ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΊΟΥ (τμήμα μείζονος συνθέσεως)

της 28ης Ιουλίου 2016 ( *1 )

«Προσφυγή ακυρώσεως — Εξωτερικές σχέσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης — Πρόσβαση της Ελβετικής Συνομοσπονδίας στην εσωτερική αγορά — Χρηματοδοτική συνεισφορά της Ελβετικής Συνομοσπονδίας στην οικονομική και κοινωνική συνοχή της διευρυμένης Ένωσης — Μνημόνιο συμφωνίας σχετικά με τη χρηματοδοτική συνεισφορά της Ελβετικής Συνομοσπονδίας προς τα κράτη μέλη που εντάχθηκαν στην Ένωση το 2004 — Διεύρυνση της Ένωσης με την ένταξη της Δημοκρατίας της Κροατίας — Προσθήκη στο μνημόνιο συμφωνίας η οποία αφορά χρηματοδοτική συνεισφορά της Ελβετικής Συνομοσπονδίας υπέρ της Δημοκρατίας της Κροατίας — Υπογραφή της προσθήκης από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή εξ ονόματος της Ένωσης χωρίς προηγούμενη έγκριση του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης — Αρμοδιότητα — Άρθρο 13, παράγραφος 2, άρθρο 16, παράγραφοι 1 και 6, καθώς και άρθρο 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ — Αρχές της δοτής αρμοδιότητας, της θεσμικής ισορροπίας και της καλόπιστης συνεργασίας»

Στην υπόθεση C‑660/13,

με αντικείμενο προσφυγή ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, η οποία ασκήθηκε στις 13 Δεκεμβρίου 2013,

Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, εκπροσωπούμενο από τον A. de Elera‑San Miguel Hurtado και τις E. Finnegan και P. Mahnič,

προσφεύγον,

υποστηριζόμενο από:

την Τσεχική Δημοκρατία, εκπροσωπούμενη από τους M. Smolek, J. Vláčil, E. Ruffer και την M. Hedvábná,

την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, εκπροσωπούμενη από τους T. Henze και B. Beutler,

την Ελληνική Δημοκρατία, εκπροσωπούμενη από τις Σ. Χαλά και Μ. Τασσοπούλου, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,

τη Γαλλική Δημοκρατία, εκπροσωπούμενη από τους G. de Bergues, D. Colas, F. Fize και την N. Rouam,

τη Δημοκρατία της Λιθουανίας, εκπροσωπούμενη από τον D. Kriaučiūnas και την J. Nasutavičienė,

την Ουγγαρία, εκπροσωπούμενη από τους Μ. Z. Fehér και G. Szima,

το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, εκπροσωπούμενο από τις M. Bulterman, M. Gijzen και M. Noort,

τη Δημοκρατία της Πολωνίας, εκπροσωπούμενη από τον B. Majczyna,

τη Δημοκρατία της Φινλανδίας, εκπροσωπούμενη από τον J. Heliskoski και την H. Leppo,

το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας, εκπροσωπούμενο από τις J. Kraehling, C. Brodie, S. Behzadi‑Spencer και E. Jenkinson, επικουρούμενες από τον J. Holmes, barrister,

παρεμβαίνοντες,

κατά

Ευρωπαϊκής Επιτροπής, εκπροσωπουμένης από την S. Pardo Quintillán και τον T. Scharf, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,

καθής,

ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τμήμα μείζονος συνθέσεως),

συγκείμενο από τους K. Lenaerts, Πρόεδρο, M. Ilešič, L. Bay Larsen, T. von Danwitz (εισηγητή), C. Toader και D. Šváby, προέδρους τμήματος, A. Rosas, E. Juhász, M. Safjan, M. Berger, A. Prechal, E. Jarašiūnas και K. Jürimäe, δικαστές,

γενική εισαγγελέας: E. Sharpston

γραμματέας: I. Illéssy, υπάλληλος διοικήσεως,

έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 2ας Ιουνίου 2015,

αφού άκουσε τη γενική εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις της κατά τη συνεδρίαση της 26ης Νοεμβρίου 2015,

εκδίδει την ακόλουθη

Απόφαση

1

Με την προσφυγή του το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει την απόφαση C(2013) 6355 τελικό της Επιτροπής, της 3ης Οκτωβρίου 2013, για την υπογραφή της προσθήκης στο μνημόνιο συμφωνίας σχετικά με χρηματοδοτική συνεισφορά της Ελβετικής Συνομοσπονδίας (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση).

Ιστορικό της διαφοράς

2

Η Ελβετική Συνομοσπονδία, αφού απέρριψε στις 6 Δεκεμβρίου 1992 τη Συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο, της 2ας Μαΐου 1992 (ΕΕ 1994, L 1, σ. 3), συνήψε σειρά διμερών συμφωνιών με την Ευρωπαϊκή Ένωση και τα κράτη μέλη της, οι οποίες αφορούσαν συγκεκριμένους τομείς. Τον Απρίλιο του 2003, το Συμβούλιο και οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών ενέκριναν συμπεράσματα με τα οποία εξουσιοδότησαν την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να διαπραγματευθεί με την Ελβετική Συνομοσπονδία τις απαραίτητες προσαρμογές της Συμφωνίας για την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων μεταξύ της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και των κρατών μελών της, αφενός, και της Ελβετικής Συνομοσπονδίας, αφετέρου (ΕΕ 2002, L 114, σ. 6), ενόψει της διευρύνσεως της Ένωσης τον Μάιο του 2004. Επιπλέον, με τα ίδια συμπεράσματα το Συμβούλιο εξουσιοδότησε την Επιτροπή να διαπραγματευθεί συμφωνία σχετικά με χρηματοδοτική συνεισφορά στην οικονομική και κοινωνική συνοχή της διευρυμένης Ένωσης, τηρώντας τις συνημμένες στα εν λόγω συμπεράσματα διαπραγματευτικές οδηγίες και σε διαβούλευση με την ομάδα εργασίας για την Ευρωπαϊκή Ζώνη Ελευθέρων Συναλλαγών (στο εξής: ομάδα εργασίας ΕΖΕΣ).

