30.11.2004   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 295/1

I-XI

1-10

1-7

8-10

11-25

11-12

13-15

16-21

22-23

24-25

26-35

26-27

28-30

31-35

36-57

36-37

38-40

41-47

48-49

50-51

52-57

58-80

58-60

61-65

66-67

68-76

77-80

81-97

81-90

91-95

96-97

98-109

98-103

104-109

110-121

I.

Το ειδικό πρόγραμμα ένταξης για τη γεωργία και την αγροτική ανάπτυξη (Sapard) αποτελεί το πρώτο πρόγραμμα εξωτερικών ενισχύσεων που εφαρμόζεται κατά αποκεντρωμένο τρόπο. Στόχοι του προγράμματος είναι η συνεισφορά στην εφαρμογή του κοινοτικού κεκτημένου και η επίλυση προβλημάτων για την προσαρμογή του γεωργικού τομέα και των αγροτικών περιοχών στις δέκα δικαιούχους χώρες των ενισχύσεων Sapard (1). Οι εν λόγω δέκα χώρες αναφέρονται στο εξής ως «χώρες Sapard». Λόγω της μεγάλης αύξησης του προενταξιακού προϋπολογισμού, τον οποίο για το Sapard επρόκειτο να διαχειριστούν νεοϊδρυθείσες διαρθρώσεις βάσει πρόσφατα θεσπισθέντων κανόνων, το Συνέδριο διενήργησε έλεγχο με στόχο να εξετασθεί η χρηστή διαχείριση του Sapard (βλέπε σημεία 1-10).

II.

Διαπιστώθηκε ότι η διαχείριση χαρακτηρίστηκε από μεικτή ποιότητα. Μολονότι υπήρξαν σημαντικές καθυστερήσεις στη θέση σε εφαρμογή του Sapard, ορισμένες από αυτές προκλήθηκαν από την αδυναμία της Επιτροπής να προβεί στο σχεδιασμό το νωρίτερο δυνατόν. Ωστόσο, ο ρυθμός εφαρμογής του Sapard αυξήθηκε, αλλά οι κύριοι στόχοι δεν είχαν επιτευχθεί στο τέλος του 2003. Αφενός, υπήρξαν καθυστερήσεις εφαρμογής στην πλειονότητα των χωρών Sapard, οι οποίες προκλήθηκαν εν μέρει από έλλειψη καθοδήγησης και συμβουλών εκ μέρους της Επιτροπής, καθώς και λόγω της επίπονης διαδικασίας εκμάθησης που αντιμετώπισαν οι εν λόγω χώρες και, αφετέρου, δεν έχουν ενεργοποιηθεί ορισμένα μέτρα.

III.

Μεγάλο ποσοστό των διαθέσιμων κεφαλαίων παρέμεινε αχρησιμοποίητο και οι προϋπολογισμοί υπερεκτιμούνταν συστηματικά, διότι χρειαζόταν σημαντικό χρονικό διάστημα για τη θέσπιση και την εφαρμογή του Sapard. Οι λεπτομερείς αρχές και κανόνες εφαρμογής δεν ήταν έτοιμοι όταν το Συμβούλιο ενέκρινε τον κανονισμό Sapard τον Ιούνιο του 1999. Απαιτούνταν η θέσπιση συστημάτων στις χώρες Sapard, για την οποία χρειάστηκε μεγάλο χρονικό διάστημα σε ορισμένες περιπτώσεις, ενώ η Επιτροπή δεν ανέλυσε τις αιτίες του γεγονότος αυτού. Από την έναρξη του Sapard στις ενδιαφερόμενες χώρες, οι δυσκίνητες διοικητικές διαδικασίες, οι οποίες ήταν αυστηρότερες από ό,τι όριζαν οι κανόνες Sapard, εμπόδισαν την ταχεία και αποδοτική εφαρμογή του προγράμματος (βλέπε σημεία 11-25).

IV.

Η επιλογή της αποκεντρωμένης εφαρμογής από την Επιτροπή ήταν ορθή, δεδομένου του ενδεχόμενα μεγάλου αριθμού σχεδίων προς χρηματοδότηση, αλλά η Επιτροπή υποεκτίμησε το χρονικό διάστημα που θα ήταν αναγκαίο για το σκοπό αυτό. Μολονότι η Επιτροπή διοργάνωσε σεμινάρια και είχε διάφορες επαφές με τις χώρες Sapard, η αποκεντρωμένη διαχείριση του Sapard εκ μέρους της δεν εγγυάται τον ενεργό και συστηματικό εντοπισμό και παρακολούθηση των προβλημάτων εφαρμογής. Για τους λόγους αυτούς, δεν εφαρμόστηκαν οι βέλτιστες πρακτικές σε όλες τις χώρες Sapard (βλέπε σημεία 26-35).

V.

Κατά τα τέσσερα πρώτα έτη εφαρμογής, μόνον 323 εκατομμύρια ευρώ (14,8 %) του διαθέσιμου προϋπολογισμού ύψους 2 183 εκατομμυρίων ευρώ καταβλήθηκαν στους τελικούς δικαιούχους. Λόγω του χαμηλού επιπέδου ανάλωσης κατά τη διάρκεια της προενταξιακής περιόδου, η οποία για οκτώ από τις δέκα δικαιούχους χώρες εκτείνεται από την 1η Ιανουαρίου 2000 έως την 1η Μαΐου 2004, υπήρξε μόνον μικρής κλίμακας συνεισφορά στους στόχους που είχαν καθοριστεί για το Sapard. Για τη Βουλγαρία και τη Ρουμανία, για τις οποίες η προενταξιακή περίοδος προβλέπεται να διαρκέσει έως την 1η Ιανουαρίου 2007, μπορεί να αναμένεται πολύ μεγαλύτερη επίδραση. Στην Πολωνία, θα καταβληθούν από το Sapard τουλάχιστον 17,7 εκατομμύρια ευρώ με μορφή ΦΠΑ προς τον κρατικό προϋπολογισμό, γεγονός που δεν συνεισφέρει στους στόχους του Sapard (βλέπε σημεία 36-40).

VI.

Tα πρώτα αποτελέσματα των ολοκληρωθέντων σχεδίων δείχνουν ότι τα κεφάλαια για τη γεωργική μεταποίηση δαπανήθηκαν σε γενικές γραμμές για σχέδια που αυξάνουν την ποσότητα της γεωργικής παραγωγής, παρά σε σχέδια που βελτιώνουν την ποιότητα της γεωργικής παραγωγής (πλήρωση των προτύπων ποιότητας και υγείας και προστασία του περιβάλλοντος) (βλέπε σημεία 41-47).

VII.

Η Επιτροπή δεν κατάρτισε εκθέσεις σχετικά με την αποτελεσματική επίτευξη των στόχων του Sapard, αλλά αντ' αυτού εστιάστηκε στη θεσμική ενίσχυση. Αυτή υπήρξε θετική, διότι το Sapard μπόρεσε να παράσχει στις εθνικές διοικητικές αρχές πρακτική πείρα για τη διαχείριση των κοινοτικών κεφαλαίων μετά την ένταξη. Εντούτοις, για μία από τις σημαντικότερες κατηγορίες μέτρων έπειτα από την ένταξη, τα γεωργοπεριβαλλοντικά μέτρα, η επίδραση ήταν περιορισμένη (βλέπε σημεία 48-57).

VIII.

Μία από τις απαιτήσεις του Sapard είναι η προηγούμενη έγκριση εκ μέρους της Επιτροπής, βάσει των ελέγχων της, των συστημάτων που θέσπισαν οι ενδιαφερόμενες χώρες. Αυτό εξασφάλισε τη θέσπιση ορθά καθορισμένων συστημάτων με βασικούς ελέγχους πριν από την ανάλωση κεφαλαίων. Η απαίτηση αυτή αποτελεί βασική διαφορά με ανάλογα προγράμματα στα κράτη μέλη, των οποίων η εφαρμογή μπορεί να ξεκινήσει χωρίς τέτοιους ελέγχους, ούτε προηγούμενη έγκριση των συστημάτων από την Επιτροπή (βλέπε σημεία 58-60).

IX.

Το Συνέδριο διαπίστωσε για τα συστήματα Sapard ότι περιλαμβάνονταν οι βασικές έννοιες, ότι οι διαδικασίες ήταν ορθά τεκμηριωμένες, ότι τα συστήματα που είχαν θεσπιστεί λειτουργούσαν γενικά και στην πράξη και ότι για την πλειονότητα των φακέλων που εξετάστηκαν οι διαδικασίες ελέγχου ακολουθούνταν. Μία δυσκολία ήταν ότι άλλα συναφή συστήματα, τα οποία τροφοδοτούσαν τα συστήματα Sapard αλλά δεν δέχονταν την προγενέστερη έγκριση της Επιτροπής, δεν ήταν της ίδιας ποιότητας. Αυτό ίσχυε ιδίως για τους εθνικούς ελέγχους συμφωνίας με τα πρότυπα ποιότητας, υγείας και περιβάλλοντος, οι οποίοι διαπιστώθηκε ότι ήταν ανεπαρκείς (βλέπε σημεία 61-80).

X.

Τα βασικά προβλήματα εφαρμογής ήταν ότι οι δυνητικοί δικαιούχοι πάσχουν από ανεπάρκεια ιδίων πόρων, είχαν δυσχέρειες στην εξασφάλιση πίστωσης και αντιμετώπισαν δυσκίνητες διοικητικές διαδικασίες. Το αποτέλεσμα ήταν ότι από το Sapard ευνοήθηκαν οι οικονομικά εύρωστοι και οι καλύτερα οργανωμένοι, με αρκετά κεφάλαια ή πρόσβαση σε δάνεια. Για τις μικρότερες εκμεταλλεύσεις και εταιρείες, οι οποίες χρειάζεται να καταβάλουν τις μεγαλύτερες προσπάθειες για την πλήρωση των προτύπων, προκειμένου να εκσυγχρονιστούν και να αυξήσουν την αποδοτικότητά τους, αυτό αποτέλεσε μείζον κώλυμα (βλέπε σημεία 81-97).

XI.

Οι κανόνες και οι έλεγχοι για τις ιδιωτικές προμήθειες και για τα γενικά έξοδα ήταν ανεπαρκείς. Δεν διενεργήθηκαν αποτελεσματικοί έλεγχοι προκειμένου να προληφθεί η αποδοχή και η πληρωμή υπερεκτιμημένων τιμολογίων (βλέπε σημεία 98-109).

1.

Τον Δεκέμβριο του 1997, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λουξεμβούργου έλαβε αποφάσεις για την έναρξη της διαδικασίας διεύρυνσης με στόχο την προετοιμασία των υποψηφίων χωρών για την ένταξη στην Ένωση. Η προετοιμασία αυτή περιλάμβανε μια προωθημένη προενταξιακή στρατηγική με στόχο να μπορέσουν τελικά οι χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης να γίνουν μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης και, για το σκοπό αυτό, να ευθυγραμμιστούν όσο το δυνατόν περισσότερο με το κοινοτικό κεκτημένο (2). Στο πλαίσιο της προενταξιακής στρατηγικής, αποφασίστηκε να αυξηθούν ουσιαστικά οι προενταξιακές ενισχύσεις: παράλληλα με το ήδη υπάρχον πρόγραμμα PHARE (3), θα περιλαμβανόταν και ένα διαρθρωτικό μέσο και ενισχύσεις για τη γεωργία από το έτος 2000.

2.

Έτσι, ξεκίνησε την 1η Ιανουαρίου του 2000 το ειδικό πρόγραμμα ένταξης για τη γεωργία και την αγροτική ανάπτυξη (Sapard). Ο κανονισμός Sapard (4) ορίζει ότι οι στόχοι του προγράμματος είναι οι εξής:

3.

Η διαχείριση του προγράμματος πραγματοποιήθηκε στο πλαίσιο του κεφαλαίου 1 του τίτλου B7-0 (προενταξιακή στρατηγική) του προϋπολογισμού (5). Τα ποσά που διατέθηκαν για τις δέκα χώρες Sapard για τα έτη 2000-2003 ανήλθαν σε 2 183 εκατομμύρια ευρώ (6). Το παράρτημα 1 παρέχει ανάλυση κατά χώρα του εν λόγω ποσού.

4.

Το Sapard παρέχει ενισχύσεις από κοινοτικά και εθνικά κεφάλαια μέχρι ύψους 50 % σε γεωργούς (κυρίως για επενδύσεις σε επίπεδο γεωργικής εκμετάλλευσης σε γεωργικές μηχανές) και μεταποιητικές επιχειρήσεις (κυρίως για επενδύσεις σε εξοπλισμό), ενώ το υπόλοιπο τμήμα (50 % ή περισσότερο) χρηματοδοτείται από το δικαιούχο (7). Στην περίπτωση τοπικών κοινοτήτων (για υποδομές αγροτικής ανάπτυξης όπως τοπικές οδοί και συστήματα αποχέτευσης) οι ενισχύσεις Sapard ανέρχονται στο 100 %. Στο σύνολο των περιπτώσεων (είτε οι χορηγούμενες δημόσιες ενισχύσεις ανέρχονται στο 50 % είτε στο 100 %), η ΕΕ συνεισφέρει κατά 75 % στις καταβαλλόμενες ενισχύσεις, ενώ η εθνική συγχρηματοδότηση παρέχει το υπόλοιπο 25 %.

5.

Η μοναδικότητα του Sapard έγκειται ότι στο ότι αποτελεί το πρώτο πρόγραμμα εξωτερικών ενισχύσεων που εφαρμόζεται κατά αποκεντρωμένο τρόπο. Αυτό σημαίνει ότι δεν υπάρχει εκ των προτέρων έγκριση της Επιτροπής για την επιλογή των σχεδίων, τη διαδικασία διαγωνισμών και τη σύναψη συμβάσεων (8). Η αποκεντρωμένη διαχείριση στις χώρες Sapard ακολούθησε στενά τα συστήματα που θεσπίστηκαν στα κράτη μέλη της ΕΕ, συμπεριλαμβανόμενης της έγκρισης από την Επιτροπή ενός «προγράμματος για τη γεωργία και την αγροτική ανάπτυξη» για καθεμία από τις χώρες Sapard. Ο κανονισμός Sapard ορίζει ότι τα προγράμματα πρέπει να βασίζονται σε σχέδια που καταρτίζουν οι εν λόγω χώρες, τα οποία θα πρέπει να σχετίζονται με τα 15 μέτρα που καθορίζει ο κανονισμός.

