ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ
Βρυξέλλες, 27.9.2016
COM(2016) 619 final
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ
Έκθεση σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού (EΕ) αριθ. 181/2011 για τα δικαιώματα των επιβατών λεωφορείων και πούλμαν και για την κατάργηση του κανονισμού (EΚ) αριθ. 2006/2004
1. Εισαγωγή
1.1. Ιστορικό του φακέλου
Ο κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 181/2011 1 («ο κανονισμός») καθορίζει μια σειρά δικαιωμάτων για τους επιβάτες που ταξιδεύουν με λεωφορεία και πούλμαν εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ο κανονισμός τέθηκε σε εφαρμογή την 1η Μαρτίου 2013.
Η Επιτροπή υποβάλλει την παρούσα έκθεση δυνάμει του άρθρου 32 του κανονισμού, βάσει του οποίου οφείλει να υποβάλει έκθεση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με τη λειτουργία και τα αποτελέσματα του κανονισμού και, εάν χρειασθεί, να προβεί σε νομοθετικές προτάσεις για τη λεπτομερέστερη εφαρμογή των διατάξεών του ή την τροποποίησή του.
Η παρούσα έκθεση βασίζεται: σε δεδομένα για την εφαρμογή και την ισχύ του κανονισμού που συνέλεξε απευθείας η Επιτροπή, στις εκθέσεις των εθνικών αρχών σχετικά με την επιβολή του κανονισμού 2 , στις διαβουλεύσεις που πραγματοποιήθηκαν μεταξύ των φορέων εκπροσώπησης των επιβατών και του κλάδου σε ευρωπαϊκό επίπεδο 3 και στην αναλυτική μελέτη των επιβατικών μεταφορών με πούλμαν στην Ευρώπη, εξωτερική μελέτη που πραγματοποιήθηκε για λογαριασμό της Επιτροπής το 2015 και το 2016 4 .
1.2. Σημασία και χαρακτηριστικά των μεταφορών με λεωφορείο και πούλμαν στην ΕΕ
Τα λεωφορεία και τα πούλμαν είναι ευέλικτο μέσο μεταφοράς και, σε αντίθεση με το τρένο ή το αεροπλάνο, μπορούν να επιβιβάζουν και να αποβιβάζουν επιβάτες σε οποιοδήποτε σημείο με ελάχιστη σταθερή υποδομή.
Από άποψη επιβατοχιλιομέτρων, οι μεταφορές με λεωφορεία και πούλμαν συνιστούν το 9,2 % του συνόλου των χερσαίων επιβατικών μεταφορών στην ΕΕ και αποτελούν το σημαντικότερο μέσο χερσαίας μεταφοράς επιβατών μετά τα ιδιωτικά αυτοκίνητα (81,7 %) 5 . Η ελευθέρωση της διεθνούς αγοράς πούλμαν πριν από περισσότερο μια δεκαετία 6 και η πρόσφατη ελευθέρωση των αγορών εσωτερικών μεταφορών με πούλμαν σε αρκετά κράτη μέλη (μεταξύ των οποίων η Γερμανία και η Γαλλία 7 ) είχαν ως αποτέλεσμα τη σταθερή ανάπτυξη του κλάδου των μεταφορών με πούλμαν.
Οι μεταφορές με λεωφορεία και πούλμαν έχουν ορισμένα διακριτικά χαρακτηριστικά, τα οποία αφορούν τόσο τους μεταφορείς όσο και τους επιβάτες.
Σε αντίθεση με τις αεροπορικές και τις σιδηροδρομικές μεταφορές, ο κλάδος των μεταφορών με λεωφορεία και πούλμαν αποτελείται κυρίως από μικρομεσαίες επιχειρήσεις και τα λεωφορεία και τα πούλμαν κυκλοφορούν στις οδικές υποδομές από κοινού με άλλους οικονομικούς παράγοντες. Αυτά τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά έχουν ληφθεί υπόψη σε ορισμένες διατάξεις του κανονισμού 8 .