3

Κατά τις ως άνω διαπραγματευτικές οδηγίες, η διαπραγμάτευση σκοπό είχε να συμφωνηθεί «χρηματοδοτική συνεισφορά για την εξάλειψη των οικονομικών και κοινωνικών ανισοτήτων στη διευρυμένη [Ένωση]». Στις εν λόγω διαπραγματευτικές οδηγίες επισημαινόταν επίσης ότι «[η Ελβετική Συνομοσπονδία], σε αντιστάθμιση προς την ελεύθερη πρόσβασή της στη διευρυμένη εσωτερική αγορά, πρέπει να καταβάλλει χρηματοδοτική συνεισφορά για την κοινωνική και οικονομική συνοχή στη διευρυμένη [Ένωση], όπως ακριβώς η Νορβηγία, η Ισλανδία και το Λιχτενστάιν».

4

Η Ελβετική Συνομοσπονδία δήλωσε κατά τις διαπραγματεύσεις ότι λόγω εσωτερικών περιορισμών δεν ήταν δυνατή η σύναψη δεσμευτικής συμφωνίας για την ως άνω χρηματοδοτική συνεισφορά και ότι, ως εκ τούτου, μετά την ολοκλήρωση των διαπραγματεύσεων έπρεπε να καταρτιστεί μνημόνιο συμφωνίας το οποίο θα ακολουθούσε στη συνέχεια η σύναψη διμερών συμφωνιών με κάθε ωφελούμενο κράτος μέλος.

5

Το μνημόνιο συμφωνίας υπεγράφη στις 27 Φεβρουαρίου 2006 από μέλος του Ελβετικού Ομοσπονδιακού Συμβουλίου, τον Πρόεδρο του Συμβουλίου και την Επιτροπή (στο εξής: μνημόνιο συμφωνίας). Κατά το σημείο 1 του ως άνω μνημονίου συμφωνίας, ο Πρόεδρος του Συμβουλίου και το Ελβετικό Ομοσπονδιακό Συμβούλιο κατάρτισαν «κατευθυντήριες γραμμές» κατά τις οποίες το δεύτερο θα διαπραγματευόταν με τα απαριθμούμενα στο ίδιο μνημόνιο συμφωνίας δέκα νέα κράτη μέλη συμφωνίες σχετικά με ελβετική χρηματοδοτική συνεισφορά ύψους ενός δισεκατομμυρίου ελβετικών φράγκων (CHF) (περίπου 905422671,45 ευρώ) για περίοδο πέντε ετών από την έγκριση του σχετικού κονδυλίου από το Ελβετικό Κοινοβούλιο.

6

Κατά το σημείο 8 του εν λόγω μνημονίου συμφωνίας, το Ελβετικό Ομοσπονδιακό Συμβούλιο θα πρότεινε στο Ελβετικό Κοινοβούλιο να εγκρίνει χρηματοδοτική συνεισφορά ποσού ενός δισεκατομμυρίου CHF (περίπου 905422671,45 ευρώ). Κατά το σημείο 2 του μνημονίου συμφωνίας, από τη χρηματοδοτική αυτή συνεισφορά μπορούσαν να χρηματοδοτηθούν περιφερειακά και εθνικά σχέδια και προγράμματα. Το σημείο 5 του μνημονίου συμφωνίας προβλέπει ότι το Ελβετικό Ομοσπονδιακό Συμβούλιο και η Επιτροπή δεσμεύονται να πραγματοποιούν τακτικές διαβουλεύσεις σχετικά με την υλοποίηση της ελβετικής χρηματοδοτικής συνεισφοράς. Επιπλέον, η Επιτροπή αναλαμβάνει τη δέσμευση να εκτιμά τη συμβατότητα των προτεινόμενων σχεδίων και προγραμμάτων με τους σκοπούς της Ένωσης και να ενημερώνει σχετικά το Ελβετικό Ομοσπονδιακό Συμβούλιο.

7

Στις 25 Ιουνίου 2008 υπεγράφη από μέλος του Ελβετικού Ομοσπονδιακού Συμβουλίου, τον Πρόεδρο του Συμβουλίου και την Επιτροπή προσθήκη στο μνημόνιο συμφωνίας, την οποία διαπραγματεύτηκε ο Πρόεδρος του Συμβουλίου, επικουρούμενος από την Επιτροπή, για την προσαρμογή της ελβετικής χρηματοδοτικής συνεισφοράς κατόπιν της προσχωρήσεως της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας και της Ρουμανίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση.

8

Στις 20 Δεκεμβρίου 2012, το Συμβούλιο και οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών ενέκριναν συμπεράσματα στα οποία, μεταξύ άλλων, σημείωσαν την επιθυμία της Δημοκρατίας της Κροατίας να επωφεληθεί από χρηματοδοτική συνεισφορά της Ελβετίας υπολογιζόμενη κατ’ αναλογίαν προς τα ποσά που είχαν συμφωνηθεί το 2006 και το 2008 για τα λοιπά κράτη μέλη. Επιπλέον, κάλεσαν την Επιτροπή, σε στενή συνεργασία με την προεδρία του Συμβουλίου, αφενός, «να αρχίσει τις αναγκαίες συζητήσεις» με το Ελβετικό Ομοσπονδιακό Συμβούλιο για να συμφωνηθεί ελβετική χρηματοδοτική συνεισφορά υπέρ της Δημοκρατίας της Κροατίας και, αφετέρου, να διαβουλεύεται τακτικά με την ομάδα εργασίας ΕΖΕΣ σχετικά με την πρόοδο των συζητήσεων (στο εξής: συμπεράσματα του 2012).