6.

Δόθηκε ιδιαίτερη προσοχή στα μέτρα που εστιάζονται σε επενδύσεις στον τομέα της γεωργικής μεταποίησης (βελτίωση της μεταποίησης και εμπορίας γεωργικών προϊόντων, και επενδύσεις σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις), καθώς και στα μέτρα που στοχεύουν στην ανάπτυξη των αγροτικών περιοχών (ανάπτυξη και βελτίωση των αγροτικών υποδομών). Οι χώρες Sapard έδωσαν μεγαλύτερη προτεραιότητα στα μέτρα αυτά παρά σε άλλα πιθανά μέτρα, όπως τα γεωργοπεριβαλλοντικά μέτρα, τα μέτρα που αφορούν τη δασοκομία και την αναδάσωση, στα οποία διέθεσαν μόνο το 4 % του συνόλου των πόρων. Το παράρτημα 1 παρέχει ανάλυση, κατά χώρα, της κατανομής των κοινοτικών κεφαλαίων στα κύρια είδη μέτρων και δικαιούχων.

7.

Για την εφαρμογή και την πληρωμή στις χώρες Sapard είναι υπεύθυνος ο οργανισμός Sapard. Οι δυνητικοί δικαιούχοι αποστέλλουν αιτήσεις στα τοπικά γραφεία του οργανισμού αυτού. Ένας χωριστός οργανισμός του Υπουργείου Οικονομικών, που ονομάζεται εθνικό ταμείο, ζητεί και λαμβάνει τις πληρωμές από την Επιτροπή και διαθέτει τα κεφάλαια στον οργανισμό Sapard.

8.

Λόγω της μεγάλης αύξησης του προενταξιακού προϋπολογισμού γενικά, ο οποίος διπλασιάστηκε από το 1999 έως το 2000 και η διαχείριση του οποίου, για το Sapard, επρόκειτο να πραγματοποιηθεί από νεοϊδρυθείσες διαρθρώσεις με πρόσφατα θεσπισθέντες κανόνες, το Συνέδριο αποφάσισε να διενεργήσει έλεγχο με στόχο να εξετασθεί η χρηστή διαχείριση του Sapard. Καθορίστηκαν τρεις στόχοι του ελέγχου, ήτοι η εξέταση:

9.

Διενεργήθηκαν έλεγχοι στην Επιτροπή (ΓΔ Γεωργίας) και σε τέσσερις χώρες Sapard (Βουλγαρία, Λιθουανία, Πολωνία και Ρουμανία). Διενεργήθηκαν έλεγχοι βάσει εγγράφων σε δείγμα 76 σχεδίων, για 42 από τα οποία πραγματοποιήθηκαν επιτόπιοι έλεγχοι μεταξύ του Νοεμβρίου 2002 και του Σεπτεμβρίου 2003. Τα σχέδια του δείγματος κάλυψαν τα κύρια μέτρα που εφαρμόζονταν κατά την εποχή του ελέγχου, τα οποία αντιστοιχούσαν στο 95 % περίπου του συνόλου των συμβάσεων που είχαν συναφθεί και των πληρωμών που είχαν πραγματοποιηθεί στις εν λόγω τέσσερις χώρες (9). Επιπλέον, εξετάστηκαν στοιχεία κλειδιά των συστημάτων που θεσπίστηκαν στις χώρες Sapard. Το προσωπικό των ανωτάτων οργάνων ελέγχου των χωρών στις οποίες πραγματοποιήθηκε επίσκεψη συνεργάστηκαν με τους ελεγκτές του Συνεδρίου και τους συνόδευσαν.

10.

Ο έλεγχος του Sapard στηρίχθηκε στα αποτελέσματα προγενέστερων ελέγχων, οι οποίοι είχαν εστιαστεί στη θέσπιση του προγράμματος και στην ανάλυση και παρακολούθηση των συστημάτων Sapard από την Επιτροπή, τα οποία δημοσιεύθηκαν στις ετήσιες εκθέσεις του Συνεδρίου (10). Τα κύρια συμπεράσματα ήταν ότι αναλώθηκε σημαντικό χρονικό διάστημα στη θέσπιση του μέσου Sapard, ιδίως στη διευκρίνιση και επεξεργασία των λεπτομερειών της πολύπλοκης νομικής βάσης, καθώς και ότι τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου προέβλεπαν ανεπαρκείς ελέγχους σε περιοχές κινδύνου, όπως το προσωπικό, η πρόληψη της διπλής χρηματοδότησης, η χρηστή δημοσιονομική διαχείριση, οι τραπεζικοί τόκοι και η συμφωνία με τα ελάχιστα πρότυπα για το περιβάλλον, την υγιεινή και την ευεξία των ζώων.

11.

Το διάγραμμα παρουσιάζει τα στάδια εφαρμογής του προγράμματος Sapard από την πρώτη πρόταση νομοθεσίας έως τις 31 Δεκεμβρίου 2003. Τα πλαίσια παρέχουν πληροφορίες σχετικά με την ολοκλήρωση των κύριων φάσεων. Τα ποσά που αναφέρονται στο τμήμα «Α» δείχνουν το χάσμα μεταξύ της συνολικής χρηματοοικονομικής συνεισφοράς των Κοινοτήτων με το γενικό προϋπολογισμό (11) και του συνολικού ποσού για το οποίο συνήφθησαν συμβάσεις με δικαιούχους. Έτσι, η διαφορά αντικατοπτρίζει το διαθέσιμο ποσό στον προϋπολογισμό που δεν χρησιμοποιήθηκε από τις χώρες Sapard λόγω του χρόνου που χρειαζόταν για την έγκριση των συστημάτων τους και, κατά συνέπεια, τις καθυστερήσεις στις εν λόγω χώρες που προέρχονταν από δυσχέρειες στην εφαρμογή. Τα δύο κύρια προβλήματα εφαρμογής παρουσιάζονται στα σημεία 81-95.

12.

Το τμήμα «Β» παρουσιάζει το ποσό των συμβάσεων που συνήφθησαν με τους τελικούς δικαιούχους αλλά δεν έχουν ακόμη πληρωθεί. Αυτό αντικατοπτρίζει το χρονικό διάστημα που χρειάστηκε για την εφαρμογή των σχεδίων, το οποίο, για κατασκευαστικά σχέδια παραδείγματος χάρη, μπορεί να είναι συνήθως μεγαλύτερο από ένα έτος, αλλά αντανακλά επίσης τις διοικητικές καθυστερήσεις (βλέπε σημείο 16 και εξής). Το τμήμα «Γ» παρουσιάζει την πραγματική ροή κεφαλαίων προς τους δικαιούχους.

13.

Τον Ιούνιο του 1999, το Συμβούλιο ενέκρινε την πρόταση της Επιτροπής για κανονισμό σχετικά με το Sapard. Ο κανονισμός αυτός θέσπισε ένα νέο και πολύπλοκο νομικό πλαίσιο, το οποίο απαιτούσε περαιτέρω ορισμό. Η Επιτροπή χρειάστηκε επτά μήνες για την κατάρτιση των αρχών εφαρμογής·στη συνέχεια έξι μήνες για την κατάρτιση και την έγκριση λεπτομερών κανόνων·τέλος, άλλους έξι μήνες για την κατάρτιση, τη διαπραγμάτευση και την έγκριση των συμφωνιών με τις χώρες Sapard. Έτσι, η νομική βάση έλαβε οριστική μορφή στις 29 Νοεμβρίου 2000 (12). Στα τέλη Μαρτίου 2001, όλες οι χώρες είχαν υπογράψει τις συμφωνίες.

14.

Η Επιτροπή δεν χρησιμοποίησε το διαθέσιμο χρόνο στην περίοδο μεταξύ Μαρτίου 1998, όταν πρότεινε τον κανονισμό Sapard (13), και Ιουνίου 1999, όταν αυτός εγκρίθηκε από το Συμβούλιο, προκειμένου να προβεί σε περαιτέρω προετοιμασίες σχετικά με την εφαρμογή. Η εν λόγω δεκαπεντάμηνη περίοδος θα μπορούσε να είχε χρησιμοποιηθεί για την κατάρτιση λεπτομερών αρχών και κανόνων που θα είχαν διασαφηνίσει την πολιτική και θα είχαν επιταχύνει την εφαρμογή.

15.

Έπειτα από την ολοκλήρωση του νομικού πλαισίου τον Νοέμβριο του 2000, η έναρξη του Sapard εξαρτήθηκε από τον αναγκαίο χρόνο για τη θέση σε εφαρμογή των συστημάτων από τις χώρες Sapard. Ορισμένες χώρες έδρασαν με ταχύτητα: η Επιτροπή ενέκρινε τα συστήματα για ορισμένα από τα μέτρα στη Βουλγαρία τον Μάιο του 2001. Για άλλες χώρες απαιτήθηκε μεγαλύτερο χρονικό διάστημα·π.χ. η Ουγγαρία άρχισε την εφαρμογή ορισμένων από τα μέτρα Sapard μόλις στις 27 Νοεμβρίου 2002.

16.

Από την έναρξη του Sapard στις ενδιαφερόμενες χώρες, δυσκίνητες διοικητικές διαδικασίες, αυστηρότερες από ό,τι απαιτούσαν οι κανόνες Sapard, παρακώλυσαν την αποδοτική εφαρμογή του προγράμματος. Ακολουθούν ορισμένα παραδείγματα των προβλημάτων εφαρμογής που διαπίστωσε το Συνέδριο (βλέπε επίσης σημείο 91 και εξής).

17.

Η Ρουμανία ήταν η προτελευταία χώρα Sapard της οποίας τα συστήματα εγκρίθηκαν εν μέρει, αλλά δεν ήταν επαρκώς προετοιμασμένη για να εφαρμόσει το πρόγραμμα τον Αύγουστο του 2002. Χρειάστηκαν επτάμισι μήνες μεταξύ της παραλαβής του εντύπου αίτησης και της έγκρισής του. Από τον Απρίλιο του 2003 η κατάσταση βελτιώθηκε διότι οι ρουμανικές αρχές άλλαξαν ορισμένες διαδικασίες και αύξησαν το διαθέσιμο προσωπικό για τη διεκπεραίωση των αιτήσεων. Παρά τις εν λόγω καθυστερήσεις, ο μεγάλος αριθμός αιτήσεων κατέστησε δυνατό για τις ρουμανικές αρχές να χρησιμοποιήσουν το σύνολο των κεφαλαίων που είχαν προγραμματιστεί για τις αγροτικές υποδομές για ολόκληρη την επταετή περίοδο (2000-2006).

18.

Η Πολωνία έλαβε επίσης μεγάλο αριθμό αιτήσεων για αυτό το είδος σχεδίου. Εντούτοις, για διοικητικούς λόγους που δεν απαιτούνταν από τους κανόνες Sapard, περισσότερα από 250 εκατομμύρια ευρώ που ήταν διαθέσιμα δεν χρησιμοποιήθηκαν για περισσότερο από ένα έτος (14). Το γεγονός αυτό εμπόδισε την αποδοτική εφαρμογή του Sapard.

19.

Στη Λιθουανία, το μέσο χρονικό διάστημα μεταξύ της υποβολής αίτησης για σχέδιο και της υπογραφής της σύμβασης είναι 4,5 μήνες. Ένας από τους κύριους λόγους για τις καθυστερήσεις στην έγκριση των αιτήσεων είναι η έλλειψη προσωπικού στη βασική μονάδα που αξιολογεί όλες τις αιτήσεις για σχέδιο.

20.

Στη Βουλγαρία, όλοι οι έλεγχοι που πραγματοποιούνται σε τοπικό επίπεδο επαναδιενεργούνται από τον οργανισμό Sapard σε κεντρικό επίπεδο. Αυτό προσθέτει περίπου ένα μήνα για κάθε έγκριση σχεδίου (καθυστερώντας συνεπώς την εφαρμογή του σχεδίου) και περίπου ένα μήνα σε κάθε φάση της έγκρισης πληρωμής. Τέτοιου είδους διπλοί έλεγχοι είναι αναγκαίοι όταν τα συστήματα θεσπίζονται, αλλά η αναγκαιότητά τους θα πρέπει να τίθεται υπό εξέταση.

21.

Όπως θα αναφερθεί στο σημείο 35, η Επιτροπή δεν ερεύνησε ενεργά για προβλήματα εφαρμογής όπως αυτά που περιγράφονται ανωτέρω. Μολονότι σε ορισμένες περιπτώσεις η Επιτροπή ανέλαβε δράση συζητώντας το θέμα με την ενδιαφερόμενη χώρα, αυτό δεν πραγματοποιήθηκε συστηματικά.

22.

Η Επιτροπή δεν ανέλυσε τα κρίσιμα στάδια που καθυστέρησαν τη θέσπιση των συστημάτων από τις χώρες Sapard. Εάν το είχε πράξει, θα επρόκειτο για χρηστή πρακτική διαχείρισης. Τέτοιου είδους ανάλυση θα έπρεπε να περιλαμβάνει και το δικό της ρόλο και θα ήταν χρήσιμη, διότι οι χώρες Sapard θα μπορούσαν να είχαν λάβει υπόψη παράγοντες επιτυχίας κατά τη θέσπιση συστημάτων για τη διαχείριση των κοινοτικών κεφαλαίων.

23.

Αργότερα, η Επιτροπή επίσης δεν συμπεριέλαβε τέτοιου είδους ανάλυση στην ενδιάμεση αξιολόγηση του προγράμματος σε κάθε μία από τις χώρες Sapard. Εάν είχε συμπεριληφθεί το στοιχείο αυτό, θα μπορούσαν να είχαν εντοπιστεί παράγοντες επιτυχίας και περιορισμοί στη θέσπιση των συστημάτων, προσφέροντας κατ' αυτό τον τρόπο συνδρομή σε ανάλογες προσπάθειες στο μέλλον. Δεν πραγματοποιήθηκε εξωτερική αξιολόγηση προκειμένου να εξασφαλιστεί ότι η εμπειρία που αποκτήθηκε από το Sapard θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί στο μέλλον.

24.