Έρευνες που πραγματοποιήθηκαν σε ορισμένα κράτη μέλη σε εθνικό επίπεδο 9 δείχνουν ότι οι επιβάτες που χρησιμοποιούν αυτόν τον τρόπο μεταφοράς είναι περισσότερο ευάλωτοι, καθώς συχνά έχουν χαμηλά εισοδήματα (πολύ υψηλό ποσοστό των χρηστών λεωφορείων και πούλμαν είναι σπουδαστές ή χαμηλοσυνταξιούχοι) ή ζουν σε γεωγραφικά απομονωμένες περιοχές, όπου τα λεωφορεία και τα πούλμαν είναι το μόνο διαθέσιμο μέσο μεταφοράς. Συχνά οι επιβάτες δεν έχουν άδεια οδήγησης ή δεν διαθέτουν αυτοκίνητο και, επομένως, οι μεταφορές με λεωφορεία και πούλμαν είναι ζωτικής σημασίας για να μπορούν να πηγαίνουν στον τόπο εργασίας τους ή στο σχολείο, να επισκέπτονται συγγενείς και φίλους ή για να διασκεδάσουν ή να κάνουν τουρισμό. Η περιορισμένη πρόσβαση στις μεταφορές με λεωφορεία και πούλμαν μπορεί να παρεμποδίσει σοβαρά την κοινωνικής τους ένταξη.
2. Πεδίο εφαρμογής και περιεχόμενο του κανονισμού
Η ΕΕ έχει θεσμοθετήσει για τα δικαιώματα των επιβατών σε όλους τους τρόπους μεταφοράς (αεροπορικές, σιδηροδρομικές, εσωτερικές πλωτές και οδικές μεταφορές με λεωφορείο/πούλμαν), ώστε να παρέχεται στο κοινό ελάχιστη προστασία όταν ταξιδεύει στην Ευρώπη και κατά τον τρόπο αυτόν να διευκολυνθεί η κινητικότητα και η κοινωνική ένταξη. Η κοινή δέσμη δικαιωμάτων των επιβατών που κατοχυρώθηκε νομικά για τους τέσσερις τρόπους μεταφοράς (με διατάξεις που ανταποκρίνονται στα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά κάθε τρόπου μεταφοράς) συμβάλλει επίσης στη διαμόρφωση ίσων όρων ανταγωνισμού για τους μεταφορείς τόσο εντός κάθε τρόπου μεταφοράς όσο και μεταξύ διαφορετικών τρόπων μεταφοράς.
Πεδίο εφαρμογής
Ο κανονισμός εφαρμόζεται εν γένει στις «τακτικές γραμμές» (γραμμές που εκτελούνται σε συγκεκριμένα χρονικά διαστήματα με συγκεκριμένες διαδρομές, στις οποίες η επιβίβαση και η αποβίβαση επιβατών πραγματοποιούνται σε προκαθορισμένα σημεία) για μη καθορισμένες κατηγορίες επιβατών, όταν το σημείο επιβίβασης ή αποβίβασης των επιβατών βρίσκεται στο έδαφος κράτους μέλους 10 .
