ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ
Βρυξέλλες, 7.9.2017
COM(2017) 464 final
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ, ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΚΕΝΤΡΙΚΗ ΤΡΑΠΕΖΑ, ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΣΥΣΤΗΜΙΚΟΥ ΚΙΝΔΥΝΟΥ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ
για την παρακολούθηση των εξελίξεων της αγοράς της ΕΕ για την παροχή υπηρεσιών υποχρεωτικού ελέγχου σε οντότητες δημόσιου συμφέροντος σύμφωνα με το άρθρο 27 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 537/2014
1.Εισαγωγή
Η νομοθεσία της ΕΕ σχετικά με τους ελέγχους μεταρρυθμίστηκε με σκοπό να ενισχυθεί η εμπιστοσύνη στην ακεραιότητα των δημοσιονομικών καταστάσεων. Η νομοθεσία συνίσταται σε μια οδηγία 1 και σε έναν κανονισμό 2 σχετικά με τους ελέγχους. Η οδηγία ισχύει για όλους τους υποχρεωτικούς ελέγχους· ο κανονισμός περιέχει συγκεκριμένες απαιτήσεις για τους υποχρεωτικούς ελέγχους οντοτήτων δημόσιου συμφέροντος (ΟΔΣ) 3 .
Ο κανονισμός αποσκοπεί τόσο στη βελτίωση της ποιότητας των ελέγχων όσο και στην προώθηση του ανταγωνισμού στην αγορά ελεγκτικών υπηρεσιών. Το άρθρο 27 λειτουργεί ως μέσο για την αποτελεσματική και τακτική παρακολούθηση της συμμόρφωσης προς τους εν λόγω στόχους. Το άρθρο 27 πραγματεύεται την παρακολούθηση των εξής πτυχών της αγοράς της ΕΕ για την παροχή υπηρεσιών υποχρεωτικού ελέγχου 4 σε ΟΔΣ: α) επίπεδα συγκέντρωσης της αγοράς· β) κίνδυνοι που συνδέονται με την ποιότητα του ελέγχου και μέτρα για τη μείωσή τους· και γ) επιδόσεις των επιτροπών ελέγχου.
Βάσει του κανονισμού, κάθε εθνική αρχή που είναι αρμόδια για την εποπτεία του ελέγχου 5 (ΕΑΑ) και το Ευρωπαϊκό Δίκτυο Ανταγωνισμού (ΕΔΑ 6 ) καταρτίζουν έκθεση επί των εξελίξεων της αγοράς παροχής υπηρεσιών υποχρεωτικού ελέγχου σε ΟΔΣ. Στη συνέχεια, η Επιτροπή χρησιμοποιεί τις εκθέσεις αυτές προκειμένου να καταρτίσει κοινή έκθεση η οποία καλύπτει ολόκληρη την ΕΕ. Η εν λόγω κοινή έκθεση υποβάλλεται στο Συμβούλιο, στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο Συστημικού Κινδύνου, καθώς και, κατά περίπτωση, στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Η παρούσα έκθεση είναι η πρώτη κοινή έκθεση και θα συνιστά σημείο αναφοράς για μελλοντικές εκθέσεις.
Η ανάλυση στην παρούσα έκθεση βασίζεται στα στοιχεία που έχει λάβει η Επιτροπή από τις ΕΕΑ και το ΕΔΑ. Τα στοιχεία αναφέρονται κυρίως στο 2015 και συγκεντρώθηκαν εντός του 2016 βάσει επιλεγμένων δεικτών της αγοράς. Η Επιτροπή επιτέλεσε τις προπαρασκευαστικές εργασίες, τις εργασίες ενοποίησης και επικύρωσης σε στενή συνεργασία με την Επιτροπή Ευρωπαϊκών Φορέων Εποπτείας των Ελεγκτών (ΕΕΦΕΕ) 7 .
Οι ΕΑΑ χρησιμοποίησαν διαφορετικές πηγές πληροφόρησης για τις εθνικές εκθέσεις τους. Πηγές όπως το εθνικό δημόσιο μητρώο και οι εκθέσεις διαφάνειας είναι δημόσιες· άλλες πηγές, όπως οι έρευνες και τα ερωτηματολόγια, δεν είναι δημόσιες. Εκτός αν διευκρινίζεται άλλως, οι εθνικές εκθέσεις συνιστούν την κύρια πηγή δεδομένων για την παρούσα έκθεση.
Κατά την ενοποίηση των εθνικών δεδομένων σε επίπεδο ΕΕ, προέκυψαν ορισμένοι περιορισμοί. Καθώς οι νέοι ελεγκτικοί κανόνες της ΕΕ τέθηκαν σε ισχύ μόλις στις 17 Ιουνίου 2016, τα στοιχεία των εθνικών εκθέσεων συγκεντρώθηκαν σύμφωνα με το προηγούμενο νομικό πλαίσιο της ΕΕ (οδηγία 2006/43/ΕΚ). Οι νέοι ελεγκτικοί κανόνες έχουν επιφέρει αρκετές αλλαγές σε ζητήματα όπως η δυνατότητα των ΕΑΑ να αποκτούν πρόσβαση και να συγκεντρώνουν στοιχεία. Ο βαθμός λεπτομέρειας που παρείχαν ορισμένα κράτη μέλη εξαρτήθηκε από τη διαθεσιμότητα στοιχείων σε εθνικό επίπεδο. Στο γεγονός αυτό αποδίδονται κάποιες από τις ελλιπείς πληροφορίες στις εθνικές εκθέσεις.
Επιπροσθέτως, τα συγκεντρωθέντα στοιχεία σε πολλά κράτη μέλη καλύπτουν διαφορετικές περιόδους αναφοράς, καθώς τα ελεγκτικά γραφεία χρησιμοποιούν ποικίλα διαστήματα οικονομικού έτους για τις εκθέσεις τους. Τούτο καθιστά δυσκολότερη τη σύγκριση και την ενοποίηση των στοιχείων σε επίπεδο ΕΕ.