9

Η Επιτροπή κατέθεσε αυθημερόν δήλωση προς καταχώριση στα πρακτικά της Επιτροπής των Μονίμων Αντιπροσώπων (ΕΜΑ) με την οποία εξέφρασε την άποψη ότι τα εν λόγω συμπεράσματα αποτελούσαν πολιτική απόφαση κατά την έννοια του άρθρου 16 ΣΕΕ, το οποίο αναθέτει στο Συμβούλιο καθήκοντα χαράξεως των πολιτικών της Ένωσης, και ότι, ως εκ τούτου, τα συμπεράσματα αυτά έπρεπε να νοούνται ως πολιτική απόφαση του Συμβουλίου και όχι των κρατών μελών.

10

Η Επιτροπή ενημέρωσε στις 25 Ιουλίου 2013 την ομάδα εργασίας ΕΖΕΣ ότι οι διαπραγματεύσεις με την Ελβετική Συνομοσπονδία είχαν ολοκληρωθεί.

11

Στις 3 Οκτωβρίου 2013, η Επιτροπή εξέδωσε, βάσει του άρθρου 17 ΣΕΕ, την προσβαλλόμενη απόφαση κατά την αιτιολογική σκέψη 8 της οποίας «[η] προτεινόμενη προσθήκη δεν γεννά, ούτε έχει σκοπό να δημιουργήσει, οποιαδήποτε δέσμευση ή νομική υποχρέωση για οποιοδήποτε μέρος κατά το εθνικό ή το διεθνές δίκαιο». Το μοναδικό άρθρο της αποφάσεως αυτής ορίζει ότι η Επιτροπή εγκρίνει την προσθήκη στο μνημόνιο συμφωνίας σχετικά με την ελβετική χρηματοδοτική συνεισφορά υπέρ της Δημοκρατίας της Κροατίας (στο εξής: προσθήκη του 2013) και ότι η Επιτροπή εξουσιοδοτεί την αρμόδια για τις εξωτερικές σχέσεις αντιπρόεδρο της Επιτροπής καθώς και τον αρμόδιο για την περιφερειακή πολιτική Επίτροπο να την υπογράψουν εξ ονόματος της Ένωσης.

12

Κατά τις συνεδριάσεις της ομάδας εργασίας ΕΖΕΣ της 15ης και της 23ης Οκτωβρίου 2013, τα κράτη μέλη και το Συμβούλιο αμφισβήτησαν την απόφαση της Επιτροπής να υπογράψει την προσθήκη του 2013 χωρίς προηγούμενη έγκριση του Συμβουλίου. Υποστήριξαν ότι η Επιτροπή δεν είχε λάβει υπόψη της τον συναφή ρόλο των κρατών μελών. Κατά τη συνεδρίαση της 31ης Οκτωβρίου 2013, η ως άνω ομάδα εργασίας κατάρτισε σχέδιο συμπερασμάτων προς υποβολή στο Συμβούλιο και στους αντιπροσώπους των κυβερνήσεων των κρατών μελών με το οποίο ανετίθετο στον Πρόεδρο του Συμβουλίου να υπογράψει την προσθήκη του 2013 και επιβεβαιωνόταν ότι η Επιτροπή είναι εξουσιοδοτημένη να ασκεί καθήκοντα συντονισμού και παρακολουθήσεως και να υπογράψει την προσθήκη αυτή. Κατά την ίδια συνεδρίαση, η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσεως εξέφρασε τη διαφωνία της Επιτροπής με τα σχεδιαζόμενα συμπεράσματα.

13

Στις 7 Νοεμβρίου 2013, η αρμόδια για τις εξωτερικές σχέσεις αντιπρόεδρος της Επιτροπής και ο αρμόδιος για την περιφερειακή πολιτική Επίτροπος υπέγραψαν την προσθήκη του 2013 εξ ονόματος της Ένωσης.

14

Κατά την ως άνω προσθήκη, το Ελβετικό Ομοσπονδιακό Συμβούλιο δέχθηκε να διαπραγματευθεί με τη Δημοκρατία της Κροατίας συμφωνία σχετικά με χρηματοδοτική συνεισφορά 45 εκατομμυρίων CHF (περίπου 40744020,22 ευρώ) για περίοδο πέντε ετών αρχόμενη από την έγκριση των κονδυλίων από το Ελβετικό Κοινοβούλιο και εξέφρασε την πρόθεσή του να καταβάλει τη συνεισφορά αυτή έως τις 31 Μαΐου 2017. Επιπλέον, το Ελβετικό Ομοσπονδιακό Συμβούλιο δέχθηκε να προτείνει στο Ελβετικό Κοινοβούλιο να εγκρίνει την εν λόγω συνεισφορά.

15

Το Συμβούλιο και οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών ενέκριναν επίσημα στις 19 Νοεμβρίου 2013 τα συμπεράσματα του Συμβουλίου με τα οποία ανετίθετο στον Πρόεδρό του να υπογράψει την προσθήκη του 2013 και εξουσιοδοτούνταν η Επιτροπή να ασκεί καθήκοντα συντονισμού και παρακολουθήσεως. Το Συμβούλιο έλαβε στις 9 Δεκεμβρίου 2013 θέση με την οποία διατύπωσε, μεταξύ άλλων, τις αντιρρήσεις του ως προς την τακτική που είχε ακολουθήσει η Επιτροπή.