Η Επιτροπή δεν μπορούσε να πραγματοποιήσει ακριβείς εκτιμήσεις των ποσών που συμπεριλαμβάνονταν για πληρωμές στους προϋπολογισμούς των τριών πρώτων ετών. Έως το τέλος του 2002, κατέστησε διαθέσιμα 850,8 εκατομμύρια ευρώ για πληρωμές, εκ των οποίων μόνον 154,4 εκατομμύρια ευρώ (18 %) χρησιμοποιήθηκαν, ενώ το υπόλοιπο ακυρώθηκε (15). Η Επιτροπή παρατήρησε ότι οι εκτιμήσεις πληρωμών ήταν αβέβαιες διότι εξαρτώνταν από παράγοντες που βρίσκονταν πέρα από τον έλεγχό της και δεν υπήρχε προηγούμενη εμπειρία στη διαχείριση των εξωτερικών ενισχύσεων κατά αποκεντρωμένο τρόπο. Έτσι, τα ποσά δεν μπορούσαν να βασιστούν σε επαρκώς λεπτομερή τεκμηρίωση και υπολογισμούς.

25.

Διατυπώθηκαν όμως άλλα επιχειρήματα ως αιτιολόγηση των ποσών, όπως η ανάγκη να δοθεί θετικό σήμα ότι η Επιτροπή είχε εμπιστοσύνη στην ικανότητα των ενδιαφερομένων χωρών να εφαρμόσουν το Sapard. Είναι αναγκαίο να διαχωριστούν η πολιτική βούληση και η οικονομική πραγματικότητα αλλά, λόγω του ότι δόθηκε υπερβολική έμφαση στην πρώτη, η Επιτροπή υπερεκτιμούσε συστηματικά τα ποσά για πληρωμές στον προϋπολογισμό.

26.

Έως τον Ιούνιο του 1999, για τις εξωτερικές ενισχύσεις απαιτούνταν εκ των προτέρων έγκριση από την Επιτροπή για την επιλογή των σχεδίων, τη διαδικασία διαγωνισμών και τη σύναψη συμβάσεων. Η νομική βάση για το Sapard κατέστησε δυνατή, για πρώτη φορά, την αποφυγή τέτοιου είδους εκ των προτέρων εγκρίσεων για τις εξωτερικές ενισχύσεις. Το Συμβούλιο δεν όρισε ότι πρέπει να χρησιμοποιείται τέτοιο σύστημα αποκεντρωμένης διαχείρισης, αλλά αυτό επέλεξε η Επιτροπή. Η επιλογή της αποκεντρωμένης εφαρμογής από την Επιτροπή ήταν ορθή, δεδομένου του ενδεχόμενα μεγάλου αριθμού σχεδίων προς χρηματοδότηση.

27.

Εφόσον η Επιτροπή δεν είχε καθορίσει τις μεθόδους διαχείρισης του προγράμματος ούτε στο πλαίσιο της πρότασής της για τον κανονισμό Sapard τον Μάρτιο του 1998 ούτε κατά τη διάρκεια της περιόδου που ακολούθησε, ήταν ανάγκη να το πράξει έπειτα από την έγκριση του κανονισμού τον Ιούνιο του 1999 από το Συμβούλιο. Τον Ιανουάριο του 2000 η Επιτροπή ενέκρινε μία ανακοίνωση που ανέφερε ότι το Sapard πρέπει να υφίσταται αποκεντρωμένη διαχείριση. Οι λόγοι που έδωσε η Επιτροπή για την απόφασή της σχετικά με την αποκεντρωμένη εφαρμογή ήταν οι εξής:

28.

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Βερολίνου τον Μάρτιο του 1999 υπέθετε ότι η ένταξη έξι νέων κρατών μελών ενδέχετο να πραγματοποιηθεί από το 2002 και εξής, εκ των οποίων πέντε ήταν επιλέξιμα για το Sapard (16). Καθώς αυτό σήμαινε για τις εν λόγω πέντε χώρες ότι το Sapard θα ήταν επιχειρησιακό μόνον για δύο έτη, ήταν αναγκαίο να ξεκινήσει το πρόγραμμα Sapard το συντομότερο δυνατόν προκειμένου να έχει αποτελέσματα.

29.

Εντούτοις, επιλέγοντας την αποκεντρωμένη εφαρμογή η Επιτροπή έπρεπε να παράσχει ένα νομικό πλαίσιο προκειμένου να καταστούν εφαρμόσιμοι οι κανόνες Sapard στις εν λόγω χώρες. Στη συνέχεια, οι χώρες Sapard έπρεπε να θεσπίσουν τα συστήματά τους ενώ δεν είχαν προηγούμενη σχετική εμπειρία. Δεδομένης της πολυπλοκότητας των καθηκόντων, η Επιτροπή υποεκτίμησε το χρονικό διάστημα το οποίο θα ήταν αναγκαίο.

30.

Από τις πέντε χώρες, μόνον η Εσθονία (τον Ιούνιο του 2001) και η Σλοβενία (τον Νοέμβριο του 2001) έλαβαν την έγκριση των συστημάτων τους από την Επιτροπή πριν από το 2002. Το χρονικό διάστημα που χρειάστηκε δεν κατέληξε σε συντόμευση της περιόδου εφαρμογής για το Sapard, διότι το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Gothenburg τον Ιούνιο του 2001 καθόρισε τον Μάιο του 2004 ως ημερομηνία ένταξης, λόγω των παρατεινόμενων διαπραγματεύσεων σχετικά με τη διεύρυνση.

31.

Όπως και με τις αρχές των κοινοτικών προγραμμάτων στα κράτη μέλη, οι χώρες Sapard έχουν την πλήρη ευθύνη για τη διαχείριση του Sapard. Οι διεθνείς συμφωνίες, που υπεγράφησαν μεταξύ αυτών και της Επιτροπής, τους αναθέτουν την αρμοδιότητα για την καθημερινή διαχείριση, ιδίως όσον αφορά τον εντοπισμό και την αντιμετώπιση προβλημάτων εφαρμογής.

32.

Σύμφωνα με την άποψη της Επιτροπής, αρμοδιότητά της στο πλαίσιο ενός συστήματος αποκεντρωμένης διαχείρισης είναι η παρακολούθηση της εφαρμογής του Sapard. Τα τυπικά μέσα για το σκοπό αυτό είναι οι διαπραγματεύσεις των προγραμμάτων, η ανάλυση των εκθέσεων ετήσιας εφαρμογής που παρέχουν οι χώρες Sapard και η συμμετοχή, με συμβουλευτικό ρόλο, σε καθεμία από τις εθνικές επιτροπές παρακολούθησης, οι οποίες συνέρχονται δύο φορές ετησίως (17).

33.

Η Επιτροπή ανέθεσε σε μικρό αριθμό υπαλλήλων τα καθήκοντα αυτά. Κατά μέσο όρο, στη διαχείριση του προγράμματος μιας χώρας Sapard αφιερωνόταν λιγότερο από το σύνολο του χρόνου ενός υπαλλήλου (18). Παραδείγματος χάρη, ένας και μόνο υπάλληλος ήταν υπεύθυνος για την επίβλεψη της εφαρμογής των προγραμμάτων τόσο της Ρουμανίας όσο και της Βουλγαρίας, τα οποία ανέρχονταν σε 1 442 εκατομμύρια ευρώ κοινοτικής συνδρομής.

34.

Χαρακτηριστικό παράδειγμα για την προσέγγιση της Επιτροπής όσον αφορά τη διαχείριση του προγράμματος είναι το ακόλουθο. Στο πλαίσιο της διαδικασίας απαλλαγής του 2001, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο επέκρινε την Επιτροπή για υποεφαρμογή του προϋπολογισμού Sapard, διότι οι πληρωμές προς τους τελικούς δικαιούχους βρίσκονταν σε πολύ χαμηλά επίπεδα. Η Επιτροπή απάντησε ότι οι δαπάνες αποτελούν κατ' ουσίαν συνάρτηση της ταχύτητας με την οποία οι δικαιούχοι πραγματοποιούν τις δαπάνες, γεγονός που η Επιτροπή αδυνατούσε να ελέγξει. Η Επιτροπή δεσμεύτηκε να επιταχύνει την εφαρμογή, με κύριο αποτέλεσμα να αποσταλούν επιστολές στις δικαιούχους χώρες, προκειμένου να ερωτηθούν τι μπορούσε να πράξει η Επιτροπή (19).

35.

Με τον έλεγχο του Συνεδρίου εντοπίστηκαν αρκετοί τομείς στους οποίους εφαρμόζονται διαφορετικές πρακτικές στις χώρες Sapard, ορισμένες με καλά αποτελέσματα αλλά και άλλες οι οποίες είναι αντιπαραγωγικές (βλέπε σημεία 21, 39, 80, 90, 95, 103 και 109). Η Επιτροπή έχει βοηθήσει με την οργάνωση σεμιναρίων και με τις καθημερινές επαφές της με τις χώρες Sapard, αλλά αυτό δεν εγγυάται τον ενεργό και συστηματικό εντοπισμό των προβλημάτων εφαρμογής ούτε την ανάληψη δράσης προκειμένου να διασφαλιστεί ότι οι βέλτιστες πρακτικές εφαρμόζονται και στις δέκα χώρες (βλέπε επίσης σημεία 85-86).

36.

Ο κανονισμός Sapard καθόρισε το πλαίσιο της κοινοτικής στήριξης για την προενταξιακή περίοδο. Για οκτώ από τις δέκα δικαιούχους χώρες, η περίοδος αυτή εκτείνεται από την 1η Ιανουαρίου 2000 έως την 1η Μαΐου 2004. Οι δαπάνες που είχαν καταβληθεί στους τελικούς δικαιούχους έως τις 31 Δεκεμβρίου 2003 ανέρχονταν σε 323 εκατομμύρια ευρώ (14,8 % του διαθέσιμου προϋπολογισμού των 2 183 εκατομμυρίων ευρώ), εκ των οποίων περισσότερο από το ήμισυ καταβλήθηκε κατά το τελευταίο τρίμηνο του 2003. Λόγω του χαμηλού επιπέδου δαπανών κατά την προενταξιακή περίοδο για τις εν λόγω χώρες (βλέπε σημεία 11-20), υπήρξε μόνον μικρή συνεισφορά στους στόχους που καθόριζε ο κανονισμός πριν από την ένταξη.

37.

Για τη Βουλγαρία και τη Ρουμανία, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο έχει καθορίσει ως ημερομηνία-στόχο για την ένταξη την 1η Ιανουαρίου 2007, με την προϋπόθεση ότι οι χώρες αυτές θα ανταποκριθούν στις αναγκαίες απαιτήσεις. Για τις εν λόγω χώρες, μπορεί να αναμένεται ένα πολύ σημαντικότερο αποτέλεσμα.

38.

Δυνάμει των διεθνών συμφωνιών που συνήφθησαν μεταξύ της Επιτροπής και καθεμιάς από τις χώρες Sapard, ο ΦΠΑ που τιμολογείται για εξοπλισμό ή υπηρεσίες μπορεί να μην χρεώνεται ως επιλέξιμο κόστος για επιστροφή εάν πληρούται οποιαδήποτε από τις ακόλουθες προϋποθέσεις:

39.

Οι δικαιούχοι του μέτρου «ανάπτυξη και βελτίωση των αγροτικών υποδομών» είναι τοπικές δημοτικές αρχές, και τα τιμολόγια για σχέδια που χρηματοδοτούνται από το μέτρο αυτό περιλαμβάνουν τον ΦΠΑ. Στην Πολωνία, επειδή ο ΦΠΑ δεν επιστρέφεται, ο ΦΠΑ τέτοιου είδους χρεώνεται στο σχέδιο ως επιλέξιμο κόστος. Αυτό δεν συμβαίνει στις λοιπές χώρες Sapard στις οποίες διενεργήθηκε έλεγχος.

40.

Βάσει των χορηγήσεων 2000-2003 προς την Πολωνία για το μέτρο (270 εκατομμύρια ευρώ), και με συντελεστές ΦΠΑ που κυμαίνονται μεταξύ 7 % και 22 %, ανάλογα με την προμήθεια που αφορά, το Συνέδριο εκτίμησε ότι ο ΦΠΑ θα ανέλθει σε 17,7 εκατομμύρια ευρώ τουλάχιστον. Το εν λόγω ποσό ΦΠΑ θα καταβληθεί από το Sapard στον κρατικό προϋπολογισμό, και στην περίπτωση αυτή δεν συνεισφέρει στους στόχους που έχουν καθοριστεί για το πρόγραμμα. Συγκριτικά, ισοδυναμεί με τη μέση κοινοτική συνεισφορά στην Πολωνία για περίπου 400 σχέδια εκσυγχρονισμού οδών ή 2 000 σχέδια βελτίωσης αγροτικών εκμεταλλεύσεων. Το αποτέλεσμα του να επιτρέπεται ο χαρακτηρισμός του ΦΠΑ ως επιλέξιμου κόστους προς χρηματοδότηση στην Πολωνία αλλά όχι σε άλλες χώρες Sapard είναι ότι όχι μόνον ξεκινούν λιγότερα σχέδια αλλά και μειώνεται σημαντικά το πραγματικό επίπεδο εθνικής συγχρηματοδότησης. Συνεπώς, η επίδραση του Sapard μειώνεται ουσιαστικά στην εν λόγω χώρα. Αυτό αποτελεί δυσαναλογία, και επομένως η δαπάνη είναι μη επιλέξιμη σύμφωνα με το στοιχείο γ) ανωτέρω. Δεν υπάρχουν αποδείξεις ότι η Επιτροπή ανέλαβε δράση, θα πρέπει λοιπόν να διερευνήσει τις πλήρεις συνθήκες προκειμένου να καθοριστεί εάν η Πολωνία θα πρέπει να επιστρέψει τον ΦΠΑ στο πρόγραμμα.

41.

Ο κανονισμός Sapard ορίζει στο άρθρο 4 παράγραφος 3 ότι οι ενδιαφερόμενες χώρες διασφαλίζουν την παραχώρηση προτεραιότητας στη βελτίωση της αποδοτικότητας της αγοράς, των προτύπων σχετικά με την ποιότητα και την υγεία, καθώς και σε μέτρα για τη δημιουργία νέων θέσεων εργασίας στις αγροτικές περιφέρειες, σύμφωνα με τις διατάξεις σχετικά με την προστασία του περιβάλλοντος. Με τον έλεγχο του Συνεδρίου διαπιστώθηκε ότι 44 από τα 46 εξετασθέντα σχέδια για τα δύο μέτρα «επενδύσεις σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις» και «βελτίωση της μεταποίησης και εμπορίας γεωργικών προϊόντων» αύξησαν ή εκσυγχρόνισαν την παραγωγή (20).