Επιπροσθέτως, η συγκέντρωση στοιχείων υπόκειται στις διαφορετικές πρακτικές των κρατών μελών. Ένα τέτοιο παράδειγμα είναι η χρήση της «προσέγγισης των ελεγκτικών γραφείων» έναντι της «προσέγγισης του δικτύου ελέγχου». Τέλος, οι διαφορές όσον αφορά την ερμηνεία των δεικτών επίσης επηρεάζουν το επίπεδο της λεπτομέρειας που παρέχουν ορισμένα κράτη μέλη.
Δεδομένων των εν λόγω περιορισμών, εφιστάται προσοχή κατά την ανάλυση των στοιχείων και την άντληση συμπερασμάτων σε επίπεδο ΕΕ.
2.Εξελίξεις στην ενωσιακή αγορά υποχρεωτικών ελέγχων ΟΔΣ: Κύρια ευρήματα
2.1.Επισκόπηση της αγοράς υποχρεωτικών ελέγχων ΟΔΣ
Η παρούσα ενότητα περιγράφει την κατάσταση της αγοράς των υποχρεωτικών ελέγχων ΟΔΣ πριν από την έναρξη ισχύος της ελεγκτικής μεταρρύθμισης. Συμβάλλει στην ορθή κατανόηση της αγοράς και διευκολύνει τις μελλοντικές εκτιμήσεις στις εκθέσεις παρακολούθησης της αγοράς.
Οι υποχρεωτικοί έλεγχοι ΟΔΣ 8 , όπως εισηγμένες εταιρείες, τράπεζες και ασφαλιστικές επιχειρήσεις, υπόκεινται σε ειδικές υποχρεώσεις δυνάμει του κανονισμού. Τα κράτη μέλη δύνανται επίσης να ορίζουν ως εθνικές ΟΔΣ άλλους οργανισμούς λόγω της φύσης των δραστηριοτήτων τους, του μεγέθους τους ή του αριθμού του προσωπικού τους. Πρόκειται για τις λεγόμενες εθνικές ΟΔΣ 9 .
Από την ανάλυση της αγοράς υποχρεωτικών ελέγχων ΟΔΣ στην ΕΕ προκύπτει μια σύνθετη εικόνα από άποψης ελεγκτών και ελεγκτικών γραφείων, και του κύκλου εργασιών τους.
ΟΔΣ
Δυνάμει του προηγούμενου νομικού πλαισίου της ΕΕ υπήρχαν περισσότερες από 25 000 ΟΔΣ στην ΕΕ 10 . Ο αριθμός αυτός ποικίλλει από 64 στη Λετονία έως και περίπου 7 000 στην Ισπανία 11 (βλ. Πίνακα 1).
Οι εθνικές ΟΔΣ καταλαμβάνουν το μεγαλύτερο ποσοστό των ΟΔΣ στην ΕΕ 12 . Συνολικά, υπάρχουν περισσότερες από 11 100 εθνικές ΟΔΣ στην ΕΕ. Περίπου 15 κράτη μέλη αναφέρουν ότι διαθέτουν εθνικές ΟΔΣ. Όπως απεικονίζεται στο Σχήμα 1, οι εθνικές ΟΔΣ αντιστοιχούν σε περισσότερες από τις μισές ΟΔΣ σε οκτώ κράτη μέλη. Οι εισηγμένες εταιρείες κατατάσσονται δεύτερες σε επίπεδο ΕΕ, από ποσοστιαία άποψη, και καλύπτουν το μεγαλύτερο μερίδιο ΟΔΣ σε 15 κράτη μέλη.
Σχήμα 1: ΟΔΣ ανά κατηγορία στα κράτη μέλη της ΕΕ
Νόμιμοι ελεγκτές και ελεγκτικά γραφεία στην ΕΕ
Συνολικά, υπάρχουν 250 047 13 άτομα εγγεγραμμένα στα μητρώα των νόμιμων ελεγκτών στην ΕΕ. Σε 26 κράτη μέλη 14 ποσοστό 26 % των εγγεγραμμένων νόμιμων ελεγκτών απασχολούνται σε ελεγκτικό γραφείο ή συνδέονται με ελεγκτικό γραφείο. Τα αριθμητικά αυτά στοιχεία ποικίλλουν σημαντικά μεταξύ των κρατών μελών 15 (βλ. Πίνακα 1).
Το ΗΒ, η Γαλλία, η Ιρλανδία και η Γερμανία καλύπτουν ποσοστό 64 % όλων των εγγεγραμμένων ελεγκτικών γραφείων στην ΕΕ, με τον μεγαλύτερο αριθμό (άνω των 6 000) να εντοπίζεται στο ΗΒ. Έξι κράτη μέλη (Βουλγαρία, Φινλανδία, Λουξεμβούργο, Μάλτα, Σλοβενία και Ελλάδα) έχουν λιγότερα από 100 εγγεγραμμένα ελεγκτικά γραφεία έκαστο.
Ποσοστό περίπου 5 % 16 του συνολικού αριθμού των εγγεγραμμένων λογιστικών γραφείων στην ΕΕ διενεργούν υποχρεωτικούς ελέγχους ΟΔΣ. Λιγότερο από το ένα τρίτο των εγγεγραμμένων λογιστικών γραφείων σε κάθε κράτος μέλος διενεργούν ελέγχους ΟΔΣ, με εξαίρεση την Ελλάδα (70 %), τη Βουλγαρία (55 %) και τη Σλοβακία (34 %). Στις Κάτω Χώρες, το ΗΒ, τη Δανία και την Ιρλανδία το ποσοστό είναι μικρότερο από 2 %.