Περιεχόμενο
Οι επιβάτες που ταξιδεύουν με οποιουδήποτε είδους τακτική γραμμή, ανεξαρτήτως της προγραμματισμένης απόστασης της γραμμής, έχουν τα ακόλουθα βασικά δικαιώματα:
1) ισότιμους όρους μεταφοράς (ιδίως ισότιμους ναύλους)·
2) πρόσβαση στις μεταφορές των ατόμων με αναπηρία ή με μειωμένη κινητικότητα χωρίς πρόσθετο κόστος (οι μεταφορείς μπορούν να αρνηθούν να μεταφέρουν επιβάτες με αναπηρία μόνον εάν η μεταφορά τους είναι φυσικά αδύνατη λόγω του σχεδιασμού του οχήματος, της στάσης του λεωφορείου ή της τερματικής υποδομής, ή αν η μεταφορά τους παραβαίνει τις απαιτήσεις υγείας και ασφάλειας)·
3) ελάχιστους κανόνες για τις ταξιδιωτικές πληροφορίες προς όλους τους επιβάτες πριν και κατά τη διάρκεια του ταξιδιού τους, καθώς και για την ενημέρωσή σχετικά με τα δικαιώματά τους·
4) μηχανισμό διεκπεραίωσης των καταγγελιών τον οποίο οι μεταφορείς πρέπει να καθιστούν διαθέσιμο σε όλους τους επιβάτες· και
5) ανεξάρτητες εθνικές αρχές επιβολής σε κάθε κράτος μέλος με την εντολή να επιβάλλουν τον κανονισμό και, εφόσον κρίνεται σκόπιμο, να επιβάλλουν ποινές.
Οι επιβάτες έχουν επίσης τα εξής πρόσθετα δικαιώματα όταν ταξιδεύουν με τακτικές γραμμές των οποίων η προγραμματισμένη απόσταση είναι τουλάχιστον 250 χλμ.:
6) παροχή (ηλεκτρονικών ή έντυπων) εισιτηρίων ή άλλου εγγράφου που αποτελεί έγκυρο τίτλο μεταφοράς·
7) αποζημίωση και παροχή συνδρομής σε περίπτωση θανάτου, τραυματισμού ή απώλειας ή φθοράς των αποσκευών λόγω ατυχήματος·
8) πληροφόρηση σε περίπτωση ματαίωσης ή καθυστέρησης του δρομολογίου κατά την αναχώρηση·
9) δικαίωμα επιστροφής όλου του αντιτίμου του εισιτηρίου ή μεταφοράς με άλλο δρομολόγιο σε περίπτωση ματαίωσης ή μεγάλης καθυστέρησης κατά την αναχώρηση·
10) κατάλληλη παροχή συνδρομής σε περίπτωση ματαίωσης ή μεγάλης καθυστέρησης (εφαρμόζεται μόνον όταν η προγραμματισμένη διάρκεια του ταξιδίου υπερβαίνει τις 3 ώρες)·
11) αποζημίωση ύψους έως 50 % του αντιτίμου του εισιτηρίου εάν ο μεταφορέας δεν προσφέρει στον επιβάτη τη δυνατότητα να επιλέξει μεταξύ της επιστροφής του αντιτίμου του εισιτηρίου και της μεταφοράς του με άλλο δρομολόγιο σε περίπτωση ματαίωσης ή μεγάλης καθυστέρησης· και
12) παροχή ειδικής συνδρομής χωρίς πρόσθετο κόστος σε άτομα με αναπηρία ή με μειωμένη κινητικότητα, τόσο στους τερματικούς σταθμούς όσο και εντός του οχήματος.
Εξαιρέσεις από το πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 11
Τα κράτη μέλη μπορούν να χορηγούν εξαιρέσεις από τα μη βασικά δικαιώματα για τις καθαρά εσωτερικές τακτικές γραμμές για περίοδο έως τεσσάρων ετών (με λήξη το αργότερο στις 28 Φεβρουαρίου 2017), η οποία μπορεί να ανανεωθεί μόνον μία φορά. Η βάση των εξαιρέσεων αυτών πρέπει να είναι διαφανής και να μην εισάγει διακρίσεις. Συνολικά 12 κράτη μέλη (Κροατία, Τσεχική Δημοκρατία, Εσθονία, Ελλάδα, Ουγγαρία, Λετονία, Κάτω Χώρες, Πορτογαλία, Ρουμανία, Σλοβακία, Σλοβενία και Ηνωμένο Βασίλειο) εφαρμόζουν προς το παρόν εξαιρέσεις αυτού του είδους.