16

Στις 30 Ιουνίου 2015, η Ελβετική Συνομοσπονδία και η Δημοκρατία της Κροατίας υπέγραψαν διμερή συμφωνία-πλαίσιο σχετικά με την υλοποίηση του ελβετοκροατικού προγράμματος συνεργασίας για τη μείωση των οικονομικών και κοινωνικών ανισοτήτων εντός της διευρυμένης Ένωσης.

Αιτήματα των διαδίκων και η ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία

17

Το Συμβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο:

να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση·

να διατηρήσει τα αποτελέσματα της αποφάσεως αυτής μέχρι την αντικατάστασή της, και

να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.

18

Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:

να απορρίψει την προσφυγή και

να καταδικάσει το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα.

19

Στην Τσεχική Δημοκρατία, στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, στην Ελληνική Δημοκρατία, στη Γαλλική Δημοκρατία, στη Δημοκρατία της Λιθουανίας, στην Ουγγαρία, στο Βασίλειο των Κάτω Χωρών, στη Δημοκρατία της Πολωνίας, στη Δημοκρατία της Φινλανδίας, καθώς και στο Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας επετράπη να παρέμβουν υπέρ του Συμβουλίου. Εντούτοις, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών δεν μετέσχε σε κανένα στάδιο της παρούσας διαδικασίας.

Επί της προσφυγής

20

Προς στήριξη της προσφυγής του, το Συμβούλιο προβάλλει δύο λόγους ακυρώσεως. Με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως προβάλλεται παραβίαση της αρχής της δοτής αρμοδιότητας κατά το άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ, καθώς και της αρχής της θεσμικής ισορροπίας. Με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως προβάλλεται παραβίαση της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας που καθιερώνεται με την ίδια διάταξη.

Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως

Επιχειρήματα των διαδίκων

21

Το Συμβούλιο, υποστηριζόμενο από όλα τα παρεμβαίνοντα κράτη μέλη, προβάλλει ότι η Επιτροπή, εκδίδοντας την προσβαλλόμενη απόφαση και υπογράφοντας την προσθήκη του 2013 χωρίς προηγούμενη έγκριση του Συμβουλίου, παραβίασε την αρχή της δοτής αρμοδιότητας κατά το άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ και, συνεπώς, την αρχή της θεσμικής ισορροπίας.

22

Κατά το Συμβούλιο, το μνημόνιο συμφωνίας που προβλέπει την ελβετική χρηματοδοτική συνεισφορά και οι προσθήκες του είναι μη δεσμευτικές συμφωνίες που αποτυπώνουν πολιτική δέσμευση των μερών. Επομένως, το άρθρο 218 ΣΛΕΕ δεν έχει εφαρμογή και η Συνθήκη ΛΕΕ δεν προβλέπει ειδική διαδικασία για τη διαπραγμάτευση και σύναψή τους. Η διάταξη αυτή είναι εντούτοις κρίσιμη, καθόσον το άρθρο αυτό αντανακλά τη γενική κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ των θεσμικών οργάνων, όπως αυτή καθορίζεται από τα άρθρα 16 και 17 ΣΕΕ.

23

Το Συμβούλιο υποστηρίζει, επικαλούμενο τη νομολογία που έχει διαμορφώσει το Δικαστήριο κατόπιν της αποφάσεως της 23ης Μαρτίου 2004, Γαλλία κατά Επιτροπής (C‑233/02, EU:C:2004:173, σκέψη 40), ότι το γεγονός ότι μια πράξη στερείται δεσμευτικής ισχύος δεν αρκεί για να καταστήσει την Επιτροπή αρμόδια να την εκδώσει. Ειδικότερα, το θεσμικό αυτό όργανο δεν έχει αρμοδιότητα, δυνάμει του άρθρου 17 ΣΕΕ, να υπογράφει εξ ονόματος της Ένωσης μη δεσμευτικές διεθνείς συμφωνίες, όπως η προσθήκη του 2013, χωρίς προηγούμενη έγκριση του Συμβουλίου. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, η Επιτροπή οικειοποιήθηκε την εξουσία να αποφασίζει για την πολιτική της Ένωσης και παραβίασε την αρχή της δοτής αρμοδιότητας που προβλέπεται στο άρθρο 13, παράγραφος 2, πρώτη περίοδος, ΣΕΕ και, ως εκ τούτου, την αρχή της θεσμικής ισορροπίας.

24

Συνεπώς, η Επιτροπή διαμόρφωσε την πολιτική της Ένωσης, αποφασίζοντας μονομερώς να παράσχει εξουσιοδότηση για την υπογραφή της προσθήκης του 2013 και, άρα, να αποδεχθεί το περιεχόμενό της, χωρίς να έχει δοθεί στο Συμβούλιο η δυνατότητα να καθορίσει τη θέση του ως προς το ζήτημα αυτό. Επιπλέον, η Επιτροπή διαμόρφωσε την πολιτική της Ένωσης, αποφασίζοντας να αντιμετωπίσει την προσθήκη του 2013 ως ζήτημα εμπίπτον στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης και να μεταβάλει τους υπογράφοντες την προσθήκη αυτή, υπογράφοντάς την μόνη αυτή εξ ονόματος της Ένωσης. Η Επιτροπή, υπογράφοντας την προσθήκη του 2013, ενήργησε αντίθετα προς τη ρητή θέση που είχε εκφράσει το Συμβούλιο.

