ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ
Βρυξέλλες, 5.12.2018
COM(2018) 790 final
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ
σχετικά με την εφαρμογή του κοινού πλαισίου παρακολούθησης και αξιολόγησης και τα πρώτα αποτελέσματα όσον αφορά την απόδοση της κοινής γεωργικής πολιτικής
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ
σχετικά με την εφαρμογή του κοινού πλαισίου παρακολούθησης και αξιολόγησης και τα πρώτα αποτελέσματα όσον αφορά την απόδοση της κοινής γεωργικής πολιτικής
Εισαγωγή
Στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΚΓΠ) του 2013 θεσπίστηκε κοινό πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης (ΚΠΠΑ) με στόχο τη μέτρηση της απόδοσης της εφαρμογής της ΚΓΠ για την περίοδο 2014-2020, την κατάδειξη των επιτευγμάτων της και τη βελτίωση της αποτελεσματικότητάς της 1 . Για πρώτη φορά, το πλαίσιο αυτό κάλυψε τόσο τον πρώτο πυλώνα (άμεσες ενισχύσεις 2 και μέτρα στήριξης της αγοράς 3 ) όσο και τον δεύτερο (αγροτική ανάπτυξη 4 ), καθώς και τα οριζόντια μέτρα 5 (π.χ. πολλαπλή συμμόρφωση) της ΚΓΠ.
Στην ΚΓΠ 2014-2020 προβλέπεται ότι η Επιτροπή υποβάλλει μια πρώτη έκθεση σχετικά με την εφαρμογή του κοινού πλαισίου παρακολούθησης και αξιολόγησης και με τα πρώτα αποτελέσματα όσον αφορά την απόδοση της ΚΓΠ έως τις 31 Δεκεμβρίου 2018, ενώ η τελική αξιολόγηση της εφαρμογής της ΚΓΠ για την περίοδο 2014-2020 αναμένεται να υποβληθεί το 2021. Η παρούσα έκθεση καταρτίζεται πριν από την προβλεπόμενη ημερομηνία δημοσίευσης προκειμένου να τροφοδοτήσει τη συζήτηση σχετικά με τις νομοθετικές προτάσεις για την ΚΓΠ που εκδόθηκαν την 1η Ιουνίου 2018 και δημοσιεύεται παράλληλα με τη διάδοση του συνόλου των σχετικών δεικτών 6 .
Στην παρούσα αρχική έκθεση περιγράφονται ο σχεδιασμός και η εφαρμογή του πλαισίου, παρέχονται τα πρώτα αποτελέσματα σχετικά με την απόδοση της ΚΓΠ βάσει αποδεικτικών στοιχείων που συλλέχθηκαν μέσω του ΚΠΠΑ και άλλων μελετών (π.χ. αξιολογήσεις) και συνδέονται τα αντληθέντα διδάγματα με την απόδοση και το πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης που περιλαμβάνονται στις προτάσεις σχετικά με την ΚΓΠ για την περίοδο μετά το 2020.
Σχεδιασμός και εφαρμογή του κοινού πλαισίου παρακολούθησης και αξιολόγησης
Νομικό πλαίσιο
Το πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης της ΚΓΠ 2014-2020 που θεσπίζεται στον οριζόντιο κανονισμό5 προβλέπει ότι η απόδοση της ΚΓΠ υπολογίζεται σε σχέση με τους τρεις γενικούς στόχους της ΚΓΠ:
α. τη βιώσιμη παραγωγή τροφίμων, με έμφαση στο γεωργικό εισόδημα, τη γεωργική παραγωγικότητα και τη σταθερότητα των τιμών·
β. τη βιώσιμη διαχείριση των φυσικών πόρων και τη δράση για την κλιματική αλλαγή, με έμφαση στις εκπομπές αερίων θερμοκηπίου, τη βιοποικιλότητα, το έδαφος και τα ύδατα·
γ. την ισόρροπη εδαφική ανάπτυξη, με έμφαση στην αγροτική απασχόληση, την οικονομική ανάπτυξη και τη φτώχεια στις αγροτικές περιοχές.
Επιπλέον, όσον αφορά τον δεύτερο πυλώνα, στον κανονισμό περί κοινών διατάξεων 7 προσδιορίζονται τα κοινά στοιχεία παρακολούθησης και αξιολόγησης για τα Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία, ενώ στον κανονισμό για την αγροτική ανάπτυξη4 εξετάζονται οι ιδιαιτερότητες των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης.
Το ΚΠΠΑ παρέχει βασικές πληροφορίες σχετικά με την εφαρμογή της ΚΓΠ (παρακολούθηση), καθώς επίσης σχετικά με τα αποτελέσματα και τον αντίκτυπό της (αξιολόγηση) 8 . Προσδιορίζει ποσοτικά τις δράσεις που αναλαμβάνονται στα κράτη μέλη (επιδόσεις), περιγράφει τα επιτεύγματα και επαληθεύει τον βαθμό επίτευξης των στόχων 9 . Η Επιτροπή από κοινού με τα κράτη μέλη, στο πλαίσιο ομάδας εμπειρογνωμόνων, σχεδίασαν το ΚΠΑΑ και κατήρτισαν κατάλογο δεικτών οι οποίοι, αφού επιλέχθηκαν με βάση μια λογική παρέμβασης από γενικούς σε ειδικούς στόχους και παρεμβάσεις, θεσπίστηκαν με διάφορες εκτελεστικές πράξεις.