42.

Εντούτοις, μόνον δύο σχέδια εφαρμόστηκαν τα οποία είχαν ως κύριο στόχο τη βελτίωση των προτύπων της επιχείρησης. Μολονότι αληθεύει ότι ο νέος, σύγχρονος εξοπλισμός πληροί τα κοινοτικά πρότυπα, υπήρχαν ελάχιστες αποδείξεις ότι τα 24 σχέδια Sapard που αφορούσαν επενδύσεις σε επίπεδο γεωργικής εκμετάλλευσης είχαν κάποια επίδραση στα πρότυπα σχετικά με την ποιότητα, την υγεία ή το περιβάλλον για την αγροτική εκμετάλλευση συνολικά. Ομοίως, από την εξέταση των 20 σχεδίων που αφορούν επιχειρήσεις μεταποίησης, προκύπτει ότι ο νέος εξοπλισμός είχε πράγματι επίδραση σε κάθε επιχείρηση συνολικά, αλλά όχι όσον αφορά την κατάσταση ετοιμότητας ολόκληρης της επιχείρησης ως προς την πλήρωση των κοινοτικών προτύπων.

43.

Η σημασία του γεγονότος αυτού υπογραμμίζεται στις πρόσφατες εκθέσεις παρακολούθησης της Επιτροπής σχετικά με την κατάσταση ετοιμότητας για ένταξη στην ΕΕ (21). Στις εν λόγω εκθέσεις, η Επιτροπή χαρακτήρισε ως τομέα που εμπνέει σοβαρές ανησυχίες τον τρέχοντα ρυθμό αναβάθμισης των γεωργοδιατροφικών επιχειρήσεων στην Τσεχική Δημοκρατία, την Ουγγαρία, την Πολωνία και τη Σλοβακία. Για την Πολωνία, συμπέρανε ότι χρειαζόταν επείγουσα πρόοδος στη δημόσια υγεία και ότι ήταν αναγκαία η άμεση ανάληψη δράσης προκειμένου να εφαρμοστεί το κεκτημένο έως την ημερομηνία ένταξης.

44.

Ο γεωργοδιατροφικός τομέας, στον οποίο χορηγείται το 27 % των κεφαλαίων Sapard, λαμβάνει επίσης σημαντικά ποσά άμεσων ξένων επενδύσεων. Στην Πολωνία, ο τομέας προσελκύει 575 εκατομμύρια ευρώ περίπου τέτοιου είδους επενδύσεων ετησίως, ποσό που είναι δεκαπλάσιο από την ετήσια χορήγηση Sapard (22). Ο τομέας είναι ένας από τους δυναμικότερους της πολωνικής βιομηχανίας. Σε ένα τέτοιο περιβάλλον, η χρηματοδότηση εμπορικών επενδύσεων θα έπρεπε να αφεθεί στον ιδιωτικό τομέα. Η χρηματοδότηση Sapard θα έπρεπε να επικεντρωθεί στην πλήρωση των κοινοτικών προτύπων.

45.

Τα σχέδια για το μέτρο «Επενδύσεις σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις» αφορούσαν συνήθως την αγορά μεγαλύτερων, πιο σύγχρονων και ισχυρότερων γεωργικών μηχανημάτων, γεγονός που είχε ως αποτέλεσμα την αύξηση της παραγωγής της δικαιούχου εκμετάλλευσης. Σε ορισμένες χώρες, υπήρξε υψηλή συγκέντρωση των επενδύσεων αυτών στον τομέα των σιτηρών. Οι επενδύσεις στον τομέα του γάλακτος και του κρέατος, όπου η ανάγκη συμφωνίας με τα κοινοτικά πρότυπα είναι πολύ μεγαλύτερη, υπήρξαν χαμηλές. Έπειτα από ανάλυση των ετήσιων εκθέσεων των χωρών Sapard που υποβλήθηκαν τον Ιούνιο του 2003, η Επιτροπή εντόπισε επίσης την ανισορροπία.

46.

Ακόμη και αν το Sapard αφορούσε κυρίως την αγορά εξοπλισμού, θα μπορούσε ωστόσο να είχε συνεισφέρει στην αναβάθμιση βάσει των κοινοτικών προτύπων, εάν είχαν εφαρμοστεί αυστηρά οι διαδικασίες. Αυτό δεν συνέβη: οι απαιτήσεις και οι έλεγχοι για τα ελάχιστα πρότυπα καθορίζονται στην εθνική νομοθεσία. Είναι οι ίδιοι για όλους τους γεωργούς και τις επιχειρήσεις μεταποίησης, είτε έχουν σχέδιο Sapard είτε όχι. Με τον έλεγχο του Συνεδρίου διαπιστώθηκε ότι οι έλεγχοι των εθνικών αρχών που αφορούσαν την υγιεινή και το περιβάλλον ήταν ανεπαρκείς. Περαιτέρω λεπτομέρειες παρέχονται στα σημεία 70-76.

47.

Έτσι, εξετάζοντας το συνολικό στόχο Sapard της εφαρμογής του κεκτημένου σχετικά με την κοινή γεωργική πολιτική και τις συναφείς πολιτικές, μπορούν να εξαχθούν τα εξής συμπεράσματα. Έως το τέλος του 2003, τα κεφάλαια δαπανήθηκαν συνήθως για σχέδια που αυξάνουν την ποσότητα της γεωργικής παραγωγής παρά για σχέδια που βελτιώνουν την ποιότητα της γεωργικής παραγωγής (πλήρωση των προτύπων που αφορούν την ποιότητα και την υγεία, και προστασία του περιβάλλοντος).

48.

Με τους επιτόπιους ελέγχους του Συνεδρίου σχετικά με την προτεραιότητα «δημιουργία θέσεων εργασίας στις αγροτικές περιφέρειες», αποκαλύφθηκαν αρκετές περιπτώσεις όπου λόγω του εκσυγχρονισμού του εξοπλισμού με τη χρήση επενδύσεων Sapard ήταν αναγκαίες λιγότερες θέσεις εργασίας. Εντούτοις, η παρακολούθηση του Sapard δεν έλαβε υπόψη τα αρνητικά αποτελέσματα στις θέσεις εργασίας στον αγροτικό τομέα από τις επενδύσεις στο γεωργοδιατροφικό τομέα. Για τα λίγα σχέδια όπου ο αριθμός των θέσεων εργασίας που έπρεπε να δημιουργηθούν είχε προσδιοριστεί ποσοτικά, διαπιστώθηκε ότι αυτός είχε βασιστεί σε γενικές προθέσεις, που εξαρτώνταν από τις αναμενόμενες εξελίξεις στην αγορά παρά από τα άμεσα αποτελέσματα του σχεδίου Sapard.

49.

Οι επενδύσεις στις υποδομές αγροτικής ανάπτυξης πρέπει να πραγματοποιούνται σε αγροτικές περιφέρειες προκειμένου να είναι επιλέξιμες. Εντούτοις, η Επιτροπή δεν διασφάλισε ότι τα σχέδια εφαρμόζονταν πράγματι σε αγροτικές περιφέρειες. Κανονικά η πυκνότητα του πληθυσμού αποτελεί το κριτήριο για τον καθορισμό των αγροτικών περιφερειών, αλλά δεν υπήρχαν διαθέσιμα δεδομένα σε ορισμένες χώρες, και η Επιτροπή ενέκρινε τη χρησιμοποίηση άλλων κριτηρίων. Αυτό οδήγησε σε συγχρηματοδότηση από το Sapard επενδύσεων εξαιρετικά αμφίβολου αγροτικού χαρακτήρα. Διαπιστώθηκαν αρκετές περιπτώσεις όπου η περιφέρεια στην οποία εφαρμοζόταν το σχέδιο ήταν στην πραγματικότητα προάστιο μιας μεγαλύτερης πόλης. Δεν είχε καθοριστεί ο πραγματικός αγροτικός χαρακτήρας των κοινοτήτων. Αυτό παρά το γεγονός ότι το χάσμα μεταξύ έργων υποδομής στις αστικές και αγροτικές περιοχές εντός των χωρών Sapard είναι συνήθως μεγαλύτερο από ό,τι μεταξύ των αστικών και των αγροτικών περιοχών στα σημερινά κράτη μέλη.

50.

Το άρθρο 13 του κανονισμού Sapard ορίζει ότι η Επιτροπή υποβάλλει ετήσια έκθεση σχετικά με τη χορηγούμενη κοινοτική στήριξη, στην οποία περιγράφει ιδίως την πρόοδο που πραγματοποιήθηκε προς την επίτευξη των καθορισθέντων στόχων. Για το σκοπό αυτό, θα έπρεπε να είχαν καθοριστεί στις ετήσιες εκθέσεις αντικειμενικά κριτήρια για τη μέτρηση της προόδου προς την επίτευξη των στόχων ή των προτεραιοτήτων του κανονισμού Sapard, όπως συνοπτική κατάσταση των κύριων δεικτών που καθορίστηκαν στα προγράμματα Sapard. Αυτό δεν πραγματοποιήθηκε.

51.

Οι ετήσιες εκθέσεις της Επιτροπής για το 2000, 2001 και 2002 παρέχουν λεπτομερείς και τεχνικές περιγραφές των δράσεων που ανέλαβε η Επιτροπή, συμπεριλαμβανόμενης της προόδου όσον αφορά τη θέσπιση των συστημάτων και τις πληρωμές (23). Εντούτοις, οι δράσεις αυτές αποτελούν μόνο τα μέσα που είναι αναγκαία για την επίτευξη των στόχων.

52.

Παρά τους στόχους και τους τομείς προτεραιότητας που καθορίζει ο κανονισμός του Συμβουλίου, η Επιτροπή θεωρεί το Sapard κυρίως ως μέσο θεσμικής ενίσχυσης για την εξασφάλιση της ομαλής υιοθέτησης των κοινοτικών πρακτικών έπειτα από την ένταξη. Έτσι, η Επιτροπή έχει τονίσει σε διάφορες ευκαιρίες, καθώς και στις ετήσιες εκθέσεις της, ότι η πραγματική συνεισφορά του Sapard είναι η διευκόλυνση της εφαρμογής των αναγκαίων ρυθμίσεων έπειτα από την ένταξη.

53.

Εντούτοις, το Sapard θα έπρεπε να κρίνεται πρωταρχικά όσον αφορά τη συνεισφορά του στους στόχους που καθορίστηκαν κατά τη θέσπισή του. Θα πρέπει επίσης να λαμβάνεται υπόψη ότι η θεσμική ενίσχυση αποτελεί έναν από τους στόχους του προγράμματος PHARE, και προγράμματα για την ομαλή υιοθέτηση των κοινοτικών πρακτικών έχουν εφαρμοστεί μέσω των διαδικασιών διαχείρισης του PHARE και έχουν πληρωθεί από τον προϋπολογισμό PHARE (24). Σε καθεμία από τις χώρες στις οποίες πραγματοποιήθηκε επίσκεψη, περίπου 6 εκατομμύρια ευρώ από το PHARE χρησιμοποιήθηκαν για προενταξιακούς συμβούλους, ειδικούς στον προγραμματισμό και τη θέσπιση και τον έλεγχο των συστημάτων, πιλοτικά σχέδια και εξοπλισμό πληροφορικής για το προσωπικό και την κατάρτισή του στους οργανισμούς που εφάρμοζαν το Sapard.

54.

Η θεσμική ενίσχυση ως αποτέλεσμα του Sapard υπήρξε θετική. Το PHARE μερίμνησε για την πληρωμή και τη διαχείριση της θεσμικής ενίσχυσης, ενώ το Sapard παρέσχε την ευκαιρία της εκμάθησης στην πράξη. Το Sapard μπόρεσε να παράσχει στις εθνικές διοικητικές αρχές πρακτική εμπειρία για τη διαχείριση των κοινοτικών κεφαλαίων, διότι πολυάριθμες διαδικασίες είναι οι ίδιες (προγραμματισμός, διαδικασίες εφαρμογής, παρακολούθηση). Τα συνδυασμένα αποτελέσματα του PHARE και του Sapard υπήρξαν επιτυχία, διότι θεσπίστηκαν δομές και συστήματα που ήταν κατ' ουσίαν ανύπαρκτα μόλις μερικά χρόνια πριν και διαπιστώθηκε ότι ήταν και επιχειρησιακά και γενικά αποτελεσματικά. Στα σημεία 61-65 παρέχονται περαιτέρω λεπτομέρειες σχετικά με τα εν λόγω συστήματα.

55.

Εντούτοις, η θεσμική ενίσχυση και η εκμάθηση στην πράξη δεν υπήρξαν επιτυχείς για τα γεωργοπεριβαλλοντικά μέτρα. Αυτά τα σημαντικά μέτρα αγροτικής ανάπτυξης είναι τα μοναδικά υποχρεωτικά για τα κράτη μέλη, καθώς και τα μεγαλύτερα, αντιστοιχώντας στο 41 % των διαθέσιμων κεφαλαίων για την αγροτική ανάπτυξη στο πλαίσιο του ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις. Η μεταρρύθμιση της ΚΓΠ δίνει επίσης αυξημένη σημασία στο γεωργικό περιβάλλον.

56.

Λόγω της πολυπλοκότητας των γεωργοπεριβαλλοντικών μέτρων γενικά, καθώς και του γεγονότος ότι σχεδιάστηκαν ως πιλοτικά μέτρα στο πλαίσιο του Sapard, η Επιτροπή απέστειλε λεπτομέρειες στις χώρες Sapard μόλις στις 21 Δεκεμβρίου 2001. Οι εν λόγω λεπτομέρειες απαιτούσαν τροποποιήσεις στα προγράμματα Sapard που είχαν εγκριθεί για κάθε χώρα, καθώς και τη θέσπιση και έγκριση σχετικών συστημάτων. Αυτό σήμαινε ότι τα μέτρα δεν μπορούσαν να εφαρμοστούν πριν από το τέλος του 2002. Έως τον Δεκέμβριο του 2003, μόνο η Τσεχική Δημοκρατία και η Σλοβακία κατόρθωσαν να το πράξουν. Η Ουγγαρία μάλιστα αφαίρεσε όλα τα σχετικά μέτρα από το Sapard. Η Πολωνία πρότεινε να πράξει το ίδιο, αλλά πείστηκε από την Επιτροπή για τη σημασία τού να τα διατηρήσει. Εντούτοις, οι καθυστερήσεις στην επεξεργασία των λεπτομερών κανόνων εφαρμογής συνεχίστηκαν και το μέτρο δεν εφαρμόστηκε στην Πολωνία πριν από την ένταξή της στην ΕΕ.