25

Η Επιτροπή συμφωνεί με την άποψη του Συμβουλίου και των κρατών μελών ότι τόσο το μνημόνιο συμφωνίας όσο και οι προσθήκες σε αυτό είναι μη δεσμευτικά κείμενα, υποστηρίζει δε ότι την άποψη αυτή συμμερίζεται και η Ελβετική Συνομοσπονδία. Η Επιτροπή προβάλλει, όπως και το Συμβούλιο, ότι για τον λόγο αυτόν δεν έχει εφαρμογή εν προκειμένω η διαδικασία του άρθρου 218 ΣΛΕΕ και ότι, ως εκ τούτου, πρέπει να τηρηθεί η αρχή της δοτής αρμοδιότητας, που διατυπώνεται στο άρθρο 13, παράγραφος 2, στο άρθρο 16, παράγραφος 1, και στο άρθρο 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ. Η διαφωνία μεταξύ των θεσμικών οργάνων αφορά μόνο την ακολουθητέα διαδικασία για την έγκριση και την υπογραφή τέτοιων κειμένων.

26

Ως προς το ζήτημα αυτό, η Επιτροπή προβάλλει ότι, κατά το άρθρο 16, παράγραφος 1, ΣΕΕ, στο Συμβούλιο εναπόκειται η χάραξη της πολιτικής της Ένωσης και η διασφάλιση της συνοχής της εξωτερικής δράσεώς της. Η Επιτροπή οφείλει να εφαρμόζει την πολιτική αυτή και να εξασφαλίζει την εξωτερική εκπροσώπηση της Ένωσης. Οι συναφείς αρμοδιότητες που της απονέμει το άρθρο 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ επιβάλλουν ορισμένου βαθμού αυτονομία της. Η διάταξη αυτή της παρέχει ευθέως την εξουσία να εφαρμόζει μια πολιτική της Ένωσης και να υπογράφει μη δεσμευτικά κείμενα πολιτικής φύσεως εξ ονόματος της Ένωσης, εφόσον αυτά αντανακλούν θέση του Συμβουλίου, χωρίς να είναι αναγκαία προηγούμενη έγκρισή του. Επιπλέον, η υπογραφή μη δεσμευτικού κειμένου, όπως η προσθήκη του 2013, είναι πράξη εξωτερικής εκπροσωπήσεως, κατά την έννοια του άρθρου 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ, που αφορά πολιτική θέση την οποία είχε προηγουμένως καθορίσει το Συμβούλιο. Όπως προκύπτει από τη νομολογία του Δικαστηρίου που διαμορφώθηκε με την απόφαση της 20ής Απριλίου 2010, Επιτροπή κατά Σουηδίας (C‑246/07, EU:C:2010:203, σκέψη 77), μια κοινή θέση δεν είναι απαραίτητο να έχει περιβληθεί συγκεκριμένο τύπο προκειμένου να έχει υπόσταση.

27

Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, εν προκειμένω, τα συμπεράσματα του 2012 αποτελούν πολιτική απόφαση της Ένωσης, κατά την έννοια του άρθρου 16, παράγραφος 1, ΣΕΕ, με την οποία το Συμβούλιο, στο πλαίσιο της προσδιορισμένης πολιτικής της Ένωσης, όρισε ότι η ελβετική χρηματοδοτική συνεισφορά υπέρ της Δημοκρατίας της Κροατίας έπρεπε να καθοριστεί βάσει του τρόπου υπολογισμού ο οποίος εφαρμόστηκε και συμφωνήθηκε με το μνημόνιο συμφωνίας και την προσθήκη που υπογράφηκε στις 25 Ιουνίου 2008. Η προσβαλλόμενη απόφαση δεν παρεκκλίνει από αυτή τη θέση ούτε εξάλλου το Συμβούλιο υποστήριξε ότι υπάρχει τέτοια παρέκκλιση. Επιπλέον, το Συμβούλιο δεν ήγειρε αντιρρήσεις ούτε επί του αποτελέσματος των διαπραγματεύσεων με την Ελβετική Συνομοσπονδία ούτε επί της ουσίας της προσβαλλομένης αποφάσεως, οι δε αντιρρήσεις του είναι μόνο διαδικαστικής φύσεως.

28

Εξάλλου, η υπογραφή της προσθήκης του 2013 αποτελεί μέρος των εκτελεστικών και διαχειριστικών καθηκόντων τα οποία η Επιτροπή δεσμεύθηκε να αναλάβει στο πλαίσιο του μνημονίου συμφωνίας και των προσθηκών του. Τα εκτελεστικά και διαχειριστικά αυτά καθήκοντα ανατίθενται επίσης στην Επιτροπή και δυνάμει του άρθρου 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ.

29

Τέλος, η Επιτροπή προβάλλει ότι η επιχειρηματολογία του Συμβουλίου σχετικά με το περιεχόμενο της προσθήκης του 2013 και τη μη αντιστοιχία του προς τα συμπεράσματα του 2012 είναι απαράδεκτη, επειδή προβλήθηκε το πρώτον με το υπόμνημα απαντήσεως. Εν πάση περιπτώσει, η επιχειρηματολογία αυτή δεν αφορά τις αρμοδιότητες του Συμβουλίου, αλλά τη φύση της προσθήκης του 2013 και, ως εκ τούτου, δεν βρίσκει κανένα έρεισμα στο άρθρο 16 ΣΕΕ.

Εκτίμηση του Δικαστηρίου

30

Με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως, το Συμβούλιο, υποστηριζόμενο από όλα τα παρεμβαίνοντα κράτη μέλη, προβάλλει, κατ’ ουσίαν, ότι η Επιτροπή δεν είχε αρμοδιότητα, χωρίς προηγούμενη έγκριση του Συμβουλίου, να εκδώσει την προσβαλλόμενη απόφαση με την οποία παρέχεται εξουσιοδότηση υπογραφής της προσθήκης του 2013 εξ ονόματος της Ένωσης και ότι, ως εκ τούτου, την εξέδωσε παραβιάζοντας την αρχή της δοτής αρμοδιότητας κατά το άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ και την αρχή της θεσμικής ισορροπίας.