Πίνακας 1: Επισκόπηση της διάρθρωσης της αγοράς στα κράτη μέλη της ΕΕ
|
Αριθμός εγγεγραμμένων νόμιμων ελεγκτών (φυσικά πρόσωπα) |
Αριθμός εγγεγραμμένων νόμιμων ελεγκτών που εργάζονται στο ελεγκτικό γραφείο ή είναι συνδεδεμένοι με αυτό ως εταίροι ή άλλως |
Αριθμός εγγεγραμμένων ελεγκτικών γραφείων |
Αριθμός εγγεγραμμένων ελεγκτικών γραφείων που διενεργούν ελέγχους ΟΔΣ |
Αριθμός ΟΔΣ |
Αριθμός υποχρεωτικών ελέγχων ΟΔΣ |
|
|
Βέλγιο |
1 052 |
861 |
529 |
19 |
268 |
276 |
|
Βουλγαρία |
704 |
243 |
93 |
51 |
782 |
1 021 |
|
Τσεχική Δημοκρατία |
1 291 |
287 |
363 |
50 |
433 |
375 |
|
Δανία |
3 591 |
3 093 |
1 568 |
9 |
354 |
354 |
|
Γερμανία |
17 342 |
10 067 |
2 992 |
73 |
677 |
1 040 |
|
Εσθονία |
353 |
234 |
152 |
16 |
196 |
196 |
|
Ιρλανδία |
9 997 |
9 997 |
5 272 |
11 |
1 005 |
1005 |
|
Ελλάδα |
1 068 |
826 |
46 |
32 |
324 |
609 |
|
Ισπανία |
4 177 |
2 858 |
1 395 |
199 |
7 393 |
8 006 |
|
Γαλλία |
13 494 |
Δ/Δ |
6 019 |
565 |
2 470 |
3 431 |
|
Κροατία |
976 |
532 |
228 |
75 |
794 |
794 |
|
Ιταλία |
15 3947 |
2 938 |
463 |
26 |
1 578 |
1 578 |
|
Κύπρος |
924 |
924 |
524 |
15 |
147 |
147 |
|
Λετονία |
169 |
150 |
136 |
15 |
64 |
64 |
|
Λιθουανία |
370 |
265 |
171 |
13 |
156 |
170 |
|
Λουξεμβούργο |
277 |
275 |
66 |
15 |
379 |
429 |
|
Ουγγαρία |
4 965 |
2 070 |
1 807 |
68 |
245 |
245 |
|
Μάλτα |
1 276 |
587 |
66 |
10 |
168 |
168 |
|
Κάτω Χώρες |
1 791 |
1 791 |
365 |
7 |
περίπου 800 |
1 013 |
|
Αυστρία |
105 |
Δ/Δ |
397 |
17 |
341 |
341 |
|
Πολωνία |
7 086 |
3 510 |
1 612 |
97 |
1 992 |
2 375 |
|
Πορτογαλία |
1 378 |
802 |
229 |
58 |
1 189 |
1 192 |
|
Ρουμανία |
4 632 |
1 358 |
969 |
124 |
Δ/Δ |
552 |
|
Σλοβενία |
188 |
133 |
54 |
17 |
88 |
88 |
|
Σλοβακία |
791 |
445 |
233 |
80 |
572 |
908 |
|
Φινλανδία |
1 543 |
905 |
80 |
15 |
578 |
578 |
|
Σουηδία |
3 476 |
3 476 |
146 |
15 |
551 |
551 |
|
Ηνωμένο Βασίλειο |
13 084 |
13 084 |
6 331 |
50 |
1 741 |
1 748 |
|
Σύνολο ΕΕ |
250 047 |
61 711 |
32 306 |
1 742 |
περίπου 25 000 |
29 254 |
Κύκλος εργασιών και αμοιβές από υποχρεωτικούς ελέγχους ΟΔΣ 17
Ο συνολικός κύκλος εργασιών των ελεγκτικών γραφείων που διενεργούν ελέγχους ΟΔΣ σε 25 κράτη μέλη της ΕΕ (δεν υπάρχουν διαθέσιμα στοιχεία από Βουλγαρία, Γαλλία και Ισπανία) είναι σχεδόν 31 δισ. EUR 18 . Ωστόσο, τα αριθμητικά στοιχεία ανά κράτος μέλος αφήνουν να διαφανεί ανομοιομορφία ανά την ΕΕ. Σε οκτώ κράτη μέλη, ο αθροιστικός κύκλος εργασιών των ελεγκτικών γραφείων που διενεργούν έλεγχο ΟΔΣ υπερβαίνει το 1 δισ. EUR, ενώ σε 11 κράτη μέλη είναι χαμηλότερος από 100 εκατ. EUR. Μόνο το ΗΒ καλύπτει περίπου το ήμισυ του συνόλου του κύκλου εργασιών των ελεγκτικών γραφείων που διενεργούν έλεγχο των ΟΔΣ σε 25 κράτη μέλη. Η Γερμανία και οι Κάτω Χώρες 19 είναι οι μεγαλύτερες αγορές μετά το ΗΒ (βλ. Σχήμα 2).
Το σύνολο των αμοιβών από υποχρεωτικούς ελέγχους ανέρχεται σε περίπου 11 δισ. EUR 20 για τα 27 κράτη μέλη της ΕΕ που παρείχαν στοιχεία. Το ΗΒ, η Γερμανία και η Γαλλία καλύπτουν ποσοστό περίπου 60 % του εν λόγω συνόλου. Περίπου 13 κράτη μέλη αναφέρουν αμοιβές κάτω από 100 εκατ. EUR.
Σχήμα 2: Κύκλος εργασιών ελεγκτικών γραφείων που διενεργούν ελέγχους ΟΔΣ 21 και αμοιβές από υποχρεωτικούς ελέγχους 22 , ανά κράτος μέλος
2.2.Επίπεδα συγκέντρωσης της αγοράς
Ένας από τους κύριους στόχους του κανονισμού είναι η διασφάλιση μιας ανταγωνιστικής αγοράς υπηρεσιών υποχρεωτικού ελέγχου, στην οποία θα υπάρχει επαρκής επιλογή νόμιμων ελεγκτών ή γραφείων για τις ΟΔΣ. Η σπουδαιότητα του στόχου αυτού υπογραμμίζεται από την απαίτηση του άρθρου 27 για την εκτίμηση των επιπέδων συγκέντρωσης της αγοράς υποχρεωτικών ελέγχων ΟΔΣ. Ως εκ τούτου, η παρούσα ενότητα επιδιώκει να καθορίσει σημεία αναφοράς για τον υπολογισμό της προόδου που σημειώνεται στον εν λόγω τομέα στις μελλοντικές εκθέσεις παρακολούθησης.