Τα κράτη μέλη μπορούν επίσης να χορηγούν εξαιρέσεις από την εφαρμογή όλου του κανονισμού για τις τακτικές γραμμές, εφόσον σημαντικό μέρος της γραμμής (που περιλαμβάνει τουλάχιστον μία προγραμματισμένη στάση) εκτελείται εκτός της ΕΕ. Οι εξαιρέσεις αυτές, οι οποίες πρέπει να χορηγούνται επίσης με τρόπο διαφανή και χωρίς διακρίσεις, θα λήξουν το αργότερο στις 28 Φεβρουαρίου 2017 και μπορούν να ανανεωθούν μόνον μία φορά. Συνολικά 13 κράτη μέλη (Αυστρία, Κροατία, Εσθονία, Φινλανδία, Γερμανία, Ελλάδα, Ουγγαρία, Ιταλία, Λετονία, Κάτω Χώρες, Σλοβακία, Σλοβενία και Ηνωμένο Βασίλειο) εφαρμόζουν προς το παρόν εξαιρέσεις αυτού του είδους.
Άλλες νομοθετικές πράξεις της ΕΕ που ισχύουν για τους επιβάτες λεωφορείων και πούλμαν
Οι επιβάτες που ταξιδεύουν με λεωφορείο και πούλμαν ως μέρος πακέτου ταξιδιού έχουν πρόσθετα δικαιώματα βάσει της οδηγίας (ΕΕ) αριθ. 2015/2302 12 .
Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 661/2009 13 ορίζει τις απαιτήσεις προσβασιμότητας που πρέπει να πληρούν όλα τα νέα λεωφορεία και πούλμαν, ώστε να καθίσταται δυνατή η πώληση, η ταξινόμηση ή τη θέση τους κυκλοφορία εντός της ΕΕ.
Σημαντικό μέρος των εσωτερικών μεταφορών με πούλμαν είναι ενδοκοινοτικού χαρακτήρα: οι επιβάτες είτε ταξιδεύουν με διασυνοριακές γραμμές είτε με εσωτερικές γραμμές εκτός του κράτους μέλους τους. Για να προστατευθούν τα συμφέροντα των επιβατών αυτών, ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2006/2004 14 προβλέπει κατάλληλο πλαίσιο συνεργασίας των εθνικών φορέων επιβολής και προάσπισης των συλλογικών συμφερόντων των καταναλωτών σε περίπτωση διασυνοριακής μεταφοράς.
3. Εφαρμογή του κανονισμού από τα κράτη μέλη
Σύμφωνα με τον κανονισμό τα κράτη μέλη απαιτείται να ορίσουν εθνικούς φορείς επιβολής (ΕΦΕ), αρμόδιους για την επιβολή του κανονισμού, και να ορίσουν αποτελεσματικές, αναλογικές και αποτρεπτικές ποινές στην εθνική τους νομοθεσία για τους μεταφορείς που παραβιάζουν τον κανονισμό. Επίσης, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να ορίζουν τους τερματικούς σταθμούς λεωφορείων και πούλμαν στους οποίους οι επιβάτες με αναπηρία ή με μειωμένη κινητικότητα μπορούν να έχουν την κατάλληλη βοήθεια.
Καθορισμός των ΕΦΕ 15
Τα περισσότερα κράτη μέλη έχουν ορίσει ΕΦΕ, οι οποίοι στο παρελθόν ήταν αρμόδιοι για τα δικαιώματα των επιβατών σε άλλους τρόπους μεταφοράς. Οι ΕΦΕ είναι είτε αρχές μεταφορών είτε αρχές προστασίας των καταναλωτών. Ορισμένα κράτη μέλη όρισαν περισσότερους ΕΦΕ: μια αρχή προστασίας των καταναλωτών είναι συχνά υπεύθυνη για τη διεκπεραίωση των καταγγελιών, ενώ μια αρχή μεταφορών διενεργεί επιθεωρήσεις, επιβάλλει κυρώσεις και παρακολουθεί την προσβασιμότητα των οχημάτων και των τερματικών σταθμών από τους επιβάτες με αναπηρίες. Τα περισσότερα κράτη μέλη όρισαν τους ΕΦΕ μόνο σε εθνικό επίπεδο, αλλά υπάρχουν μερικά κράτη μέλη στα οποία οι περιφερειακές αρχές διαδραματίζουν επίσης σημαντικό ρόλο στην επιβολή του κανονισμού.