57.

Η Επιτροπή όρισε για τα γεωργοπεριβαλλοντικά μέτρα ότι στόχος των δράσεων πρέπει να είναι η απόκτηση πρακτικής εμπειρίας σχετικά με την εφαρμογή των γεωργοπεριβαλλοντικών μέτρων, τόσο σε επίπεδο διοικητικών αρχών όσο και σε επίπεδο γεωργικών εκμεταλλεύσεων. Ο στόχος αυτός δεν επετεύχθη διότι, έως τον Δεκέμβριο του 2003, έξι από τις οκτώ δικαιούχους χώρες που επρόκειτο να ενταχθούν τον Μάιο του 2004 είχαν αποκτήσει περιορισμένη μόνον εμπειρία εφαρμογής των μέτρων αυτών στα πλαίσια του Sapard.

58.

Η νομική βάση του Sapard απαιτούσε απόφαση της Επιτροπής σχετικά με την αποκεντρωμένη διαχείριση, βάσει ανάλυσης των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου της ενδιαφερόμενης χώρας (γνωστή ως ανάθεση της διαχείρισης). Τον Δεκέμβριο του 2003, ελήφθησαν 17 αποφάσεις της Επιτροπής για τμήματα του συστήματος που εγκρίθηκαν σε μία χώρα, καθεμία από τις οποίες ανέθετε τη διαχείριση των ενισχύσεων σε προσωρινή βάση. Δεν πραγματοποιήθηκε πλήρης ανάθεση, της οποίας το ενδεχόμενο εξεταζόταν έπειτα από περαιτέρω επαληθεύσεις από την Επιτροπή και από την εφαρμογή των συστάσεων της Επιτροπής. Η Επιτροπή δεν εκπλήρωσε την ευθύνη της να αποκεντρώσει πλήρως τη διαχείριση. Στην πραγματικότητα, η Επιτροπή δεν καθόρισε τα κριτήρια που έπρεπε να πληρωθούν προκειμένου να πραγματοποιηθεί η πλήρης ανάθεση της διαχείρισης.

59.

Η νομική βάση επίσης καθόριζε τα ελάχιστα κριτήρια και προϋποθέσεις για αποκεντρωμένη διαχείριση, όπως ένα καλά καθορισμένο σύστημα διαχείρισης των κεφαλαίων που να περιλαμβάνει αποτελεσματικό εσωτερικό έλεγχο και παρουσία κατάλληλου προσωπικού. Οι αναλύσεις της Επιτροπής, υπό μορφή ελέγχων συστημάτων, διασφάλισαν ότι είχε θεσπιστεί ένα καλά καθορισμένο σύστημα με βασικούς ελέγχους πριν από οποιαδήποτε δαπάνη κεφαλαίων (25).

60.

Κατά συνέπεια, οι χώρες Sapard ξεκίνησαν την εφαρμογή των σχεδίων (συνάπτοντας συμβάσεις) έπειτα από την απόφαση της Επιτροπής για έγκριση των συστημάτων, όταν όλες οι διαδικασίες, τα ερωτηματολόγια και τα έντυπα είχαν εγκριθεί. Η κατάσταση αυτή είναι διαφορετική στα κράτη μέλη, όπου οι δαπάνες των διαρθρωτικών ταμείων για την περίοδο 2000-2006 ήταν επιλέξιμες από την 1η Ιανουαρίου 2000 ή, σε ορισμένες περιπτώσεις, αμέσως μόλις το πρώτο σχέδιο προγραμματισμού υποβαλλόταν στην Επιτροπή, χωρίς προγενέστερη έγκριση των συστημάτων.

61.

Τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου του Sapard έχουν κοινά βασικά στοιχεία με τα κοινοτικά προγράμματα. Εφαρμόζονται οι διαδικασίες των διαρθρωτικών ταμείων για τον προγραμματισμό, την παρακολούθηση και την αξιολόγηση. Χρησιμοποιούνται οι διαδικασίες του ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις για τη δημοσιονομική διαχείριση, συμπεριλαμβανόμενης της διαδικασίας εκκαθάρισης των λογαριασμών (26) και της χρησιμοποίησης οργανισμών πληρωμών.

62.

Ο προγραμματισμός, ο οποίος ήταν εντελώς νέος για τις χώρες Sapard, απαιτούσε από αυτές, μεταξύ άλλων, να περιγράψουν τη στρατηγική, να επιλέξουν προτεραιότητες, να περιγράψουν τα μέτρα και να υποδείξουν τις χρηματοοικονομικές πηγές που θα έπρεπε να χρησιμοποιηθούν. Ωστόσο, το σύνολο των προγραμμάτων Sapard για τη γεωργία και την αγροτική ανάπτυξη ήταν έτοιμα και είχαν εγκριθεί από την Επιτροπή το φθινόπωρο του 2000. Δεν χρειάστηκε περισσότερος χρόνος για την κατάρτιση των προγραμμάτων Sapard από όσον είχε χρειαστεί στα κράτη μέλη να λάβουν έγκριση για τα προγράμματα των διαρθρωτικών ταμείων. Επίσης, οι δομές παρακολούθησης θεσπίστηκαν εντός αποδεκτών χρονικών ορίων.

63.

Οι οργανισμοί πληρωμών που θεσπίστηκαν στις χώρες Sapard για την εφαρμογή του Sapard στην πλειονότητα των περιπτώσεων θα είναι οι οργανισμοί πληρωμών που θα χρησιμοποιηθούν για τη διαχείριση των κοινοτικών ταμείων έπειτα από την ένταξη. Στη Λιθουανία και την Πολωνία, οι οργανισμοί θα διαχειρίζονται τόσο το τμήμα εγγυήσεων όσο και το τμήμα προσανατολισμού του ΕΓΤΠΕ.

64.

Όπως και στα κράτη μέλη, οι μονάδες εσωτερικού ελέγχου ήταν επιχειρησιακές σε όλους τους οργανισμούς πληρωμών και η βεβαίωση των λογαριασμών καθώς και οι εκθέσεις σχετικά με τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου καταρτίστηκαν από επιχειρησιακώς ανεξάρτητους οργανισμούς πιστοποίησης. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι διενεργήθηκαν έλεγχοι επαγγελματικού επιπέδου.

65.

Το Συνέδριο εξέτασε τις περιγραφές των διαδικασιών και τα ερωτηματολόγια και έλεγξε 33 φακέλους προκειμένου να δοκιμάσει εάν τα συστήματα λειτουργούσαν σύμφωνα με την τεκμηρίωση. Παρά τις αδυναμίες που επισημαίνονται στη συνέχεια της παρούσας έκθεσης, το Συνέδριο διαπίστωσε για τα συστήματα Sapard ότι περιλαμβάνονταν οι βασικές έννοιες, ότι οι διαδικασίες ήταν επαρκώς τεκμηριωμένες, ότι τα συστήματα που υφίσταντο γραπτώς σε γενικές γραμμές λειτουργούσαν στην πράξη και ότι για την πλειονότητα των φακέλων ακολουθούνταν οι διαδικασίες ελέγχου.

66.

Κοινό πρόβλημα κατά την εξέταση των φακέλων στις τέσσερις χώρες όπου πραγματοποιήθηκε επίσκεψη αποτέλεσε η έλλειψη τεκμηρίωσης των ελέγχων. Τα ερωτηματολόγια είχαν συμπληρωθεί αλλά οι φάκελοι συνήθως δεν περιείχαν αιτιολογήσεις ή εξηγήσεις προς στήριξη των συμπερασμάτων τα οποία ανέφεραν οι αξιολογητές. Πιο συγκεκριμένα, δεν υπήρχαν σημειώσεις, έγγραφα εργασίας που να περιγράφουν τις εργασίες που πραγματοποιήθηκαν, όπως υπολογισμοί, έγγραφα που ελέγχθηκαν επιτόπου, πρόσωπα με τα οποία πραγματοποιήθηκαν συναντήσεις επιτόπου κ.λπ. Ελλείψει τέτοιων εγγράφων, το έργο του δεύτερου ελεγκτή του ερωτηματολογίου περιοριζόταν στο να επαληθεύσει ότι είχαν απαντηθεί όλες οι ερωτήσεις, αντί να διενεργήσει πραγματικό έλεγχο. Καθώς δεν υπήρχαν πάντοτε κατευθυντήριες γραμμές που να καθορίζουν τον τρόπο διενέργειας των ελέγχων, στις περισσότερες περιπτώσεις δεν ήταν δυνατό για τους ελεγκτές του Συνεδρίου να ελέγξουν τι εργασίες είχαν πραγματοποιηθεί ούτε να εξακριβώσουν σε ποια βάση είχαν απαντηθεί καταφατικά οι ερωτήσεις των ερωτηματολογίων.

67.

Παράδειγμα αποτελεί η έλλειψη τεκμηρίωσης για τις αναλύσεις των επιχειρηματικών προγραμμάτων στη Λιθουανία. Οι αιτούντες έπρεπε να υποβάλουν επιχειρηματικά προγράμματα προς στήριξη του σχεδίου τους. Τα προγράμματα αυτά πραγματεύονται τη βιωσιμότητα της επιχείρησης συμπεριλαμβανόμενης της επένδυσης. Η διαδικασία στη Λιθουανία ζητεί από τον αξιολογητή να αναλύσει τα επιχειρηματικά προγράμματα. Εντούτοις, υπήρχαν ελάχιστες αποδείξεις για την εν λόγω ανάλυση βάσει του φακέλου στα δείγματα που εξέτασε το Συνέδριο. Πρόκειται για ιδιαίτερα τεχνική εργασία η οποία απαιτεί περισσότερα από όσα πραγματοποιούνται επί του παρόντος: σημείωση στην απάντηση «Ναι», παραδείγματος χάρη, για το ότι «Οι δείκτες και οι χρηματοοικονομικοί αριθμοδείκτες της γεωργικής δραστηριότητας αντιστοιχούν στις κρίσιμες αξίες που καθόρισε το Υπουργείο Γεωργίας».

68.

Για τα συστήματα Sapard χρειάζεται προγενέστερη έγκριση από την Επιτροπή η οποία βασίζεται σε ελέγχους. Εντούτοις, δεν εφαρμόζεται η ίδια διαδικασία για συστήματα που συνδέονται άμεσα με τα συστήματα Sapard και τα οποία τα τροφοδοτούν. Σχετικά παραδείγματα αποτελούν οι διαδικασίες πρόσληψης προσωπικού και οι έλεγχοι των ελάχιστων προτύπων για την υγιεινή, το περιβάλλον και την ευεξία των ζώων. Τα εν λόγω συστήματα και διαδικασίες δεν καλύπτονται από τους ελέγχους της Επιτροπής και την προγενέστερη έγκριση των συστημάτων.

69.

Η νομική βάση του Sapard απαιτεί να είναι διαθέσιμο κατάλληλο προσωπικό, με την κατάλληλη εμπειρία, το οποίο να αναλάβει τις εργασίες (27). Με την εξέταση των διαδικασιών πρόσληψης στη Βουλγαρία, τη Λιθουανία και την Πολωνία διαπιστώθηκε ότι οι πρόσφατα προσληφθέντες υπάλληλοι δεν είχαν προσληφθεί με διαφανείς διαδικασίες και ότι οι φάκελοι του προσωπικού δεν περιείχαν καμία πληροφορία σχετικά με τη διαδικασία που ακολουθήθηκε ούτε τεκμηρίωση σχετικά με την επιλογή των σχετικών υπαλλήλων. Στη Λιθουανία, διαπιστώθηκαν αρκετές περιπτώσεις στις οποίες μόνον ένα πρόσωπο υπέβαλε αίτηση για θέσεις εργασίας στον οργανισμό Sapard και οι δοκιμασίες επιλογής καταστρέφονταν συστηματικά έπειτα από το πέρας της διαδικασίας. Έτσι, δεν υπάρχουν διαφανείς διαδικασίες που να εγγυώνται ότι επιλέγονται τα άτομα με τα αναγκαία προσόντα, ούτε ότι τα συστήματα χαρακτηρίζονται από την ποιότητα που ενέκρινε η Επιτροπή.

70.

Οι αιτούντες για σχέδια πρέπει να συμμορφώνονται με τα πρότυπα σχετικά με την υγεία και το περιβάλλον, τόσο πριν όσο και μετά την εφαρμογή του σχεδίου. Στο πλαίσιο των αποφάσεών της για την αποκέντρωση της διαχείρισης των ενισχύσεων, η Επιτροπή έκανε δεκτούς τους εθνικούς ελέγχους συμφωνίας με τα πρότυπα που αφορούσαν την ποιότητα, την υγεία και το περιβάλλον, χωρίς να ελέγξει ποιος έλεγξε τι, πώς ή πότε. Η Επιτροπή δεν ζήτησε από τις χώρες Sapard να παράσχουν τις πληροφορίες αυτές στο πλαίσιο των διαδικασιών Sapard. Ο μόνος έλεγχος που απαίτησε η Επιτροπή και που διενεργούν επί του παρόντος οι οργανισμοί Sapard ήταν η παρουσία πιστοποιητικών που να έχουν εκδοθεί από τον αρμόδιο δημόσιο οργανισμό.

71.

Στη Ρουμανία, τα πιστοποιητικά συμφωνίας με τα πρότυπα εκδίδονταν από τον οργανισμό περιβάλλοντος και τον οργανισμό που ήταν υπεύθυνος για την υγιεινή και τους ελέγχους υγείας. Ούτε οι ρουμανικές αρχές ούτε η Επιτροπή είχαν αξιολογήσει τη βάση έκδοσης των εν λόγω πιστοποιητικών. Όταν το έπραξε το Συνέδριο, διαπίστωσε ότι δεν υπήρχε τεκμηρίωση σχετικά με το τι είχε ελεγχθεί και με ποιο τρόπο. Οι εκθέσεις ελέγχου για τα σχέδια Sapard δεν ήταν πάντοτε διαθέσιμες και, ακόμη και στις περιπτώσεις που ήταν, δεν παρείχαν λεπτομέρειες σχετικά με τους διενεργηθέντες ελέγχους.

72.

