ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
L. A. GEELHOED
της 5ης Απριλίου 2005 (1)
Συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C-154/04
The Queen
Alliance for Natural Health
Nutri-Link Ltd
κατά
Secretary of State for Health
και
C-155/04
The Queen
National Association of Health Stores
Health Food Manufacturers Ltd
κατά
Secretary of State for Health
και
National Assembly for Wales
[αίτηση του High Court of Justice (England and Wales) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προσέγγιση των νομοθεσιών – Συμπληρώματα διατροφής – Οδηγία 2002/46/ΕΚ – Απαγόρευση εμπορίας προϊόντων τα οποία δεν πληρούν τους όρους της οδηγίας – Κύρος – Νομική βάση – Άρθρο 95 ΕΚ – Συμμόρφωση με τα άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ και με τον κανονισμό 3285/94 – Αρχές της επικουρικότητας, της αναλογικότητας και της ίσης μεταχείρισης – Δικαίωμα ιδιοκτησίας – Ελευθερία ασκήσεως οικονομικής δραστηριότητος – Υποχρέωση αιτιολογήσεως»
I – Εισαγωγή
1. Οι παρούσες αιτήσεις του High Court of Justice of England and Wales για έκδοση προδικαστικής αποφάσεως αφορούν το κύρος της οδηγίας 2002/46/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 10ης Ιουνίου 2002, για την προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών περί των συμπληρωμάτων διατροφής (στο εξής: οδηγία ή οδηγία 2002/46) (2). Ειδικότερα, αφορούν τα άρθρα 3, 4, παράγραφος 1, και 15, στοιχείο β΄, της οδηγίας.
2. Οι διατάξεις αυτές ορίζουν, κυρίως, ότι μόνον τα συμπληρώματα διατροφής τα οποία πληρούν τους όρους της οδηγίας μπορούν να διατίθενται στην αγορά της Κοινότητας, ότι, δηλαδή, μεταξύ άλλων, επιτρέπεται η χρήση μόνον των βιταμινών και των ανοργάνων στοιχείων που απαριθμούνται στα παραρτήματα της οδηγίας και ότι, από την 1η Αυγούστου 2005, απαγορεύεται η εμπορία προϊόντων τα οποία δεν πληρούν τους όρους της οδηγίας.
3. Όπως θα εξηγήσω στη συνέχεια, οι διατάξεις αυτές δεν είναι δυνατόν να εξετασθούν μεμονωμένα.
4. Περαιτέρω, δεν είναι η πρώτη φορά που το Δικαστήριο καλείται να αντιμετωπίσει ζητήματα αφορώντα την ορθή νομική βάση μιας ρυθμίσεως, την αρχή της επικουρικότητας, της αναλογικότητας, της ίσης μεταχείρισης και τα θεμελιώδη δικαιώματα που προστατεύονται στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και, ιδίως, το δικαίωμα της ιδιοκτησίας και/ή το δικαίωμα για άσκηση οικονομικής δραστηριότητας. Το Δικαστήριο αντιμετώπισε παρόμοια ζητήματα με την απόφασή του BAT (3) και τις αποφάσεις του Swedish Match και Arnold André (4). Οι αποφάσεις αυτές μπορούν να αποτελέσουν τη βάση της συλλογιστικής του Δικαστηρίου στις παρούσες υποθέσεις.
II – Νομοθετικό πλαίσιο
5. Η οδηγία 2002/46, η οποία εκδόθηκε δυνάμει του άρθρου 95 ΕΚ, «αφορά τα συμπληρώματα διατροφής που διατίθενται στο εμπόριο και παρουσιάζονται ως τρόφιμα» (άρθρο 1, παράγραφος 1).
6. Για τους σκοπούς της οδηγίας, ως «συμπληρώματα διατροφής» νοούνται «τα τρόφιμα με σκοπό τη συμπλήρωση της συνήθους δίαιτας, τα οποία αποτελούν συμπυκνωμένες πηγές θρεπτικών συστατικών ή άλλων ουσιών με θρεπτικές ή φυσιολογικές επιδράσεις, μεμονωμένων ή σε συνδυασμό, και τα οποία διατίθενται στο εμπόριο σε δοσιμετρικές μορφές, ήτοι μορφές παρουσίασης όπως κάψουλες, παστίλιες, δισκία, χάπια και άλλες παρόμοιες μορφές, καθώς και φακελάκια σκόνης, φύσιγγες υγρού προϊόντος, φιαλίδια με σταγονόμετρο και άλλες παρόμοιες μορφές υγρών και κόνεων που προορίζονται να ληφθούν σε προμετρημένες μικρές μοναδιαίες ποσότητες» (άρθρο 2, στοιχείο α΄), ενώ ως «θρεπτικά συστατικά» νοούνται οι ακόλουθες ουσίες: i) οι βιταμίνες, ii) τα ανόργανα στοιχεία (άρθρο 2, στοιχείο β΄).
7. Κατά το άρθρο 3 της οδηγίας, τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε τα συμπληρώματα διατροφής να δύνανται να διατίθενται στο εμπόριο εντός της Κοινότητας, μόνον εφόσον ανταποκρίνονται στους κανόνες που θεσπίζει η οδηγία.
8. Το άρθρο 4 της οδηγίας προβλέπει τα εξής:
«1. Όσον αφορά τις βιταμίνες και τα ανόργανα στοιχεία, με την επιφύλαξη της παραγράφου 6, για την παρασκευή συμπληρωμάτων διατροφής επιτρέπεται να χρησιμοποιούνται μόνον εκείνες οι ουσίες που παρατίθενται στο παράρτημα Ι, υπό τις μορφές που παρατίθενται στο παράρτημα ΙΙ.
[…]
5. Οι τροποποιήσεις των καταλόγων που αναφέρονται στην παράγραφο 1 θεσπίζονται με τη διαδικασία που αναφέρεται στο άρθρο 13, παράγραφος 2.
6. Κατά παρέκκλιση από την παράγραφο 1 και μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2009, τα κράτη μέλη μπορούν να επιτρέπουν στο έδαφός τους τη χρησιμοποίηση βιταμινών και ανόργανων στοιχείων που δεν αναφέρονται στο παράρτημα I ή υπό μορφή ουσιών που δεν αναφέρονται στο παράρτημα II, υπό τον όρο ότι:
α) η συγκεκριμένη ουσία χρησιμοποιείται σε ένα ή περισσότερα συμπληρώματα διατροφής που διατίθενται στην αγορά στην Κοινότητα κατά την ημερομηνία έναρξης ισχύος της παρούσας οδηγίας,
β) η Ευρωπαϊκή Αρχή για την Ασφάλεια των Τροφίμων δεν έχει εκδώσει δυσμενή γνώμη όσον αφορά τη χρησιμοποίηση της συγκεκριμένης ουσίας ή τη χρησιμοποίησή της στη συγκεκριμένη μορφή, στην παρασκευή συμπληρωμάτων διατροφής, βάσει φακέλου προς υποστήριξη της χρησιμοποίησης της εν λόγω ουσίας, υποβαλλόμενου στην Επιτροπή από το κράτος μέλος το αργότερο στις 12 Ιουλίου 2005.
7. Παρά την παράγραφο 6, τα κράτη μέλη μπορούν, σύμφωνα με τους κανόνες της Συνθήκης, να εξακολουθήσουν να εφαρμόζουν υπάρχοντες εθνικούς περιορισμούς ή απαγορεύσεις στο εμπόριο συμπληρωμάτων διατροφής τα οποία περιέχουν βιταμίνες ή ανόργανα στοιχεία που δεν αναφέρονται στο παράρτημα I ή υπό μορφή ουσιών που δεν αναφέρονται στο παράρτημα II.
[…]»
9. Το άρθρο 11 της οδηγίας ορίζει τα εξής:
«1. Με την επιφύλαξη του άρθρου 4, παράγραφος 7, τα κράτη μέλη δεν επιτρέπεται, επικαλούμενα λόγους που έχουν σχέση με τη σύνθεση, τις προδιαγραφές παρασκευής, την παρουσίαση ή την επισήμανση, να απαγορεύουν ή να περιορίζουν την εμπορία των προϊόντων που αναφέρονται στο άρθρο 1 και τα οποία πληρούν τους όρους της παρούσας οδηγίας και, ενδεχομένως, των κοινοτικών πράξεων που θεσπίζονται κατ’ εφαρμογή της.
2. Υπό την επιφύλαξη της Συνθήκης, και ιδίως των άρθρων 28 και 30, η παράγραφος 1 δεν θίγει τις εθνικές διατάξεις που εφαρμόζονται ελλείψει κοινοτικών πράξεων εκδιδομένων δυνάμει της παρούσης οδηγίας.»
10. Στο άρθρο 15 της οδηγίας ορίζεται ότι:
«Τα κράτη μέλη θέτουν σε ισχύ τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που είναι αναγκαίες για να συμμορφωθούν με την παρούσα οδηγία, το αργότερο στις 31 Ιουλίου 2003. Ενημερώνουν αμέσως την Επιτροπή σχετικά.
Αυτές οι νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις εφαρμόζονται κατά τρόπον ώστε:
α) να επιτρέπουν, το αργότερο την 1η Αυγούστου 2003, την εμπορία των προϊόντων που πληρούν τους όρους της παρούσας οδηγίας,
β) να απαγορεύουν, το αργότερο την 1η Αυγούστου 2005, την εμπορία προϊόντων που δεν πληρούν τους όρους της παρούσας οδηγίας.
[…]»
11. Σύμφωνα με το άρθρο 16, η οδηγία τέθηκε σε ισχύ στις 12 Ιουλίου 2002, ημερομηνία κατά την οποία δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.
12. Τα παραρτήματα I και II της οδηγίας περιέχουν αντιστοίχως καταλόγους «[Β]ιταμινών και ανοργάνων στοιχείων που μπορούν να χρησιμοποιούνται στην παρασκευή συμπληρωμάτων διατροφής» και «[β]ιταμινούχων και ανοργάνων ουσιών που μπορούν να χρησιμοποιούνται στην παρασκευή συμπληρωμάτων διατροφής» (στο εξής: θετικοί κατάλογοι).
13. Η οδηγία μεταφέρθηκε στο εθνικό δίκαιο με τις Food Supplements (England) Regulations 2003 (S.I. No 1387 της 9ης Μαΐου 2003) και τις Food Supplements (England) Regulations 2003 (S.I. No 1719 (W.186) της 9ης Ιουλίου 2003). Τα δύο αυτά κανονιστικά κείμενα (στο εξής: κανονιστικές διατάξεις περί συμπληρωμάτων διατροφής) τέθηκαν σε ισχύ τον Ιούλιο του 2003.
III – Τα πραγματικά περιστατικά, η διαδικασία και τα προδικαστικά ερωτήματα
Οι διάδικοι και η διαδικασία ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων
14. Η Alliance for Natural Health και η Nutri-Link Limited, προσφεύγουσες στην κυρία δίκη στην υπόθεση C-154/04, είναι, αντιστοίχως, μία ευρωπαϊκή ένωση παραγωγών, χονδρεμπόρων, διανομέων, πωλητών λιανικής και καταναλωτών συμπληρωμάτων διατροφής, αφενός, και, αφετέρου, μια μικρή επιχείρηση που ειδικεύεται στη διανομή και τη λιανική εμπορία συμπληρωμάτων διατροφής στο Ηνωμένο Βασίλειο.
15. Η National Association of Health Stores και η Health Food Manufacturers Limited, προσφεύγουσες στην κυρία δίκη στην υπόθεση C‑155/04, είναι δύο επαγγελματικές ενώσεις, οι οποίες εκπροσωπούν περίπου 580 μικρού μεγέθους επιχειρήσεις που διαθέτουν υγιεινές τροφές στο Ηνωμένο Βασίλειο.
16. Στις 10 Οκτωβρίου 2003, η National Association of Health Stores και η Health Food Manufacturers Limited άσκησαν προσφυγή με αντικείμενο τον έλεγχο της νομιμότητας των Κανονιστικών Πράξεων περί Συμπληρωμάτων Διατροφής. Η Alliance for Natural Health και η Nutri-Link Limited άσκησαν χωριστή προσφυγή στις 13 Οκτωβρίου 2003. Στην ουσία, όλες οι εν λόγω προσφεύγουσες ισχυρίζονται ότι οι διατάξεις των άρθρων 3 και 4, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το στοιχείο β΄, της δεύτερης παραγράφου του άρθρου 15 της οδηγίας (στο εξής: βαλλόμενες κοινοτικές διατάξεις), οι οποίες μεταφέρθηκαν στο εθνικό δίκαιο με τις Κανονιστικές Πράξεις περί Συμπληρωμάτων Διατροφής και οι οποίες, από 1ης Αυγούστου 2005, απαγορεύουν την εμπορία συμπληρωμάτων διατροφής τα οποία δεν πληρούν τους όρους της οδηγίας, λόγω της χρησιμοποιήσεως, κατά την παρασκευή τους, ουσιών που δεν επιτρέπονται με βάση την οδηγία, δεν συμβιβάζονται με το κοινοτικό δίκαιο και πρέπει, κατά συνέπεια, να ακυρωθούν.