31

Υπενθυμίζεται συναφώς ότι οι Συνθήκες έχουν δημιουργήσει ένα σύστημα κατανομής των αρμοδιοτήτων μεταξύ των διαφόρων θεσμικών οργάνων της Ένωσης, με το οποίο ανατίθεται σε κάθε όργανο η δική του αποστολή εντός του θεσμικού πλαισίου της Ένωσης κατά την επιτέλεση του έργου που της έχει ανατεθεί (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση της 22ας Μαΐου 1990, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, C‑70/88, EU:C:1990:217, σκέψη 21).

32

Το άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ ορίζει ότι κάθε θεσμικό όργανο δρα εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων που του ανατίθενται από τις Συνθήκες, σύμφωνα με τις διαδικασίες, τους όρους και τους σκοπούς τους οποίους αυτές προβλέπουν. Η διάταξη αυτή εκφράζει την αρχή της θεσμικής ισορροπίας, χαρακτηριστικό της θεσμικής δομής της Ένωσης, η οποία σημαίνει ότι κάθε θεσμικό όργανο ασκεί τις αρμοδιότητές του σεβόμενο τις αρμοδιότητες των υπολοίπων (αποφάσεις της 14ης Απριλίου 2015, Συμβούλιο κατά Επιτροπής, C‑409/13, EU:C:2015:217, σκέψη 64, και της 6ης Οκτωβρίου 2015, Συμβούλιο κατά Επιτροπής, C‑73/14, EU:C:2015:663, σκέψη 61).

33

Όσον αφορά τις εξουσίες του Συμβουλίου, το άρθρο 16, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, ΣΕΕ ορίζει ότι ασκεί καθήκοντα χαράξεως πολιτικών και συντονισμού σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που προβλέπουν οι Συνθήκες. Ειδικότερα ως προς την εξωτερική δράση της Ένωσης, το άρθρο 16, παράγραφος 6, τρίτο εδάφιο, ΣΕΕ προβλέπει ότι το Συμβούλιο Εξωτερικών Υποθέσεων διαμορφώνει την εξωτερική δράση της Ένωσης σύμφωνα με τις στρατηγικές κατευθυντήριες γραμμές που καθορίζει το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και διασφαλίζει τη συνοχή της δράσης της Ένωσης.

34

Για τις εξουσίες της Επιτροπής, το άρθρο 17, παράγραφος 1, πρώτη, πέμπτη και έκτη περίοδος, ΣΕΕ προβλέπει ότι η Επιτροπή προάγει το κοινό συμφέρον της Ένωσης και αναλαμβάνει τις κατάλληλες πρωτοβουλίες για τον σκοπό αυτόν, ασκεί συντονιστικά, εκτελεστικά και διαχειριστικά καθήκοντα σύμφωνα με τους όρους που προβλέπουν οι Συνθήκες και εξασφαλίζει την εξωτερική εκπροσώπηση της Ένωσης, πλην της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας και των άλλων περιπτώσεων που προβλέπονται στις Συνθήκες.

35

Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η υπογραφή μη δεσμευτικής συμφωνίας συνιστά πράξη εξωτερικής εκπροσωπήσεως της Ένωσης, κατά την έννοια του άρθρου 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ, εφόσον η μη δεσμευτική αυτή συμφωνία αντανακλά θέση ή πολιτική της Ένωσης που έχει ήδη καθορίσει το Συμβούλιο. Σε μια τέτοια περίπτωση, δεν απαιτείται η προηγούμενη έγκριση του Συμβουλίου για την υπογραφή τέτοιου μη δεσμευτικού κειμένου. Εν προκειμένω, το Συμβούλιο καθόρισε με τα συμπεράσματα του 2012 τη «θέση της Ένωσης». Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η προσθήκη του 2013 συνάδει με τη θέση αυτή και, άρα, ότι μπορούσε να την υπογράψει χωρίς να λάβει προς τούτο προηγούμενη έγκριση του Συμβουλίου.

36

Επισημαίνεται ως προς το ζήτημα αυτό ότι το γεγονός και μόνο ότι η Επιτροπή έχει δυνάμει του άρθρου 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ εξουσία εξωτερικής εκπροσωπήσεως της Ένωσης δεν αρκεί για την επίλυση του ζητήματος, που τίθεται με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως που προβάλλει το Συμβούλιο, αν η τήρηση της προβλεπόμενης αρχής της δοτής αρμοδιότητας, όπως εκφράζεται στο άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ, επιβάλλει την προηγούμενη έγκριση του Συμβουλίου για την υπογραφή εκ μέρους της Επιτροπής της προσθήκης του 2013 εξ ονόματος της Ένωσης (βλ., κατ’ αναλογίαν, όσον αφορά το άρθρο 335 ΣΛΕΕ, απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2015, Συμβούλιο κατά Επιτροπής, C‑73/14, EU:C:2015:663, σκέψεις 59 και 60).