Τα κράτη μέλη κλήθηκαν να παράσχουν πληροφορίες σχετικά με τη συγκέντρωση της αγοράς υποχρεωτικών ελέγχων ΟΔΣ από 10 βασικούς παράγοντες ελέγχου («10KAP») 23 . Για τον υπολογισμό του κύκλου εργασιών, 15 κράτη μέλη 24 χρησιμοποίησαν την προσέγγιση 25 των ελεγκτικών γραφείων 26 , επτά 27 χρησιμοποίησαν την προσέγγιση 28 του δικτύου ελέγχου 29 και δύο 30 χρησιμοποίησαν αμφότερες τις προσεγγίσεις. Το οικονομικό έτος διαφέρει μεταξύ ελεγκτικών γραφείων και δεν αντιστοιχεί πάντα στο ημερολογιακό έτος 2015, που είναι η περίοδος αναφοράς για τα στοιχεία που συγκεντρώθηκαν 31 . Συνεπώς, τα στοιχεία που παρουσιάζονται στην παρούσα ενότητα είναι κατά προσέγγιση.
Τα στοιχεία σχετικά με τα μερίδια της αγοράς αναλύονται με τη χρήση τριών διαφορετικών δεικτών συγκέντρωσης της αγοράς, οι οποίοι υπολογίζονται ανά κράτος μέλος: «Big Four» (PwC, Deloitte, KPMG και EY), «CR4» (το ενοποιημένο μερίδιο της αγοράς των τεσσάρων μεγαλύτερων ελεγκτικών γραφείων σε κάθε χώρα) και «10KAP». Ειδικότερα, οι διαφορές ανάμεσα στους δείκτες Big Four και CR4 αναλύθηκαν ώστε να είναι εφικτή η αξιολόγηση των τάσεων των εν λόγω δεικτών συγκέντρωσης αγοράς σε μελλοντικές εκθέσεις.
Συγκέντρωση κατά υποχρεωτικούς ελέγχους ΟΣΔ και κύκλους εργασιών (του δικτύου ή γραφείου που διενεργεί έλεγχο των ΟΔΣ)
Στον δείκτη Big Four αντιστοιχεί μέσο μερίδιο της αγοράς περίπου 70 % του αριθμού υποχρεωτικών ελέγχων (βάσει 28 κρατών μελών). Όσον αφορά τον κύκλο εργασιών, έχει ποσοστό συγκέντρωσης αγοράς περίπου 80 % 32 κατά μέσο όρο (βάσει 21 κρατών μελών). Ο δείκτης Big Four κατέχει συγκεντρωμένο ολιγοπώλιο 33 σε 11 34 κράτη μέλη όσον αφορά τον αριθμό των υποχρεωτικών ελέγχων (βλ. Σχήμα 3), και σε 15 35 κράτη μέλη όσον αφορά τον κύκλο εργασιών. Όπως διαφαίνεται από το Σχήμα 4, το συνδυασµένο µερίδιο αγοράς του Big Four από άποψης κύκλου εργασιών υπερβαίνει το 90 % σε έξι κράτη μέλη 36 . Ο δείκτης CR4 ξεπερνάει το αθροιστικό ποσοστό συγκέντρωσης του Big Four σε επτά κράτη μέλη όσον αφορά τον αριθμό των υποχρεωτικών ελέγχων ΟΔΣ και σε πέντε κράτη μέλη όσον αφορά τον κύκλο εργασιών. Συνεπώς, τα γραφεία του Big Four είναι τα τέσσερα μεγαλύτερα ελεγκτικά γραφεία στα περισσότερα κράτη μέλη.
Σχήμα 3: Μερίδιο αγοράς των ελεγκτικών γραφείων όσον αφορά υποχρεωτικούς ελέγχους ΟΔΣ κατά το 2015
Η αθροιστική συγκέντρωση αγοράς των έξι ελεγκτικών γραφείων με τα μεγαλύτερα μερίδια (όσον αφορά τον κύκλο εργασιών) υπερβαίνει το ήμισυ στα 21 κράτη μέλη για τα οποία ήταν εφικτός ο υπολογισμός των επιπέδων συγκέντρωσης, ενώ είναι μεγαλύτερη από 90 % σε 10 κράτη μέλη. Τα συνδυασμένα μερίδια αγοράς (όσον αφορά τον κύκλο εργασιών) του δείκτη 10KAP σε επίπεδο ΕΕ ανέρχονται σε ποσοστό μεγαλύτερο από 90 % σε 16 κράτη μέλη 37 και μικρότερο από 80 % σε τέσσερα κράτη μέλη.
Σχήμα 4: Μερίδιο αγοράς των ελεγκτικών γραφείων όσον αφορά τον κύκλο εργασιών κατά το 2015 (ελεγκτικά γραφεία ή το δίκτυο που διενεργεί ελέγχους σε ΟΔΣ) σε 21 κράτη μέλη
Συγκέντρωση κατά μεμονωμένο ελεγκτικό γραφείο
Όπως φαίνεται στο Σχήμα 4, τα ελεγκτικά γραφεία του δείκτη Big Four κατέχουν συνδυασμένο μερίδιο αγοράς ύψους περίπου 70 % όσον αφορά τον αριθμό υποχρεωτικών ελέγχων ΟΔΣ σε επίπεδο ΕΕ, ενώ το επίπεδο συγκέντρωσης του 10KAP εγγίζει το 80 %.
Σχήμα 5: Μερίδιο αγοράς του δείκτη 10KAP 38 όσον αφορά υποχρεωτικούς ελέγχους ΟΔΣ
Ωστόσο, από άποψης κύκλου εργασιών 39 (είτε του ελεγκτικού γραφείου είτε του δικτύου που διενεργεί ελέγχους ΟΔΣ), ο δείκτης Big Four καλύπτει ποσοστό μεγαλύτερο του 80 % του συνόλου της αγοράς ελέγχων της ΕΕ. Οι Grant Thornton και BDO είναι τα μεγαλύτερα ελεγκτικά γραφεία μετά τα γραφεία του Big Four.
Συγκέντρωση ελεγκτικών γραφείων κατά κατηγορία ΟΔΣ
Η συγκέντρωση στην αγορά υποχρεωτικών ελέγχων ΟΔΣ 40 είναι μεγαλύτερη για τις τράπεζες και τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις, όπου το μερίδιο αγοράς του δείκτη Big Four είναι περίπου 80 % (βλ. Σχήμα 6). Το μερίδιο αγοράς που κατέχει στην κατηγορία εισηγμένων εταιρειών εγγίζει το 70 %. Χαμηλότερο είναι το μερίδιο αγοράς του όσον αφορά τις εθνικές ΟΔΣ (περίπου 50 %).