17. Το Queen’s Bench Division (Διοικητικό τμήμα) του High Court of Justice of England & Wales έκρινε παραδεκτές τις προσφυγές για έλεγχο της νομιμότητας των Κανονιστικών Πράξεων περί Συμπληρωμάτων Διατροφής και, υπό τις συνθήκες αυτές, αποφάσισε, με αντίστοιχες διατάξεις του της 3ης Μαρτίου 2004 για καθεμιά από αυτές, να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει ένα προδικαστικό ερώτημα –το ίδιο και για τις δύο υποθέσεις– στο Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.
Το προδικαστικό ερώτημα
18. Το εν λόγω προδικαστικό ερώτημα είναι το εξής:
«Πάσχουν τα άρθρα 3, 4, παράγραφος 1, και 15, στοιχείο β, της οδηγίας 2002/46/ΕΚ ακυρότητα επειδή:
α) το άρθρο 95 δεν αποτελεί επαρκές νομικό έρεισμα για τη θέσπισή τους
β) παραβιάζουν (i) τα άρθρα 28 και 30 της Συνθήκης ΕΚ και/ή (ii) τα άρθρα 1, παράγραφος 2, και 24, παράγραφος 2, εδάφιο α΄, του κανονισμού (ΕΟΚ) 3285/94,
γ) παραβιάζουν την αρχή της επικουρικότητας,
δ) παραβιάζουν την αρχή της αναλογικότητας,
ε) παραβιάζουν την αρχή της ίσης μεταχείρισης,
στ) αντίκεινται στο άρθρο 6, παράγραφος 2, της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, σε συνδυασμό με το άρθρο 8 της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και το άρθρο 1 του Πρωτοκόλλου 1 αυτής, και προσβάλλουν το θεμελιώδες δικαίωμα της ιδιοκτησίας και/ή το δικαίωμα ασκήσεως οικονομικών δραστηριοτήτων,
ζ) παραβιάζουν το άρθρο 253 της Συνθήκης ΕΚ και/ή παραβαίνουν την υποχρέωση για παροχή επαρκούς αιτιολογίας;»
Διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
19. Οι διατάξεις του High Court of Justice κατατέθηκαν στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 26 Μαρτίου 2004. Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου, της 7ης Μαΐου 2004, οι δύο υποθέσεις ενώθηκαν προκειμένου να εξετασθούν στο πλαίσιο ενιαίας διαδικασίας και να εκδοθεί και για τις δύο μία απόφαση. Γραπτές παρατηρήσεις κατατέθηκαν από τις προσφεύγουσες σε αμφότερες τις υποθέσεις, καθώς και από το Ηνωμένο Βασίλειο, τις κυβερνήσεις της Ελλάδας και της Πορτογαλίας, από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την Επιτροπή. Η επ' ακροατηρίου συζήτηση πραγματοποιήθηκε στις 25 Ιανουαρίου 2005.
IV – Εκτίμηση
20. Θα επισημάνω, κατ’ αρχάς, ότι το παραπέμπον δικαστήριο περιόρισε το πεδίο των ερωτημάτων του στα άρθρα 3, 4, παράγραφος 1, και 15, στοιχείο β΄, της οδηγίας. Οι διατάξεις αυτές, συνδυαζόμενες μεταξύ τους, επιβάλλουν περιορισμούς στην εμπορία μη περιλαμβανομένων στους θετικούς καταλόγους εμπορευμάτων, το αργότερο από 1ης Αυγούστου 2005.
21. Ωστόσο, η οδηγία δεν αφορά μόνον τη χρησιμοποίηση θετικών καταλόγων ή την απαγόρευση χρήσεως μη περιλαμβανομένων στους καταλόγους βιταμινών και ανοργάνων στοιχείων ή ουσιών που περιέχονται στις εν λόγω βιταμίνες ή ανόργανα στοιχεία. Η οδηγία προβλέπει όχι μόνον ότι τα συμπληρώματα διατροφής που πληρούν τους όρους της οδηγίας είναι τα μόνα που επιτρέπεται να διατίθενται στην κοινοτική αγορά (άρθρο 3), αλλά και ότι τα κράτη μέλη δεν δικαιούνται να απαγορεύουν ή να περιορίζουν την εμπορία των προϊόντων αυτών (άρθρο 11, παράγραφος 1). Οι διατάξεις αυτές έχουν γενικό χαρακτήρα. Ισχύουν για το σύνολο των όρων που επιβάλλει η οδηγία, συμπεριλαμβανομένου του όρου που βρίσκεται στο επίκεντρο της παρούσης διαδικασίας. Είναι γεγονός ότι η χρήση ενός θετικού καταλόγου αποτελεί το χαρακτηριστικότερο στοιχείο της οδηγίας, αφού τα άλλα στοιχεία της, όπως οι διατάξεις περί επισημάνσεως, δεν έχουν αντίστοιχης σημασίας συνέπειες για τις δραστηριότητες των συναλλασσομένων. Παρά ταύτα, τίθεται το ζήτημα αν οι βαλλόμενες διατάξεις μπορούν να εξεταστούν ανεξάρτητα από τις λοιπές διατάξεις της οδηγίας.
22. Κατ’ ουσίαν, το υιοθετηθέν σύστημα έχει ως εξής:
– Από την 1η Αυγούστου 2003, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να επιτρέπουν την εμπορία συμπληρωμάτων διατροφής που περιέχουν βιταμίνες και ανόργανα στοιχεία τα οποία περιέχονται στους θετικούς καταλόγους (άρθρα 3, 4 και 15, στοιχείο α΄, της οδηγίας).
– Από την 1η Αυγούστου 2005, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να απαγορεύουν την εμπορία προϊόντων τα οποία δεν πληρούν τους όρους της οδηγίας (άρθρα 4, παράγραφος 1, και 15, στοιχείο β΄, της οδηγίας).
– Το άρθρο 4, παράγραφος 6, περιέχει προσωρινή παρέκκλιση από την απαγόρευση εμπορίας συμπληρωμάτων διατροφής τα οποία περιέχουν βιταμίνες και ανόργανα στοιχεία που δεν περιλαμβάνονται στους θετικούς καταλόγους. Τα κράτη μέλη μπορούν να επιτρέπουν στο έδαφός τους τη χρησιμοποίηση των εν λόγω μη περιλαμβανομένων στους καταλόγους ουσιών σε συμπληρώματα διατροφής μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2009, εφόσον πληρούνται ορισμένες προϋποθέσεις: οι ουσίες για τις οποίες πρόκειται διετίθεντο ήδη στην κοινοτική αγορά στις 12 Ιουλίου 2002, υποβλήθηκε στην Επιτροπή φάκελος προς υποστήριξη της χρησιμοποίησης των ουσιών, το αργότερο στις 12 Ιουλίου 2005, και η Ευρωπαϊκή Αρχή για την Ασφάλεια των Τροφίμων δεν έχει εκδώσει δυσμενή γνώμη όσον αφορά τη χρησιμοποίηση της συγκεκριμένης ουσίας. Τα άλλα κράτη μέλη δεν υποχρεούνται να επιτρέπουν την εισαγωγή των προϊόντων αυτών (βλ. άρθρο 4, παράγραφο 7, της οδηγίας).
– Οι θετικοί κατάλογοι μπορούν να τροποποιούνται σύμφωνα με τη διαδικασία στην οποία αναφέρονται τα άρθρα 4, παράγραφος 5, και 13, παράγραφος 2, της οδηγίας.
23. Τα υποβληθέντα ερωτήματα δεν καλύπτουν, παραδείγματος χάριν, την παρέκκλιση κατά τη μεταβατική περίοδο που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 6, της οδηγίας ούτε τη ρήτρα περί τροποποιήσεων του άρθρου 4, παράγραφος 5, της οδηγίας. Οι διατάξεις αυτές θα είχαν ίσως σημασία στο πλαίσιο της εξετάσεως του ζητήματος αν το σύστημα που επελέγη από τον κοινοτικό νομοθέτη ανταποκρίνεται στην αρχή της αναλογικότητας. Αν οι βαλλόμενες κοινοτικές διατάξεις κρίνονταν άκυρες, οι κατάλογοι των επιτρεπομένων ουσιών θα έχαναν το κύρος τους. Το γεγονός αυτό θα καθιστούσε άνευ περιεχομένου πολλά άλλα άρθρα. Παραδείγματος χάριν, η προαναφερθείσα ρήτρα περί τροποποιήσεως των θετικών καταλόγων θα καθίστατο άνευ αντικειμένου. Το ίδιο ισχύει και για τις ρήτρες του άρθρου 4, παράγραφοι 6 και 7, της οδηγίας, που καθιερώνουν προσωρινές παρεκκλίσεις. Εν τω μεταξύ, τα κράτη μέλη εξακολουθούν να υποχρεούνται, βάσει της διατάξεως περί ελεύθερης κυκλοφορίας που περιέχεται στο άρθρο 11, παράγραφος 1, της οδηγίας, να επιτρέπουν την εμπορία συμπληρωμάτων διατροφής τα οποία πληρούν τους όρους της οδηγίας, (5) χωρίς να επικαλούνται το άρθρο 11, παράγραφος 2, της οδηγίας. (6) Σε περίπτωση μερικής ακυρότητας, θα χρειαστούν οπωσδήποτε ορισμένες τροποποιήσεις της οδηγίας (καθώς και πολιτικές αποφάσεις προκειμένου να αντικατασταθεί το σύστημα των θετικών καταλόγων). Σε κάθε περίπτωση, οι βαλλόμενες κοινοτικές διατάξεις πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να εξεταστούν στο πλαίσιο της οδηγίας ως συνόλου.
Το νομικό έρεισμα (άρθρο 95 ΕΚ)
24. Οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης στην υπόθεση C‑154/04 υποστηρίζουν ότι το άρθρο 95 ΕΚ δεν μπορεί να χρησιμεύσει ως βάση για την απαγόρευση που επιβάλλουν οι βαλλόμενες κοινοτικές διατάξεις, καθότι η απαγόρευση αυτή ουδόλως προάγει τον στόχο της βελτιώσεως των συνθηκών για την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Προσθέτουν ότι, αν υποτεθεί ότι η απαγόρευση αποσκοπεί στην προστασία της δημόσιας υγείας και των καταναλωτών, η θεμελίωσή της στο άρθρο 95 ΕΚ όχι μόνον είναι άστοχη, αλλά επίσης συνιστά υπέρβαση εξουσίας, καθότι, σύμφωνα με το άρθρο 152, παράγραφος 4, στοιχείο γ΄, η Κοινότητα δεν έχει εξουσία να προβεί σε εναρμόνιση των νομοθεσιών στον τομέα της δημόσιας υγείας. Οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης στην υπόθεση C-155/04 υποστηρίζουν, επίσης, ότι το άρθρο 95 ΕΚ δεν αποτελεί την ορθή νομική βάση των βαλλομένων διατάξεων. Ισχυρίζονται ότι οι εν λόγω κοινοτικές διατάξεις δεν συμβιβάζονται με τις αρχές της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων εντός της Κοινότητος, οι οποίες δεσμεύουν τον κοινοτικό νομοθέτη κατά την άσκηση των εξουσιών του στο πλαίσιο του άρθρου 95 ΕΚ. Περαιτέρω, ισχυρίζονται ότι οι διατάξεις αυτές περιέχουν ευθείς και άμεσους περιορισμούς των εμπορικών συναλλαγών με τρίτες χώρες και ότι, κατά συνέπεια, θα έπρεπε να είχαν θεσπιστεί δυνάμει του άρθρου 133 ΕΚ.
25. Οι κυβερνήσεις του Ηνωμένου Βασιλείου, της Ελλάδας και της Πορτογαλίας, καθώς και το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή, υποστηρίζουν ότι το άρθρο 95 αποτελεί στην προκειμένη περίπτωση κατάλληλη και επαρκή νομική βάση. Τα βασικά τους επιχειρήματα, στο πλαίσιο αυτό, είναι τα εξής:
– Σκοπός της οδηγίας είναι να βελτιώσει τους όρους λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς δια της καταργήσεως των διαφορών των εθνικών νομοθεσιών στον τομέα των συμπληρωμάτων διατροφής και των συναφών παρόντων ή μελλοντικών εμποδίων στις εμπορικές συναλλαγές.
– Από το γεγονός ότι με την οδηγία επιδιώκονται επίσης σκοποί αναγόμενοι στην προστασία της δημόσιας υγείας και των καταναλωτών δεν μπορεί να συναχθεί απαραιτήτως ότι η χρησιμοποίηση του άρθρου 95 ΕΚ ως νομικής βάσεως δεν είναι ορθή.
– Αφού ο σκοπός και το περιεχόμενο της οδηγίας έχουν σχέση, κυρίως, με την εσωτερική αγορά, τα αποτελέσματα της οδηγίας για το διεθνές εμπόριο δεν μπορούν να οδηγήσουν στο συμπέρασμα ότι η εν λόγω οδηγία θα έπρεπε να είχε εκδοθεί βάσει του άρθρου 133 ΕΚ.
26. Ανέφερα ήδη στην παράγραφο 4 ότι δεν είναι η πρώτη φορά που το Δικαστήριο καλείται να αποφανθεί επί του ζητήματος της ορθής νομικής βάσεως. Ούτε είναι η πρώτη φορά που στο επίκεντρο βρίσκεται η προστασία της δημόσιας υγείας. Με την απόφαση BAT, το Δικαστήριο ανέτρεξε στην παλαιότερη νομολογία του σχετικά με το άρθρο 95, παράγραφος 1, ΕΚ (7).