Δείκτες
Καθορίστηκαν πέντε τύποι δεικτών για τη στήριξη της αξιολόγησης της απόδοσης της ΚΓΠ 10 :
·45 δείκτες πλαισίου που περιγράφουν το γενικό επιχειρησιακό περιβάλλον της πολιτικής
·84 δείκτες επιδόσεων για δραστηριότητες που συνδέονται άμεσα με παρεμβάσεις πολιτικής
·41 δείκτες αποτελεσμάτων: 16 δείκτες αποτελεσμάτων για τον πρώτο πυλώνα, οι οποίοι μετρούν τις άμεσες και έμμεσες επιπτώσεις των παρεμβάσεων και 25 δείκτες αποτελεσμάτων για τον δεύτερο πυλώνα (εκ των οποίων 19 αντιστοιχούν σε δείκτες στόχων)
·24 δείκτες στόχων (εκ των οποίων 19 αντιστοιχούν σε δείκτες αποτελεσμάτων), οι οποίοι χρησιμοποιούνται για τον καθορισμό ποσοτικά προσδιορισμένων στόχων κατά την έναρξη της περιόδου προγραμματισμού
·16 δείκτες αντικτύπου για τη μέτρηση του αντικτύπου παρεμβάσεων πολιτικής μακροπρόθεσμα και πέραν των άμεσων επιπτώσεων (εκ των οποίων 13 περιλαμβάνονται επίσης στη δέσμη δεικτών πλαισίου)
Για κάθε δείκτη καταρτίστηκαν δελτία πληροφοριών στα οποία περιλαμβάνονται ο ορισμός, καθώς και οι πηγές δεδομένων, το επίπεδο γεωγραφικής λεπτομέρειας, η συχνότητα και το χρονοδιάγραμμα της υποβολής στοιχείων 11 . Επιπλέον, συμπεριλήφθηκαν επιμέρους δείκτες σε περιπτώσεις στις οποίες κρίθηκε αναγκαία η υποδιαίρεση π.χ ανά τομέα ή κατηγορία. Συνολικά, το ισχύον πλαίσιο διαθέτει περισσότερους από 900 επιμέρους δείκτες.
Πηγές δεδομένων
Παρέχεται ορισμός των δεικτών, στο μέτρο του δυνατού, ώστε η συλλογή δεδομένων να βασίζεται σε υφιστάμενους διαύλους 12 προκειμένου να αποφευχθεί η δημιουργία πρόσθετου διοικητικού φόρτου για τους δικαιούχους και τα κράτη μέλη. Στο ευρύ φάσμα των πηγών δεδομένων που χρησιμοποιούνται για ολόκληρο το ΚΠΠΑ περιλαμβάνονται κοινοποιήσεις από τα κράτη μέλη, ευρωπαϊκές στατιστικές που παρέχονται από τη Eurostat 13 και δεδομένα που συλλέγονται από τον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Περιβάλλοντος.
Όσον αφορά τον πρώτο πυλώνα, διατίθενται δείκτες επιδόσεων μέσω του πληροφοριακού συστήματος για τη διαχείριση και την παρακολούθηση της γεωργικής αγοράς (ISAMM), του συστήματος διαδρομής ελέγχου της εκκαθάρισης (CATS) και του συστήματος πληροφοριών για την επιστροφή γεωργικών δαπανών (AGREX). Διατίθενται δεδομένα για το 2015, το 2016 και εν μέρει το 2017.
Όσον αφορά τον δεύτερο πυλώνα, δεδομένα παρακολούθησης συλλέγονται μέσω των ετήσιων εκθέσεων υλοποίησης που υποβάλλονται από τα κράτη μέλη τον Ιούνιο κάθε έτους σχετικά με το προηγούμενο έτος. Στις εκθέσεις αυτές περιλαμβάνονται τιμές δεικτών επιδόσεων, αποτελεσμάτων και στόχων. Επιπλέον, το 2017 (και το 2019) τα κράτη μέλη έπρεπε να υποβάλουν βελτιωμένες ετήσιες εκθέσεις υλοποίησης, συμπεριλαμβανομένων πρόσθετων πληροφοριών βάσει των δραστηριοτήτων αξιολόγησης. Επιπροσθέτως, πληροφορίες σχετικά με τις δαπάνες συλλέγονται ανά τρίμηνο μέσω της δήλωσης δαπανών για το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης. Όσον αφορά την αγροτική ανάπτυξη, διατίθενται δεδομένα δεικτών για το 2015 και έως τα τέλη του 2016 14 .
Η χρήση των υφιστάμενων πηγών δεδομένων και το επίπεδο λεπτομέρειας που απαιτείται για ορισμένους δείκτες έχουν αντίκτυπο στο χρονοδιάγραμμα και τη συχνότητα της διαθεσιμότητας δεδομένων. Για παράδειγμα, τα δεδομένα που βασίζονται στην έρευνα της Eurostat για τη διάρθρωση των γεωργικών εκμεταλλεύσεων συλλέγονται ανά τριετία και είναι διαθέσιμα 1,5 έτος μετά το έτος αναφοράς. Ομοίως, ορισμένοι περιβαλλοντικοί δείκτες βασίζονται σε περιοδικές έρευνες – τα σχετικά δεδομένα που αφορούν την ποιότητα του εδάφους συλλέγονται ανά πενταετία και οι πιο πρόσφατες πληροφορίες αφορούν το 2012.
Αρχική αξιολόγηση των επιδόσεων της ΚΓΠ
Η απόδοση της ΚΓΠ όσον αφορά την υλοποίηση των κοινών στόχων της μετράται και εκτιμάται βάσει κοινών δεικτών αντίκτυπου και όσον αφορά την υλοποίηση των υποκείμενων ειδικών στόχων βάσει δεικτών αποτελεσμάτων.
Ως εκ τούτου, στην παρούσα αρχική έκθεση περιγράφονται τα επιτεύγματα της ΚΓΠ με βάση τα δεδομένα που είναι επί του παρόντος διαθέσιμα εντός του ΚΠΠΑ 15 . Πληροφορίες αξιολόγησης λαμβάνονται υπόψη όταν είναι διαθέσιμες. Περαιτέρω ανάλυση διατίθεται στην εκτίμηση επιπτώσεων σχετικά με τις προτάσεις μεταρρύθμισης της ΚΓΠ για την περίοδο μετά το 2020 16 και στις διάφορες πηγές γενικών πληροφοριών που συλλέγονται για τους σκοπούς αυτούς 17 .