Διεκπεραίωση των καταγγελιών
Οι επιβάτες μπορούν να υποβάλλουν στον μεταφορέα καταγγελίες για τις παραβιάσεις του κανονισμού που ισχυρίζονται (ο κανονισμός υποχρεώνει τους μεταφορείς να διαθέτουν μηχανισμό διεκπεραίωσης των καταγγελιών) ή στον ΕΦΕ.
Ο κανονισμός δεν ορίζει ρητά χρονολογική σειρά για την κατάθεση καταγγελίας, επιτρέπει όμως στα κράτη μέλη να απαιτούν από τον επιβάτη να καταθέσει την καταγγελία του πρώτα στον μεταφορέα, ο δε ΕΦΕ ενεργεί μόνον ως όργανο προσφυγής εάν ο επιβάτης δεν μείνει ικανοποιημένος από την απάντηση. Συνολικά, 20 κράτη μέλη έχουν επιλέξει αυτή τη λύση. Το πλεονέκτημα αυτής της λύσης είναι ότι οι ΕΦΕ μπορούν να διεκπεραιώνουν τις καταγγελίες αποτελεσματικότερα και ταχύτερα, διότι εξαρχής έχουν πρόσβαση στην αλληλογραφία μεταξύ του καταγγέλλοντος και του μεταφορέα και, ως εκ τούτου, έχουν πληρέστερη εικόνα της υπόθεσης από αμφότερα τα μέρη.
Για το 2013 και το 2015 δεν υπάρχουν δημοσιοποιημένα στοιχεία για τον αριθμό των καταγγελιών που υπέβαλαν επιβάτες σε μεταφορείς. Παρά το γεγονός ότι αυτά τα στοιχεία θα ήταν χρήσιμα για την αξιολόγηση της λειτουργίας του κανονισμού, οι μεταφορείς δεν υποχρεούνται να τα συγκεντρώνουν ούτε να τα αναφέρουν στους ΕΦΕ.
Είναι γνωστό πάντως ότι οι ΕΦΕ χειρίσθηκαν πολύ λίγες καταγγελίες (βλ. πίνακα κατωτέρω). Αυτό οφείλεται σε διαφόρους λόγους: i) ο κανονισμός είναι σχετικά πρόσφατος και ίσως πολλοί επιβάτες δεν γνωρίζουν πλήρως τα δικαιώματά τους· ii) στα περισσότερα κράτη μέλη, οι επιβάτες πρέπει πρώτα να υποβάλουν την καταγγελία τους στους μεταφορείς, οι περισσότερες εταιρείες των οποίων φαίνεται ότι χειρίζονται ικανοποιητικά τις περισσότερες, με αποτέλεσμα οι καταγγελίες να μην φθάνουν στους ΕΦΕ· και iii) σε ορισμένα κράτη μέλη, μόνον τα δικαστήρια μπορούν να επιβάλουν δεσμευτική απόφαση στους μεταφορείς και η βραδεία και δαπανηρή διαδικασία αντιδικίας αποθαρρύνει τους επιβάτες από την προάσπιση των δικαιωμάτων τους.
Κυρώσεις
Οι εθνικές νομοθεσίες των περισσοτέρων κρατών μελών προβλέπουν σύστημα ποινών που βασίζεται μόνον σε πρόστιμα, ορισμένοι όμως ΕΦΕ μπορούν και αυτοί να αποσύρουν την άδεια μεταφορέα σε περίπτωση που αυτός παραβιάζει εκ προθέσεως και συστηματικά τον κανονισμό.