Στη Βουλγαρία, οι εθνικές αρχές ελέγχουν την απαίτηση να πληρούν η εκμετάλλευση και το σχέδιο τα εθνικά περιβαλλοντικά πρότυπα μέσω της ύπαρξης απόφασης του τοπικού κοινοτικού συμβουλίου. Η απόφαση αυτή βασίζεται μόνο στις πληροφορίες που παρέχει ο δικαιούχος, χωρίς να διενεργούνται επιτόπιοι έλεγχοι σχετικά με αυτές.

73.

Δεν υπήρχαν διαθέσιμες πληροφορίες από την Επιτροπή ή τις εθνικές αρχές σχετικά με την έκταση των περιβαλλοντικών ελέγχων που διενεργήθηκαν στις χώρες Sapard. Προκειμένου να εκτιμηθεί η επάρκεια του τι ελέγχθηκε και με ποιο τρόπο, το Συνέδριο ζήτησε να πραγματοποιηθούν συναντήσεις με εκπροσώπους των οργανισμών που διενέργησαν τους εν λόγω ελέγχους. Στην Πολωνία, δεν παρασχέθηκαν τέτοιου είδους λεπτομέρειες και κατά συνέπεια το Συνέδριο αδυνατεί να σχηματίσει γνώμη σχετικά με το πώς η Πολωνία διασφαλίζει τη συμφωνία με τις διατάξεις σχετικά με την προστασία του περιβάλλοντος όπως απαιτεί ο κανονισμός Sapard.

74.

Οι έλεγχοι στη Λιθουανία και τη Βουλγαρία σχετικά με τα πρότυπα για το μέτρο «Επενδύσεις σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις» διενεργήθηκαν από το σχετικό οργανισμό μόνον πριν από την έγκριση του σχεδίου και όχι έπειτα από την ολοκλήρωσή του. Είναι σημαντικό να διενεργούνται τέτοιοι μεταγενέστεροι έλεγχοι και να εκδίδονται πιστοποιητικά εάν αιτιολογούνται, προκειμένου να διασφαλίζεται ότι τα εθνικά και κοινοτικά πρότυπα έχουν πράγματι πληρωθεί στο τέλος του σχεδίου.

75.

Έτσι, για ένα από τα σχέδια για τα οποία πραγματοποιήθηκε επιτόπια επίσκεψη στη Λιθουανία, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι γινόταν αποθήκευση κοπριάς με εσφαλμένο τρόπο, με επακόλουθο κίνδυνο διαρροής αζωτούχων ενώσεων και μη πλήρωση των κοινοτικών προτύπων. Είχε διενεργηθεί επιτόπιος έλεγχος πριν από την έγκριση, αλλά από τότε ο αριθμός των αγελάδων είχε αυξηθεί σημαντικά. Δεν είχαν διενεργηθεί έλεγχοι πριν από την πληρωμή, όπως απαιτούν τα προγράμματα Sapard προκειμένου να διασφαλιστεί η πλήρωση των περιβαλλοντικών προτύπων.

76.

Διαπιστώθηκαν επίσης προβλήματα όσον αφορά τη συμφωνία με τα πρότυπα υγιεινής και υγείας στην Πολωνία. Ένα από τα σχέδια που εξέτασε το Συνέδριο (αγορά νέου εξοπλισμού για μία μονάδα μεταποίησης γάλακτος), η έκθεση προόδου σχετικά με την πλήρωση των κοινοτικών προτύπων που είχαν καταρτίσει οι κτηνιατρικές αρχές ανέφερε ότι η μονάδα ήταν σύμφωνη κατά 74 % με τα πρότυπα. Η έκθεση αυτή δεν ελήφθη υπόψη. Δεν διενεργήθηκαν περαιτέρω έλεγχοι κατά την ολοκλήρωση και πληρωμή του σχεδίου, μολονότι προφανώς δεν είχε τηρηθεί η απαίτηση στο πολωνικό πρόγραμμα να είναι σύμφωνη ολόκληρη η επιχείρηση με τα κοινοτικά πρότυπα.

77.

Αμέσως μόλις εγκρίνονταν τα συστήματα, η Επιτροπή πραγματοποιούσε πληρωμές προκαταβολών στις χώρες Sapard που μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν ως κεφάλαιο εργασίας. Λόγω του χρονικού διαστήματος που χρειάστηκε για την έναρξη των πληρωμών προς τους δικαιούχους (βλέπε σημείο 16), οι εν λόγω πληρωμές προκαταβολών παρέμειναν κατά μεγάλο μέρος αχρησιμοποίητες κατά το πρώτο έτος εφαρμογής του Sapard. Η Επιτροπή ζήτησε να επιτευχθούν κανονικοί εμπορικοί όροι για τα ποσά αυτά, με ικανοποιητικό βαθμό ασφάλειας. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι αυτό δεν συνέβη σε τρεις από τις τέσσερις χώρες στις οποίες διενεργήθηκε έλεγχος, διότι εφαρμόζονταν εθνικοί κανόνες: θα μπορούσαν να είχαν επιτευχθεί υψηλότερα επιτόκια με τον ίδιο βαθμό ασφάλειας.

78.

Στη Βουλγαρία, ζητήθηκε από διάφορες εμπορικές τράπεζες να προσφέρουν όρους προκειμένου να επιλεγεί η τράπεζα στην οποία θα ανοίγονταν οι λογαριασμοί Sapard. Αφότου η Επιτροπή πραγματοποίησε την πληρωμή της προκαταβολής, οι βουλγαρικές αρχές τοποθέτησαν τα αχρησιμοποίητα κεφάλαια σε προθεσμιακές καταθέσεις. Η άριστη αυτή πρακτική δεν εφαρμόστηκε στη Λιθουανία, την Πολωνία και τη Ρουμανία, όπου η εθνική νομοθεσία υποχρέωνε τις αρχές να χρησιμοποιήσουν την εθνική τράπεζα. Οι τράπεζες αυτές προσέφεραν χαμηλότερα επιτόκια από τις εμπορικές τράπεζες, και τα κεφάλαια δεν μπορούσαν να τοποθετηθούν σε προθεσμιακές καταθέσεις.

79.

Η μεγαλύτερη διαφορά διαπιστώθηκε στη Ρουμανία, όπου θα μπορούσαν να είχαν εισπραχθεί έως το τέλος του 2003 περισσότεροι τόκοι κατά 650 000 ευρώ περίπου εάν τα διαθέσιμα υψηλότερα επιτόκια είχαν ισχύσει για τα αχρησιμοποίητα κοινοτικά κεφάλαια. Επίσης, σημειώθηκαν προβλήματα σε άλλες χώρες, στην Πολωνία για παράδειγμα, όπου ο τόκος κατατέθηκε σε δευτερεύοντα λογαριασμό ο οποίος δεν ήταν τοκοφόρος.

80.

Σημειώθηκαν διαφορετικές πρακτικές στις χώρες Sapard, και η Επιτροπή δεν διασφάλισε την εφαρμογή των άριστων πρακτικών και στις δέκα χώρες.

81.

Για σχέδια από τα οποία δεν προκύπτουν ουσιαστικά καθαρά έσοδα (όπως οι τοπικές οδοί) το ποσοστό της ενίσχυσης φθάνει το 100 %, καθώς η υποδομή αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση για οποιαδήποτε ανάπτυξη σε αγροτικές περιοχές. Ελήφθη μεγάλος αριθμός αιτήσεων για τέτοιου είδους σχέδια, και το υψηλό ποσοστό ενίσχυσης αποτελεί έναν από τους κύριους λόγους που αναφέρονται συχνά για την επιτυχία αυτή. Για όλα τα άλλα σχέδια, καθώς το ποσοστό της ενίσχυσης περιορίζεται στο 50 %, οι δικαιούχοι χρειάζεται να χρηματοδοτήσουν τουλάχιστον το 50 % του κόστους του σχεδίου με δικά τους κεφάλαια ή με δάνεια.

82.

Οι πληρωμές Sapard προς τους δικαιούχους πρέπει να βασίζονται σε δηλώσεις σχετικά με τις δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν. Αυτό σημαίνει ότι οι δικαιούχοι πρέπει να προχρηματοδοτούν τις δαπάνες, συχνά για χρονικό διάστημα αρκετών μηνών, το οποίο χρειάζεται ο οργανισμός Sapard για να διεκπεραιώσει την αίτηση πληρωμής και να πραγματοποιήσει την πληρωμή. Δυσκίνητες διοικητικές διαδικασίες παρέτειναν το εν λόγω χρονικό διάστημα (βλέπε σημείο 93).

83.

Σε έρευνα που πραγματοποίησε ο οργανισμός Sapard μεταξύ γεωργών και γεωργικών συμβούλων στην Πολωνία εξέτασε τα κύρια εμπόδια για την υποβολή αιτήσεων ενίσχυσης Sapard (28). Η παραπάνω έρευνα έδειξε ότι οι τρεις κύριες δυσχέρειες ήταν το υψηλό κόστος των τραπεζικών πιστώσεων, η απαίτηση προχρηματοδότησης και η έλλειψη ιδίων πόρων για την επένδυση. Ωστόσο, το Sapard είναι εξαιρετικά ελπιδοφόρο, πράγμα το οποίο φαίνεται από την επιτυχία του εθνικού καθεστώτος ενισχύσεων της Πολωνίας για τη χορήγηση κρατικών δανείων σε γεωργούς, τα οποία αγγίζουν μέχρι και το 80 % του σχεδίου. Το 2002, πάνω από 24 000 γεωργοί έλαβαν ενίσχυση δυνάμει του καθεστώτος αυτού που είναι δέκα φορές μεγαλύτερη από εκείνη του προγράμματος Sapard (29).

84.

Οι αιτούντες αντιμετωπίζουν σημαντικά προβλήματα στη διασφάλιση προκαταβολικής χρηματοδότησης και συμπληρωματικής χρηματοδότησης. Αυτό οφείλεται κυρίως στην ανεπάρκεια κεφαλαίου κίνησης και επενδυτικού κεφαλαίου, σε συνδυασμό με την περιοριστική πιστωτική πολιτική των τραπεζών, η οποία επιδεινώνεται από την υπανάπτυκτη αγορά ακινήτων και το τραπεζικό σύστημα. Το παραπάνω αποτελεί γενικό πρόβλημα σε όλες τις χώρες Sapard και ήταν ένα από τα εμπόδια στην εφαρμογή του Sapard, καθώς και ένας από τους κύριους λόγους που το σχέδιο εφαρμόστηκε σε μικρότερο από τον αναμενόμενο βαθμό. Tο ίδιο το πρόγραμμα Sapard δεν προσφέρει τη δυνατότητα αντιμετώπισης αυτού του προβλήματος, και οι ίδιες οι χώρες προσπάθησαν να το επιλύσουν με διάφορους τρόπους.

85.

Οι αρχές της Βουλγαρίας θεώρησαν πως ένα πρόγραμμα πιστώσεων θα βοηθούσε στην επίλυση αυτών των προβλημάτων, και έτσι θα διευκόλυνε την εφαρμογή του Sapard. Ως εκ τούτου, εγκρίθηκε ένα σύστημα χορήγησης πιστώσεων σε δικαιούχους Sapard, για το οποίο ο εθνικός προϋπολογισμός του 2003 διέθεσε 60 εκατομμύρια ευρώ. Το σύστημα αυτό κοινοποίησε στην Επιτροπή ο υπουργός Γεωργίας της Βουλγαρίας τον Ιούνιο του 2003. Στην απάντησή της τον Ιούλιο του 2003, η Επιτροπή δήλωσε ότι το σύστημα θα μπορούσε να περιλαμβάνει ορισμένα στοιχεία κρατικής ενίσχυσης και ότι στην περίπτωση αυτή ήταν απαραίτητες ορισμένες αλλαγές για να γίνουν σεβαστοί οι κανόνες του ανταγωνισμού (30). Εκτός από τη διατύπωση ερωτημάτων σχετικά με τις οικονομικές λεπτομέρειες του συστήματος της Βουλγαρίας με επιστολή, καμία επείγουσα βοήθεια ή συμβουλή δεν παρασχέθηκε και, τελικά, η Βουλγαρία απέσυρε την πρότασή της. Συνεπώς, τα 60 εκατομμύρια ευρώ που ήταν διαθέσιμα για την αντιμετώπιση ενός καίριου προβλήματος στην εφαρμογή του Sapard δεν χρησιμοποιήθηκαν, επειδή η Επιτροπή δεν προέβη σε δραστικές ενέργειες για την παρακολούθηση του προβλήματος.

86.

'Άλλες χώρες έχουν ήδη εφαρμόσει παρόμοια συστήματα, τα οποία ωστόσο δεν εξετάστηκαν από την Επιτροπή. Οι αρχές της Λιθουανίας, για παράδειγμα, έχουν συστήσει ένα ταμείο εγγυήσεων, το οποίο χορηγεί εγγυήσεις σε εν δυνάμει δικαιούχους δανείων Sapard (και εκτός Sapard). Κάποια στοιχεία του συστήματος αυτού θα μπορούσαν επίσης να θεωρηθούν κρατική ενίσχυση.

87.

Οι δήμοι της Ρουμανίας αντιμετώπισαν σημαντικές δυσκολίες κατά την πραγματοποίηση πληρωμών σε αναδόχους, καθώς τα υπόψη ποσά ήταν συχνά μεγαλύτερα από ολόκληρο τον ετήσιο προϋπολογισμό τους. Οι κανόνες εμπόδιζαν τον οργανισμό Sapard να πληρώσει απευθείας τα τιμολόγια των αναδόχων. Αντιμέτωπος με μία παρόμοια κατάσταση, ο οργανισμός Sapard της Λιθουανίας πραγματοποίησε τέτοιου είδους πληρωμές απευθείας στους δήμους, παραβιάζοντας με τον τρόπο αυτό τους κανόνες Sapard για ποσό περίπου 1 εκατομμυρίου ευρώ (31).

88.

Για να μειωθεί το χρηματοοικονομικό βάρος των δικαιούχων σε ό,τι αφορά την προχρηματοδότηση, η Λιθουανία και η Ρουμανία πραγματοποιούσαν ενδιάμεσες πληρωμές στους δικαιούχους με την πρόοδο των σχεδίων. Η πρακτική αυτή δεν εφαρμόστηκε σε όλες τις χώρες, καθώς θεωρήθηκε ότι θα αυξανόταν ο φόρτος διοικητικής εργασίας.

89.