Το σημείο αυτό χρήζει προσοχής. Για την αξιολόγηση αυτής της απόδοσης πρέπει να απομονωθεί ο αντίκτυπος της πολιτικής από άλλους επιδρώντες παράγοντες (συγκυριακά γεγονότα, άλλες σχετικές πολιτικές κ.λπ.). Πρέπει να μετρώνται οι αποκαλούμενες «καθαρές επιπτώσεις». Αυτό γίνεται συνήθως μέσω της διενέργειας αξιολογήσεων. Στο στάδιο αυτό, διατίθενται περιορισμένες πληροφορίες για τη διενέργεια αυτών των αξιολογήσεων λόγω του ότι η τελευταία μεταρρύθμιση της ΚΓΠ πραγματοποιήθηκε μόλις το 2015. Σημειώνονται επίσης καθυστερήσεις στη διαθεσιμότητα των δεικτών αντικτύπου (και πλαισίου). Για διάφορους δείκτες, τα πιο πρόσφατα δεδομένα αφορούν το 2012 ή το 2013, δηλαδή πριν από την εφαρμογή της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ του 2013. Τέλος, για ορισμένους δείκτες αντικτύπου χρειάζεται να παρέλθει μεγαλύτερο χρονικό διάστημα για να γίνουν ορατές οι επιπτώσεις τους, γεγονός που δυσχεραίνει τον υπολογισμό του καθαρού αντικτύπου της ΚΓΠ.
Βιώσιμη παραγωγή τροφίμων
Προσανατολισμός στην αγορά και σταθερότητα των τιμών
Η ΚΓΠ έχει αποτελέσει αντικείμενο διαφόρων μεταρρυθμίσεων με σκοπό ο προσανατολισμός της αγοράς να μετατοπιστεί σε μεγαλύτερο βαθμό από τη στήριξη των προϊόντων (μέσω των τιμών) στη στήριξη των παραγωγών (μέσω της εισοδηματικής στήριξης, και κυρίως των αποσυνδεδεμένων ενισχύσεων). Η μετατόπιση αυτή οδήγησε σε μείωση του χάσματος μεταξύ των τιμών της ΕΕ και των τιμών της παγκόσμιας αγοράς με την πάροδο του χρόνου και σε αύξηση της ανταγωνιστικότητας και των εμπορικών επιδόσεων της ΕΕ: ο λόγος των τιμών της ΕΕ προς τις τιμές της παγκόσμιας αγοράς όσον αφορά τα βασικά γεωργικά προϊόντα (σταθμισμένος μέσος όρος) μειώθηκε από 140 % το 2007 σε 113 % το 2017.
Οι εξαγωγές γεωργικών προϊόντων διατροφής από την ΕΕ σχεδόν διπλασιάστηκαν την τελευταία δεκαετία, ανερχόμενες σε 138 δισ. EUR το 2017, και συνέβαλαν στην περαιτέρω βελτίωση του εμπορικού ισοζυγίου κατά 20,5 δισ. EUR (+28 δισ. EUR σε σύγκριση με το 2007). Οι εξαγωγές της ΕΕ αντιστοιχούν περίπου στο 17 % των συνολικών παγκόσμιων εξαγωγών γεωργικών προϊόντων διατροφής και το μερίδιο αυτό έχει παραμείνει αρκετά σταθερό με την πάροδο των ετών.
Παράλληλα, η αγορά της ΕΕ είναι περισσότερο ανοικτή: οι εισαγωγές γεωργικών προϊόντων διατροφής στην ΕΕ αυξήθηκαν σε 117 δισ. EUR το 2017 (+51 % σε σύγκριση με το 2007), ενώ οι εισαγωγές στην ΕΕ από τις λιγότερο αναπτυγμένες χώρες αυξήθηκαν κατά περισσότερο από 75 % από το 2007 και η αξία τους ανήλθε σε 3,5 δισ. EUR το 2017. Όλοι οι υπόλοιποι κορυφαίοι εμπορικοί παράγοντες –ΗΠΑ, Κίνα, Ιαπωνία, Ρωσία και Καναδάς– εισήγαγαν από κοινού προϊόντα αξίας μόνο 3 δισ. EUR από τις λιγότερο αναπτυγμένες χώρες.
Παρότι οι γεωργοί της ΕΕ είναι πλέον περισσότερο εκτεθειμένοι στην αστάθεια των παγκόσμιων τιμών, η αστάθεια των τιμών παραμένει χαμηλότερη σε σχέση με αυτήν που αντιμετωπίζουν οι βασικοί ανταγωνιστές· π.χ. όσον αφορά το μαλακό σιτάρι, το αντίστοιχο ποσοστό ήταν 6,8 % την περίοδο 2015-2017, ενώ στην παγκόσμια αγορά ήταν 10 %.
Καθώς οι τιμές της ΕΕ προσεγγίζουν τις τιμές της παγκόσμιας αγοράς, δεν χρησιμοποιούνται πλέον επιστροφές κατά την εξαγωγή στην ΕΕ, ενώ η εφαρμογή καθεστώτων παρέμβασης είναι σπανιότερη σε σύγκριση με πριν από 20 έτη. Η ΚΓΠ εφαρμόζει πλέον ένα δίχτυ ασφάλειας της αγοράς, στηρίζοντας τις τιμές σε τομείς όπου παρατηρούνται υπερβολικές και έκτακτες μειώσεις των τιμών. Οι τιμές στους περισσότερους τομείς παρέμειναν κατά πολύ υψηλότερες από την τιμή παρέμβασης τα τελευταία έτη, με εξαίρεση το αποκορυφωμένο γάλα σε σκόνη, οι τιμές του οποίου μειώθηκαν σε επίπεδα χαμηλότερα της τιμής παρέμβασης το 2015 και το 2016, με αποτέλεσμα να πραγματοποιηθεί αγορά με δημόσια παρέμβαση που αντιστοιχούσε σε ποσοστό 2 % και 23 % αντίστοιχα της συνολικής παραγωγής της ΕΕ.
Η πείρα των τελευταίων ετών δείχνει ότι σε περίπτωση ανάγκης υπάρχουν διαθέσιμα μέτρα στήριξης της αγοράς τα οποία μπορούν να εφαρμοστούν για την ανάσχεση της πτώσης των τιμών. Έκτακτα μέτρα, όπως η ενίσχυση για την ιδιωτική αποθεματοποίηση και οι αποσύρσεις από την αγορά θεσπίστηκαν ως απάντηση στην απαγόρευση εισαγωγών που επιβλήθηκε από τη Ρωσία το 2014.