Οι ΕΦΕ επέβαλαν ελάχιστες κυρώσεις τα πρώτα δύο έτη από την ημερομηνία έναρξης εφαρμογής του κανονισμού (βλ. πίνακα κατωτέρω). Οι περισσότεροι ΕΦΕ έκριναν ότι οι μεταφορείς επιδιώκουν τη συμμόρφωσή τους και την επίλυση των καταγγελιών πριν καταστεί αναγκαία η επιβολή κύρωσης.
Πίνακας — Αριθμός καταγγελιών που διεκπεραίωσαν οι ΕΦΕ και κυρώσεις που επέβαλαν 16
|
Κράτος μέλος |
Αριθμός καταγγελιών που διεκπεραιώθηκαν |
Αριθμός κυρώσεων που επιβλήθηκαν |
|
Αυστρία |
δ/δ |
δ/δ |
|
Βέλγιο |
1 |
0 |
|
Βουλγαρία |
9 |
0 |
|
Κροατία |
0 |
0 |
|
Κύπρος |
0 |
0 |
|
Τσεχική Δημοκρατία |
132 |
9 |
|
Δανία |
0 |
0 |
|
Εσθονία |
0 |
0 |
|
Φινλανδία |
12 |
0 |
|
Γαλλία |
21 |
0 |
|
Γερμανία |
192 |
0 |
|
Ελλάδα |
δ/δ |
δ/δ |
|
Ουγγαρία |
24 |
16 |
|
Ιρλανδία |
4 |
0 |
|
Ιταλία |
δ/δ |
δ/δ |
|
Λετονία |
0 |
0 |
|
Λιθουανία |
0 |
0 |
|
Λουξεμβούργο |
δ/δ |
δ/δ |
|
Μάλτα |
0 |
0 |
|
Κάτω Χώρες |
δ/δ |
δ/δ |
|
Πολωνία |
δ/δ |
δ/δ |
|
Πορτογαλία |
δ/δ |
δ/δ |
|
Ρουμανία |
0 |
0 |
|
Σλοβακία |
0 |
0 |
|
Σλοβενία |
0 |
0 |
|
Ισπανία |
1194 |
54 |
|
Σουηδία |
2 |
0 |
|
Ηνωμένο Βασίλειο |
4 |
0 |
Άλλες δραστηριότητες επιβολής και επικοινωνίας
Η διεκπεραίωση των καταγγελιών και η επιβολή κυρώσεων είναι μόνο δύο από τα παραδείγματα που αναφέρονται στον κανονισμό για τα πιθανά μέτρα που μπορούν να χρησιμοποιηθούν για την επιβολή των δικαιωμάτων των επιβατών λεωφορείων και πούλμαν. Πολλοί ΕΦΕ ανέλαβαν προληπτική δράση και έχουν λάβει πρόσθετα μέτρα 17 .
Καθορισμός των τερματικών σταθμών λεωφορείων και πούλμαν όπου οι επιβάτες με αναπηρία και οι επιβάτες με μειωμένη κινητικότητα μπορούν να λάβουν συνδρομή
Σύμφωνα με τον κανονισμό τα κράτη μέλη πρέπει να ορίσουν στελεχωμένους και εξοπλισμένους τερματικούς σταθμούς λεωφορείων και πούλμαν που θα παρέχουν την κατάλληλη συνδρομή σε επιβάτες με αναπηρία ή με μειωμένη κινητικότητα. Η παροχή συνδρομής στους τερματικούς σταθμούς λεωφορείων και πούλμαν είναι υψίστης σημασίας, διότι οι επιβάτες με αναπηρία ή με μειωμένη κινητικότητα πολύ συχνά χρειάζονται βοήθεια κατά την επιβίβαση ή την αποβίβασή τους από τα λεωφορεία και τα πούλμαν, και η απαίτηση αυτή μπορεί, στις περισσότερες περιπτώσεις, να εκπληρωθεί πολύ εύκολα στους τερματικούς σταθμούς με μεγάλη επιβατική κίνηση.