37

Τα συμπεράσματα του 2012, μολονότι εξουσιοδοτούν την Επιτροπή «να αρχίσει τις αναγκαίες συζητήσεις» με το Ελβετικό Ομοσπονδιακό Συμβούλιο για χρηματοδοτική συνεισφορά υπέρ της Δημοκρατίας της Κροατίας, δεν περιέχουν, όπως επισήμανε η γενική εισαγγελέας στο σημείο 115 των προτάσεών της, εξουσιοδότηση προς την Επιτροπή να υπογράψει εξ ονόματος της Ένωσης την προσθήκη που προέκυψε από τις διαπραγματεύσεις. Η Επιτροπή δεν επικαλέστηκε εξάλλου στοιχεία βάσει των οποίων θα μπορούσε γίνει δεκτό ότι το Συμβούλιο την είχε εξουσιοδοτήσει με τα συμπεράσματα του 2012 να υπογράψει την προσθήκη του 2013.

38

Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η Επιτροπή είχε αρμοδιότητα, βάσει της εξουσίας εξωτερικής εκπροσωπήσεως που έχει δυνάμει του άρθρου 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ, να υπογράψει μη δεσμευτική συμφωνία που προέκυψε από διαπραγματεύσεις με τρίτη χώρα.

39

Πράγματι, η απόφαση για την υπογραφή δεσμευτικής ή μη συμφωνίας με τρίτη χώρα, σε τομέα αρμοδιότητας της Ένωσης, προϋποθέτει την αξιολόγηση των συμφερόντων της Ένωσης στο πλαίσιο των σχέσεων με τη συγκεκριμένη τρίτη χώρα και τη στάθμιση μεταξύ των αντικρουόμενων συμφερόντων στις σχέσεις αυτές, τηρουμένων των στρατηγικών κατευθυντήριων γραμμών που καθορίζει το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο καθώς και των αρχών και σκοπών της εξωτερικής δράσεως της Ένωσης που προβλέπονται στο άρθρο 21, παράγραφοι 1 και 2, ΣΕΕ.

40

Ως εκ τούτου, η απόφαση για την υπογραφή μη δεσμευτικής συμφωνίας, όπως η επίμαχη εν προκειμένω, περιλαμβάνεται στις πράξεις με τις οποίες χαράσσονται οι πολιτικές της Ένωσης και διαμορφώνεται η εξωτερική δράση της, κατά την έννοια του άρθρου 16, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, και παράγραφος 6, τρίτο εδάφιο, ΣΕΕ.

41

Το γεγονός ότι το Συμβούλιο έχει ενδεχομένως ήδη αξιολογήσει τα συμφέροντα της Ένωσης κατά την έκδοση της αποφάσεώς του για την έναρξη των διαπραγματεύσεων που οδήγησαν στην κατάρτιση μη δεσμευτικής συμφωνίας δεν ανατρέπει την ανάλυση αυτή.

42

Πράγματι, η υπογραφή μη δεσμευτικής συμφωνίας προϋποθέτει την εκ μέρους της Ένωσης εκτίμηση του αν η συμφωνία αυτή εξακολουθεί να υπηρετεί το συμφέρον της, όπως αυτό καθορίστηκε ειδικότερα από το Συμβούλιο με την απόφαση για την έναρξη των διαπραγματεύσεων για τη σύναψη της συμφωνίας.

43

Για την εκτίμηση αυτή απαιτείται έλεγχος, μεταξύ άλλων, του συγκεκριμένου περιεχομένου της μη δεσμευτικής συμφωνίας που προέκυψε από τις διαπραγματεύσεις με τρίτη χώρα, όπως η προσθήκη του 2013, το οποίο δεν μπορεί να καθοριστεί εκ των προτέρων ούτε να προβλεφθεί κατά την απόφαση περί ενάρξεως των διαπραγματεύσεων αυτών. Συνεπώς, το γεγονός και μόνο ότι το περιεχόμενο μη δεσμευτικής συμφωνίας την οποία διαπραγματεύθηκε η Επιτροπή με τρίτη χώρα αντιστοιχεί στην εντολή διαπραγματεύσεως που δόθηκε από το Συμβούλιο δεν αρκεί για να απονείμει στην Επιτροπή την εξουσία να υπογράψει τέτοια μη δεσμευτική πράξη χωρίς προηγούμενη έγκριση του Συμβουλίου, με την αιτιολογία ότι την καλύπτει η θέση που αυτό έχει προκαθορίσει.

44

Στην υπό κρίση υπόθεση, πρέπει να προστεθεί ότι, ομολογουμένως, όπως υποστήριξε η Επιτροπή, η πρόσθετη συνεισφορά της Ελβετικής Συνομοσπονδίας για την οποία γίνεται λόγος στην προσθήκη του 2013 προϋπέθετε την έγκριση του αντίστοιχου κονδυλίου από το Ελβετικό Κοινοβούλιο. Επιπλέον, για τις λεπτομέρειες της συνεισφοράς αυτής θα διεξάγονταν στη συνέχεια διαπραγματεύσεις μεταξύ της Ελβετικής Συνομοσπονδίας και της Δημοκρατίας της Κροατίας.

45

Εντούτοις, πέραν των όσων επισημάνθηκαν στις σκέψεις 39 έως 43 της παρούσας αποφάσεως, τα στοιχεία που μνημονεύονται στο σημείο 1 της προσθήκης αυτής και αφορούν αυτό καθαυτό το ποσό της εν λόγω συνεισφοράς, ήτοι 45 εκατομμύρια CHF (περίπου 40744020,22 ευρώ), και τη διάρκειά της αποτελούν ουσιώδη στοιχεία για τη χάραξη της πολιτικής της Ένωσης στο πλαίσιο της προσαρμογής της ελβετικής χρηματοδοτικής συνεισφοράς λόγω της προσβάσεως της Ελβετικής Συνομοσπονδίας στη διευρυμένη εσωτερική αγορά κατόπιν της προσχωρήσεως της Δημοκρατίας της Κροατίας στην Ένωση.