Γεωργικό εισόδημα
Ένας από τους βασικούς στόχους της ΚΓΠ είναι να συμβάλει στο γεωργικό εισόδημα και να περιορίσει τη μεταβλητότητά του. Το κυριότερο μέσο για τη στήριξη του γεωργικού εισοδήματος είναι οι άμεσες ενισχύσεις, οι περισσότερες από τις οποίες είναι αποσυνδεδεμένες από την πραγματική παραγωγή.
Το 2016 οι άμεσες ενισχύσεις ανά δικαιούχο ανήλθαν κατά μέσο όρο σε σχεδόν 6 200 EUR, ποσό που αντιστοιχεί σε μερίδιο της τάξης του 44 % του γεωργικού επιχειρηματικού εισοδήματος στην ΕΕ-28 με διαφορετική κατανομή μεταξύ τύπων και μεγέθους γεωργικών εκμεταλλεύσεων 18 . Σε ορισμένους τομείς (βοοειδή, αιγοπρόβατα, ελιές) και ορισμένες ζώνες (περιοχές με φυσικά μειονεκτήματα), το μερίδιο των άμεσων ενισχύσεων επί του εισοδήματος είναι ακόμη υψηλότερο, στοιχείο που συμβάλλει στην επιχειρηματική επιβίωση των γεωργικών εκμεταλλεύσεων σε ολόκληρη την επικράτεια της ΕΕ και, συνεπώς, στη ζωτικότητα των αγροτικών περιοχών. Ωστόσο, το γεωργικό εισόδημα σε αυτούς τους τομείς και αυτές τις ζώνες εξακολουθεί να είναι χαμηλότερο από τον μέσο όρο της ΕΕ. Σε τομείς όπου παρατηρείται υψηλή αστάθεια των τιμών, οι άμεσες ενισχύσεις βοηθούν τους γεωργούς να αντεπεξέρχονται καλύτερα στην πτώση των τιμών. Σε πρόσφατη έκθεσή της, η Παγκόσμια Τράπεζα κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η ΚΓΠ συνεισφέρει αποτελεσματικά στο γεωργικό εισόδημα και συμβάλλει στη μείωση του χάσματος μεταξύ του γεωργικού εισοδήματος και των μισθών σε άλλους οικονομικούς τομείς 19 .
Η μεταρρύθμιση της ΚΓΠ του 2013 προσέφερε επίσης διάφορα εργαλεία διαχείρισης των κινδύνων: ασφάλιστρα, ταμεία αλληλοβοήθειας και ένα νεοθεσπισθέν εργαλείο σταθεροποίησης του εισοδήματος. Λόγω της περιορισμένης χρήσης των εργαλείων αυτών 20 (το 2016 μόνο το 0,5 % των γεωργικών εκμεταλλεύσεων συμμετείχαν στα συστήματα διαχείρισης κινδύνου της ΕΕ), προτάθηκαν ορισμένες αλλαγές στον αποκαλούμενο κανονισμό Omnibus 21 . Σε πρόσφατη μελέτη σχετικά με τη διαχείριση κινδύνων στη γεωργία της ΕΕ διαπιστώθηκε ότι οι Ευρωπαίοι γεωργοί εκτίθενται ολοένα και περισσότερο σε κινδύνους, ενώ είναι ανεπαρκής η διαθεσιμότητα μέσων διαχείρισης κινδύνου. Η ασφάλιση παραμένει το μέσο που χρησιμοποιείται συχνότερα· η διαθεσιμότητα και η χρήση των ταμείων αλληλοβοήθειας είναι πιο περιορισμένες 22 .
Γεωργική παραγωγικότητα
Η γεωργική παραγωγικότητα, εκφρασμένη ως συνολική παραγωγικότητα των συντελεστών παραγωγής, αυξάνεται σταθερά αλλά με αργούς ρυθμούς (+0,7 % σε ετήσια βάση κατά την τελευταία πενταετία), ενώ στην αύξηση αυτή συμβάλλει κατά κύριο λόγο η ανάπτυξη της παραγωγικότητας της εργασίας.
Οι αποσυνδεδεμένες ενισχύσεις της ΚΓΠ και η στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης συνδέονται θετικά με αυξήσεις στη γεωργική παραγωγικότητα ανά εργαζόμενο (σε αντίθεση με τη συνδεδεμένη στήριξη). Οι ενισχύσεις της ΚΓΠ αυξάνουν την πρόσβαση των γεωργών σε πίστωση και μειώνουν την έκθεσή τους σε κίνδυνο, στοιχεία που τους παρέχουν τη δυνατότητα να πραγματοποιούν περισσότερες επενδύσεις 23 .
Ένας σημαντικός παράγοντας που καθορίζει την αύξηση της παραγωγικότητας μακροπρόθεσμα είναι η καινοτομία. Προκειμένου να επιταχυνθεί η χρήση της καινοτομίας, το 2012 η Επιτροπή δρομολόγησε την ευρωπαϊκή σύμπραξη καινοτομίας για την παραγωγικότητα και τη βιωσιμότητα της γεωργίας (βλέπε παράγραφο 3.4).
Βιώσιμη διαχείριση των φυσικών πόρων και δράση για την κλιματική αλλαγή
Η ΚΓΠ συμβάλλει στη βιώσιμη διαχείριση των φυσικών πόρων και στη δράση για το κλίμα με πολλούς τρόπους μέσω των συνδυασμένων αποτελεσμάτων διαφόρων μέτρων της ΚΓΠ, συμπεριλαμβανομένων της πολλαπλής συμμόρφωσης (στο 90 % της χρησιμοποιούμενης γεωργικής έκτασης – ΧΓΕ), των άμεσων ενισχύσεων (εφαρμογή οικολογικού προσανατολισμού στο 77 % της ΧΓΕ 24 ) και των μέτρων αγροτικής ανάπτυξης για την επίτευξη ειδικών περιβαλλοντικών στόχων, με παράλληλη στήριξη για την παροχή συμβουλών σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις και για τις καινοτόμες δραστηριότητες της ευρωπαϊκής σύμπραξης καινοτομίας και των επιχειρησιακών ομάδων της.