Η αντιμετώπιση των κρατών μελών ποικίλλει: ορισμένα μεγαλύτερα και πολυπληθέστερα κράτη μέλη έχουν ορίσει μόνο έναν ή πολύ λίγους τερματικούς σταθμούς, οι οποίοι δεν αντιστοιχούν ούτε στο μέγεθος της χώρας ούτε στον όγκο των επιβατών λεωφορείων και πούλμαν 18 .
Επίσης, ορισμένα άλλα κράτη μέλη όρισαν αρχικά στάσεις χωρίς προσωπικό και κατάλληλες εγκαταστάσεις, οι οποίες ήταν σαφές ότι δεν πληρούσαν τις απαιτήσεις του κανονισμού 19 . Μετά την παρέμβαση της Επιτροπής απέσυραν τις στάσεις αυτές 20 .
4. Λειτουργία του κανονισμού και δράση βελτίωσης
4.1 Αξιολόγηση της λειτουργίας του κανονισμού
Αποτελέσματα των διαβουλεύσεων
Τον Ιανουάριο του 2016, η Επιτροπή κάλεσε διαφόρους φορείς εκπροσώπησης των επιβατών και του κλάδου σε επίπεδο ΕΕ να εκφέρουν την άποψή τους για τη λειτουργία του κανονισμού 21 .
Όλοι οι συμμετέχοντες συμφώνησαν ότι δύο είναι οι παράγοντες που έχουν σημαντική επίπτωση στη λειτουργία του κανονισμού:
- η έλλειψη κατάλληλων τερματικών σταθμών λεωφορείων και πούλμαν σε πολλά κράτη μέλη είναι ένα από τα σημαντικότερα εμπόδια στην ανάπτυξη των μεταφορών με λεωφορεία και πούλμαν: οι σύγχρονοι, προσβάσιμοι και ασφαλείς τερματικοί σταθμοί που συνδέονται με άλλους τρόπους μεταφοράς θα μπορούσαν να πείσουν νέους χρήστες να επιλέξουν τις μεταφορές με λεωφορεία και πούλμαν. Οι τερματικοί σταθμοί λεωφορείων και πούλμαν διαδραματίζουν επίσης καίριο ρόλο στην εφαρμογή του κανονισμού: ένας υψηλής ποιότητας τερματικός σταθμός μπορεί να προσφέρει στους επιβάτες ευκολότερη πρόσβαση σε πληροφορίες σχετικά με τις γραμμές και τα δικαιώματά τους στους τερματικούς σταθμούς, το προσωπικό του τερματικού σταθμού μπορεί να παρέχει στους επιβάτες με αναπηρία τη βοήθεια που χρειάζονται και οι επιβάτες μπορούν να εξυπηρετούνται καλύτερα όταν προκύπτουν προβλήματα στις μεταφορές.
- Ο κανονισμός δεν ορίζει νέες απαιτήσεις προσβασιμότητας για τα λεωφορεία, τα πούλμαν και τους τερματικούς σταθμούς και, επομένως, δεν συνέβαλε σημαντικά στη βελτίωση της προσβασιμότητας των οχημάτων και των υποδομών μεταφορών (στάσεις λεωφορείων και τερματικούς σταθμούς) από τους επιβάτες με αναπηρία ή με μειωμένη κινητικότητα. Για να καταστούν προσβάσιμα για τους επιβάτες αυτούς τα λεωφορεία και τα πούλμαν, πρέπει να είναι προσβάσιμα ταυτόχρονα και τα οχήματα και οι τερματικοί σταθμοί. Τα μέτρα που καθιέρωσαν διάφορα κράτη μέλη, σύμφωνα με την οποία οι μεταφορείς θα υποχρεούνται στο μέλλον να χρησιμοποιούν μόνον στόλους που μπορούν να μεταφέρουν επιβάτες με αναπηρίες ή με μειωμένη κινητικότητα 22 , θα έχουν συνεπώς απλώς περιορισμένα αποτελέσματα εάν οι υποδομές παραμείνουν ανεπαρκείς. Ωστόσο, η Επιτροπή γνωρίζει επίσης τοπικές και περιφερειακές πρωτοβουλίες στις οποίες οι μεταφορείς συνεργάστηκαν στενά με τις οργανώσεις εκπροσώπησης των ατόμων με αναπηρίες, ώστε οι γραμμές τους να καταστούν προσβάσιμες 23 .
