήριξης στις επιχειρήσεις με την οργάνωση κοινών σεμιναρίων· δέσμη Β: ανταλλαγή εμπειριών όσον αφορά την καταπολέμηση της διάβρωσης των ακτών).

69.

Βάσει των πρώτων σχεδίων που εγκρίθηκαν, προκύπτει ότι ο ορισμός του διευρωπαϊκού σχεδίου εφαρμόζεται και ότι πολλά από αυτά περιλαμβάνουν τη συνεργασία διαφόρων εταίρων. Εντούτοις, η προστιθέμενη αξία ορισμένων είναι χαμηλή, είτε διότι δεν είναι προσανατολισμένα προς τη δράση είτε διότι θα μπορούσαν να είχαν υλοποιηθεί σε άλλες περιφέρειες. Μολονότι είναι δυνατή η βελτίωση των συστημάτων κριτηρίων επιλογής, η εν λόγω αδυναμία οφείλεται κυρίως στην ασάφεια των επιδιωκόμενων στόχων και στην έκταση των μέτρων σε επίπεδο κάθε ΠΚΠ (βλέπε σημεία 59-63).

70.

Η βασική κανονιστική ρύθμιση των Διαρθρωτικών Ταμείων προβλέπει την αξιολόγηση των παρεμβάσεων, και ιδίως την εκ των υστέρων αξιολόγηση, προκειμένου να εκτιμηθεί η επίδρασή τους. Τα αποτελέσματα της αξιολόγησης θα πρέπει να συνεισφέρουν στη βελτίωση της ποιότητας των παρεμβάσεων στις μεταγενέστερες περιόδους.

71.

Όπως καταδεικνύει η διαδικασία καθορισμού των προτεραιοτήτων και των μέτρων των ΠΚΠ που εξετάστηκαν για τις δέσμες Α και Β (βλέπε σημεία 55-63), ο καθορισμός των στόχων δεν μπόρεσε να προκύψει από την ανάλυση της κατάστασης της ενδιαφερόμενης περιφέρειας ούτε από επιλογές που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο στρατηγικής. Τα προγράμματα περιλάμβαναν συνήθως έναν ή δύο στόχους γενικότατου χαρακτήρα, ακολουθούμενους από ορισμένους υποστόχους, εκτός από την περίπτωση ορισμένων προγραμμάτων για τα οποία είχαν καθοριστεί πολυάριθμοι υποστόχοι (15 για το ΠΚΠ Ισπανία-Πορτογαλία, 21 για το ΠΚΠ Βορειοδυτική Ευρώπη και δέκα για το ΠΚΠ Δυτική Μεσόγειος) (βλέπε πίνακα 5). Η απουσία σαφούς και συγκεκριμένου κύριου στόχου, που να αναλύεται στους σημαντικότερους υποστόχους του, προμηνύει δυσχέρειες όσον αφορά την αξιολόγηση της επίδρασης.

72.

Τα ΠΚΠ της δέσμης Γ σχεδιάστηκαν βάσει ενός και μόνο στόχου που καθόρισε η Επιτροπή, ήτοι τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των πολιτικών και των μέσων περιφερειακής ανάπτυξης και συνοχής. Δεν καθορίστηκε κανένας υποστόχος.

73.

Η Επιτροπή επέμεινε κάθε πρόγραμμα να περιλαμβάνει δείκτες, εκτός από τα προγράμματα της δέσμης Γ για τα οποία ο καθορισμός δεικτών αναβλήθηκε έως ότου εγκριθεί επαρκής αριθμός σχεδίων, προκειμένου να κατανοηθεί πληρέστερα το περιεχόμενο των δράσεων. Επομένως, καθορίστηκαν δείκτες. Εντούτοις, για όλα τα εξετασθέντα προγράμματα, η μέτρηση της επίδρασης είτε δεν προσδιορίζεται είτε είναι ιδιαίτερα ατελής, ήτοι οι δείκτες μετρούν μία μόνον πτυχή των αναφερόμενων στόχων ή, όταν αφορούν προτεραιότητα, αντικατοπτρίζουν ένα μόνον τμήμα των μέτρων που την αποτελούν (βλέπε πίνακα 5). Επιπλέον, για ορισμένα προγράμματα, κάθε τελικός δικαιούχος σχεδίου διαθέτει επίσης τη δυνατότητα να καθορίζει ο ίδιος τους δικούς του δείκτες (ΠΚΠ Περιφέρεια Ems-Dollart, ΠΚΠ Άλπεις, ΠΚΠ Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein).