27. Στη σκέψη 60 της εν λόγω αποφάσεως, το Δικαστήριο έκρινε ότι τα μέτρα τα οποία αφορά το άρθρο 95 ΕΚ αποσκοπούν στη βελτίωση των συνθηκών εγκαθιδρύσεως και λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς και πρέπει, πράγματι, να έχουν αυτόν τον σκοπό, συμβάλλοντας στην εξάλειψη εμποδίων, στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων ή στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών ή, ακόμη, στην εξάλειψη των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού.
28. Το Δικαστήριο δέχθηκε, επίσης, στην επόμενη σκέψη 61, ότι η χρησιμοποίηση του άρθρου 95 ΕΚ ως νομικής βάσεως είναι δυνατή προκειμένου να προληφθεί η εμφάνιση μελλοντικών εμποδίων στο εμπόριο λόγω της ανομοιογενούς εξελίξεως των εθνικών νομοθεσιών, προσθέτοντας ότι η εμφάνιση των εμποδίων αυτών πρέπει να είναι πιθανή και το επίδικο μέτρο πρέπει να έχει ως αντικείμενο την πρόληψή τους.
29. Τέλος, στη σκέψη 62, το Δικαστήριο δέχθηκε ότι, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις για τη χρησιμοποίηση του άρθρου 95 ΕΚ ως νομικής βάσεως, δεν μπορεί να εμποδίζεται ο κοινοτικός νομοθέτης να στηριχθεί σ’ αυτή τη νομική βάση λόγω του ότι η προστασία της δημόσιας υγείας είναι καθοριστική για τις επιλογές που πρέπει να γίνουν.
30. Είναι, έτσι, σαφές ότι πρέπει να πληρούνται οι ακόλουθες προϋποθέσεις: πρέπει να υφίστανται πραγματικά ή ενδεχόμενα (μελλοντικά) εμπόδια στην ελεύθερη κυκλοφορία και το κοινοτικό μέτρο πρέπει να συμβάλλει στην εξάλειψη των εμποδίων αυτών. Περαιτέρω, εφόσον πληρούνται οι δύο αυτές προϋποθέσεις, ο κοινοτικός νομοθέτης δεν μπορεί να στερείται της δυνατότητας να χρησιμοποιήσει το άρθρο 95 ΕΚ ως νομική βάση επειδή τίθενται ζητήματα δημοσίας υγείας.
31. Με γνώμονα τις ανωτέρω αρχές, θα εξετάσω στη συνέχεια αν πληρούνται οι προϋποθέσεις για τη χρησιμοποίηση του άρθρου 95 ΕΚ ως νομικής βάσεως.
32. Κατά τη γνώμη μου, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι πληρούνται οι εν λόγω προϋποθέσεις.
33. Πρώτον, είναι ευρέως γνωστό ότι η αγορά συμπληρωμάτων διατροφής είναι μια ταχέως αναπτυσσόμενη αγορά (βλ. και την πρώτη αιτιολογική σκέψη). Δεύτερον, όπως αναφέρεται στη δεύτερη αιτιολογική σκέψη, τα εν λόγω προϊόντα διέπονται στα κράτη μέλη από διαφορετικούς μεταξύ τους εθνικούς κανόνες, οι οποίοι ενδέχεται να εμποδίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία τους και να δημιουργούν άνισους όρους ανταγωνισμού, καθιστώντας, έτσι, αναγκαία τη θέσπιση κοινοτικών κανόνων σχετικά με τα προϊόντα που διατίθενται στο εμπόριο ως τρόφιμα.
34. Όπως έχει επισημάνει το Δικαστήριο (8), είναι σαφές ότι οι εθνικοί κανόνες για τις προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούν τα προϊόντα, […], ενδέχεται, ελλείψει εναρμονίσεως σε κοινοτικό επίπεδο, να αποτελούν εμπόδιο στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων.
35. Το ότι υφίστανται στην πράξη εμπόδια στην εμπορία των συμπληρωμάτων διατροφής είναι σαφές. Το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή έχουν επισημάνει ότι ο αριθμός των καταγγελιών παρουσιάζει αύξηση (9). Το γεγονός ότι τα κράτη μέλη αντιμετωπίζουν με διαφορετικούς τρόπους το θέμα, δημιουργώντας έτσι δικαιολογημένα ή μη εμπόδια στο ελεύθερο εμπόριο, είναι επίσης γνωστό από παλαιότερες αλλά και πρόσφατες αποφάσεις του Δικαστηρίου, όπως η απόφαση Επιτροπή κατά Δανίας (10), Επιτροπή κατά Γαλλίας (11) και Greenham και Abel (12). Όσον αφορά δε εκκρεμείς υποθέσεις, θα αναφερθώ στις υποθέσεις HLM Warenbetrieb και Orthica (13), επί των οποίων ανέπτυξα πρόσφατα τις προτάσεις μου. Στις εν λόγω συνεκδικασθείσες υποθέσεις, η εισαγωγή συμπληρωμάτων διατροφής τα οποία περιείχαν ορισμένες βιταμίνες και/ή ανόργανα στοιχεία και τα οποία επιτρέπονταν στο κράτος καταγωγής, θεωρούμενα ως συμπληρώματα διατροφής, απαγορεύθηκε από το κράτος εισαγωγής. Το τελευταίο θεώρησε τα εν λόγω προϊόντα ως φάρμακα και επικαλέστηκε την ύπαρξη κινδύνων για την υγεία.
36. Κατά τη γνώμη μου, είναι προφανές ότι η οδηγία χαρακτηρίζεται από τον σαφώς βαρύνοντα ρόλο της προωθήσεως της εσωτερικής αγοράς.
37. Στο πλαίσιο αυτό, θεωρώ σκόπιμο να επισημάνω και το άρθρο 11, παράγραφος 1, της οδηγίας, γνωστό και ως «ρήτρα ελεύθερης κυκλοφορίας», το οποίο εγγυάται την ελεύθερη κυκλοφορία των προϊόντων τα οποία πληρούν τους όρους της οδηγίας και, ενδεχομένως, των κοινοτικών πράξεων που θεσπίζονται κατ’ εφαρμογή της. Εφόσον τα προϊόντα για τα οποία πρόκειται πληρούν τους όρους της οδηγίας, τα κράτη μέλη δεν δικαιούνται να απαγορεύουν ή να περιορίζουν την εμπορία των προϊόντων αυτών ή, όπως ανέφερε το Δικαστήριο στην απόφαση BAT (14), «χάρη στη διάταξη αυτή, που δεν επιτρέπει στα κράτη μέλη να απαγορεύουν, για λόγους σχετικούς με τα θέματα που εναρμονίζει η οδηγία, την εισαγωγή, πώληση και κατανάλωση προϊόντων [συμπληρωμάτων διατροφής] που τηρούν τις διατάξεις της οδηγίας, η οδηγία αναπτύσσει πλήρως τα αποτελέσματά της, ενόψει του σκοπού της βελτιώσεως των συνθηκών λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς».
38. Στο σημείο αυτό, είναι σκόπιμο να αναφερθώ και στην τρίτη πτυχή του θέματος, που έγκειται στη βαρύνουσα σημασία, στο πλαίσιο της οδηγίας, της μέριμνας για τη δημόσια υγεία και για την προστασία του καταναλωτή.
39. Κατά τις προσφεύγουσες στην υπόθεση C-154/04, η Κοινότητα δεν έχει αρμοδιότητα για να εναρμονίσει τα μέτρα που αφορούν τη δημόσια υγεία.
40. Είναι γεγονός ότι η δημόσια υγεία έχει ιδιαίτερη βαρύτητα στο πλαίσιο της οδηγίας. Πράγματι, η δημόσια υγεία είναι το κυρίαρχο στοιχείο στη συλλογιστική της οδηγίας. Οι διιστάμενες απόψεις των κρατών μελών όσον αφορά τους κινδύνους για την υγεία που συνδέονται με την κατανάλωση συμπληρωμάτων διατροφής συνιστούν, σε τελική ανάλυση, απειλή για την ελεύθερη κυκλοφορία των προϊόντων αυτών. Επομένως, όπως αναφέρεται στη δεύτερη αιτιολογική σκέψη, κρίθηκε αναγκαία η θέσπιση μέτρων εναρμόνισης. Τα τιθέμενα ζητήματα δημοσίας υγείας και προστασίας των καταναλωτών αντανακλώνται σε διάφορες αιτιολογικές σκέψεις, ιδίως στην πέμπτη αιτιολογική σκέψη, όπου αναφέρεται ότι, προκειμένου να εξασφαλισθούν υψηλά επίπεδα προστασίας των καταναλωτών και να διευκολυνθεί η εκ μέρους τους επιλογή, τα προϊόντα που διατίθενται στην αγορά είναι ανάγκη να είναι ασφαλή και να φέρουν επαρκή και κατάλληλη επισήμανση.
41. Όπως προκύπτει από την απόφαση BAT και από την εκεί παραπομπή στην απόφαση επί της υποθέσεως περί διαφημίσεων προϊόντων καπνού (15), εφόσον σκοπός μιας οδηγίας είναι να βελτιώσει τους όρους λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς, οπότε το άρθρο 95 ΕΚ μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως νομική βάση, δεν αποτελεί εμπόδιο το γεγονός ότι η προστασία της δημόσιας υγείας συνιστά αποφασιστικό παράγοντα για την επιλογή των θεσπιζομένων μέτρων εναρμονίσεως. Περαιτέρω, στο πρώτο εδάφιο της παραγράφου 1 του άρθρου 152 ΕΚ, ορίζεται ότι, κατά τον καθορισμό και την εφαρμογή όλων των πολιτικών και δράσεων της Κοινότητας, εξασφαλίζεται υψηλού επιπέδου προστασία της υγείας του ανθρώπου, ενώ το άρθρο 95, παράγραφος 3, σαφώς επιβάλλει, στο πλαίσιο θεσπίσεως μέτρων εναρμόνισης, να εξασφαλίζεται υψηλό επίπεδο προστασίας των καταναλωτών.
42. Χρειάζεται η οδηγία επιπλέον και το άρθρο 133 ΕΚ για να έχει επαρκή νομική βάση; Η απάντηση στο ερώτημα αυτό μπορεί να είναι πολύ σύντομη.
43. Γίνεται πλέον παγίως δεκτό (16) ότι, στο πλαίσιο του συστήματος αρμοδιοτήτων της Κοινότητας, η επιλογή της νομικής βάσεως μιας πράξεως πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία δεκτικά δικαστικού ελέγχου. Μεταξύ των στοιχείων αυτών καταλέγονται, ιδίως, ο σκοπός και το περιεχόμενο της πράξεως.
44. Αν από την εξέταση της κοινοτικής πράξεως αποδεικνύεται ότι αυτή επιδιώκει διττό στόχο ή ότι απαρτίζεται από δύο συνιστώσες, από τις οποίες η μία μπορεί να χαρακτηριστεί ως κύρια ή δεσπόζουσα, ενώ η άλλη είναι απλώς παρακολουθηματική, η πράξη πρέπει να στηρίζεται σε μία μόνη νομική βάση, ήτοι σε εκείνη η οποία απαιτείται από τον κύριο ή δεσπόζοντα στόχο ή από την κύρια ή δεσπόζουσα συνιστώσα.
45. Όπως προανέφερα, είναι σαφές ότι η οδηγία χαρακτηρίζεται από την επιδίωξη βελτιώσεως των συνθηκών της εσωτερικής αγοράς. Σκοπός της είναι να διευκολύνει την ελεύθερη εμπορία συμπληρωμάτων διατροφής, εναρμονίζοντας τους κανόνες που αφορούν την προστασία της υγείας. Μόνο συμπληρώματα διατροφής τα οποία πληρούν τους όρους που θέτει η οδηγία μπορούν να τίθενται σε κυκλοφορία στην αγορά και να υπάγονται στο καθεστώς ελεύθερης κυκλοφορίας στην εσωτερική κοινοτική αγορά. Δεν αρνούμαι ότι οι όροι αυτοί είναι δυνατόν να επηρεάσουν την εμπορία προϊόντων τα οποία εισάγονται από χώρες εκτός της Κοινότητος. Ωστόσο, πρόκειται για παρενέργεια και όχι για το κύριο αποτέλεσμά τους. Είναι σαφές ότι δεν μπορεί να δικαιολογήσει τη χρησιμοποίηση του άρθρου 133 ΕΚ ως νομικής βάσεως, καθότι ο σκοπός της οδηγίας ανάγεται σαφώς στην υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς και όχι στη ρύθμιση του διεθνούς εμπορίου. Έχει απορριφθεί και από το Δικαστήριο ο ισχυρισμός ότι το γεγονός και μόνον ότι μια κοινοτική ρύθμιση ενδέχεται να έχει κάποιες συνέπειες για το διεθνές εμπόριο αρκεί για να θεωρηθεί το άρθρο 133 ΕΚ ως νομική βάση της εν λόγω ρυθμίσεως (17). Άλλωστε, αν τα εν λόγω μη κοινοτικά προϊόντα πληρούν τους όρους της οδηγίας, μπορούν επίσης να διατίθενται ελεύθερα στο εμπόριο, στην κοινοτική αγορά.