Σχήμα 6: Μέση συγκέντρωση της αγοράς σε διαφορετικές κατηγορίες σε επίπεδο ΕΕ όσον αφορά υποχρεωτικούς ελέγχους ΟΔΣ
2.3.Κίνδυνοι προερχόμενοι από ελλείψεις ως προς την ποιότητα νόμιμου ελεγκτή ή ελεγκτικού γραφείου
Οι ΕΑΑ διενεργούν επιθεωρήσεις διασφάλισης της ποιότητας ούτως ώστε να ελέγχεται η εργασία του νόμιμου ελεγκτή ή του ελεγκτικού γραφείου. Οι επιθεωρήσεις είναι το κύριο εργαλείο των επιθεωρητών ελέγχου προκειμένου να ελέγχεται αν ο νόμιμος ελεγκτής ή το ελεγκτικό γραφείο επιτέλεσαν την εργασία τους δεόντως και να εντοπιστούν ενδεχόμενες ελλείψεις ως προς την ποιότητα. Οι εθνικές αρμόδιες αρχές μπορούν να χρησιμοποιούν ποικίλες εξουσίες και μέτρα για τη διόρθωση και την αποκατάσταση των εν λόγω ελλείψεων. Δυνάμει του άρθρου 27 του κανονισμού, οι ΕΑΑ πρέπει να εκτιμούν τους κινδύνους που πηγάζουν από την υψηλή συχνότητα ελλείψεων ως προς την ποιότητα και να εκτιμούν κατά πόσο είναι αναγκαία η λήψη μέτρων για τον μετριασμό των εν λόγω κινδύνων. Δεδομένης της εμπιστευτικής φύσης και της ευαισθησίας των πληροφοριών, τα στοιχεία στην παρούσα ενότητα παρουσιάζονται ανώνυμα και αθροιστικά.
Επιθεωρήσεις διασφάλισης της ποιότητας
Οι ΕΑΑ υπέβαλαν έκθεση τόσο για τις ποσοτικές όσο και για τις ποιοτικές πτυχές της διασφάλισης της ποιότητας 41 . Τα περισσότερα κράτη μέλη υπέβαλαν έκθεση για το ημερολογιακό έτος 2015 (ήτοι ανέφεραν τα αποτελέσματα των επιθεωρήσεων που διενεργήθηκαν κατά το χρονικό διάστημα 2014/15), αλλά με διαφορετικές ημερομηνίες έναρξης και λήξης. Πέντε κράτη μέλη παρουσίασαν στοιχεία για ολόκληρο κύκλο επιθεωρήσεων (3 έτη) χρησιμοποιώντας τα πιο πρόσφατα διαθέσιμα στοιχεία στις αντίστοιχες αγορές τους.
Παρά το γεγονός ότι η παρούσα έκθεση επικεντρώνεται σε πληροφορίες σχετιζόμενες με ΟΔΣ, οι ΕΑΑ κλήθηκαν επίσης να παράσχουν πληροφορίες σχετικά με οντότητες μη δημοσίου συμφέροντος. Και τούτο προκειμένου να παρουσιαστεί μια ευρύτερη και πιο ολοκληρωμένη εικόνα της κατάστασης σε εθνικό επίπεδο.
Ποσοτική αξιολόγηση
Για να καταγραφεί η κατάσταση χρησιμοποιήθηκε σειρά δεικτών:
- ο αριθμός των εργασιών υποχρεωτικού ελέγχου (φάκελοι) που επιθεωρήθηκαν·
- ο αριθμός των ελεγκτικών γραφείων που επιθεωρήθηκαν·
- ο αριθμός των ελεγκτικών γραφείων για τα οποία επιθεωρήθηκαν εταιρικές διαδικασίες·
- ο αριθμός των επανεξετάσεων των εργασιών/φακέλων με τουλάχιστον ένα εύρημα· και
- ο αριθμός εταιρικών επιθεωρήσεων με τουλάχιστον ένα εύρημα.
Ωστόσο, δεν υπήρξε συμφωνία επί ενός κοινού ορισμού για την έννοια «εύρημα» 42 όσον αφορά τα συγκεντρωθέντα στοιχεία. Αντιθέτως, οι ΕΑΑ κλήθηκαν να παράσχουν έναν ορισμό ή να υποδείξουν την κατηγοριοποίηση που ακολουθήθηκε.
Σχήμα 7: Διασφάλιση της ποιότητας στην ΕΕ
Δεδομένου ότι οι οντότητες μη δημοσίου συμφέροντος είναι γενικά πολύ περισσότερες από τις ΟΔΣ, οι ΕΑΑ ανέφεραν, όπως και αναμενόταν, μεγαλύτερη συχνότητα διασφάλισης της ποιότητας σε οντότητες μη δημοσίου συμφέροντος, όσον αφορά τόσο τον αριθμό των επιθεωρήσεων όσο και των ευρημάτων. Η συχνότητα αυτή ισοδυναμεί, κατά μέσο όσο, σε περίπου 90 % της συνολικής δραστηριότητας των επιθεωρήσεων διασφάλισης της ποιότητας σε επίπεδο ΕΕ. Ωστόσο, σε 12 κράτη μέλη το ποσοστό των επιθεωρήσεων ΟΔΣ κυμαίνεται από 10 % έως 50 % του συνολικού αριθμού των επιθεωρήσεων. Περίπου 10 κράτη μέλη αναφέρουν παρόμοιο εύρος για τον αριθμό των ευρημάτων σε ΟΔΣ. Σε δύο κράτη μέλη, ποσοστό μεγαλύτερο του 80 % του συνολικού αριθμού επιθεωρήσεων και ευρημάτων αναφέρεται σε ΟΔΣ. Στη μεγάλη πλειονότητα των περιπτώσεων, ο αριθμός των επιθεωρήσεων και των επιθεωρήσεων διασφάλισης της ποιότητας που διενεργούνται συνάδουν και είναι ανάλογες προς το μέγεθος της εθνικής αγοράς.