Η γεωργική παραγωγή έχει αντίκτυπο στο περιβάλλον αλλά εμπλέκονται και άλλοι παράγοντες. Δεδομένου ότι τα πρόσφατα στοιχεία σχετικά με τους περιβαλλοντικούς δείκτες είναι ελάχιστα και ότι συχνά χρειάζεται να παρέλθει μεγάλο χρονικό διάστημα προτού γίνουν αισθητές οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις, εξακολουθεί να είναι δύσκολο να διαπιστωθεί άμεση σύνδεση μεταξύ της παρέμβασης της ΚΓΠ και του πραγματικού της αποτελέσματος στο περιβάλλον. Οι γεωργικές εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου μειώθηκαν κατά περισσότερο από 20 % από το 1990 και το 2016 ανέρχονταν στο 12 % των συνολικών εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου της ΕΕ, χάρη στις μειωμένες εκπομπές οξειδίου του αζώτου από τη διαχείριση καλλιεργούμενων εδαφών (κυρίως λόγω της μείωσης της χρήσης αζωτούχων λιπασμάτων) και στις μειωμένες εκπομπές που παράγονται από τη ζύμωση οργανικών αποβλήτων λόγω της συνολικής μείωσης του αριθμού των μονάδων ζωικού κεφαλαίου. Ωστόσο, το ποσοστό μείωσης σταθεροποιήθηκε την τελευταία δεκαετία και πλέον οι εκπομπές κυμαίνονται γύρω στους 490 εκατομμύρια τόνους ισοδύναμου CO2. Σε αντίθεση με την κοινή πεποίθηση, οι εκπομπές από λειμώνες και καλλιεργήσιμες εκτάσεις εξακολουθούν να είναι θετικές, παρά την πτωτική τάση (-15 % μεταξύ 2006 και 2016). Οι κυριότεροι λόγοι είναι η μετατροπή της γης σε καλλιεργήσιμες εκτάσεις και οι πρακτικές διαχείρισης των λειμώνων, αλλά παρατηρούνται μεγάλες διαφορές μεταξύ των κρατών μελών. Επιπλέον, οι εκπομπές αμμωνίας από τη γεωργία αυξήθηκαν κατά τη διάρκεια των δύο τελευταίων ετών (+10%). Αυτοί οι περιβαλλοντικοί δείκτες καταδεικνύουν ότι εξακολουθούν να υπάρχουν περιβαλλοντικά προβλήματα και ότι θα πρέπει να ληφθούν περισσότερα μέτρα στο πλαίσιο της μελλοντικής ΚΓΠ.
Στόχος των τριών απαιτήσεων οικολογικού προσανατολισμού στο πλαίσιο των άμεσων ενισχύσεων είναι να αυξηθεί η αποτελεσματικότητα της ΚΓΠ όσον αφορά την επίτευξη των περιβαλλοντικών και κλιματικών στόχων της και να διασφαλιστεί η μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα της γεωργίας της ΕΕ:
1) δημιουργία περιοχών οικολογικής εστίασης που στοχεύουν πρωτίστως στη διασφάλιση και τη βελτίωση της βιοποικιλότητας στις γεωργικές εκμεταλλεύσεις·
2) διατήρηση μόνιμων λειμώνων με στόχο τη στήριξη της δέσμευσης άνθρακα, τη στήριξη της βιοποικιλότητας, την προστασία του εδάφους από τη διάβρωση και την προστασία της ποιότητας του εδάφους·
3) διαφοροποίηση των καλλιεργειών με κύριο στόχο τη βελτίωση της ποιότητας του εδάφους.
Ωστόσο, διατυπώθηκαν επικρίσεις για τον οικολογικό προσανατολισμό σχετικά με την πρόσθετη επιβάρυνση την οποία συνεπάγεται για τους γεωργούς και τις διοικήσεις σε σύγκριση με το αποτέλεσμά του για το περιβάλλον. Σε πρόσφατη αξιολόγηση της ενίσχυσης για γεωργικές πρακτικές που είναι επωφελείς για το κλίμα και το περιβάλλον 25 επιβεβαιώνεται ότι η τρέχουσα εφαρμογή του οικολογικού προσανατολισμού από τα κράτη μέλη και τους γεωργούς θα μπορούσε να βελτιωθεί για την καλύτερη επίτευξη των στόχων της.
Όσον αφορά τα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης, οι συμβάσεις που στηρίζουν τη βιοποικιλότητα και/ή τα τοπία καλύπτουν το 13 % της ΧΓΕ, οι συμβάσεις για τη βελτίωση της διαχείρισης των υδάτων καλύπτουν το 9 % της ΧΓΕ, οι συμβάσεις για την πρόληψη της διάβρωσης του εδάφους και τη βελτίωση της διαχείρισης του εδάφους καλύπτουν το 9 % της ΧΓΕ, και οι συμβάσεις με στόχο τη μείωση των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου και/ή αμμωνίας καλύπτουν το 1 % της ΧΓΕ 26 . Επιπλέον, το 7 % της ΧΓΕ αποτελεί έκταση βιολογικής γεωργίας 27 . Ο ποσοτικός προσδιορισμός των επιπτώσεων από τα κράτη μέλη ήταν περιορισμένος δεδομένου ότι, σύμφωνα με αυτά, όσον αφορά τις αξιολογήσεις που διενεργήθηκαν το 2016 ήταν «πολύ νωρίς για να γίνουν ορατές οι επιπτώσεις των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης στις τιμές των δεικτών περιβαλλοντικού αντικτύπου» 28 .