Τα άρθρα 28 και 30 ΕΚ και ο κανονισμός περί εισαγωγών
46. Οι προσφεύγουσες ισχυρίζονται, επίσης, ότι οι βαλλόμενες διατάξεις δεν συμβιβάζονται με τη Συνθήκη ΕΚ (άρθρα 28 και 30 ΕΚ) και με την κοινή εμπορική πολιτική (άρθρο133 ΕΚ), όπως τέθηκε σε εφαρμογή με τον κανονισμό περί εισαγωγών (άρθρα 1, παράγραφος 2, και 24, παράγραφος 2, στοιχείο α΄).
47. Θα εξετάσω, κατ’ αρχάς, το ζήτημα της υπάρξεως συγκρούσεως με το άρθρο 28 ΕΚ και της εκτάσεως της διακριτικής ευχέρειας της κοινοτικής νομοθετικής αρχής.
48. Τα άρθρα 28 και 30 ΕΚ εφαρμόζονται κυρίως στην περίπτωση μονομερών μέτρων που θεσπίζουν τα κράτη μέλη. Ωστόσο, γίνεται παγίως δεκτό ότι η απαγόρευση επιβολής ποσοτικών περιορισμών στις εισαγωγές και υιοθετήσεως οποιουδήποτε άλλου μέτρου ισοδυνάμου αποτελέσματος ισχύει όχι μόνο για τα εθνικά μέτρα αλλά και για τα μέτρα που θεσπίζουν τα κοινοτικά όργανα (18).
49. Επομένως, και τα ίδια τα κοινοτικά όργανα οφείλουν να συμμορφώνονται δεόντως με την αρχή της ελευθερίας των εμπορικών συναλλαγών εντός της Κοινότητας.
50. Τα κράτη μέλη μπορούν να επικαλούνται το άρθρο 30 ΕΚ για να δικαιολογούν τα μέτρα που θεσπίζουν μονομερώς. Είναι προφανές ότι τα εν λόγω μονομερή μέτρα των κρατών μελών, παρά το ότι είναι καθαυτά δικαιολογημένα, ενδέχεται να παρακωλύουν το ενδοκοινοτικό εμπόριο, προκαλώντας έτσι τη θέσπιση μέτρων από τα κοινοτικά νομοθετικά όργανα. Η νομική βάση στην προκειμένη περίπτωση πρέπει να αναζητηθεί, όπως προανέφερα, στο άρθρο 95 ΕΚ.
51. Κατά την άσκηση της εν λόγω αρμοδιότητάς τους, τα κοινοτικά νομοθετικά όργανα έχουν ευρεία διακριτική ευχέρεια, υπό την προϋπόθεση ότι λαμβάνουν υπόψη τις βασικές αρχές του κοινοτικού δικαίου.
52. Λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι ο κοινοτικός νομοθέτης οφείλει να σέβεται και την αρχή της ελευθερίας των εμπορικών συναλλαγών, το ερώτημα είναι αν η οδηγία αυτή καθαυτή μπορεί να θεωρηθεί ότι εισάγει περιορισμούς στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, υιοθετώντας σύστημα καταλόγων επιτρεπομένων ουσιών.
53. Η απάντηση στο ερώτημα αυτό πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να είναι αρνητική. Είναι σαφές ότι στόχος της οδηγίας είναι να βελτιώσει τους όρους λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς στον τομέα της εμπορίας των συμπληρωμάτων διατροφής, περιορίζοντας με τον τρόπο αυτό τις δυνατότητες των κρατών μελών για επίκληση του άρθρου 30 ΕΚ. Συγχρόνως, με την οδηγία επιδιώκεται να ενισχυθεί, προς το γενικό συμφέρον της Κοινότητος, η προστασία της δημόσιας υγείας και των καταναλωτών. Το άρθρο 95, παράγραφος 3, και το άρθρο 152, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΚ αναφέρονται ρητώς στους στόχους αυτούς που ανάγονται στο γενικό συμφέρον.
54. Το κατά πόσον ο κοινοτικός νομοθέτης τήρησε την αρχή της αναλογικότητας και άλλες θεμελιώδεις αρχές του κοινοτικού δικαίου, όπως την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως και την αρχή της προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων, θα εξεταστεί στις επόμενες παραγράφους.
55. Οι προσφεύγουσες υποστηρίζουν, επίσης, ότι οι βαλλόμενες κοινοτικές διατάξεις παραβιάζουν τον κανονισμό (ΕΚ) 3285/94 (19) (στο εξής: κανονισμός περί εισαγωγών) και ιδίως τα άρθρα 1, παράγραφος 2, και 24, παράγραφος 2, στοιχείο α΄, του κανονισμού περί εισαγωγών. Τα επιχειρήματά τους ταυτίζονται κατά βάση με αυτά που προβάλλουν στο πλαίσιο του ισχυρισμού περί παραβάσεως των άρθρων 28 ΕΚ και 30 ΕΚ.
56. Όπως επισήμανε η Επιτροπή, οι προσφεύγουσες προφανώς εξομοιώνουν τις διατάξεις αυτές με τα άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ, με τη διαφορά ότι οι πρώτες εφαρμόζονται στην περίπτωση εισαγωγών από τρίτες χώρες. Οι προσφεύγουσες αναφέρονται, επίσης, στο γεγονός ότι πολλά από τα μη περιεχόμενα στους θετικούς καταλόγους προϊόντα παρασκευάζονται εκτός της Κοινότητας και εισάγονται στα κράτη μέλη προκειμένου να πωληθούν στο έδαφός τους.
57. Συμφωνώ ότι ο κανονισμός περί εισαγωγών εφαρμόζεται προκειμένου για εισαγωγές. Ωστόσο, –και παραπέμπω σχετικώς στις προτάσεις μου και στην απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Silvano Carbone (20)– πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ του χρόνου κατά τον οποίο τα εμπορεύματα εισάγονται από τρίτες χώρες και του χρόνου κατά τον οποίο εισέρχονται, στη συνέχεια, στην αγορά προς διάθεση. Ο κανονισμός περί εισαγωγών εφαρμόζεται στην πρώτη φάση, της εισαγωγής των εμπορευμάτων στην Κοινότητα, ενώ η δεύτερη φάση, της θέσεως στην αγορά προς διάθεση εντός της Κοινότητας, διέπεται από τις σχετικές διατάξεις της Συνθήκης. Αυτό σημαίνει, επίσης, ότι, όπως ένα προϊόν που έχει παρασκευασθεί νομίμως εντός της Κοινότητας δεν μπορεί να τεθεί σε εμπορία στην αγορά χάρη στο γεγονός αυτό και μόνον, έτσι και η νόμιμη εισαγωγή ενός προϊόντος δεν συνεπάγεται αυτομάτως τη δυνατότητα εμπορικής διαθέσεώς του στην κοινοτική αγορά. Περαιτέρω, η επιφύλαξη που διατυπώνεται στο άρθρο 24, παράγραφος 2, στοιχείο α΄, του κανονισμού περί εισαγωγών αφορά την εισαγωγή και όχι την εμπορική διάθεση των προϊόντων για τα οποία πρόκειται.
58. Επομένως, ο κανονισμός περί εισαγωγών δεν έχει καμία σχέση με την παρούσα υπόθεση και δεν μπορεί να χρησιμεύσει ως βάση για την αμφισβήτηση της νομιμότητας της οδηγίας. Ο κανονισμός δεν αποκλείει την ύπαρξη κοινοτικών κανόνων αφορώντων γενικώς την διάθεση στην αγορά συμπληρωμάτων διατροφής. Ειρήσθω εν παρόδω ότι, μόλις ολοκληρωθούν οι διατυπώσεις της εισαγωγής, τα εν λόγω προϊόντα θεωρούνται ως προϊόντα τελούντα από καθεστώς ελεύθερης κυκλοφορίας, πράγμα που σημαίνει ότι τρόφιμα εισαγόμενα από τρίτες χώρες, τα οποία πληρούν τους όρους της οδηγίας, μπορούν επίσης να κυκλοφορούν ελεύθερα εντός της Κοινότητας.
Αρχή της αναλογικότητας
59. Οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης ισχυρίζονται ότι οι βαλλόμενες κοινοτικές διατάξεις είναι δυσανάλογες προς τον επιδιωκόμενο σκοπό τους. Υποστηρίζουν ότι:
– Η απαγόρευση την οποία επιβάλλουν οι βαλλόμενες κοινοτικές διατάξεις δεν είναι καθόλου αναγκαία, δεδομένου ότι τα κράτη μέλη έχουν δυνάμει των άρθρων 4, παράγραφος 7, και 11, παράγραφος 2, της οδηγίας την ευχέρεια να επιβάλλουν περιορισμούς στο εμπόριο προϊόντων τα οποία δεν πληρούν τους όρους της οδηγίας.
– Οι θετικοί κατάλογοι καταρτίστηκαν με βάση προηγουμένους καταλόγους που είχαν συνταχθεί σε εντελώς διαφορετικό πλαίσιο και όχι με βάση τα κριτήρια της ασφαλείας και της καταλληλότητας για χρήση από τον ανθρώπινο οργανισμό, στα οποία αναφέρεται η ενδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας. Η απαγόρευση καλύπτει ουσίες και ανόργανα στοιχεία, η σημασία και χρησιμότητα των οποίων στην ανθρώπινη διατροφή ουδέποτε αμφισβητήθηκε και/ή τα οποία δεν έχει αποδειχθεί ότι εγκυμονούν κινδύνους για την υγεία. Οι θετικοί κατάλογοι προδίδουν προτίμηση για τις ανόργανες μορφές βιταμινών και τα ανόργανα στοιχεία, η οποία καταλήγει στον αδικαιολόγητο και δυσανάλογα περιοριστικό αποκλεισμό των ουσιών αυτών στη φυσική τους μορφή, η οποία, ωστόσο, είναι συχνή στη συνήθη διατροφή και, κατά κανόνα, απορροφάται καλύτερα από τον ανθρώπινο οργανισμό.
– Οι στόχοι της οδηγίας θα μπορούσαν να επιτευχθούν με μέσα λιγότερο περιοριστικά από αυτά που επελέγησαν στην προκειμένη περίπτωση (σύστημα «αρνητικών καταλόγων» ή σύστημα «εγκεκριμένων καταλόγων»: σύστημα θετικών καταλόγων συνοδευόμενο από εναρμονισμένους όρους και/ή μια ενιαία διαδικασία εγκρίσεως για τα προϊόντα που δεν πληρούν τους όρους της οδηγίας: χρησιμοποίηση θετικών καταλόγων που περιέχουν όλα τα θρεπτικά στοιχεία τα οποία έχει αποδειχθεί ότι είναι ασφαλή και ωφέλιμα για την υγεία).
– Οι διαδικασίες που καθιερώνει το άρθρο 4, παράγραφοι 5 και 6, της οδηγίας επιβάλλουν υπερβολικά επαχθείς οικονομικής και διοικητικής φύσεως υποχρεώσεις και στερούνται διαφάνειας. Δεν βασίζονται στα κριτήρια τα οποία προκύπτουν από τη νομολογία (21), αλλά στα κριτήρια που ορίζει, κυρίως, η Ευρωπαϊκή Αρχή για την Ασφάλεια των Τροφίμων (ΕΑΑΤ) , με δική της πρωτοβουλία. Η χρήση κατά το παρελθόν μιας ουσίας χωρίς προβλήματα ασφαλείας δεν αρκεί για την έγκριση της ουσίας αυτής από τον εν λόγω οργανισμό.
60. Όλοι οι λοιποί παρεμβαίνοντες υποστηρίζουν ότι η οδηγία δεν ενέχει παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας.
61. Υπενθυμίζω ότι το παραπέμπον δικαστήριο αναφέρεται μόνο στα άρθρα 3, 4, παράγραφος 1, και 15, παράγραφος 1, της οδηγίας. Επισήμανα ήδη ότι οι διατάξεις αυτές δεν είναι δυνατόν να εξεταστούν μεμονωμένα, χωρίς να ληφθούν υπόψη οι υπόλοιπες διατάξεις της οδηγίας.
62. Θέλω, επίσης, να τονίσω, στο σημείο αυτό, ότι η επιλογή ενός συστήματος θετικών καταλόγων δεν είναι αυτή καθαυτή ακατάλληλη (22). Έχει το πλεονέκτημα ότι είναι σαφής για όλους τους ενδιαφερομένους καθώς και για τις αρμόδιες εθνικές αρχές. Οι ουσίες που περιλαμβάνονται στον κατάλογο έχουν ελεγχθεί και θεωρούνται ασφαλείς. Πρόκειται, κατά τη γνώμη μου, για σημαντικό στοιχείο, αφού, όπως προεκτέθηκε, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να επιτρέπουν την εμπορία όλων των συμπληρωμάτων διατροφής τα οποία περιέχουν ουσίες περιλαμβανόμενες στους θετικούς καταλόγους. Τα κράτη μέλη δεν έχουν πλέον τη δυνατότητα να επικαλεστούν το άρθρο 30 προκειμένου να εμποδίσουν την είσοδο των προϊόντων αυτών στις αγορές τους. Επομένως, με γνώμονα την επίτευξη της δημιουργίας πραγματικής εσωτερικής αγοράς για τα προϊόντα αυτά, το σύστημα αυτό αποτελεί, σε μεγάλο βαθμό, κατάλληλη επιλογή.