Ποιοτική αξιολόγηση
Τρία επαναλαμβανόμενα ζητήματα προσδιορίστηκαν σε επίπεδο ΕΕ. Αυτά είναι:
i) ελλείψεις στα εσωτερικά συστήματα ελέγχου διασφάλισης της ποιότητας 43 ·
ii) μη τεκμηρίωση ορισμένων πτυχών της ελεγκτικής εργασίας· και
iii) απουσία επαρκών αποδεικτικών στοιχείων σχετικά με τη διενέργεια ολοκληρωμένης ελεγκτικής αξιολόγησης.
Υπάρχουν άλλα, πιο σύνθετα ζητήματα, τα οποία περιορίζονται σε λίγα κράτη μέλη. Τα ζητήματα αυτά αποτυπώνουν την ειδική διάρθρωση των διάφορων αγορών, όπως: i) ευρήματα στους ελέγχους ομίλων σε μικρότερα κράτη μέλη· ii) ζητήματα που συνδέονται με την ανασκόπηση επί της ποιότητας της εργασίας σε κράτη μέλη με ισχυρότερη πρακτική ελέγχου· και iii) ζητήματα που συνδέονται με την κατάρτιση σε κράτη μέλη με μικρότερη εμπειρία στις επιθεωρήσεις ελέγχων.
Η ανάγκη λήψης μέτρων για τη μείωση των κινδύνων
Στις εθνικές εκθέσεις περιγράφονται επίσης τα διορθωτικά μέτρα και τα μέτρα παρακολούθησης που έχουν ληφθεί. Όπως προκύπτει από την ανάλυση, η συχνότερα ακολουθούμενη προσέγγιση είναι οι συστάσεις, ακολουθούμενες από επιπλήξεις και μέτρα παρακολούθησης, όταν τα γραφεία πρέπει να βεβαιώσουν ότι έχουν προβεί στις απαιτούμενες ενέργειες. Κυρώσεις επιβλήθηκαν μόνο σε μικρό αριθμό σοβαρών περιπτώσεων.
2.4.Επιδόσεις των επιτροπών ελέγχου
Οι νέοι ελεγκτικοί κανόνες αναβαθμίζουν τον ρόλο και τις εξουσίες των επιτροπών ελέγχου 44 . Ο κανονισμός αναθέτει ειδικά καθήκοντα στις επιτροπές ελέγχου ΟΔΣ. Επί παραδείγματι, διαδραματίζουν απευθείας ρόλο στον διορισμό του νόμιμου ελεγκτή ή του ελεγκτικού γραφείου, επιβλέπουν τον υποχρεωτικό έλεγχο και παρακολουθούν τις επιδόσεις και την ανεξαρτησία του νόμιμου ελεγκτή.
Το άρθρο 27 παράγραφος 1 στοιχείο γ) του κανονισμού προβλέπει αξιολόγηση των επιδόσεων των επιτροπών ελέγχου. Το συγκεκριμένο καθήκον έχει αποδειχτεί δύσκολο, δεδομένου του χρονοδιαγράμματος για τις πρώτες εθνικές εκθέσεις, της έλλειψης εμπειρίας ορισμένων ΕΑΑ και του μεταβαλλόμενου νομικού πλαισίου. Παρά το γεγονός ότι παρείχαν μια ιδέα για την κατάσταση σε εθνικό επίπεδο, οι εθνικές εκθέσεις δεν κατέγραφαν με σαφήνεια το αν και κατά πόσο οι ΕΑΑ συνεργάζονται με τις επιτροπές ελέγχου.
Στα τέλη του 2016, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπέβαλε επιπρόσθετα ειδικά ερωτήματα στις ΕΑΑ προκειμένου να κατανοήσει καλύτερα το νομικό πλαίσιο των επιτροπών ελέγχου στα κράτη μέλη 45 . Σκοπός των ερωτημάτων ήταν να συμβάλλουν στην κατανόηση του τρόπου με τον οποίο τα κράτη μέλη, και συγκεκριμένα οι ΕΑΑ, συνεργάζονται με τις επιτροπές ελέγχου και του τρόπου με τον οποίο οι ΕΑΑ μεριμνούν ώστε οι επιτροπές ελέγχου να επιτελούν να καθήκοντα που τους έχουν ανατεθεί. Επρόκειτο για μια προσπάθεια θέσπισης κανόνων που διέπουν την εποπτεία, καθώς το πεδίο εφαρμογής της εποπτείας των επιτροπών ελέγχου εξαρτάται από κάθε κράτος μέλος.
Τα αποτελέσματα υποδεικνύουν ότι οι επιτροπές ελέγχου υπόκεινται σε εποπτεία σε 15 κράτη μέλη. Περίπου 12 κράτη μέλη ανέφεραν ότι οι επιτροπές ελέγχου δεν υπόκεινται σε εποπτεία, ενώ ένα κράτος μέλος 46 δεν παρείχε πληροφορίες. Όπως φαίνεται στο Σχήμα 8, οι πρακτικές ποικίλλουν σημαντικά μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά το ποια αρχή είναι αρμόδια για την εποπτεία.
Σχήμα 8: Αρχή αρμόδια για την εποπτεία των επιτροπών ελέγχου σε κράτη μέλη
[Πηγή: Ερωτηματολόγιο προς τις εθνικές αρμόδιες αρχές για τις επιτροπές ελέγχου]
Ο κανονισμός δεν αναφέρει κάποιο συγκεκριμένο καθήκον ή εξουσία των ΕΑΑ έναντι των επιτροπών ελέγχου. Αυτά εναπόκεινται στη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών, τα οποία διαθέτουν επίσης διαφορετικά πλαίσια εταιρικής διακυβέρνησης. Η Επιτροπή διερεύνησε το κατά πόσο οι ΕΑΑ διενεργούν δραστηριότητες σε συνεργασία με τις επιτροπές ελέγχου, άλλες από την εποπτεία. Σε απάντηση, οι εθνικές αρμόδιες αρχές ανέφεραν ότι διοργάνωσαν διασκέψεις και εργαστήρια, ότι αντάλλαξαν βέλτιστες πρακτικές και οδηγίες, ότι οργάνωσαν συνεδριάσεις και συζητήσεις, αντάλλαξαν ετήσιες εκθέσεις, επεξεργάστηκαν αιτήσεις από επιτροπές ελέγχου, συνεργάστηκαν με συμβουλευτικές ομάδες των επιτροπών ελέγχου και υπέβαλαν εκθέσεις (βλ. Σχήμα 9). Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι ΕΑΑ ανέφεραν ότι συμμετείχαν σε περισσότερες από μία δραστηριότητες σε συνεργασία με επιτροπές ελέγχου.