74.

Ορισμένα προγράμματα της δέσμης Α παρουσιάζουν δείκτες ανεξάρτητους από τους καθορισμένους στόχους, οι οποίοι αποκαλούνται δείκτες διασυνοριακού πλαισίου (24) και δείκτες της εντατικότητας της συνεργασίας (25) (ΠΚΠ Άλπεις, ΠΚΠ Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein, ΠΚΠ Περιφέρεια Ems-Dollart· το ΠΚΠ Ισπανία-Πορτογαλία τους προβλέπει αλλά δεν αναπτύχθηκαν). Μολονότι ποικίλλουν ανάλογα με το πρόγραμμα, έχουν γενικότατο χαρακτήρα και το ενδιαφέρον τους για το σχετικό πρόγραμμα είναι περιορισμένο. Εντούτοις, σε σφαιρικότερο επίπεδο της δέσμης Α της πρωτοβουλίας, θα μπορούσαν να εμφανίζουν κάποιο ενδιαφέρον εάν είχαν βελτιωθεί και εφαρμοστεί εναρμονισμένα σε όλα τα ΠΚΠ της εν λόγω δέσμης.

75.

Άλλη αδυναμία αποτελεί η απουσία καθορισμού των πηγών πληροφόρησης βάσει των οποίων θα υπολογίζονται οι δείκτες ή του τρόπου με τον οποίο θα προκύπτουν. Συχνά, είναι αδύνατο να προσδιοριστούν οι σχέσεις μεταξύ δεικτών από το χαμηλότερο προς το υψηλότερο επίπεδο, ήτοι από τα σχέδια προς τους καθολικούς στόχους των ΠΚΠ.

76.

Τέλος, παρά τα διαπιστωθέντα κενά, καταβλήθηκαν προσπάθειες ποσοτικού προσδιορισμού για πολυάριθμα προγράμματα, άλλοτε σε συνολικό επίπεδο, άλλοτε σε επίπεδο προτεραιοτήτων και άλλοτε σε επίπεδο μέτρων. Εντούτοις, δεν μπόρεσαν να παρασχεθούν έγγραφα εργασίας που να παρέχουν τη δυνατότητα διαπίστωσης του τρόπου με τον οποίο πραγματοποιήθηκε ο εν λόγω ποσοτικός προσδιορισμός. Ωστόσο, προκειμένου να παρουσιάζουν ενδιαφέρον οι εν λόγω ποσοτικά προσδιορισμένοι στόχοι, πρέπει να μπορούν να συγκρίνονται εκ των υστέρων με τα αποτελέσματα, έτσι ώστε να συνάγονται συμπεράσματα. Εάν δεν μπορεί να αναπαραχθεί το πλαίσιο εντός του οποίου καταρτίστηκαν οι στόχοι, τα συμπεράσματα της εν λόγω σύγκρισης θα έχουν ελάχιστη βάση.

77.