63. Στις αποφάσεις BAT και Swedish Match, στις οποίες έχω αναφερθεί κατ’ επανάληψη, το Δικαστήριο θεώρησε ότι πρέπει να παρέχεται στον κοινοτικό νομοθέτη ευρεία διακριτική ευχέρεια όσον αφορά τις πολιτικές, οικονομικές και κοινωνικές επιλογές του στον τομέα της προστασίας της δημόσιας υγείας και ότι οι επιλογές αυτές βασίζονται σε πολύπλοκες εκτιμήσεις. Κατά συνέπεια, η νομιμότητα ενός μέτρου που εντάσσεται στον τομέα αυτόν μπορεί να αμφισβητηθεί μόνο στην περίπτωση που το εν λόγω μέτρο είναι προφανώς ακατάλληλο, λαμβανομένου υπόψη του σκοπού που επιδιώκει το αρμόδιο όργανο (23).
64. Πρέπει να προστεθεί ότι, αφενός, τα δικαστήρια πρέπει να είναι επιφυλακτικά όταν εκτιμούν τις πολιτικές αποφάσεις τις οποίες λαμβάνουν τα όργανα στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας και, αφετέρου, ότι το άρθρο 95, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΚ απαιτεί υψηλό επίπεδο προστασίας προκειμένου για θέματα υγείας. Επομένως, το γεγονός και μόνον ότι το αρμόδιο νομοθετικό όργανο θα μπορούσε, θεωρητικά, να επιτύχει αναλόγου επιπέδου προστασία της δημόσιας υγείας με λιγότερο περιοριστικά μέτρα από αυτά που εξετάζονται εν προκειμένω δεν αρκεί για να θεμελιώσει το συμπέρασμα ότι παραβιάστηκε η αρχή της αναλογικότητας, καθότι ένα σύστημα θετικών καταλόγων εξασφαλίζει αναμφισβήτητα υψηλό επίπεδο προστασίας, αφού αποκλείει εκ των προτέρων τον μεγαλύτερο δυνατό αριθμό ενδεχομένων κινδύνων.
65. Η επιλογή αυτή καθαυτή ενός νομοθετικού μέτρου, το οποίο κάνει χρήση συστήματος θετικών καταλόγων επιτρεπομένων ουσιών, η οποία, αφενός, αποσκοπεί στην εξασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας της δημόσιας υγείας και, αφετέρου, επιβάλλει ευρείας εκτάσεως περιορισμούς στην ελευθερία των παραγόντων της αγοράς σε ορισμένα κράτη μέλη να παρασκευάζουν και να εμπορεύονται τρόφιμα εμπλουτισμένα με ανόργανα στοιχεία και/ή βιταμίνες δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι αντίκειται στην αρχή της αναλογικότητας.
66. Ωστόσο, επειδή μια τέτοια επιλογή περιορίζει σημαντικά την ελευθερία των παραγόντων της αγοράς, εμποδίζοντας τη συνέχιση δραστηριοτήτων, οι οποίες προηγουμένως επιτρέπονταν και εθεωρούντο ασφαλείς, και εξαρτά την ανάπτυξη και παραγωγή νέων προϊόντων από την προηγούμενη εκτίμηση της Επιτροπής, πριν από την ένταξη στον θετικό κατάλογο, τα χρησιμοποιούμενα νομοθετικά μέσα πρέπει να σχεδιάζονται με σύνεση και ακρίβεια.
67. Χωρίς να αμφισβητώ την επί της ουσίας εκτίμηση της καταστάσεως από τον κοινοτικό νομοθέτη, οφείλω να αναγνωρίσω ότι κατά τον σχεδιασμό ενός μέτρου με τόσο εκτεταμένες συνέπειες δεν κατέβαλε, ως όφειλε, κάθε δυνατή επιμέλεια.
68. Η οδηγία 2002/46, στην παρούσα μορφή της, έχει τρία σοβαρά ελαττώματα (24).
– Το κείμενο της ίδιας της οδηγίας δεν αναφέρεται στον ουσιαστικό κανόνα τον οποίο πρέπει να χρησιμοποιήσει η Επιτροπή ως κατευθυντήρια αρχή κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων της εκ των άρθρων 4, παράγραφος 5, και 13 της οδηγίας. Ειδικότερα, η οδηγία δεν περιέχει κανόνα με βάση τον οποίο να μπορεί να εκτιμηθεί αν η Επιτροπή, κατά τη λήψη αποφάσεων σχετικά με τροποποιήσεις του θετικού καταλόγου, δεν υπερέβη τα όρια της διακριτικής της ευχέρειας.
– Δεν είναι σαφές αν η οδηγία προβλέπει δυνατότητα των ιδιωτών να υποβάλλουν προς εκτίμηση ουσίες με σκοπό την ενσωμάτωσή τους στους θετικούς καταλόγους. Η δέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας αναφέρεται σαφώς στη δυνατότητα αυτή, πλην όμως, από το κείμενο του άρθρου 4, παράγραφος 6, στοιχείο β΄, φαίνεται να προκύπτει το αντίθετο.
– Εάν υποτεθεί ότι οι ιδιώτες έχουν όντως τη δυνατότητα να υποβάλλουν προς εκτίμηση ουσίες με σκοπό την υπαγωγή τους στους θετικούς καταλόγους, δεν προβλέπεται σχετική σαφής διαδικασία που να παρέχει ελάχιστες εγγυήσεις για την προστασία των συμφερόντων των εν λόγω προσώπων.
69. Το πρώτο ελάττωμα είναι ιδιαίτερα σοβαρό, καθότι αφορά τον ουσιαστικό κανόνα που διέπει την άσκηση από την Επιτροπή της αρμοδιότητας με τις σημαντικότερες συνέπειες στο πλαίσιο της οδηγίας, ήτοι της αρμοδιότητας να αποφασίζει να προσθέσει επιπλέον ουσίες στους μη πλήρεις, ακόμη, θετικούς καταλόγους. Ο τρόπος με τον οποίο ασκείται η αρμοδιότητα αυτή προσδιορίζει τη σφαίρα εντός της οποίας ασκούν τα ενδιαφερόμενα μέρη τις υπάρχουσες οικονομικές τους δραστηριότητες, καθώς και τους περιορισμούς στους οποίους θα υπόκεινται στο μέλλον. Ακόμη και με κριτήριο τις ελάχιστες απαιτήσεις της ασφαλείας δικαίου που είναι αναγκαία στις οικονομικές σχέσεις, είναι απαραίτητο να ορίζεται στο νομοθετικό κείμενο ο ουσιαστικός κανόνας που εξασφαλίζει τον σχετικό έλεγχο. Χωρίς τέτοιο κανόνα, δεν υπάρχει καμία βάση για αποτελεσματική έννομη προστασία.
70. Η παράλειψη αυτή φαίνεται ακόμη σοβαρότερη, αν ληφθεί υπόψη ότι η οδηγία περιλαμβάνει σαφείς κανόνες προκειμένου για λιγότερο δραστικές αποφάσεις της Επιτροπής, οι οποίοι παρέχουν καθοδήγηση για τον τρόπο με τον οποίο πρέπει να ασκήσει η Επιτροπή τις αρμοδιότητές της, όπως στην περίπτωση της επισήμανσης (άρθρο 7, πρώτη περίοδος) και των ποσοτήτων (άρθρο 8, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος).
71. Μολονότι στην πέμπτη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου της οδηγίας, με τη φράση «τα προϊόντα που διατίθενται στην αγορά είναι ανάγκη να είναι ασφαλή», δίδεται κάποια κατεύθυνση όσον αφορά τις αποφάσεις περί καταρτίσεως των θετικών καταλόγων, το στοιχείο αυτό, που περιέχεται στο προοίμιο, δεν μπορεί να υποκαταστήσει τον κανόνα που θα έπρεπε να περιλαμβάνεται στο κυρίως σώμα της οδηγίας.
72. Η εφαρμοσθείσα στην προκειμένη περίπτωση νομοθετική τεχνική, αν αξίζει να χαρακτηριστεί έτσι, βρίσκεται, περαιτέρω, σε πλήρη αντίφαση με τα σημεία 10 και 13 της Διοργανικής Συμφωνίας της 22ας Δεκεμβρίου 1998 για τις κοινές κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με την ποιότητα της διατύπωσης της κοινοτικής νομοθεσίας (25).
73. Η προφανής σύγκρουση μεταξύ της δέκατης αιτιολογικής σκέψης του προοιμίου και του άρθρου 4, παράγραφος 6, της οδηγίας προκάλεσε κάποια σύγχυση κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ιδίως στους εκπροσώπους του Συμβουλίου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
74. Είναι σαφές ότι το κείμενο του άρθρου 4, παράγραφος 6, στοιχείο β΄, της οδηγίας δεν προσφέρει λύση στο πρόβλημα αυτό. Η εν λόγω διάταξη κάνει λόγο για «δυσμενή γνώμη (της Ευρωπαϊκής Αρχής για την Ασφάλεια των Τροφίμων) […] βάσει φακέλου προς υποστήριξη της χρησιμοποίησης της εν λόγω ουσίας, υποβαλλόμενου στην Επιτροπή από το κράτος μέλος (η υπογράμμιση δική μου) […]». Από το κείμενο αυτό μπορεί να συναχθεί ότι το κράτος μέλος είναι εκείνο που πρέπει να αναλάβει την σχετική πρωτοβουλία και να υποβάλει τον φάκελο στην Επιτροπή. Με τη σειρά της, η Επιτροπή πρέπει να προωθήσει τον φάκελο στην ΕΑΑΤ, η οποία, στη συνέχεια, προχωρεί στην αξιολόγηση η οποία καταλήγει στη διατύπωση της «γνώμης» της.
75. Η ρύθμιση αυτή αντιφάσκει καθαρά προς το γράμμα της δέκατης αιτιολογικής σκέψης του προοιμίου:
«Υπάρχει ένα ευρύ φάσμα βιταμινών και ανοργάνων ουσιών χρησιμοποιουμένων στην παρασκευή των συμπληρωμάτων διατροφής που διατίθενται σήμερα στο εμπόριο σε ορισμένα κράτη μέλη, οι οποίες δεν έχουν αξιολογηθεί ακόμη από την επιστημονική επιτροπή τροφίμων και, συνεπώς, δεν συμπεριλαμβάνονται στους θετικούς καταλόγους. Αυτές οι ουσίες θα πρέπει να υποβληθούν επειγόντως στην Ευρωπαϊκή Αρχή για την Ασφάλεια των Τροφίμων προς αξιολόγηση, μόλις υποβληθούν οι δέοντες φάκελοι από τα ενδιαφερόμενα μέρη» (26).
76. Η εν λόγω αιτιολογική σκέψη δεν κάνει λόγο ούτε για τα κράτη μέλη ούτε για την Επιτροπή. Αντίθετα, αναφέρεται ρητώς στα «ενδιαφερόμενα μέρη», τα οποία, όπως φαίνεται, πρέπει να καταρτίσουν και να παρουσιάσουν τους απαραίτητους φακέλους όχι, όπως φαίνεται να προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 6, της οδηγίας, για να τους χορηγηθεί παρέκκλιση για την περίοδο που λήγει στις 31 Δεκεμβρίου 2009, αλλά προκειμένου να αξιολογηθούν οι ουσίες για τις οποίες πρόκειται και να συμπεριληφθούν στον θετικό κατάλογο.
77. Οι «Πρακτικές οδηγίες για την υποβολή σε αξιολόγηση από άποψη ασφαλείας ουσιών που προστίθενται για ειδικούς διατροφικούς σκοπούς κατά την παρασκευή τροφίμων» (27) μπορούν να συμβάλουν κατά κάποιο τρόπο στην επίλυση του προβλήματος που δημιουργεί η αντίφαση αυτή. Αυτές οι τεχνικής φύσεως, επίσημες διοικητικές κατευθυντήριες γραμμές εφαρμόζονται, κατά ρητή αναφορά τους, στην περίπτωση της οδηγίας 2002/46. Περιέχουν οδηγίες για «τους υποβάλλοντες αίτηση», περιγραφή της διοικητικής διαδικασίας αποδοχής του αιτήματος και υποδείξεις για τον τρόπο καταρτίσεως του φακέλου, κατά την υποβολή «της πλήρους αιτήσεως».