46

Από τις ανωτέρω σκέψεις προκύπτει ότι για την υπογραφή εκ μέρους της Επιτροπής, εξ ονόματος της Ένωσης, της προσθήκης του 2013 ήταν αναγκαία η προηγούμενη έγκριση του Συμβουλίου. Συνεπώς, η Επιτροπή, υπογράφοντας την προσθήκη του 2013 εξ ονόματος της Ένωσης χωρίς προηγούμενη έγκριση του Συμβουλίου, παραβίασε την κατά το άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ αρχή της δοτής αρμοδιότητας, καθώς και την αρχή της θεσμικής ισορροπίας.

47

Κατά συνέπεια, ο πρώτος λόγος ακυρώσεως είναι βάσιμος.

48

Επομένως, η προσβαλλόμενη απόφαση πρέπει να ακυρωθεί, χωρίς να είναι αναγκαίο να εξεταστεί ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως που προέβαλε το Συμβούλιο προς στήριξη της προσφυγής του.

Επί του αιτήματος διατηρήσεως των αποτελεσμάτων της προσβαλλομένης αποφάσεως

49

Το Συμβούλιο, υποστηριζόμενο από την Τσεχική Δημοκρατία, τη Γαλλική Δημοκρατία, την Ουγγαρία καθώς και τη Δημοκρατία της Φινλανδίας, ζητεί από το Δικαστήριο, για την περίπτωση ακυρώσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως, να διατηρήσει τα αποτελέσματά της έως την έκδοση νέας αποφάσεως.

50

Κατά το άρθρο 264, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, το Δικαστήριο προσδιορίζει, εφόσον το κρίνει αναγκαίο, τα αποτελέσματα της ακυρωθείσας πράξεως που θεωρούνται οριστικά.

51

Συναφώς, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι, για λόγους που άπτονται της ασφάλειας δικαίου, τα αποτελέσματα τέτοιου είδους πράξεως πρέπει να διατηρούνται ιδίως σε περίπτωση που η ακύρωση θα συνεπαγόταν κατά τρόπο άμεσο σοβαρές αρνητικές συνέπειες για τα πρόσωπα που αφορά η πράξη, η δε νομιμότητα της προσβαλλομένης πράξεως δεν αμφισβητείται λόγω του σκοπού της ή του αντικειμένου της αλλά λόγω της αναρμοδιότητας του οργάνου που την εξέδωσε ή λόγω παραβάσεως ουσιώδους τύπου (απόφαση της 26ης Νοεμβρίου 2014, Κοινοβούλιο και Επιτροπή κατά Συμβουλίου, C‑103/12 και C‑165/12, EU:C:2014:2400, σκέψη 90 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).

52

Εν προκειμένω, επισημαίνεται ότι η προσβαλλόμενη απόφαση κατέστησε δυνατή την υπογραφή της προσθήκης του 2013 με την οποία η Επιτροπή ενέκρινε, εξ ονόματος της Ένωσης, το πέρας των διαπραγματεύσεων μεταξύ της ιδίας και της Ελβετικής Συνομοσπονδίας και αποδέχθηκε την πολιτική δέσμευση της δεύτερης την οποία περιείχε η προσθήκη αυτή.

53

Η ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως χωρίς διατήρηση των αποτελεσμάτων της θα μπορούσε να έχει σοβαρές αρνητικές συνέπειες για τις σχέσεις της Ένωσης με την Ελβετική Συνομοσπονδία.

54

Κατά συνέπεια, συντρέχει λόγος για να ασκήσει το Δικαστήριο την εξουσία που του απονέμει το άρθρο 264, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ και να διατηρήσει τα αποτελέσματα της προσβαλλομένης αποφάσεως έως την έναρξη της ισχύος, εντός ευλόγου χρόνου, νέας αποφάσεως που θα εκδοθεί προς αντικατάστασή της.

Επί των δικαστικών εξόδων

55

Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι Επιτροπή ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα, σύμφωνα με το σχετικό αίτημα του Συμβουλίου.

56

Σύμφωνα με το άρθρο 140, παράγραφος 1, του ίδιου Κανονισμού, η Τσεχική Δημοκρατία, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η Ελληνική Δημοκρατία, η Γαλλική Δημοκρατία, η Δημοκρατία της Λιθουανίας, η Ουγγαρία, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, η Δημοκρατία της Πολωνίας, η Δημοκρατία της Φινλανδίας, καθώς και το Ηνωμένο Βασίλειο, που παρενέβησαν στην παρούσα δίκη, θα φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.

 

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τμήμα μείζονος συνθέσεως) αποφασίζει:

 

1)

Ακυρώνει την απόφαση C(2013) 6355 τελικό της Επιτροπής, της 3ης Οκτωβρίου 2013, για την υπογραφή της προσθήκης στο μνημόνιο συμφωνίας σχετικά με χρηματοδοτική συνεισφορά της Ελβετικής Συνομοσπονδίας.

 

2)

Διατηρεί τα αποτελέσματα της αποφάσεως C(2013) 6355 τελικό της Επιτροπής έως την έναρξη της ισχύος, εντός ευλόγου χρόνου, νέας αποφάσεως που θα εκδοθεί προς αντικατάστασή της.

 

3)

Καταδικάζει την Ευρωπαϊκή Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.

 

4)

Η Τσεχική Δημοκρατία, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η Ελληνική Δημοκρατία, η Γαλλική Δημοκρατία, η Δημοκρατία της Λιθουανίας, η Ουγγαρία, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, η Δημοκρατία της Πολωνίας, η Δημοκρατία της Φινλανδίας, καθώς και το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.

 

(υπογραφές)


( *1 ) Γλώσσα διαδικασίας: η αγγλική.