Το ζήτημα της μέτρησης του επιπέδου υλοποίησης των στόχων παρουσιάζει τάσεις καθυστέρησης. Ο γενικός χαρακτήρας των στόχων που επιλέγονται σε επίπεδο ΠΚΠ και η ανομοιογένεια των μέτρων αποτελούν εμπόδιο για τον καθορισμό κατάλληλων και χρήσιμων δεικτών. Εντούτοις, είναι σημαντικό να διευκρινιστεί η κατάσταση στον τομέα των δεικτών και να πραγματοποιηθεί επιλογή με στόχο τη διατήρηση μόνον όσων είναι αναγκαίοι για την παρακολούθηση της προόδου του ΠΚΠ και για τη λήψη αποφάσεων, καθώς και για τη μέτρηση της επίδρασής του.

78.

Μόνον δύο από τα οκτώ εξετασθέντα προγράμματα (ΠΚΠ Alpenrhein-Bodensee-Hochrhein και ΠΚΠ Περιφέρεια Ems-Dollart) διέθεταν ηλεκτρονικό σύστημα διαχείρισης των σχεδίων και βάση δεδομένων που να προορίζεται για τη συγκέντρωση πληροφοριών όσον αφορά τους δείκτες. Διάφορα συστήματα είχαν αναπτυχθεί χωριστά από περιφέρειες των κρατών μελών, γεγονός που μπορεί μόνον να προξενήσει πολλαπλασιασμό του κόστους και των καθυστερήσεων στη θέσπιση της παρακολούθησης των ΠΚΠ.

79.

Σε σχέση με τις αδυναμίες που διαπιστώθηκαν κατά την έρευνα του Συνεδρίου σχετικά με το Interreg I, ο διευρωπαϊκός χαρακτήρας των σχεδίων και η συνεργασία στην εφαρμογή των ΠΚΠ ενισχύθηκαν (βλέπε σημείο 7). Εντούτοις, συνεχίζουν να διαπιστώνονται σημαντικές καθυστερήσεις και, παρά το γεγονός ότι καταβάλλονται ορισμένες προσπάθειες, το ζήτημα της αξιολόγησης της επίδρασης της ΚΠ δεν έχει τύχει ικανοποιητικής απάντησης, εν μέρει λόγω του ασαφούς και ευρύτατου χαρακτήρα των επιδιωκόμενων στόχων στις κατευθυντήριες γραμμές και σε επίπεδο ΠΚΠ.

80.

Οι κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής περιλαμβάνουν ορισμό του διευρωπαϊκού σχεδίου που πρέπει να εφαρμόζεται σε κάθε ΠΚΠ (βλέπε σημεία 13-14) και αυξάνουν τις απαιτήσεις όσον αφορά την εφαρμογή, με στόχο την ενίσχυση της συνεργασίας. Εντούτοις, το ζήτημα της εφαρμογής της συνεργασίας μέσω πραγματικά κοινών δομών, όπως οι ΕΟΟΣ, δεν εξετάστηκε σε βάθος. Οι δομές αυτές μπορούν να εκπροσωπούν τις διάφορες ενδιαφερόμενες περιφέρειες και να ασκούν αρμοδιότητες σχετικές με την εφαρμογή (βλέπε σημεία 15-16).

81.

Η Επιτροπή δεν διέθετε ανάλυση σχετικά με τη συγκεκριμένη κατάσταση των επιλέξιμων περιοχών και την πρόοδο που σημειώθηκε ως προς την επίτευξη των στόχων της ΚΠ ή των ειδικών στόχων των ΠΚΠ. Οι νέες κατευθυντήριες γραμμές δεν προβλέπουν στοχοθετημένους και μετρήσιμους στόχους. Αποτελούν μάλλον ένα πεδίο δυνάμενων να υλοποιηθούν δράσεων, εντός του οποίου οι περιφέρειες των κρατών μελών καλούνται να συνεργαστούν σε θέματα των οποίων ο καθορισμός από κοινού επαφίεται στις ίδιες. Εάν δεν πραγματοποιηθούν επιλογές σε επίπεδο ΠΚΠ για τον καθορισμό συγκεκριμένων στόχων, η εφαρμογή της ΚΠ θα οδηγήσει στη διασπορά των πόρων. Η Επιτροπή δεν καθόρισε κοινούς δείκτες που να καθιστούν δυνατή τη συνολική μέτρηση, σε κοινοτικό επίπεδο, της προόδου που πραγματοποιήθηκε με την εφαρμογή της πρωτοβουλίας (βλέπε σημεία 17-25).