Στη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ προβλέπεται ότι τα κράτη μέλη θα πρέπει να χρησιμοποιήσουν τουλάχιστον το 30 % των κονδυλίων του πυλώνα ΙΙ για μέτρα μετριασμού της κλιματικής αλλαγής, καθώς και για μέτρα αντιμετώπισης περιβαλλοντικών ζητημάτων 29 . Το 2016, τα κράτη μέλη υπερέβησαν τον στόχο όσον αφορά την υποχρέωση αυτή από την άποψη των δαπανών που πραγματοποιήθηκαν, επιτυγχάνοντας ποσοστό 67 % κατά μέσο όρο στην ΕΕ. Στην επίτευξη του στόχου αυτού συνέβαλαν σε μεγαλύτερο βαθμό οι περιοχές με φυσικά ή άλλα ειδικά μειονεκτήματα (30 %) και τα γεωργο-περιβαλλοντικο-κλιματικά μέτρα (18 %).
Επιπλέον της ειδικής αυτής δέσμευσης που επέβαλε η ΚΓΠ σε επίπεδο κρατών μελών, το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο συμφώνησαν ότι τουλάχιστον το 20 % του προϋπολογισμού της ΕΕ για την περίοδο 2014-2020 θα πρέπει να δαπανηθεί για την ανάληψη δράσεων για το κλίμα με συνεισφορές από διάφορες πολιτικές 30 . Η ΚΓΠ διαδραματίζει καθοριστικό ρόλο στις προσπάθειες επίτευξης του στόχου. Με βάση τη μεθοδολογία παρακολούθησης του κλίματος που προσδιορίστηκε για την τρέχουσα περίοδο προγραμματισμού 31 σύμφωνα με τους «Δείκτες του Ρίο» του ΟΟΣΑ, η συνεισφορά της ΚΓΠ στην κλιματική αλλαγή εκτιμάται σε ποσοστό της τάξης του 26 %, δηλαδή σε 102,8 δισ. EUR.
Ισόρροπη εδαφική ανάπτυξη
Η γεωργία αντιπροσώπευε ποσοστό 13,5 % της συνολικής απασχόλησης στις αγροτικές περιοχές το 2016 (σε σύγκριση με 12,4 % το 2012). Ο γεωργικός τομέας απασχολούσε 8,7 εκατομμύρια γεωργούς σε ισοδύναμα πλήρους απασχόλησης (2013). Η μακροπρόθεσμη τάση όσον αφορά την εκροή εργαζομένων από τη γεωργία διαμορφώνεται από τα δημογραφικά στοιχεία, τις διαρθρωτικές αλλαγές, τη μηχανοποίηση και τις ευκαιρίες εκτός του γεωργικού τομέα. Τα τελευταία έτη, η εκροή γεωργικού εργατικού δυναμικού επιβραδύνθηκε.
Η ΚΓΠ συμβάλλει στην ισόρροπη εδαφική ανάπτυξη μέσω διαφόρων καθεστώτων στήριξης για τον γεωργικό τομέα (ο οποίος συχνά αποτελεί τη ραχοκοκαλιά της αγροτικής οικονομίας) και μέσω της παροχής άμεσης συνδρομής σε μη γεωργικές εκμεταλλεύσεις σε αγροτικές περιοχές. Σε αυτά τα καθεστώτα στήριξης περιλαμβάνονται τα εξής:
·παροχή στήριξης σε περίπου 7 εκατομμύρια δικαιούχους, που καλύπτουν περίπου το 65 % του συνολικού αριθμού γεωργικών εκμεταλλεύσεων 32 . Κατά το έτος υποβολής αιτήσεων 2015, σχεδόν 6,8 εκατομμύρια δικαιούχοι υπάγονταν σε καθεστώτα άμεσης στήριξης και περισσότεροι από 3 εκατομμύρια υπάγονταν σε μέτρα αγροτικής ανάπτυξης 33 ·
·παροχή ειδικής στήριξης σε γεωργούς σε ορεινές περιοχές και άλλες περιοχές με ειδικά μειονεκτήματα (2,7 εκατομμύρια δικαιούχοι, 8 δισ. EUR)·
·παροχή στήριξης σε νέους γεωργούς μέσω υποχρεωτικής αύξησης της βασικής ενίσχυσης για τα πρώτα πέντε έτη, στο πλαίσιο της οποίας παρέχεται στήριξη σε περίπου 312 000 νέους γεωργούς (352 εκατ. EUR) και μέσω ενός ευρέος φάσματος μέτρων στήριξης για τους νέους γεωργούς στο πλαίσιο της αγροτικής ανάπτυξης·
·παροχή προαιρετικής συνδεδεμένης στήριξης σε 2,3 εκατομμύρια 34 δικαιούχους (3,9 δισ. EUR).
Επιπλέον, τα κράτη μέλη έχουν την επιλογή να αναδιανείμουν ποσοστό έως 30 % του κονδυλίου άμεσων ενισχύσεων στα πρώτα εκτάρια σε κάθε γεωργική εκμετάλλευση («αναδιανεμητική ενίσχυση»). Εννέα κράτη μέλη εφάρμοσαν το καθεστώς αυτό το 2016, παρέχοντας στήριξη συνολικού ύψους 1,6 δισ. EUR σε 1,8 εκατομμύρια γεωργούς.
Η ΚΓΠ συμβάλλει επίσης άμεσα στη στήριξη της ανάπτυξης βασικών υπηρεσιών και τεχνολογιών επικοινωνίας στις αγροτικές περιοχές, και ιδιαίτερα στη στήριξη μέτρων για την ολοκλήρωση των οποίων απαιτούνται αρκετά έτη, όπως μακροπρόθεσμες επενδύσεις (ευρυζωνικό δίκτυο, άλλες υποδομές). Το 2016, 90 εκατομμύρια άτομα επωφελήθηκαν από αυτές τις επενδύσεις. Επιπλέον, 171 εκατομμύρια κάτοικοι αγροτικών περιοχών καλύπτονται ήδη από στρατηγική τοπικής ανάπτυξης στο πλαίσιο του LEADER, η οποία έχει αποδειχθεί ιδιαίτερα επιτυχής προσέγγιση για την προώθηση της τοπικής ανάπτυξης και της ανάπτυξης ικανοτήτων σε αγροτικές περιοχές.