78. Το ακόλουθο απόσπασμα του σημείου 2.1 των «Οδηγιών», που φέρει τον τίτλο «Αίτηση για έγκριση διατροφικής ουσίας προκειμένου να περιληφθεί στο κατάλληλο κοινοτικό νομοθετικό κείμενο», αξίζει ιδιαίτερης προσοχής. Αναφέρει τα εξής:
«Η αίτηση για την έγκριση διατροφικής ουσίας πρέπει να περιλαμβάνει τα εξής χωριστά στοιχεία:
– Επιστολή όπου να διατυπώνεται σαφώς το αίτημα σχετικά με κατηγορίες συστατικών διατροφής και, ενδεχομένως, να προσδιορίζονται οι συγκεκριμένες τροφές στην παρασκευή των οποίων πρόκειται να χρησιμοποιηθεί η θρεπτική ουσία. Επιπλέον, να προσδιορίζεται το ειδικό κοινοτικό νομοθετικό κείμενο στο οποίο επιθυμεί ο αιτών να περιληφθεί η ουσία, ήτοι:
– […]
– […]
– οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου περί συμπληρωμάτων διατροφής,
– […]»
79. Το κείμενο αυτό φαίνεται να επιβεβαιώνει τα οριζόμενα στη δέκατη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου, ήτοι ότι:
α. τα ενδιαφερόμενα μέρη (αιτούντες) είναι ιδιώτες, οι οποίοι
β. μπορούν να ζητούν την «ενσωμάτωση μιας ουσίας σε θετικό κατάλογο», κατά την έννοια της οδηγίας,
γ. τα κράτη μέλη δεν έχουν καμία ανάμιξη στη φάση αυτή της διαδικασίας, η οποία προηγείται της αξιολογήσεως από την ΕΑΑΤ.
80. Από τα προηγηθέντα συνάγεται ότι, αναμφισβήτητα, υφίσταται μια διοικητική πρακτική η οποία ανταποκρίνεται στα προβλεπόμενα στη δέκατη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου της οδηγίας, αλλά αφίσταται από το γράμμα του άρθρου 4, παράγραφος 6, στοιχείο β΄, της οδηγίας, τόσο ως προς τη διαδικασία όσο και ως προς την ουσία, καθόσον δεν περιορίζεται στην εξασφάλιση προσωρινής παρεκκλίσεως για την εκάστοτε ουσία. Είναι επίσης αναμφισβήτητο ότι οι ιδιώτες («αιτούντες») θεωρούνται ως «ενδιαφερόμενα μέρη» στο πλαίσιο της εν λόγω διοικητικής πρακτικής.
81. Μια τόσο προφανής ασυμφωνία μεταξύ του κειμένου μιας διατάξεως οδηγίας και της αντίστοιχης αιτιολογικής σκέψεως στο προοίμιο, η οποία, αντίθετα, συνάδει με την διοικητική πρακτική, συνεπάγεται, σαφώς, νομική ανασφάλεια για τα ενδιαφερόμενα μέρη, τα οποία έχουν προφανές συμφέρον να εφαρμόζεται η οδηγία με σύνεση και σε συνθήκες διαφάνειας.
82. Ειρήσθω εν παρόδω, ότι νομοθετική πράξη που οδηγεί στη δημιουργία διοικητικής πρακτικής, η οποία δεν βασίζεται στις διατάξεις της εν λόγω πράξεως αλλά στο προοίμιό της, δεν συμβιβάζεται με τα σημεία 10, 14 και 15 της προαναφερθείσας Διοργανικής Συμφωνίας της 22ας Δεκεμβρίου 1998. Προσκρούει, επίσης, στη νομολογία του Δικαστηρίου, η οποία επιβάλλει η αιτιολογία μιας πράξεως ενός οργάνου να καλύπτει το ουσιώδες περιεχόμενο της εν λόγω πράξεως (28).
83. Οι παρατηρήσεις αυτές αρκούν από μόνες τους για να γεννήσουν αμφιβολίες για το κύρος της extra legem διαδικασίας στην οποία μπορούν να προσφύγουν τα «ενδιαφερόμενα μέρη», λαμβανομένου υπόψη ότι η διαδικασία αυτή είναι, εν μέρει τουλάχιστον, contra legem. Ωστόσο, ακόμη και αν υποτεθεί ότι είναι νόμιμη, δεν πληροί τις ελάχιστες προϋποθέσεις που ισχύουν προκειμένου για τέτοιες διαδικασίες με βάση τις αρχές της χρηστής διοικήσεως.
84. Πράγματι, οι «Διοικητικές κατευθυντήριες γραμμές» ορίζουν με αρκετή σαφήνεια ποιες προϋποθέσεις πρέπει να πληρούν οι «αρχικές αιτήσεις» και, στη συνέχεια, οι «πλήρεις αιτήσεις». Ωστόσο, ο «ενδιαφερόμενος» δεν περνά ποτέ το κατώφλι της ΕΑΑΤ. Είναι υποχρεωμένος να αναμένει υπομονετικά την «επιστημονική γνώμη» του εν λόγω φορέα, μετά την έκδοση της οποίας, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 13 της οδηγίας, εκδίδεται απόφαση από την Επιτροπή ή το Συμβούλιο, σύμφωνα με την λεγόμενη κανονιστική διαδικασία που προβλέπεται στην απόφαση περί ασκήσεως των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων της Επιτροπής (απόφαση επιτροπολογίας)» (29). Μετά την υποβολή της αιτήσεώς τους με τον συνοδευτικό φάκελο, οι ενδιαφερόμενοι δεν έχουν δικαίωμα ακροάσεως. Ούτε τους παρέχεται η δυνατότητα να εκθέσουν τις απόψεις τους επί (του σχεδίου) της «επιστημονικής γνώμης» της ΕΑΑΤ. Κατά τις «Διοικητικές κατευθυντήριες γραμμές», ο αιτών πρέπει να συμβουλευθεί την ιστοσελίδα της ΕΑΑΤ για να πληροφορηθεί την τελική κρίση της ΕΑΑΤ. Αν η απόφαση αυτή είναι ευνοϊκή, η Επιτροπή εξακολουθεί να είναι ελεύθερη να αποφασίσει αν θα την ακολουθήσει υποβάλλοντας πρόταση στη Διαρκή Επιτροπή για τη Διατροφική Αλυσίδα και την Υγεία των Ζώων, η οποία αποτελεί, στην περίπτωση αυτή, την αρμόδια κανονιστική επιτροπή στην οποία αναφέρεται το άρθρο 5, παράγραφος 1, της αποφάσεως περί ασκήσεως των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων της Επιτροπής (απόφαση επιτροπολογίας). Ούτε η οδηγία ούτε οι Διοικητικές κατευθυντήριες γραμμές υποχρεώνουν την Επιτροπή να ενημερώσει τον ενδιαφερόμενο για τις αποφάσεις της και τους λόγους στους οποίους στηρίχτηκαν.
85. Με λίγα λόγια, δηλαδή, η εν λόγω διαδικασία, στο μέτρο που υφίσταται πράγματι και στον βαθμό που αξίζει τον χαρακτηρισμό αυτόν, έχει τη διαφάνεια ενός σκοτεινού θαλάμου: δεν προβλέπεται τίποτε σχετικά με την ακρόαση των μερών, δεν ορίζονται προθεσμίες για τη λήψη των αποφάσεων ούτε, άλλωστε, είναι καθόλου βέβαιον ότι θα ληφθεί οποιαδήποτε τελική απόφαση. Επομένως, η διαδικασία πάσχει από έλλειψη στοιχειωδών εγγυήσεων όσον αφορά την προστασία των συμφερόντων των ιδιωτών που υποβάλλουν αίτηση για υπαγωγή ουσιών στους θετικούς καταλόγους.
86. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ο εκπρόσωπος του Συμβουλίου, απαντώντας σε σχετική ερώτηση, παρατήρησε ότι οι αποφάσεις σχετικά με τη σύνθεση των θετικών καταλόγων είναι μέτρα γενικής ισχύος και ότι, κατά συνέπεια, δεν ήταν αναγκαίο να παρασχεθούν δικαιώματα αφορώντα τη διαδικασία σε ενδιαφερομένους ιδιώτες κατά το προπαρασκευαστικό στάδιο. Η άποψη αυτή βασίζεται, κατά τη γνώμη μου, σε παρανόηση. Μολονότι οι αποφάσεις περί διευρύνσεως ή περιορισμού των θετικών καταλόγων επάγονται αποτελέσματα erga omnes, μπορούν, προφανώς, να επηρεάσουν, επίσης, ζωτικά συμφέροντα ιδιωτών. Προκειμένου να εξασφαλιστεί ότι να συμφέροντα αυτά λαμβάνονται υπόψη κατά τη διαδικασία της λήψεως των αποφάσεων, κατά τρόπο που επιτρέπει τον δικαστικό έλεγχο, η βασική νομοθετική πράξη πρέπει, για τον σκοπό ακριβώς αυτόν, να παρέχει τις ελάχιστες εγγυήσεις μιας αποδεκτής διαδικασίας. Ο κοινοτικός νομοθέτης αναγνώρισε την ανάγκη αυτή, μεταξύ άλλων, στον κανονισμό (ΕΚ) 384/96 (30), ο οποίος προβλέπει με σαφήνεια εγγυήσεις για ισορροπημένες αποφάσεις στο πλαίσιο της διαδικασίας που αφορά τη θέσπιση μέτρων προστασίας κατά του ντάμπινγκ. Τα μέτρα αυτά έχουν επίσης γενική ισχύ.
87. Οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης στην παρούσα υπόθεση παρατήρησαν, τόσο κατά την έγγραφη όσο και κατά την προφορική επιχειρηματολογία τους, ότι η προετοιμασία μιας «κατ’ αρχήν παραδεκτής» αιτήσεως, κατά την έννοια των «Διοικητικών κατευθυντηρίων γραμμών», είναι δαπανηρή υπόθεση και ότι η τελική απόφαση –ή η μη έκδοση τέτοιας αποφάσεως– μπορεί να έχει ως συνέπεια να αναγκαστεί η εταιρεία για την οποία πρόκειται να παύσει (εν μέρει) τις οικονομικές της δραστηριότητες. Δεν υπήρξε αντίλογος στις παρατηρήσεις αυτές. Λαμβανομένου υπόψη του στοιχείου αυτού, ο κοινοτικός νομοθέτης, κατά την κατάρτιση μιας νομοθετικής πράξεως, θα όφειλε, τουλάχιστον, να μεριμνήσει να περιλάβει ρητώς, στο σώμα της νομοθετικής πράξης, τις ελάχιστες προϋποθέσεις για τον τρόπο λήψεως των αποφάσεων. Το γεγονός ότι δεν περιελήφθησαν τέτοιες διατάξεις στην οδηγία 2002/46 αρκεί, από μόνο του, για να θεμελιώσει το συμπέρασμα ότι ο κοινοτικός νομοθέτης υπέπεσε σε παράβαση. Η οδηγία δεν πληροί στοιχειώδεις προϋποθέσεις αναγόμενες στην ανάγκη έννομης προστασίας, ασφάλειας δικαίου και χρηστής διοικήσεως, που αντιστοιχούν σε βασικές αρχές του κοινοτικού δικαίου. Επομένως, δεδομένου ότι η οδηγία δεν περιέχει διατάξεις εξασφαλίζουσες κατάλληλες και διαφανείς διαδικασίες για την εφαρμογή της, αντίκειται στην αρχή της αναλογικότητας. Κατά συνέπεια, είναι ανίσχυρη.
88. Θα κάνω μία περαιτέρω παρατήρηση σχετικά με την Διοργανική Συμφωνία της 22ας Δεκεμβρίου 1998, στην οποία αναφέρθηκα προηγουμένως. Οι αμοιβαίες υποχρεώσεις τις οποίες ανέλαβαν τα όργανα όσον αφορά την ποιότητα των κοινοτικών νομοθετικών κειμένων δεν έχουν ως κύριο σκοπό την επίτευξη της φραστικής αισθητικής που είναι τόσο προσφιλής στους συντάκτες των σχεδίων νομοθετικών κειμένων. Σε μια κοινότητα δικαίου, όπως είναι η Ευρωπαϊκή Ένωση, η οποία διέπεται από τις αρχές του κράτους δικαίου [Rechtsstaat], μια νομοθετική πράξη, ως έκφραση της βούλησης του νομοθετικού οργάνου, έχει δύο πτυχές. Αφενός, είναι μέσο για την επιδίωξη και, ει δυνατόν, την επίτευξη θεμιτών στόχων δημοσίου συμφέροντος. Αφετέρου, αποτελεί εγγύηση για τα δικαιώματα των πολιτών κατά τις δοσοληψίες τους με τις δημόσιες αρχές. Στα καλής ποιότητας νομοθετικά κείμενα υπάρχει ισορροπία μεταξύ των δύο αυτών στοιχείων. Η διατύπωση και η δομή του νομοθετήματος πρέπει να χαρακτηρίζονται από επαρκή ισορροπία μεταξύ των εξουσιών που παρέχονται στις εκτελεστικές αρχές και των εγγυήσεων που παρέχονται στους πολίτες. Η οδηγία 2002/46 δεν ανταποκρίνεται στο ουσιώδες αυτό κριτήριο ποιότητας το οποίο επιβάλλεται να πληρούν τα νομοθετικά κείμενα.