82.

Για τη δέσμη A, το πρόβλημα της ύπαρξης, σε ορισμένα κράτη μέλη, περιοχών υπερβολικά εκτεταμένων ώστε να καθίσταται δυνατή πραγματική συνεργασία δεν επιλύθηκε, δεδομένων των ισχυόντων χαρακτηριστικών της ονοματολογίας NUTS (βλέπε σημείο 26).

83.

Οι κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής και τα έγγραφα εργασίας που προορίζονται να βοηθούν τα κράτη μέλη στη διαμόρφωση των προγραμμάτων τους δημοσιεύθηκαν με καθυστέρηση, ενώ η κατάρτιση των προτάσεων ΠΚΠ στα κράτη μέλη είχε ήδη αρχίσει. Το γεγονός αυτό προξένησε καθυστερήσεις στην εφαρμογή των ΠΚΠ και ενδεχομένως να οδήγησε σε ανεπαρκούς ποιότητας προγράμματα (βλέπε σημεία 28-29).

84.

Τα κριτήρια εξέτασης στον τομέα της ποιότητας των προτάσεων προγραμμάτων που διαβιβάστηκαν από τα κράτη μέλη δεν είχαν καταρτιστεί επαρκώς και με λεπτομερή τρόπο. Η διαδικασία εξέτασης των προτάσεων ΠΚΠ δεν κατέληξε πάντοτε στις επιθυμητές βελτιώσεις [βλέπε σημεία 31-33.α)].

85.

Η εξέταση των προτάσεων προγραμμάτων διήρκεσε πολύ περισσότερο από ό,τι προβλεπόταν. Οι καθυστερήσεις αυτές μειώνουν το χρονικό διάστημα κατά το οποίο μπορούν να αναπτυχθούν τα σχέδια και προξενούν μακροχρόνια, κατά το μάλλον ή ήττον, διακοπή της διαδικασίας συνεργασίας μεταξύ επιλέξιμων περιφερειών των κρατών μελών. Οι εν λόγω καθυστερήσεις είχαν ως αποτέλεσμα την επαναδιάθεση των πιστώσεων ανάληψης υποχρεώσεων για το 2000, καθώς και την υποχρησιμοποίηση των πιστώσεων πληρωμών κατά τα τέσσερα πρώτα έτη της περιόδου (βλέπε σημεία 35-39).

86.

Για την πλειονότητα των προγραμμάτων, πραγματοποιήθηκε διαδικασία διαβούλευσης εκ των προτέρων με δυνητικούς εταίρους σχεδίων. Εντούτοις, επειδή δεν ακολουθήθηκε από επιλογές, η εν λόγω διαδικασία καταλήγει σε ελάχιστα στοχοθετημένα ΠΚΠ (βλέπε σημεία 41-42).

87.

Θεσπίστηκε το ενιαίο των οργάνων εφαρμογής και των χρηματοοικονομικών στοιχείων των ΠΚΠ. Πράγματι, η συνεργασία μεταξύ όλων των εταίρων ενισχύθηκε. Εντούτοις, υπάρχει περιθώριο βελτίωσης: αφενός, η απουσία πραγματικών κοινών δομών που να εκπροσωπούν τα διάφορα κράτη μέλη ανέθεσε στις διαχειριστικές αρχές έναν τεχνητό ρόλο (βλέπε σημεία 43-44)· αφετέρου, το πνεύμα συνεργασίας δεν προείχε πάντοτε, όπως θα έπρεπε, κατά τη σύσταση των ΚΤΓ και ο ενιαίος χαρακτήρας του χρηματοδοτικού σχεδίου δεν τηρήθηκε πλήρως σε αρκετές περιπτώσεις, λόγω της κατανομής κατά κράτος μέλος των πόρων που χορηγήθηκαν στα ΔΤ και, ιδιαίτερα, στις κοινοτικές πρωτοβουλίες (βλέπε σημεία 45-50).