Ένα επιπλέον πρόβλημα που υφίσταται στη Ρουμανία είναι η δέσμευση των δήμων να φέρουν το κόστος συντήρησης μετά την ολοκλήρωση του σχεδίου, που αποτελεί προϋπόθεση επιλεξιμότητας για το υπόψη μέτρο. Τα περισσότερα σχέδια αφορούσαν οδούς και η πραγματική έκταση αυτής της μελλοντικής δέσμευσης σε ό,τι αφορά τη συντήρηση δεν υπολογίστηκε σωστά από τους δήμους και δεν εξετάστηκε από τον οργανισμό Sapard. Ούτε προσωρινά μεγέθη ήταν γνωστά, και όταν οι δήμοι ερωτήθηκαν από τους ελεγκτές του Συνεδρίου δεν ήταν σε θέση να δώσουν μία αιτιολογημένη εκτίμηση ή να υποδείξουν με ποιο τρόπο το υπόψη κόστος θα ήταν δυνατό να χρηματοδοτηθεί σε ρεαλιστική βάση από τους περιορισμένους προϋπολογισμούς τους. Οι περισσότεροι δήμοι θεώρησαν το ζήτημα της συντήρησης ως δευτερεύουσας σημασίας. Η έγκριση του σχεδίου ήταν πιο σημαντική. Συνεπώς, το σημερινό σύστημα στη Ρουμανία δεν εγγυάται τη βιωσιμότητα των επενδύσεων, κάτι το οποίο συνιστά μεγάλη αδυναμία.

90.

Η Επιτροπή δεν εντόπισε τέτοιου είδους προβλήματα εφαρμογής και συνεπώς δεν κατόρθωσε να τα αντιμετωπίσει με συνέπεια. Εξαιτίας του ότι το ίδιο το πρόγραμμα Sapard δεν διαθέτει τα μέσα για να τα επιλύσει, υπήρξε προσφυγή σε ad hoc λύσεις. Αποτέλεσμα ήταν η υιοθέτηση διαφορετικών πρακτικών από τις χώρες Sapard, μερικές εκ των οποίων ήταν καλές ενώ άλλες παραβίασαν τους κανόνες.

91.

Έπειτα από τους πρώτους εννέα μήνες εφαρμογής του προγράμματος Sapard στην Πολωνία, ελήφθησαν 977 αιτήσεις, εκ των οποίων 472 (48 %) απορρίφθηκαν. Ανάλυση των μεγεθών αυτών έδειξε ότι κύρια αιτία της απόρριψης ήταν το ότι οι αιτήσεις δεν ετοιμάστηκαν σωστά. Οι δυσκολίες σχετίζονται κυρίως με το μεγάλο αριθμό εγγράφων που πρέπει να παρασχεθούν και με τη δυσκολία απόκτησής τους. Το ίδιο πρόβλημα εντοπίστηκε στη Βουλγαρία, το οποίο μπορεί να φανεί με ένα από τα σχέδια που επιθεώρησε το Συνέδριο. Γι' αυτό το σχετικά απλό σχέδιο, που αφορά την αγορά μίας θεριζοαλωνιστικής μηχανής και ενός αρότρου, ο αριθμός των σελίδων του φακέλου της αίτησης ήταν 2 477 και της αίτησης πληρωμής 601 σελίδες. Η σχετικότητα ορισμένων από αυτά τα έγγραφα δεν είναι πάντοτε σαφής και είναι απαραίτητο να απλοποιηθούν οι διαδικασίες και να ανακουφιστούν οι δικαιούχοι από το βάρος αυτό, πράγμα το οποίο θα επιταχύνει την εφαρμογή.

92.

Ένα άλλο παράδειγμα αυτού του προβλήματος αποτελεί το ότι, όταν οι οργανισμοί Sapard κρίνουν ότι μία αίτηση δεν είναι πλήρης, παρέχουν στους δικαιούχους τη δυνατότητα να προσκομίσουν τα έγγραφα που λείπουν. Ο διαθέσιμος χρόνος για την προσκόμιση των εγγράφων αυτών συνήθως δεν επαρκεί. Συνεπώς, η αίτηση απορρίπτεται. Για παράδειγμα, έλειπε ένα μόνο έγγραφο από την αίτηση σχεδίου για την αναβάθμιση μίας τοπικής οδού στην Πολωνία. Το υπόψη έγγραφο, ο προϋπολογισμός του επόμενου έτους, απαιτούσε συνεδρίαση του δημοτικού συμβουλίου, η οποία δεν ήταν δυνατό να πραγματοποιηθεί στο επιτρεπτό χρονικό περιθώριο. Το σχέδιο απορρίφθηκε.

93.

Επίσης ο χρόνος που απαιτείται για την επεξεργασία των αιτήσεων αποθαρρύνει τους εν δυνάμει αιτούντες. Οι καθυστερήσεις στην επεξεργασία των αιτήσεων πληρωμής παρατείνουν επιπλέον την περίοδο προχρηματοδότησης και αποτρέπουν πιθανούς δικαιούχους.

94.

Ο χρόνος που μεσολαβεί από την αίτηση πληρωμής έως την πραγματική ημέρα της πληρωμής εκτείνεται στους δύο με τρεις μήνες για τις χώρες στις οποίες πραγματοποιήθηκε επίσκεψη. Εκτός από το χρόνο που απαιτείται για την εκτίμηση της αίτησης πληρωμής, ο συνολικός χρόνος περιλαμβάνει επίσης το χρόνο αναμονής μετά την κατάρτιση της εντολής πληρωμής. Στην Πολωνία, ένας γεωργός αναγκάστηκε να περιμένει σχεδόν έξι μήνες για να αποζημιωθεί, επειδή ολοκλήρωσε το σχέδιο πριν από την αναμενόμενη ημερομηνία ολοκλήρωσης που αναγραφόταν στην αίτησή του. Οι πολωνοί υπάλληλοι δήλωσαν ότι δεν μπορούσαν να δεχτούν αίτηση πληρωμής πριν από την προβλεπόμενη ημερομηνία.

95.

Σε όλες τις περιπτώσεις όπου το Συνέδριο εντόπισε ότι οι διαδικασίες προκαλούν προβλήματα στην εφαρμογή, οι χώρες Sapard εφάρμοσαν πιο αυστηρές διαδικασίες από εκείνες που απαιτούσε η Επιτροπή. Η εθνική διαχείριση φάνηκε ανίκανη να επιλύσει τα προβλήματα, που συχνά οφείλονταν σε άκαμπτη και άσκοπη γραφειοκρατία, ακόμη και αν παρακώλυαν την αποδοτική εφαρμογή του Sapard. Επιπλέον, δεν εφαρμόστηκαν οι βέλτιστες πρακτικές, πράγμα το οποίο εμπόδισε μία πιο ταχεία εφαρμογή του Sapard.

96.

Λόγω της απαίτησης προς τους δικαιούχους για προχρηματοδότηση των σχεδίων καθώς και λόγω των επαχθών γραφειοκρατικών διαδικασιών, το σύστημα Sapard ευνοεί τους οικονομικά εύρωστους και τους καλύτερα οργανωμένους, που διαθέτουν επαρκή κεφάλαια και πρόσβαση σε δάνεια. Για τα μικρότερα αγροκτήματα και εταιρείες, που είναι υποχρεωμένα να καταβάλουν τις μεγαλύτερες προσπάθειες για να ανταποκριθούν στα πρότυπα, να εκσυγχρονιστούν και να αυξήσουν την αποδοτικότητα, το παραπάνω αποτελεί σοβαρό μειονέκτημα.

97.

Με βάση 13 αγροκτήματα, τα οποία επισκέφθηκε το Συνέδριο στις τέσσερις χώρες, οι ελεγκτές διαπίστωσαν ότι γενικά οι γεωργοί προέβαιναν σε προχρηματοδότηση του σχεδίου και χρηματοδοτούσαν τη δική τους συμβολή μέσω ιδίων πόρων, πράγμα στο οποίο άλλοι, φτωχότεροι γεωργοί, δεν ήταν σε θέση να προβούν. Αυτό συνέβαινε ιδίως στη Λιθουανία, όπου ήταν το βασικό στοιχείο που οδήγησε στη χορήγηση ενίσχυσης σε όλους τους δικαιούχους γεωργούς που ελέγχθηκαν, για περισσότερα από ένα σχέδια.

98.

Οι κανόνες Sapard επιτρέπουν να χρεωθεί στο σχέδιο γενικό κόστος μέχρι 12 % του συνολικού επιλέξιμου κόστους (32). Το παραπάνω κόστος μπορεί να συνίσταται στην αμοιβή αρχιτεκτόνων, μηχανικών και συμβούλων, σε νομικά έξοδα, σε μελέτες σκοπιμότητας και στην απόκτηση ευρεσιτεχνιών και αδειών για την προετοιμασία και την εφαρμογή ενός σχεδίου. Μέχρι σήμερα, το γενικό κόστος που χρεώθηκε αφορούσε σε μεγάλο βαθμό το κόστος για την προετοιμασία των επιχειρηματικών προγραμμάτων των δικαιούχων. Τα μεγαλύτερα ποσά βρέθηκαν στη Βουλγαρία και στη Λιθουανία, όπου το σχετικό ποσό που πλήρωσε η ΕΕ μέχρι το τέλος του 2003 υπολογίζεται από το Συνέδριο σε 700 000 ευρώ. Σε άλλες χώρες χρεώθηκαν πολύ μικρά ποσά για επιχειρηματικά προγράμματα. Και μόνο η διαφορά των ποσών που χρεώνονται μεταξύ των χωρών θα έπρεπε να οδηγήσει την Επιτροπή στην εξέταση της υπόθεσης αυτής.

99.

Ο κίνδυνος που σχετίζεται με το εν λόγω κόστος είναι υψηλός, ιδιαίτερα το κόστος των συμβούλων σχετικά με την προετοιμασία επιχειρηματικών προγραμμάτων, επειδή δεν υπάρχει άμεση σχέση ανάμεσα στο κόστος του σχεδίου (εξοπλισμός κ.λπ.) και στην προετοιμασία ενός επιχειρηματικού προγράμματος, είτε σχετίζεται με μικρή είτε με μεγάλη επένδυση. Η στήριξη της αποζημίωσης σε ένα ποσοστό του σχεδίου δεν εξασφαλίζει την οικονομία. Ο κίνδυνος αυξάνεται επιπλέον, επειδή οι κανόνες επιτρέπουν την πληρωμή των δαπανών τοις μετρητοίς. Με τον έλεγχο του Συνεδρίου διαπιστώθηκε ότι, παρά τον κίνδυνο αυτό, εκτελέστηκαν ανεπαρκείς έλεγχοι των εξόδων αυτών. Γενικά δεν υπήρχε δικαιολογία ή εξήγηση για τα ποσά που χρεώθηκαν και δεν πραγματοποιήθηκαν έλεγχοι που να αποδεικνύουν ότι το κόστος σχετιζόταν με τις παρασχεθείσες υπηρεσίες ή ακόμη και ότι πράγματι παρασχέθηκαν οι υπηρεσίες. Διαπιστώθηκε απλώς ότι τα μέγιστα ποσά που είχαν τεθεί ως όριο δεν είχαν ξεπεραστεί και ότι τα κατάλληλα δικαιολογητικά έγγραφα (τιμολόγιο και απόδειξη πληρωμής) υπήρχαν.

100.

Συνεπώς, ο οργανισμός Sapard της Βουλγαρίας υπέβαλε έκθεση στην επιτροπή παρακολούθησης το 2003 αναφέροντας ότι «υπήρξαν περιπτώσεις δικαιούχων που παρουσίασαν πλαστά τιμολόγια από αναδόχους, ιδίως για υπηρεσίες συμβούλου». Γνώμη του Συνεδρίου είναι ότι το όριο του 12 % είναι ιδιαίτερα γενναιόδωρο χωρίς την παροχή περαιτέρω εξηγήσεων εκ μέρους του δικαιούχου, ότι θα πρέπει να καθοριστεί ένα μέγιστο ποσό για ένα επιχειρηματικό πρόγραμμα και ότι οι δικαιούχοι θα πρέπει να ενθαρρύνονται ενεργά στη χρήση δωρεάν ή φθηνών υπηρεσιών που παρέχουν οι συμβουλευτικές υπηρεσίες επί γεωργικών θεμάτων στις δικές τους χώρες, οι οποίες αναπτύχθηκαν με χρηματοδότηση του προγράμματος PHARE.

101.

Το Συνέδριο εντόπισε προβλήματα σε αρκετά από τα σχέδια που επιθεώρησε. Για παράδειγμα, υπήρχαν περιπτώσεις όπου οι δικαιούχοι υπέβαλαν αίτηση για δεύτερο σχέδιο, για το οποίο συμπεριέλαβαν και πάλι το κόστος επιχειρηματικού προγράμματος, παρά το γεγονός ότι το δεύτερο σχέδιο ήταν σχεδόν ταυτόσημο με το πρώτο. Υπήρχαν ακόμη και περιπτώσεις όπου το δεύτερο σχέδιο αποτελούσε απλή επέκταση του αρχικού σχεδίου, και όπου το κόστος του επιχειρηματικού προγράμματος ξεπερνούσε το κόστος που χρεώθηκε στο πρώτο σχέδιο. Σε κάθε περίπτωση, οι οργανισμοί Sapard πλήρωσαν χωρίς ανάλυση το ποσό που χρεώθηκε.

102.

Σε ένα παράδειγμα, το γενικό κόστος για την προετοιμασία του επιχειρηματικού προγράμματος (15 400 ευρώ) πληρώθηκε σε μία εταιρεία συμβούλων, ιδιοκτήτης της οποίας ήταν η σύζυγος του διευθυντή της εταιρείας που έλαβε τη βοήθεια Sapard. Η σύζυγος ήταν επίσης εκπρόσωπος της δεύτερης εταιρείας, και συνεπώς μπορούσε να υπογράψει εκ μέρους της παραπάνω εταιρείας για να αποδεχθεί το επιχειρηματικό πρόγραμμα που παρείχε η δική της εταιρεία συμβούλων. Η εντολή πληρωμής υπογράφηκε από το σύζυγό της. Όταν το Συνέδριο επισκέφθηκε επιτόπου το σχέδιο, ο δικαιούχος δεν μπορούσε να αποδείξει ότι οι παρασχεθείσες υπηρεσίες δικαιολογούσαν το ποσό που πληρώθηκε. Επιπλέον, οι εφαρμοστέοι κανόνες για τις συμβάσεις προμηθειών (βλέπε σημείο 108) δεν εφαρμόστηκαν. Ο οργανισμός Sapard της Βουλγαρίας αποδέχθηκε και πλήρωσε όλο το κόστος.