89. Πρέπει, επίσης, να σημειωθεί ότι οι συνέπειες της κηρύξεως της οδηγίας ως άκυρης για τους λόγους αυτούς θα παρέμεναν περιορισμένες. Μια τέτοια διαπίστωση ακυρότητας δεν θα επηρέαζε, σε τελική ανάλυση, την ουσιαστική εκτίμηση του κοινοτικού νομοθέτη, η οποία τον οδήγησε στην επιλογή ενός περιοριστικού συστήματος που λειτουργεί βάσει θετικών καταλόγων όσον αφορά την εμπορία θρεπτικών ουσιών εμπλουτισμένων με ανόργανα στοιχεία ή βιταμίνες. Ωστόσο, η αναγνώριση της ακυρότητας της οδηγίας θα ωθούσε τον κοινοτικό νομοθέτη να αποδώσει μεγαλύτερη βαρύτητα στα συμφέροντα των ιδιωτών, στο πλαίσιο ενός τέτοιου συστήματος, και να προβλέψει τις απαραίτητες εγγυήσεις για την προστασία τους. Δεδομένου ότι η οδηγία επιβάλλει στα κράτη μέλη να απαγορεύσουν την εμπορία των προϊόντων τα οποία δεν περιλαμβάνονται στους θετικούς καταλόγους μόνο από την 1η Αυγούστου 2005 το αργότερο, οι πρακτικές συνέπειες της κηρύξεως της ακυρότητας θα είναι περιορισμένες, αν υιοθετηθούν γρήγορα οι αναγκαίες βελτιώσεις και τροποποιήσεις του κειμένου της οδηγίας.
Η αρχή της επικουρικότητας
90. Κατά τις προσφεύγουσες της κύριας δίκης, οι επίμαχες κοινοτικές διατάξεις αντίκεινται στην αρχή της επικουρικότητας, επειδή παρεμβαίνουν αδικαιολόγητα στη σφαίρα εξουσίας των κρατών μελών σε ευαίσθητους τομείς όπως ο τομέας της υγείας, της κοινωνικής και της οικονομικής πολιτικής.
91. Το Ηνωμένο Βασίλειο, η Ελληνική και η Πορτογαλική Κυβέρνηση, καθώς και το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή, έχουν αντίθετη άποψη.
92. Τα σχόλιά μου επί του ζητήματος αυτού θα είναι πολύ σύντομα. Η αρχή της επικουρικότητας, όπως διατυπώνεται στη δεύτερη παράγραφο του άρθρου 5 ΕΚ, επιβάλλει όπως η Κοινότητα αναλαμβάνει δράση, στους τομείς που δεν υπάγονται στην αποκλειστική της αρμοδιότητα, μόνον εάν και στον βαθμό που οι στόχοι της προβλεπόμενης δράσης είναι αδύνατον να επιτευχθούν επαρκώς από τα κράτη μέλη και δύνανται, συνεπώς, λόγω των διαστάσεων ή των αποτελεσμάτων της προβλεπόμενης δράσης, να επιτευχθούν καλύτερα σε κοινοτικό επίπεδο.
93. Επομένως, το ζήτημα είναι αν ο στόχος της οδηγίας μπορεί να επιτευχθεί καλύτερα με μέτρα λαμβανόμενα σε κοινοτικό επίπεδο.
94. Όπως προανέφερα, σκοπός της οδηγίας είναι να εξαλείψει τα εμπόδια στο ενδοκοινοτικό εμπόριο συμπληρωμάτων διατροφής, τα οποία υφίστανται λόγω των διαφορών που παρουσιάζουν οι εθνικές ρυθμίσεις μεταξύ τους, όσον αφορά τη σύσταση, τις προδιαγραφές παρασκευής, την παρουσίαση ή την επισήμανση τροφίμων, εξασφαλίζοντας, παράλληλα, υψηλό επίπεδο προστασίας της υγείας και των καταναλωτών, σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 95, παράγραφος 3, ΕΚ.
95. Ένας τέτοιος σκοπός δεν μπορεί να επιτευχθεί επαρκώς από τα κατ’ ιδίαν κράτη μέλη ενεργούντα μεμονωμένα και επιβάλλει την ανάληψη δράσεως σε κοινοτικό επίπεδο, όπως καταδεικνύεται, άλλωστε, από τις πολυάριθμες καταγγελίες που λαμβάνει η Επιτροπή και από τη νομολογία του Δικαστηρίου.
Η αρχή της ίσης μεταχείρισης
96. Οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης ισχυρίζονται ότι παραβιάζεται η αρχή της ίσης μεταχείρισης, καθότι είναι άδικο να περιλαμβάνονται ουσίες στους θετικούς καταλόγους, χωρίς να χρειάζεται να υποβληθούν σε πρόσθετους ελέγχους και, παράλληλα, να επιβάλλονται επαχθείς όροι στους προμηθευτές προϊόντων που περιέχουν άλλες ουσίες, οι οποίοι επιθυμούν να περιληφθούν οι ουσίες αυτές στους θετικούς καταλόγους.
97. Κατά πάγια νομολογία, η αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων ή της ίσης μεταχείρισης επιβάλλει όπως όμοιες καταστάσεις μην τυγχάνουν διαφορετικής μεταχειρίσεως, εκτός εάν η διαφορετική μεταχείριση δικαιολογείται βάσει αντικειμενικών λόγων.
98. Είναι σαφές ότι κάθε ουσία πρέπει να αξιολογηθεί προτού προστεθεί στον κατάλογο. Οι ουσίες που περιέχει σήμερα ο κατάλογος έχουν υποβληθεί σε τέτοια επιστημονική αξιολόγηση. Είναι γεγονός ότι ορισμένες από τις ουσίες αυτές αξιολογήθηκαν στο πλαίσιο άλλων οδηγιών που κάνουν χρήση θετικών καταλόγων. Θα ήταν παράλογο να ξεκινήσει η διαδικασία αξιολογήσεως πάλι από το μηδέν, τη στιγμή που είναι σαφές ότι τα οικεία προϊόντα έχουν ήδη υποβληθεί σε έλεγχο με βάση τα αυτά κριτήρια ασφαλείας και καταλληλότητας για χρήση από τον ανθρώπινο οργανισμό. Επομένως, ο κοινοτικός νομοθέτης ορθώς χρησιμοποίησε τις ήδη υπάρχουσες αξιολογήσεις ως σημείο εκκίνησης. Το γεγονός αυτό, από μόνο του, δεν σημαίνει ότι η υποβολή όλων των άλλων ουσιών σε αξιολόγηση πριν από την ενσωμάτωσή τους στον θετικό κατάλογο συνιστά διάκριση. Φαίνεται, επίσης, ότι το Συμβούλιο και η Επιτροπή αρνήθηκαν να υιοθετήσουν τροποποίηση προταθείσα από το Κοινοβούλιο, η οποία προέβλεπε να περιληφθούν στον κατάλογο ορισμένες ουσίες, με την αιτιολογία ότι οι ουσίες αυτές δεν είχαν υποβληθεί ακόμη σε αξιολόγηση.
99. Όμως, το γεγονός ότι αποδεικνύεται ότι η οδηγία αυτή καθαυτή δεν ενέχει διακρίσεις δεν σημαίνει και ότι δεν μπορεί να εφαρμόζεται κατά τρόπο συνεπαγόμενο διακρίσεις. Για τον λόγο αυτό, επίσης, είναι απολύτως αναγκαίο να προβλέπονται στην οδηγία επαρκείς και διαφανείς διαδικασίες, κατάλληλες να αποτρέπουν διακρίσεις κατά την αξιολόγηση των συμπληρωμάτων διατροφής. Όπως εξήγησα, σε αυτό ακριβώς το σημείο έγκειται το ελάττωμα της οδηγίας.
100. Αναφέρω, παρεμπιπτόντως, ότι οι προσφεύγουσες υποστηρίζουν, επίσης, ότι στους καταλόγους περιλαμβάνονται ορισμένες ουσίες οι οποίες θα μπορούσαν να θεωρηθούν επικίνδυνες. Αν αυτό είναι ακριβές, οι ουσίες αυτές θα πρέπει να διαγραφούν από τους καταλόγους το συντομότερο δυνατό. Ωστόσο, το γεγονός αυτό, από μόνο του, δεν σημαίνει ότι η αρχή της υιοθέτησης θετικών καταλόγων είναι παράνομη ή ότι αντίκειται στην αρχή της ίσης μεταχειρίσεως. Προϋποθέτει, ωστόσο, ότι, στην περίπτωση αυτή, η αρμόδια αρχή ενεργεί έγκαιρα και αποτελεσματικά, άλλως μπορεί να συνιστά πηγή διακρίσεων.
Τα θεμελιώδη δικαιώματα
101. Οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης υποστηρίζουν ότι οι επίμαχες κοινοτικές διατάξεις προσβάλλουν τα θεμελιώδη δικαιώματά τους, ιδίως δε το άρθρο 8 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για την Προάσπιση των Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων και των Θεμελιωδών Ελευθεριών, και το δικαίωμα της ιδιοκτησίας, όπως περιγράφεται στο άρθρο 1 του Πρώτου Πρωτοκόλλου της Συμβάσεως, καθώς και το δικαίωμα ασκήσεως εμπορικής και επαγγελματικής δραστηριότητας. Ισχυρίζονται, επίσης, ότι προσβάλλονται τα δικαιώματα των καταναλωτών, επειδή η οδηγία περιορίζει τις δυνατότητές τους να επιλέγουν μεταξύ μεγάλου αριθμού προϊόντων.
102. Γίνεται πλέον παγίως δεκτό ότι τα θεμελιώδη δικαιώματα αποτελούν αναπόσπαστο μέρος των γενικών αρχών του κοινοτικού δικαίου, την τήρηση των οποίων εξασφαλίζει το Δικαστήριο. Ωστόσο, τα εν λόγω θεμελιώδη δικαιώματα δεν είναι απόλυτα, αλλά πρέπει να εξετάζονται σε συνάρτηση με την κοινωνική λειτουργία τους. Συνεπώς, είναι δυνατόν να επιβάλλονται περιορισμοί στην άσκηση των δικαιωμάτων αυτών, υπό τον όρο ότι οι εν λόγω περιορισμοί εξυπηρετούν πράγματι αναγόμενους στο γενικό συμφέρον στόχους, τους οποίους επιδιώκει η Κοινότητα, και δεν συνιστούν, σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό, δυσανάλογη και ανυπόφορη επέμβαση, που πλήττει την ίδια την υπόσταση των εν λόγω δικαιωμάτων (31).
103. Η συνέπεια της χρησιμοποίησης θετικών καταλόγων, που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας, είναι ότι η εμπορία μη περιλαμβανομένων στους καταλόγους προϊόντων απαγορεύεται de facto, γεγονός που μπορεί, πράγματι, να περιορίσει την ελευθερία των παραγωγών ή των εμπορευομένων τα εν λόγω προϊόντα να ασκούν την επαγγελματική ή εμπορική τους δραστηριότητα. Ωστόσο, η εφαρμογή ενός τέτοιου μέτρου δεν θίγει το δικαίωμά τους ιδιοκτησίας. Κανένας συναλλασσόμενος δεν μπορεί να διεκδικεί δικαίωμα ιδιοκτησίας επί μεριδίου της αγοράς, ακόμη και αν είχε το μερίδιο αυτό κατά τον χρόνο που προηγήθηκε της θεσπίσεως ενός μέτρου που επηρεάζει την εν λόγω αγορά, καθότι αυτό το μερίδιο αγοράς αποτελεί προσωρινή μόνο οικονομική κατάσταση η οποία είναι εκτεθειμένη στους κινδύνους μεταβαλλομένων συνθηκών. Ούτε μπορεί ένας συναλλασσόμενος να προβάλλει κεκτημένο δικαίωμα ή έστω και θεμιτή προσδοκία για τη διατήρηση σε ισχύ υφισταμένης καταστάσεως η οποία είναι δυνατό να μεταβάλλεται με αποφάσεις των κοινοτικών οργάνων ενεργούντων εντός των ορίων της διακριτικής τους ευχέρειας (32).
104. Από τα προεκτεθέντα συνάγεται ότι σκοπός της οδηγίας είναι να εξασφαλίσει την ελεύθερη κυκλοφορία των συμπληρωμάτων διατροφής τα οποία πληρούν τους όρους της οδηγίας. Τα αναγκαία περιοριστικά μέτρα, στο πλαίσιο αυτό, εξυπηρετούν στόχους αναγόμενους στο γενικό συμφέρον: την προστασία της υγείας και των καταναλωτών. Το άρθρο 95, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΚ αναφέρεται ρητώς στους στόχους αυτούς. (Ομοίως, το άρθρο 8, παράγραφος 2, της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την Προάσπιση των Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων αναφέρεται ρητώς στην προστασία της υγείας ως λόγου δικαιολογούντος την επιβολή περιορισμών.)
105. Κατέληξα ήδη στο συμπέρασμα ότι αυτή καθαυτή η χρήση θετικών καταλόγων επιτρεπομένων ουσιών, που αποσκοπεί στην εξασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας της δημοσίας υγείας και, στο πλαίσιο αυτό, περιορίζει την ελευθερία των επιχειρήσεων να παρασκευάζουν και να εμπορεύονται μη περιλαμβανόμενες στους θετικούς καταλόγους ουσίες, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι αντίκειται στην αρχή της αναλογικότητας. Ωστόσο, κατέληξα επίσης στο συμπέρασμα ότι η οδηγία, από διαδικαστικής απόψεως, παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας, επειδή δεν ανταποκρίνεται στις θεμελιώδεις αρχές της έννομης προστασίας, της ασφαλείας δικαίου και της χρηστής διοικήσεως. Οι αρχές αυτές προφανώς έχουν σημασία και στο πλαίσιο της εκτιμήσεως του ζητήματος της ενδεχομένης προσβολής των θεμελιωδών δικαιωμάτων.