Η στήριξη στο πλαίσιο της ΚΓΠ (όπως οι επενδύσεις σε τεχνολογίες και υποδομές επικοινωνίας) έχει πολλαπλασιαστικό αποτέλεσμα σε άλλους τομείς στις αγροτικές περιοχές, κυρίως για τη βιομηχανία τροφίμων και για τις επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών στον τομέα της γεωργίας. Το ποσοστό απασχόλησης στις αγροτικές περιοχές ανέκαμψε σημαντικά από 62,5 % το 2011 (λόγω της οικονομικής κρίσης) σε 66 % το 2016, ποσοστό σχεδόν όμοιο με αυτό που παρατηρείται στους υπόλοιπους τομείς της οικονομίας. Το χάσμα μεταξύ των γεωργικών εισοδημάτων και των εισοδημάτων σε άλλους τομείς της οικονομίας παραμένει μεν σημαντικό αλλά μειώνεται (το μερίδιο του μέσου γεωργικού εισοδήματος σε σύγκριση με τις αποδοχές στο σύνολο της οικονομίας αυξήθηκε από 32 % κατά την περίοδο 2005-2010 σε 47 % το 2017). Ως αποτέλεσμα, το ποσοστό φτώχειας στις αγροτικές περιοχές μειώθηκε (από 29 % το 2011 σε 26 % το 2016 στην ΕΕ-28) και πλέον πλησιάζει το ποσοστό φτώχειας στο σύνολο της οικονομίας (25 %). Ως εκ τούτου, η ΚΓΠ διαδραματίζει σημαντικό ρόλο στη μείωση της φτώχειας στις αγροτικές περιοχές και συμβάλλει στη δημιουργία καλύτερων θέσεων εργασίας για τους γεωργούς σε ολόκληρη την ΕΕ17.
Μεταφορά γνώσεων και καινοτομία
Η προώθηση της μεταφοράς γνώσεων και της καινοτομίας αποτελεί εγκάρσια προτεραιότητα της ΚΓΠ, στην οποία έχει διατεθεί συνολικός προϋπολογισμός 5,7 δισ. EUR. Τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης της περιόδου 2014-2020 περιλαμβάνουν μια ευέλικτη δέσμη μέτρων που στηρίζουν την παροχή συμβουλών, την κατάρτιση, την καινοτομία και τη συνεργασία, καθώς και την ανάπτυξη γνώσεων στις αγροτικές περιοχές. Περισσότεροι από 492 000 γεωργοί (4,5 % του συνόλου των γεωργών) έλαβαν χρηματοδότηση για κατάρτιση και περισσότεροι από 63 500 γεωργοί έλαβαν χρηματοδότηση για την εξασφάλιση συμβουλών 35 .
Στο πλαίσιο εκ των προτέρων μελέτης αξιολόγησης που εκπονήθηκε το 2016 διατυπώθηκαν θετικά συμπεράσματα σχετικά με την πρωτοβουλία της ευρωπαϊκής σύμπραξης καινοτομίας (ΕΣΚ). Όλα τα κράτη μέλη (με εξαίρεση το Λουξεμβούργο) αποφάσισαν να εφαρμόσουν την ΕΣΚ κατά την τρέχουσα περίοδο (βλέπε επίσης κεφάλαιο 3.2). Έως τα τέλη του 2016 είχαν λάβει στήριξη περισσότερες από 245 δράσεις συνεργασίας. 36
Διδάγματα
Το κοινό πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης
Παρά τη σχετικά σύντομη εφαρμογή του, η συμβολή του ΚΠΠΑ στην αξιολόγηση της ΚΓΠ 2014-2020 παρέχει ήδη διδάγματα που είναι χρήσιμα για τη μελλοντική της εξέλιξη.
Από την πείρα που έχει αποκομιστεί προκύπτει ότι επί του παρόντος υπάρχουν πάρα πολλοί δείκτες και επιμέρους δείκτες. Πρώτον, δεν επιτρέπουν τον σχηματισμό άμεσης εικόνας σχετικά με τα επιτεύγματα της ΚΓΠ. Δεύτερον, δεν είναι όλοι οι δείκτες κατάλληλοι για τον σκοπό τους, π.χ. ορισμένοι δείκτες δεν είναι διαθέσιμοι σε ετήσια βάση και/ή διατίθενται με καθυστέρηση, με συνέπεια να μην μπορούν να χρησιμοποιηθούν για έγκαιρη παρακολούθηση. Η σύνδεση ορισμένων άλλων δεικτών με την ΚΓΠ είναι αδύναμη. Παράλληλα, λείπουν ορισμένοι δείκτες. Για παράδειγμα, όπως προκύπτει από τη συνεχή αξιολόγηση της κλιματικής αλλαγής, η περιορισμένη κατανομή ορισμένων δεικτών επιδόσεων παρεμποδίζει την εξασφάλιση επαρκών πληροφοριών σχετικά με την εφαρμογή της ΚΓΠ όσον αφορά την κλιματική αλλαγή.
Όσον αφορά τον πυλώνα ΙΙ, από την πείρα από προηγούμενες περιόδους προγραμματισμού προκύπτει ότι υπάρχει μια περίοδος μάθησης για τα κράτη μέλη κατά τα πρώτα έτη σε σχέση με την ορθή υποβολή των δεδομένων. Αυτό ισχύει επίσης για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Για την αντιμετώπιση του ζητήματος αυτού, το 2018 αναπτύχθηκε διαδικασία επικύρωσης με βάση την αποκτηθείσα πείρα, προκειμένου να ειδοποιούνται τα κράτη μέλη σχετικά με πιθανά σφάλματα πριν από την υποβολή δεδομένων στην ετήσια έκθεση υλοποίησης. Πρέπει να σημειωθεί ότι η ισχύουσα ΚΓΠ δεν περιλαμβάνει νομική υποχρέωση σύμφωνα με την οποία τα κράτη μέλη πρέπει να διορθώνουν τα δεδομένα μετά την κοινοποίηση.