103.

Παρά τις περιπτώσεις που εντόπισε το Συνέδριο, η Επιτροπή δεν θεώρησε απαραίτητο να αλλάξει τους κανόνες. Δεν επιλήφθηκε του συγκεκριμένου θέματος ούτε στους εκ των προτέρων ελέγχους της ούτε στους ελέγχους παρακολούθησης, και οι αδυναμίες που εντοπίστηκαν δεν έγιναν αντιληπτές από τους ελέγχους που πραγματοποίησαν οι αρχές της Βουλγαρίας ή της Επιτροπής (33). Τα παραδείγματα αποδεικνύουν ότι οι κανόνες και οι έλεγχοι του προγράμματος Sapard δεν εμποδίζουν την αποδοχή και την πληρωμή υπερβολικών τιμολογίων.

104.

Περίπου 60 % των κεφαλαίων Sapard χρησιμοποιούνται με διαδικασία ιδιωτικής ανάθεσης συμβάσεων. Εκτός από το γενικό κανόνα περί σεβασμού των αρχών της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, οι εφαρμοστέοι κανόνες είναι απλοί. Απαιτούν από τον δικαιούχο να λαμβάνει τουλάχιστον τρεις προσφορές για το κόστος οποιωνδήποτε υπηρεσιών, προμηθειών και εργασιών που υπερβαίνει τις 10 000 ευρώ. Οι ίδιοι κανόνες εφαρμόζονται και σε μεγάλα σχέδια, που μπορεί να φθάνουν τα 5 εκατομμύρια ευρώ στην περίπτωση επενδύσεων σε εργοστάσια επεξεργασίας.

105.

Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι, παρά τα μεγάλα ποσά, πραγματοποιήθηκαν ανεπαρκείς έλεγχοι. Δεν πραγματοποιήθηκαν έλεγχοι σχετικά με το εάν είναι συγκρίσιμες οι προσφορές και εάν επιλέχθηκε η καλύτερη προσφορά. Εκτός από τη Βουλγαρία, όπου πραγματοποιούνταν μικρά βήματα, δεν υπήρξαν συγκρίσεις με τιμές αναφοράς, που θα επέτρεπαν τον περιορισμό της βοήθειας Sapard στην περίπτωση απαίτησης αδικαιολόγητου κόστους. Οι έλεγχοι της Επιτροπής δεν πραγματεύτηκαν το συγκεκριμένο θέμα. Η ανάγκη πραγματοποίησης τέτοιων ελέγχων διαπιστώνεται από τα ευρήματα των ελέγχων που εκτίθενται παρακάτω.

106.

Η ανάλυση που πραγματοποίησε το Συνέδριο για τις υποβληθείσες προσφορές 34 σχεδίων έδειξε ότι στην πλειοψηφία των περιπτώσεων οι τρεις προσφορές δεν ήταν συγκρίσιμες και συνεπώς είχαν λίγη ή μικρή αξία (34). Οι δικαιούχοι δεν έχουν την υποχρέωση να προσδιορίσουν γραπτώς τις λεπτομέρειες της σχεδιαζόμενης επένδυσης. Συνεπώς, λαμβάνονταν γενικά προσφορές που αφορούσαν προδιαγραφές διαφορετικών εξοπλισμών, ή και χωρίς καθόλου τέτοιες προδιαγραφές, και υπήρχαν μεγάλες διαφορές τιμής. Επιπλέον, οι προσφορές δεν περιείχαν πάντοτε τις πληροφορίες για τους βασικούς καθοριστικούς παράγοντες που οδήγησαν το δικαιούχο να επιλέξει μία προσφορά. Σε περιπτώσεις συγκρίσιμων προσφορών, δεν επιλεγόταν πάντοτε η φθηνότερη προσφορά και δεν παρεχόταν εξήγηση ή αιτιολόγηση. Στην πλειοψηφία των περιπτώσεων ήταν αδύνατο να αναλυθεί εάν έγινε αποδεκτή η καλύτερη προσφορά και συνεπώς να εξασφαλιστεί χρηστή δημοσιονομική διαχείριση, ειδικά σχετικά με την οικονομία και την αποδοτικότητα σε ό,τι αφορά το κόστος.

107.

Περίπου το ήμισυ των δικαιούχων με τους οποίους ήρθε σε επαφή το Συνέδριο επιβεβαίωσε ότι η διαδικασία των τριών προσφορών δεν είχε νόημα, εφόσον γνώριζαν εκ των προτέρων ποιον εξοπλισμό επρόκειτο να αγοράσουν. Οι άλλες δύο προσφορές λαμβάνονταν απλώς για να εκπληρωθεί η απαίτηση. Παραδείγματος χάρη, για την αγορά ενός ελκυστήρα στην Πολωνία στα πλαίσια ενός σχεδίου Sapard, ο δικαιούχος είχε ήδη αποφασίσει ποιον ελκυστήρα ήθελε να αγοράσει και από ποιον προμηθευτή. Για να εκπληρώσει την απαίτηση των τριών προσφορών, προμηθεύτηκε ακόμη δύο ταυτόσημες προσφορές (35), που εμφανίζονταν να προέρχονται από διαφορετικά σημεία πώλησης άλλης εταιρείας. Ωστόσο, δεν επέλεξε να αγοράσει από τις συγκεκριμένες εταιρείες, παρόλο που ήταν ελαφρώς φθηνότερες, καθώς δεν θα ήταν σε θέση να παρέχουν στο μέλλον εξυπηρέτηση μετά την πώληση.

108.

Ορισμένες φορές δεν λαμβάνονταν τρεις προσφορές. Στη Βουλγαρία δεν εφαρμόστηκε η διαδικασία σε ό,τι αφορά το γενικό κόστος, ενώ σε άλλες χώρες εφαρμόστηκε. Στην Πολωνία, παρουσιάστηκαν πολλές περιπτώσεις όπου μία επένδυση είχε τεμαχιστεί σε περισσότερα τμήματα, καθένα κάτω των 10 000 ευρώ, παρακάμπτοντας έτσι τη διαδικασία. Σε άλλες περιπτώσεις, πολλά διαφορετικά τμήματα, το καθένα μεγαλύτερο των 10 000 ευρώ, συνδυάζονταν σε ενιαίες προσφορές.

109.

Οι αδυναμίες που εντόπισε το Συνέδριο δεν έγιναν αντιληπτές από τους ελέγχους της Επιτροπής ούτε από το σύστημα πληροφοριών διαχείρισής της. Συνεπώς, οι διαφορετικές πρακτικές που παρατηρήθηκαν μεταξύ των χωρών δεν αντιμετωπίστηκαν από την Επιτροπή. Τα παραδείγματα δείχνουν ότι οι κανόνες και οι έλεγχοι Sapard δεν εμποδίζουν την αποδοχή και την πληρωμή υπερβολικών τιμολογίων. Απαιτούνται καλύτεροι κανόνες και έλεγχοι, ιδίως για μεγαλύτερα σχέδια, τόσο από τη χώρα Sapard όσο και από την Επιτροπή.

110.

Η Επιτροπή δεν αξιοποίησε το διαθέσιμο χρόνο, πριν από την έγκριση του κανονισμού Sapard από το Συμβούλιο, για να προετοιμάσει λεπτομερείς αρχές και κανόνες εφαρμογής. Έτσι, χρησιμοποιήθηκε περισσότερος από τον απαιτούμενο χρόνο, μετά την έγκριση από το Συμβούλιο, για την παροχή τους.

111.

Μετά την έγκρισή τους, το Νοέμβριο του 2000, η έναρξη του Sapard εξαρτώνταν από το χρόνο που χρειάζονταν οι χώρες για τη δημιουργία των συστημάτων. Η Επιτροπή και οι χώρες Sapard δεν ανάλυσαν για ποιο λόγο ορισμένες χώρες ήταν γρήγορες ενώ σε άλλες πήρε περισσότερο χρόνο.

112.

Οι βαριές διοικητικές διαδικασίες στις εξεταζόμενες χώρες, πιο αυστηρές από αυτές που απαιτούσαν οι κανόνες Sapard, εμπόδισαν την αποδοτική και αποτελεσματική εφαρμογή του προγράμματος.

113.

Η εφαρμογή εκ μέρους της Επιτροπής ενός συστήματος αποκεντρωμένης διαχείρισης είχε ως συνέπεια να μην προχωρήσει ενεργά στον εντοπισμό προβλημάτων εφαρμογής, να μην παράσχει συμβουλές για την αντιμετώπισή τους ούτε να παρακολουθήσει τα αποτελέσματα. Επιπλέον, οι πόροι προσωπικού ήταν περιορισμένοι. Εξαιτίας αυτού, δεν εφαρμόστηκαν οι καλύτερες πρακτικές σε όλες τις χώρες, δεν εμποδίστηκαν αντιπαραγωγικές πρακτικές, και όλα τα παραπάνω παρακώλυαν μία συντομότερη και ασφαλέστερη εφαρμογή του Sapard.

114.

Οι προτάσεις της Επιτροπής προς την αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή δεν βασίζονταν σε αξιόπιστες και εφικτές προβλέψεις για την εφαρμογή του προϋπολογισμού.

115.

Το Sapard είχε ως θετική συνέπεια ότι δομές και συστήματα που δεν υπήρχαν πριν μερικά χρόνια δημιουργήθηκαν και λειτουργούν στις χώρες Sapard. Βασικά στοιχεία των παραπάνω συστημάτων θα χρησιμοποιηθούν για τη διαχείριση κεφαλαίων της ΕΕ μετά την προσχώρηση.

116.

Η προηγούμενη έγκριση των συστημάτων βάσει ελέγχων τόσο των χωρών Sapard όσο και της Επιτροπής διαβεβαίωσε ότι υπήρχαν σαφώς καθορισμένα συστήματα με βασικούς ελέγχους, τουλάχιστον στα χαρτιά, προτού καταστεί εφικτή η ανάλωση οποιωνδήποτε κεφαλαίων. Το παραπάνω αποτελεί καλή πρακτική. Ωστόσο, τα κράτη μέλη μπορούν να εφαρμόζουν νέα νομοθεσία χωρίς τέτοιους προγενέστερους ελέγχους του συστήματος.

117.

Λόγω του χαμηλού επιπέδου δαπανών κατά τη διάρκεια της προενταξιακής περιόδου, υπήρξε ελάχιστη μόνο συνεισφορά στους στόχους που ορίζονται στον κανονισμό Sapard για οκτώ από τις δέκα δικαιούχους χώρες.

118.

Τα πρώτα αποτελέσματα ολοκληρωμένων σχεδίων δείχνουν ότι σε γενικές γραμμές τα χρήματα αναλώθηκαν σε σχέδια που αυξάνουν την ποσότητα της γεωργικής παραγωγής και όχι σε σχέδια που αυξάνουν την ποιότητα της γεωργικής παραγωγής (εκπλήρωση προτύπων ποιότητας και υγειονομικών προτύπων καθώς και προστασία του περιβάλλοντος).

119.

Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι οι κανόνες και οι έλεγχοι για την ιδιωτική ανάθεση συμβάσεων και για το γενικό κόστος ήταν ανεπαρκείς. Δεν πραγματοποιήθηκαν αποτελεσματικοί έλεγχοι για να αποφευχθεί η αποδοχή και η πληρωμή υπερβολικών τιμολογίων. Παρατηρήθηκαν επίσης ανεπαρκείς έλεγχοι σε ό,τι αφορά την τήρηση προτύπων υγιεινής και περιβάλλοντος.

120.

Βασικό πρόβλημα στην εφαρμογή αποτελούσε το ότι οι εν δυνάμει δικαιούχοι δεν διέθεταν επαρκείς ιδίους πόρους και αντιμετώπιζαν δυσκολίες στην εξασφάλιση πίστωσης. Ενώ το πρόγραμμα Sapard προσφέρει ένα μεγάλο αριθμό μέτρων, δεν περιλαμβάνει τη δυνατότητα αντιμετώπισης του συγκεκριμένου προβλήματος.

121.

Συνεπώς: «Έχει επιτελεστεί σωστή διαχείριση του Sapard;» Η απάντηση είναι ότι η διαχείριση ήταν ανάμεικτης ποιότητας. Από τη μία πλευρά, το Sapard επέτρεψε στις χώρες να κερδίσουν πρακτική εμπειρία σε ό,τι αφορά τη λειτουργία ενός συστήματος ενίσχυσης της ΕΕ, για το οποίο η Επιτροπή αποτελούσε κινητήριο δύναμη. Από την άλλη πλευρά, το παραπάνω δεν αποτελούσε πρωταρχικό στόχο του Sapard και οι βασικοί στόχοι που είχαν οριστεί δεν εκπληρώθηκαν, όπως η συμβολή στο κοινοτικό κεκτημένο, ιδίως σε όσα σχετίζονται με περιβαλλοντικά και υγειονομικά πρότυπα. Το παραπάνω οφειλόταν σε καθυστερήσεις στην εφαρμογή οι οποίες μπορούσαν να αποφευχθούν, και ως αποτέλεσμα, οι χώρες που θα προσχωρήσουν το 2004 δεν είχαν το πλεονέκτημα της παροχής βοήθειας για τα εγκεκριμένα μέτρα, για την περίοδο που εκτείνεται σε τεσσεράμισι περίπου χρόνια, από την αρχή του 2000 έως το Μάιο του 2004, που είχε σχεδιαστεί από τη νομοθετική εξουσία. Επιπλέον, μέχρι τις αρχές του 2004, εξαιτίας καθυστερήσεων στη δημιουργία συστημάτων, δεν εφαρμόστηκαν σε όλο το εύρος τους τα προγραμματισμένα μέτρα (συμπεριλαμβανομένων των γεωργοπεριβαλλοντικών μέτρων). Η Επιτροπή υποτίμησε τη σημασία των προβλημάτων που αντιμετώπιζαν οι δικαιούχοι στη χρηματοδότηση των σχεδίων τους. Το παραπάνω πρόβλημα θα έπρεπε να εντοπιστεί σε αρχικό στάδιο και να βρεθούν λύσεις, ώστε να εξασφαλιστεί ότι η διαθέσιμη βοήθεια θα έχει το μέγιστο αποτέλεσμα για όλους τους δικαιούχους.