Σχήμα 9: Δραστηριότητες ΕΑΑ σε συνεργασία με επιτροπές ελέγχου (% των κρατών μελών που αποκρίθηκαν)
[Πηγή: Ερωτηματολόγιο προς τις εθνικές αρμόδιες αρχές για τις επιτροπές ελέγχου]
3.Συνεισφορά του Ευρωπαϊκού Δικτύου Ανταγωνισμού
Το άρθρο 27 του κανονισμού αναφέρει επίσης ότι το Ευρωπαϊκό Δίκτυο Ανταγωνισμού πρέπει να καταρτίζει έκθεση.
Η Επιτροπή κάλεσε όλες τις εθνικές αρμόδιες αρχές να παράσχουν πληροφορίες σχετικά με δυνητικές τομεακές έρευνες που διενεργήθηκαν υπό τη δικαιοδοσία τους, και με την καταγραφή της επιβολής μέτρων στην αγορά ελέγχων (λ.χ. έρευνες για την ανίχνευση μονοπωλιακών πρακτικών, αξιολογήσεις κοινοποιημένων συγχωνεύσεων, διερευνήσεις καταγγελιών ή κρατική ενίσχυση). Περίοδος αναφοράς ήταν το χρονικό διάστημα 2014-2015.
Εκ των 13 εθνικών συνεισφορών στην έκθεση του ΕΔΑ, μόλις πέντε ανέφεραν συγκεκριμένη επιβολή μέτρων ή δραστηριότητες αναφοράς. Η Δανία παρείχε πληροφορίες σχετικά με τη συγχώνευση των EY και KPMG που εγκρίθηκε το 2014. Η Πολωνία ανέφερε ότι ο τομέας ελέγχου της είναι ιδιαίτερα συγκεντρωμένος στα χέρια των Big Four και ότι υπάρχουν σημαντικοί φραγμοί εισόδου. Η Ρουμανία ανέφερε έρευνα υπό εξέλιξη στο ρουμανικό επιμελητήριο δημοσιονομικού ελέγχου. Το ΗΒ και η Πορτογαλία παρείχαν πληροφορίες σχετικά την επιβολή μέτρων (ΗΒ) και τις δραστηριότητες αναφοράς (Πορτογαλία και ΗΒ).
Η Επιτροπή δεν διενήργησε τομεακές έρευνες, έρευνες για την ανίχνευση μονοπωλιακών πρακτικών, αξιολογήσεις κοινοποιηθέντων συγχωνεύσεων ή έρευνες για κρατικές επιδοτήσεις στην αγορά ελέγχων κατά τη διάρκεια της περιόδου αναφοράς.
4.Συμπεράσματα
Οι νέοι ελεγκτικοί κανόνες αποσκοπούν στην καλύτερη ποιότητα των ελέγχων και σε μια περισσότερο ανταγωνιστική αγορά υποχρεωτικών ελέγχων ΟΔΣ, ούτως ώστε να είναι εφικτή η ομαλή λειτουργία των κεφαλαιαγορών. Τα διαθέσιμα στοιχεία καταδεικνύουν μια ιδιαίτερα ποικιλόμορφη αγορά ελέγχων στην ΕΕ, από άποψης μεγέθους και διάρθρωσης, και επιβεβαιώνουν το γεγονός ότι η αγορά υποχρεωτικών ελέγχων ΟΔΣ εξακολουθεί να είναι σχετικά συγκεντρωμένη στα περισσότερα κράτη μέλη, ιδιαίτερα δε από άποψης κύκλου εργασιών. Στα 15 εκ των 21 κρατών μελών, ο δείκτης Big Four κατέχει ποσοστό άνω του 80 % του μεριδίου αγοράς όσον αφορά τον κύκλο εργασιών. Οι τράπεζες και οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις συνιστούν τις κατηγορίες ΟΔΣ στις οποίες ο Big Four έχει την υψηλότερη συγκέντρωση αγοράς στην ΕΕ (περίπου 80 %). Ωστόσο, δεν υπάρχουν επαρκή αποδεικτικά στοιχεία που να επιτρέπουν την εξαγωγή συμπερασμάτων σχετικά με το επίπεδο και την αποτελεσματικότητα του ανταγωνισμού στην αγορά. Η Επιτροπή θα συνεχίσει να παρακολουθεί τις τάσεις των ενοποιημένων επιπέδων συγκέντρωσης των μεγαλύτερων ελεγκτικών γραφείων στα κράτη μέλη σε μελλοντικές εκθέσεις.
Οι πληροφορίες που συγκεντρώνονται από τα συστήματα διασφάλισης της ποιότητας συνεισφέρουν σημαντικά στη μέτρηση της αποτελεσματικότητας των νέων ελεγκτικών κανόνων, τόσο για την προστασία των επενδυτών όσο και για τη δημόσια εποπτεία. Η κοινή μεθοδολογία και η εποπτική σύγκλιση στο συγκεκριμένο τομέα θα είναι μείζονος σημασίας για τη διασφάλιση της συνέπειας και της συγκρισιμότητας. Παραδείγματος χάριν, θα πρέπει να καταβληθούν περισσότερες προσπάθειες για την ενθάρρυνση της περαιτέρω σύγκλισης κοινών δεικτών και ορολογίας όσον αφορά ευρήματα και ελλείψεις. Δεν προσδιορίστηκαν σημαντικοί κίνδυνοι. Σε κάθε περίπτωση, δεδομένου ότι τα στοιχεία συγκεντρώθηκαν δυνάμει των εξουσιών που παρέχει το προηγούμενο νομικό πλαίσιο στις ΕΑΑ, είναι οπωσδήποτε πολύ νωρίς για να εκτιμηθούν πλήρως οι σημαντικοί κίνδυνοι.