Σε περιπτώσεις στις οποίες από την πείρα σχετικά με τα δεδομένα (διαθεσιμότητα) προέκυψε ανάγκη προσαρμογής ενός από τα στοιχεία που συνδέονται με τον δείκτη (π.χ. ορισμός, κάλυψη, συχνότητα υποβολής εκθέσεων), προσαρμόστηκαν η σχετική λεπτομερής περιγραφή των δεικτών και, κατά περίπτωση, οι συναφείς κανονιστικές διατάξεις. Το τελευταίο ίσχυσε π.χ. για τις απαιτήσεις υποβολής εκθέσεων όσον αφορά τις επενδύσεις και τη στήριξη σε νέους γεωργούς. Δεδομένου ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνταν να υποβάλουν έκθεση μόνο μετά την ολοκλήρωση της πράξης, δεν υποβλήθηκαν στοιχεία για εν μέρει υλοποιήσεις. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα σημαντική υποεκτίμηση των τιμών σε σύγκριση με την πραγματική απόδοση, ιδίως όσον αφορά μέτρα των οποίων η διάρκεια μπορεί να είναι πολυετής. Κατόπιν μεταβολής των εκτελεστικών κανόνων, από το έτος αναφοράς 2017 επιτρέπεται πλέον στα κράτη μέλη να αναφέρουν επιτευχθείσες τιμές δεικτών για δράσεις που έχουν υλοποιηθεί εν μέρει.
Αναφέρθηκαν επίσης ζητήματα για διάφορους δείκτες αντικτύπου. Για παράδειγμα, στον δείκτη υψηλής φυσικής αξίας δεν διατίθενται συγκρίσιμα δεδομένα για όλα τα κράτη μέλη. Τα δεδομένα που χρησιμοποιούνται για τον υπολογισμό του δείκτη για τα πτηνά που ζουν σε γεωργικές εκτάσεις δεν είναι πλήρη και η Επιτροπή εξετάζει τρόπους βελτίωσης της συλλογής αυτού του είδους των δεδομένων. Η δυνατότητα μέτρησης μέσω ερευνών της συνεισφοράς των μέτρων αγροτικής ανάπτυξης στην εξοικονόμηση νερού και ενέργειας στον τομέα της γεωργίας δεν έχει αξιοποιηθεί ακόμη λόγω, μεταξύ άλλων, της περιορισμένης περιόδου εφαρμογής.
Παρακολούθηση και αξιολόγηση της απόδοσης στη μελλοντική ΚΓΠ
Οι προτάσεις για τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ μετά το 2020 μετατόπισαν την έμφαση από τη συμμόρφωση και τους κανόνες προς τα αποτελέσματα και την απόδοση, παρέχοντας στα κράτη μέλη μεγαλύτερη ευελιξία όσον αφορά τη λήψη απόφασης σχετικά με τον βέλτιστο τρόπο επίτευξης των κοινών στόχων. Στο νέο πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης της απόδοσης καθορίζεται ένα ενιαίο σύνολο στόχων σε επίπεδο ΕΕ και για τους δύο πυλώνες της ΚΓΠ. Η συνολική απόδοση της πολιτικής θα αξιολογείται σε πολυετή βάση με γνώμονα δείκτες αντικτύπου, η δε παρακολούθηση της ετήσιας απόδοσης της πολιτικής θα βασίζεται στον πλήρη κατάλογο των δεικτών αποτελεσμάτων ενώ οι δείκτες επιδόσεων θα πρέπει να συνδέουν σε ετήσια βάση τις δαπάνες με την απόδοση της εφαρμογής της πολιτικής.
Από την πείρα σε σχέση με το ισχύον πλαίσιο προκύπτει ότι, στο πλαίσιο αυτής της μεταστροφής προς την απόδοση, είναι ουσιώδες να υπάρχουν λιγότεροι αλλά καλύτερα στοχοθετημένοι δείκτες. Ως εκ τούτου, στις νομοθετικές προτάσεις για την ΚΓΠ μετά το 2020 προτείνεται να μειωθεί ο αριθμός των δεικτών από 146 σε 101 37 . Αυτό το καλύτερα στοχοθετημένο σύνολο δεικτών έχει επιλεγεί κατά τρόπο ώστε να αντικατοπτρίζει όσο το δυνατόν περισσότερο το κατά πόσον οι υποστηριζόμενες παρεμβάσεις συμβάλλουν στην επίτευξη των στόχων.
Στο πλαίσιο της πολιτικής βάσει απόδοσης απαιτείται επίσης βελτίωση της ποιότητας των κοινοποιήσεων που υποβάλλονται από τα κράτη μέλη. Ως εκ τούτου, στην επόμενη ΚΓΠ οι οργανισμοί πιστοποίησης θα πρέπει να διασφαλίζουν την αξιοπιστία της υποβολής εκθέσεων απόδοσης σχετικά με τις επιδόσεις και τα αποτελέσματα. Επιπλέον, επιλεγμένοι δείκτες δημιουργούνται εν γένει από διοικητικές διαδικασίες ή είναι με άλλον τρόπο διαθέσιμοι για τη μείωση του διοικητικού φόρτου. Είναι επιτακτικά αναγκαίο να βελτιωθεί η μελλοντική διαθεσιμότητα δεδομένων (τόσο με την περαιτέρω ανταλλαγή δεδομένων μεταξύ υφιστάμενων πηγών όσο και μέσω νέων τεχνολογιών). Ωστόσο, το CATS (σύστημα διαδρομής ελέγχου της εκκαθάρισης) ή ένα σύνολο δεδομένων με παρόμοια χαρακτηριστικά θα εξακολουθήσει να είναι απαραίτητο ως πηγή δεδομένων.
https://www.ceps.eu/publications/cap-subsidies-and-productivity-eu-farms
. Για τον υπολογισμό αυτού του δείκτη λαμβάνονται υπόψη μόνον τα καθεστώτα των οποίων τα αποτελέσματα έχουν προγραμματιστεί στο πλαίσιο του τομέα επικέντρωσης 5Δ (ανεξαρτήτως της προτεραιότητας για την οποία είναι προγραμματισμένες οι σχετικές δαπάνες). Το ποσοστό αυτό συνάδει με τον συνολικό στόχο της ΕΕ (3 %).