106. Κατά συνέπεια, μολονότι είναι σαφές ότι οποιαδήποτε μη περιλαμβανόμενη στους θετικούς καταλόγους ουσία δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί κατά την παρασκευή και εμπορία συμπληρωμάτων διατροφής και, επομένως, το γεγονός αυτό ενδέχεται να επηρεάσει με κάποιο τρόπο τη δυνατότητα ορισμένων προσώπων που δραστηριοποιούνται στον τομέα των συμπληρωμάτων διατροφής να εξακολουθήσουν να ασκούν την επαγγελματική τους δραστηριότητα, δεν θεωρώ ότι η έκδοση της οδηγίας συνιστά δυσανάλογη και ανυπόφορη επέμβαση, που υπονομεύει την άσκηση της εν λόγω ελευθερίας ή των άλλων θεμελιωδών δικαιωμάτων που επικαλούνται οι προσφεύγουσες, υπό τον όρον ότι θα περιληφθούν στην οδηγία οι αναγκαίες διαδικαστικές εγγυήσεις.
Η υποχρέωση αιτιολογήσεως
107. Ο τελευταίος ισχυρισμός που προβλήθηκε από τις προσφεύγουσες της κύριας δίκης στην υπόθεση C‑154/04 αφορά το ότι, όπως υποστηρίζουν, δεν αιτιολογήθηκε η επιβολή της απαγορεύσεως που απορρέει από τις επίμαχες κοινοτικές διατάξεις, κατά παράβαση του άρθρου 235 ΕΚ και του άρθρου 4 του Πρωτοκόλλου για την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας που προσαρτάται στη Συνθήκη ΕΚ.
108. Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, από την αιτιολογία πρέπει να προκύπτει κατά τρόπο σαφή και μη επιδεχόμενο παρερμηνεία η συλλογιστική της κοινοτικής αρχής που εξέδωσε την προσβαλλόμενη πράξη, έτσι ώστε οι μεν ενδιαφερόμενοι να γνωρίζουν τους λόγους που δικαιολογούν το ληφθέν μέτρο, το δε Δικαστήριο να μπορεί να ασκεί τον έλεγχό του. Είναι αρκετό να προκύπτει σαφώς από την αμφισβητούμενη πράξη το ουσιώδες στοιχείο του επιδιωκομένου από το κοινοτικό όργανο στόχου και δεν είναι απαραίτητο να απαιτείται ειδική αιτιολογία για κάθε μία από τις τεχνικής φύσεως επιλογές του. (33)
109. Είναι προφανές, κατά τη γνώμη μου, ότι, ουσιαστικά, η αιτιολογία της οδηγίας πληροί τους ανωτέρω όρους. Στο προοίμιο εκτίθενται αρκετά διεξοδικά οι λόγοι για τους οποίους επιδιώκεται ο συγκεκριμένος σκοπός της οδηγίας καθώς και οι λόγοι για τους οποίους η Κοινότητα θεώρησε ότι ήταν ανάγκη να δράσει. Όσον αφορά τον σκοπό, θα επαναλάβω ότι είναι σαφές ότι σκοπός της οδηγίας είναι να εξαλείψει υφιστάμενα εμπόδια στο ενδοκοινοτικό εμπόριο συμπληρωμάτων διατροφής, εξασφαλίζοντας υψηλού επιπέδου προστασία της υγείας και των καταναλωτών (βλ. αιτιολογικές σκέψεις 2 και 5). Ο κοινοτικός νομοθέτης έπρεπε να λάβει υπόψη το γεγονός ότι τα εμπόδια αυτά ήταν το αποτέλεσμα γνησίων φόβων σχετικά με την προστασία της δημόσιας υγείας. Δεύτερον, έπρεπε επίσης να λάβει υπόψη την εντολή προς τα κοινοτικά όργανα που περιέχεται στα άρθρα 152, παράγραφος 1, και 95, παράγραφος 3, της Συνθήκης, να εξασφαλίζουν υψηλό επίπεδο προστασίας της υγείας κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους.
110. Προκειμένου να αποφευχθούν ενδεχόμενες αμφισβητήσεις, τα κοινοτικά νομοθετικά όργανα επέλεξαν τη μέθοδο της χρησιμοποιήσεως θετικών καταλόγων (βλ. αιτιολογικές σκέψεις 9 και 11). Φαίνεται ότι οι προσφεύγουσες αμφισβητούν στην ουσία τη νομιμότητα της επιλογής αυτής. Όπως εξηγήθηκε προηγουμένως, η επιλογή αυτή κείται εντός των ορίων της διακριτικής ευχέρειας του κοινοτικού νομοθέτη και, αυτή καθαυτή, δεν είναι εσφαλμένη.
V – Συμπέρασμα
111. Με βάση τα προεκτεθέντα, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει ως εξής στα ερωτήματα που του υπέβαλε το High Court of Justice of England and Wales:
Από την εξέταση των διατάξεων της οδηγίας 2002/46/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, για την προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών περί των συμπληρωμάτων διατροφής, προέκυψε ότι η εν λόγω οδηγία αντίκειται στην αρχή της αναλογικότητας, επειδή δεν έχουν ληφθεί δεόντως υπόψη βασικές αρχές του κοινοτικού δικαίου, όπως η αρχή της εξασφάλισης έννομης προστασίας, της ασφαλείας δικαίου και της χρηστής διοικήσεως. Επομένως, η οδηγία είναι άκυρη.
1 – Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.
2 – ΕΕ 2002, L 183, σ. 51.
3 – Απόφαση της 10ης Δεκεμβρίου 2002, C‑491/01, BAT (Συλλογή 2002, σ. I‑11453).
4 – Αποφάσεις της 14ης Δεκεμβρίου 2004, C‑210/03, Swedish Match, μη δημοσιευθείσα ακόμη στη Συλλογή, και C‑434/02, Arnold André, μη δημοσιευθείσα ακόμη στη Συλλογή.
5 – Κατ’ ουσίαν, όρους που αφορούν τις προδιαγραφές, την παρουσίαση και την επισήμανση των συμπληρωμάτων διατροφής.
6 – Μπορούν να επικαλεστούν το άρθρο 14 του κανονισμού 178/2002.
7 – Όπ.π. στην υποσημείωση 3, ανωτέρω.
8 – Βλ. την απόφαση BAT, όπ.π. στην υποσημείωση 3, σκέψη 64.
9 – Στις γραπτές παρατηρήσεις της, η Επιτροπή δήλωσε ότι της έχουν υποβληθεί καταγγελίες από εμπόρους που διαμαρτύρονται για περιορισμούς με τους οποίους ήρθαν αντιμέτωποι κατά την εμπορική διάθεση των προϊόντων τους σε διάφορα κράτη μέλη και ότι το πρόβλημα ανέκυψε συνεπεία των διαφορετικών μεταξύ τους τρόπων με τους οποίους ρυθμίζεται το θέμα των συμπληρωμάτων διατροφής.
10 – Απόφαση C‑192/01, Επιτροπή κατά Δανίας (Συλλογή 2003, σ. I‑9693).
11 – Απόφαση C‑24/00, Επιτροπή κατά Γαλλίας, μη δημοσιευθείσα ακόμη στη Συλλογή.
12 – Απόφαση C‑95/01, Greenham και Abel, μη δημοσιευθείσα ακόμη στη Συλλογή.
13 – Προτάσεις της 3ης Φεβρουαρίου 2005 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις C‑211/03, C‑299/03, C‑316/03 έως C‑318/03, HLM και Orthica,.
14 – Όπ.π. στην υποσημείωση 3, βλ. σκέψη 74.
15 – Απόφαση C‑376/98, Γερμανία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου («διαφήμιση προϊόντων καπνού») (Συλλογή 2002, σ. I‑8419, σκέψη 88).
16 – Απόφαση BAT, όπ.π. στην υποσημείωση 3, σκέψεις 93 και 94 και την εκεί παρατιθέμενη νομολογία.
17 – Βλ. Γνώμη του Δικαστηρίου της 4ης Οκτωβρίου 1979, 1/78, Διεθνής Συμφωνία για το φυσικό καουτσούκ (Συλλογή τόμος 1979/ΙΙ, σ. 401).
18 – Βλ. απόφαση της 14ης Δεκεμβρίου 2004, C‑210/03, Swedish Match (μη δημοσιευθείσα ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 59) και την εκεί παρατιθέμενη νομολογία.
19 – Κανονισμός (ΕΚ) 3285/94 του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1994, για το κοινό καθεστώς εισαγωγών και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) 518/94 (ΕΕ L 349, σ. 53).
20 – Απόφαση της 30ής Μαΐου 2002, C‑296/00 (Συλλογή 2002, σ. I‑4657).
21 – Οι προσφεύγουσες επικαλούνται, στο πλαίσιο αυτό, τις σκέψεις 25 έως 27 της αποφάσεως Επιτροπή κατά Γαλλίας, όπ.π. στην υποσημείωση 11, και τις σκέψεις 35 και 36 της αποφάσεως Greenham και Abel, όπ.π. στην υποσημείωση 12.
22 – Η χρησιμοποίηση θετικών καταλόγων δεν είναι σπάνια στην κοινοτική νομοθεσία περί τροφίμων Βλ., π.χ., την οδηγία 91/321/ΕΟΚ της Επιτροπής, σχετικά με τα παρασκευάσματα για βρέφη και τα παρασκευάσματα δεύτερης βρεφικής ηλικίας (ΕΕ 1991, L 175, σ. 35), την οδηγία 96/5/ΕΚ, Ευρατόμ της Επιτροπής, για τις μεταποιημένες τροφές με βάση τα δημητριακά και τις παιδικές τροφές για βρέφη και μικρά παιδιά (ΕΕ 1996, L 49, σ. 17), και την οδηγία 2001/15/ΕΚ της Επιτροπής, σχετικά με τις ουσίες που επιτρέπεται να προστίθενται για ειδικούς διατροφικούς σκοπούς σε τρόφιμα προοριζόμενα για ειδική διατροφή (ΕΕ 2001, L 52, σ. 19).
23 – Βλ. την απόφαση BAT, όπ.π. στην υποσημείωση 3, σκέψεις 122 και 123, και την απόφαση Swedish Match, όπ.π. στην υποσημείωση 4, σκέψεις 47 και 48, και την εκεί παρατιθέμενη νομολογία.
24 – Υπάρχουν και άλλα τεχνικά λάθη στο κείμενο της οδηγίας, όπως η απουσία της ημερομηνίας μετά την παρέλευση της οποίας τα κράτη μέλη παύουν να έχουν την αρμοδιότητα που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 7, η οποία προβλεπόταν να είναι προσωρινή και η οποία αντιστοιχεί στην τελική ημερομηνία που ορίζεται στο άρθρο 4, παράγραφος 6, για την παρέκκλιση που καθιερώνεται στο εν λόγω άρθρο.
25 – ΕΕ 1999, C 73, σ. 1. Τα εν λόγω σημεία έχουν ως εξής: «10. Οι αιτιολογικές σκέψεις έχουν ως σκοπό τη συνοπτική αιτιολόγηση των βασικών διατάξεων του διατακτικού, χωρίς να αναπαράγεται ή να παραφράζεται το κείμενό τους. Δεν περιέχουν διατάξεις κανονιστικού χαρακτήρα ή πολιτικές επιθυμίες» […] «13. Ενδεχομένως, στην αρχή του διατακτικού εισάγεται άρθρο που προσδιορίζει το αντικείμενο και το πεδίο εφαρμογής [του νομοθετήματος].»
26 – Η υπογράμμιση δική μου.
27 – http://www.europa.eu.int/comm/food/food/labellingnutrition/supplements/
28 – Μεταξύ άλλων, απόφαση C‑84/94, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1996, σ. I‑5755, σκέψη 74).
29 – Απόφαση 1999/468 του Συμβουλίου, της 28ης Ιουνίου 1999, για τον καθορισμό των όρων άσκησης των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων που ανατίθενται στην Επιτροπή (ΕΕ 1999, L 184, σ. 23).
30 – Κανονισμός (ΕΚ) 384/96 του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1995, για την άμυνα κατά των εισαγωγών που αποτελούν αντικείμενο ντάμπινγκ εκ μέρους χωρών μη μελών της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (ΕΕ 1995, L 56, σ. 1).
31 – Βλ. την απόφαση Swedish Match, όπ.π. στην υποσημείωση 4, σκέψη 72, και την εκεί παρατιθέμενη νομολογία· βλ., επίσης, την υπόθεση της 10ης Ιουλίου 2003, C‑20/00 και C‑64/00, Booker Aquaculture (Συλλογή 2003, σ. I‑7411, σκέψη 68), την οποία επικαλούνται το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή.
32 – Βλ. την απόφαση Swedish Match, όπ.π. στην υποσημείωση 4, σκέψη 73, και την εκεί παρατιθέμενη νομολογία.
33 – Βλ. σκέψεις 165 και 166 της αποφάσεως BAT, όπ.π. στην υποσημείωση 3.