88.

Λόγω του ότι οι εκ των προτέρων αξιολογητές έχουν συνήθως συμβάλει στην κατάρτιση και σύνταξη των ΠΚΠ, δεν είναι σε θέση να παράσχουν, με πλήρη ανεξαρτησία, την κριτική γνώμη που τους ζητείται (βλέπε σημείο 52).

89.

Οι αναλύσεις στις οποίες πρέπει να στηρίζεται ο καθορισμός των προτεραιοτήτων και μέτρων των ΠΚΠ είναι χρονοβόρες και απαιτούν πολυάριθμες εργασίες, καθώς και τη συμμετοχή εμπειρογνωμόνων. Μολονότι είναι συνήθως ολοκληρωμένες για την επιλέξιμη περιφέρεια, παρουσιάζουν ελάχιστη χρησιμότητα, ιδίως διότι οι πληροφορίες που περιέχουν δεν χρησιμεύουν για τον καθορισμό της αρχικής κατάστασης στην περιφέρεια, σε σχέση με την οποία οι δείκτες πρέπει να μετρήσουν την επίδραση των ΠΚΠ. Σε περίπτωση που η διαδικασία διαβούλευσης «εκ των κάτω προς τα άνω» οδηγεί σε διαφορετικά αποτελέσματα από αυτά των εν λόγω αναλύσεων, τα προγράμματα θα έπρεπε να εξηγούν τους λόγους (βλέπε σημεία 55-57).

90.

Επιπλέον, τα εντοπισθέντα προβλήματα είναι γενικής φύσης και δεν προκύπτουν κατ' ανάγκη από την ύπαρξη των συνόρων, μολονότι για ορισμένα ΠΚΠ κάποια μέτρα (περιβάλλον, εδαφικές πτυχές που σχετίζονται με το ΣΑΚΧ, …) είναι αιτιολογημένα, διότι τα σύνορα εμφανίζονται καθ’ εαυτά ως εμπόδιο (βλέπε σημείο 58).

91.

Τέλος, οι σχέσεις αιτιότητας μεταξύ των εν λόγω αναλύσεων και των προτεραιοτήτων των ΠΚΠ είναι ασαφείς. Οι επιδιωκόμενοι στόχοι, καθώς και οι προτεραιότητες και τα μέτρα προκύπτουν από άλλους προβληματισμούς και όχι από αυτούς που αποσκοπούν στην επίλυση των ειδικών προβλημάτων που συνδέονται με τα σύνορα στοχοθετώντας τις δράσεις. Τα προγράμματα περιλαμβάνουν μεγάλη ποικιλία μέτρων, γεγονός που οδηγεί σε διασκορπισμό των πόρων και σε εξανέμιση της επίδρασης. Το ενιαίο των οργάνων εφαρμογής των ΠΚΠ, μολονότι ευνοεί τη συνεργασία, δεν οδήγησε σε στοχοθετημένη στρατηγική (βλέπε σημεία 59-63).

92.

Τα προγράμματα της δέσμης Γ είναι τα πλέον ανεπαρκώς καθορισμένα, διότι συσσωρεύουν ειδικές κατευθυντήριες γραμμές που χαρακτηρίζονται από ασάφεια, ελλείψει εκ των προτέρων αξιολόγησης που θα έπρεπε να είχε προσδιορίσει τις ανάγκες. Η αδυναμία καθορισμού δεικτών καταδεικνύει επίσης ότι η Επιτροπή δεν ήταν επαρκώς προετοιμασμένη για τη θέσπιση της εν λόγω δέσμης (βλέπε σημεία 24, 57, 62, 72).

93.