Είναι σαφές ότι η επόμενη κοινή έκθεση θα πρέπει να αναλύει κατά πόσο υπάρχει κίνδυνος τα τρία συχνότερα ζητήματα που προσδιορίζονται στην παρούσα έκθεση (ελλείψεις στα εσωτερικά συστήματα ελέγχου της ποιότητας, αδυναμία τεκμηρίωσης ορισμένων πτυχών της ελεγκτικής εργασίας και έλλειψη επαρκών αποδεικτικών στοιχείων σχετικά με τη διενέργεια των ελέγχων) να καταστούν δομικώς επαναλαμβανόμενα. Ειδικότερα, η επόμενη έκθεση θα πρέπει να αξιολογεί τις δυνητικές συνέπειες, όχι μόνο για συγκεκριμένες ΟΔΣ, αλλά και για ολόκληρη την αγορά.
Η ελεγκτική μεταρρύθμιση έχει αναβαθμίσει τόσο τον ρόλο όσο και τις εξουσίες των επιτροπών ελέγχου, γεγονός μείζονος σημασίας προκειμένου οι νέοι ελεγκτικοί κανόνες να αποκτήσουν πραγματική ισχύ. Εντούτοις, η ανάλυση δείχνει ότι οι περισσότερες ΕΑΑ διαθέτουν ελάχιστη εμπειρία στην παρακολούθηση των δραστηριοτήτων και των επιδόσεων των επιτροπών ελέγχου. Για να αντιμετωπίσουν το πρόβλημα αυτό, οι ΕΑΑ θα πρέπει να διαθέτουν κατάλληλα εργαλεία ώστε να αξιολογούν τις επιδόσεις των επιτροπών ελέγχου και να λαμβάνουν τις πληροφορίες που χρειάζονται για την παρακολούθηση της συμμόρφωσης των επιτροπών ελέγχου προς τους νέους κανόνες. Από την πλευρά τους, τα μέλη των επιτροπών ελέγχου θα πρέπει να ενημερωθούν για τις νέες αρμοδιότητες και τον αναβαθμισμένο ρόλο τους. Στο παρόν στάδιο, η συνεργασία με τις επιτροπές ελέγχου και η ευαισθητοποίηση είναι ζωτικής σημασίας. Αυτό δεν συνεπάγεται απαραίτητα επαναπροσδιορισμό ή αλλαγή των εθνικών πλαισίων εταιρικής διακυβέρνησης ή των εποπτικών αρμοδιοτήτων των ΕΑΑ. Κάθε εθνική αρχή θα είναι ελεύθερη να αποφασίζει σχετικά με τη βέλτιστη προσέγγιση και τα καταλληλότερα εργαλεία για την αξιολόγηση των επιδόσεων των επιτροπών ελέγχου. Η υφιστάμενη εμπειρία δείχνει ότι η συνεργασία και ο διάλογος συνιστούν χρήσιμα και αποτελεσματικά εργαλεία. Ορισμένες ΕΑΑ έχουν ήδη ξεκινήσει συναντήσεις με επιτροπές ελέγχου (έχουν παράσχει ακόμη και κατευθυντήριες γραμμές), προκειμένου να τις ενημερώσουν για το νέο πλαίσιο και τις επιπρόσθετες αρμοδιότητες τους. Ωστόσο, είναι σαφές ότι μένει ακόμη να γίνουν πολλά. Η Επιτροπή θα μπορούσε να διαδραματίσει ρόλο στην προώθηση του εν λόγω διαλόγου και στην απευθείας συνεργασία με τις επιτροπές ελέγχου, προκειμένου να κατανοήσει καλύτερα τις εμπειρίες τους όσον αφορά την εφαρμογή της ελεγκτικής μεταρρύθμισης.
Η πρώτη έκθεση της Επιτροπής θα παράσχει οπωσδήποτε το βασικό σενάριο για μελλοντικές εκθέσεις. Επιπλέον, θα χρειαστούν λύσεις για την αντιμετώπιση ορισμένων εκ των περιορισμών που περιγράφονται στην εισαγωγική ενότητα. Ορισμένοι εξ αυτών των περιορισμών θα αντιμετωπιστούν με την εφαρμογή των νέων ελεγκτικών κανόνων. Τέτοια περίπτωση είναι η πρόσβαση σε στοιχεία και η διαθεσιμότητα στοιχείων, καθώς το νέο νομικό πλαίσιο προβλέπει νέες πηγές πληροφόρησης και εργαλεία για τις ΕΑΑ και την Επιτροπή. Ωστόσο, θα απαιτηθούν περαιτέρω προσπάθειες προκειμένου να υπάρξει πρόοδος σε τομείς όπως η κοινή ορολογία, η σύγκλιση γύρω από τις περιόδους αναφοράς και οι μεθοδολογίες συγκέντρωσης στοιχείων. Με γνώμονα την προώθηση της σύγκλισης, η Επιτροπή θα καταβάλλει προσπάθειες ώστε να επανεξετάσει τους τρέχοντες δείκτες σε στενή συνεργασία με τις ΕΑΑ, κυρίως με την υποομάδα της ΕΕΦΕΕ για την παρακολούθηση της αγοράς. Τούτο είναι ιδιαίτερα σημαντικό ενόψει ορισμένων διατάξεων που προστέθηκαν με τους νέους ελεγκτικούς κανόνες, όπως οι περίοδοι εναλλαγής, η κατάργηση ορισμένων μη ελεγκτικών υπηρεσιών και ο νέος ρόλος των επιτροπών ελέγχου. Στις μελλοντικές εκθέσεις, η Επιτροπή θα εξετάσει επίσης τους νέους αυτούς κανόνες, ώστε να εκτιμήσει το επίπεδο ανταγωνισμού στην αγορά υποχρεωτικών ελέγχων ΟΔΣ και να αξιολογήσει τον συνολικό αντίκτυπο του νέου κανονιστικού πλαισίου.
Η Επιτροπή θα εξακολουθήσει να παρακολουθεί τις εξελίξεις στην αγορά παροχής υπηρεσιών υποχρεωτικού ελέγχου σε ΟΔΣ στην ΕΕ. Είναι έτοιμη να συνεργαστεί με τα κράτη μέλη προκειμένου να διασφαλίζεται η όσο το δυνατόν αποτελεσματικότερη εκπλήρωση των απαιτήσεων του άρθρου 27 του κανονισμού.