Η συμπληρωματικότητα των ΠΚΠ της δέσμης Α με τις κλασικές παρεμβάσεις οφείλεται κατ' ουσίαν στην ευρύτητα των ΠΚΠ Interreg. Αξίζει να εξεταστεί στο πλαίσιο των ΠΚΠ μόνον σε περίπτωση που αυτά είναι περισσότερο στοχοθετημένα (βλέπε σημεία 64-65).

94.

Η πλειονότητα των πρώτων σχεδίων που εγκρίθηκαν, καταρτίστηκαν και θα υλοποιηθούν με συνεργασία. Εντούτοις, η συμβολή σχεδίων στην επίλυση των προβλημάτων που συνδέονται με τα σύνορα δεν είναι πάντα σημαντική, διότι ορισμένα σχέδια περιορίζονται σε ανταλλαγή εμπειριών ή δεν σχετίζονται με την ύπαρξη των συνόρων. Το Συνέδριο φρονεί ότι η εν λόγω προστιθέμενη αξία είναι ιδιαίτερα χαμηλή, γεγονός που οφείλεται κυρίως στην ασάφεια των επιδιωκόμενων στόχων και στην έκταση των μέτρων κάθε ΠΚΠ (βλέπε σημεία 66-69).

95.

Τα ΠΚΠ περιλαμβάνουν στόχους σε συνολικό επίπεδο, σε επίπεδο προτεραιοτήτων και σε επίπεδο μέτρων. Οι στόχοι αυτοί δεν προκύπτουν από επιλογές που πραγματοποιήθηκαν για την επίλυση ειδικών προβλημάτων που συνδέονται με τα σύνορα και δεν είναι διακριτή η αλληλοσύνδεσή τους (βλέπε σημεία 71-72).

96.

Οι πολυάριθμοι δείκτες των ΠΚΠ εκφράζουν ανεπαρκώς τους στόχους τους ή δεν τους εκφράζουν καθόλου. Η ύπαρξή τους προκύπτει μάλλον από υποχρέωση παρά από την ανάγκη μέτρησης της προόδου σε σχέση με τους καθορισμένους στόχους. Εξάλλου, ορισμένοι πρέπει να διευκρινιστούν και οι πηγές πληροφόρησης πρέπει να προσδιοριστούν. Καταβλήθηκαν προσπάθειες ποσοτικού προσδιορισμού για ορισμένους δείκτες, οι οποίες όμως δεν στηρίζονται στην αρχική ανάλυση και αφορούν ελάχιστα συνεκτικούς στόχους. Στην πλειονότητα των περιπτώσεων που εξετάστηκαν, τα ηλεκτρονικά μέσα που πρέπει να καθιστούν δυνατή τη συγκέντρωση των στατιστικών πληροφοριών που αφορούν τους δείκτες δεν χρησιμοποιούνται ακόμη (βλέπε σημεία 73-78).

97.

Για την τρέχουσα περίοδο:

98.

Σε περίπτωση ανανέωσης της πρωτοβουλίας μετά το 2006:

99.

Η ΚΠ Interreg προωθεί τη συνεργασία μεταξύ εταίρων διαφόρων κρατών μελών και συμβάλλει στο άνοιγμα των συνόρων. Σε όλα τα στάδια εφαρμογής της συνενώνει πολυάριθμα κράτη μέλη και τις περιφέρειές τους. Κατά το υπόλοιπο της περιόδου προγραμματισμού 2000-2006, αξίζει να καταβληθούν προσπάθειες στον τομέα των δεικτών, της μέτρησης της επίδρασής της και των κριτηρίων επιλογής. Ενόψει της επόμενης περιόδου, εάν η Επιτροπή εξετάζει το ενδεχόμενο ανανέωσης της πρωτοβουλίας μετά το 2006, πρέπει επιπλέον να καταβληθούν προσπάθειες, κυρίως, όσον αφορά το σχεδιασμό και τις συνθήκες εφαρμογής.