Ενώ τα διάφορα μέρη που έλαβαν μέρος στις διαβουλεύσεις συμφώνησαν στα ανωτέρω σημεία, υπήρξε σαφής διαφωνία μεταξύ των οργανώσεων εκπροσώπησης του κλάδου και των οργανώσεων των επιβατών ως προς τις επιπτώσεις του κανονισμού. Οι οργανώσεις εκπροσώπησης των μεταφορέων έκριναν ότι ο κανονισμός αντικατοπτρίζει τη βέλτιστη ισορροπία μεταξύ των υποχρεώσεων των μεταφορέων και των δικαιωμάτων των επιβατών, καθώς έχουν ληφθεί υπόψη οι ειδικοί περιορισμοί του κλάδου και προβλέπεται το απαραίτητο επίπεδο ευελιξίας.
Οι οργανώσεις εκπροσώπησης των επιβατών (EDF και EPF) εξέφρασαν τη λύπη τους για το γεγονός ότι οι περισσότερες διατάξεις που περιέχει ο κανονισμός εφαρμόζονται μόνον στις τακτικές γραμμές με προγραμματισμένη απόσταση τουλάχιστον 250χλμ. Στην πράξη, αυτό σημαίνει ότι η συντριπτική πλειονότητα των τακτικών γραμμών λεωφορείων και των ταξιδίων με πούλμαν υπόκεινται μόνο στις βασικές διατάξεις του κανονισμού 24 . Οι οργανώσεις των επιβατών επέκριναν επίσης τα κράτη μέλη ότι χορηγούν υπερβολικό αριθμό εξαιρέσεων 25 . Κατά την άποψή τους, η εκτεταμένη χρήση των εξαιρέσεων στερεί τους επιβάτες από την πλήρη άσκηση των δικαιωμάτων τους και την ασφάλεια δικαίου (ιδίως διότι είναι δύσκολο για τους επιβάτες να γνωρίζουν σε ποια κράτη μέλη ισχύουν ποιες εξαιρέσεις).
Τα ενδιαφερόμενα μέρη των οποίων ζητήθηκε η γνώμη έκριναν ότι δεν είναι αναγκαία η τροποποίηση κάποιων συγκεκριμένων διατάξεων του κανονισμού, αλλά ότι ο ισχύων κανονισμός πρέπει να εφαρμόζεται καλύτερα από τους μεταφορείς και να επιβάλλεται αυστηρότερα από τις εθνικές αρχές.
Αξιολόγηση από την Επιτροπή
Η Επιτροπή δεν έχει διαπιστώσει ακόμη κάποια σκόπιμη ή σοβαρή παραβίαση του κανονισμού. Οι περισσότερες ατομικές καταγγελίες των οποίων έχει λάβει γνώση η Επιτροπή αφορούν την έλλειψη ενημέρωσης, την παροχή συνδρομής ή την παρεχόμενη αποζημίωση σε περίπτωση μεγάλης καθυστέρησης ή ματαίωσης 26 . Οι εκθέσεις που υπέβαλαν οι ΕΦΕ δείχνουν ότι πολλές καταγγελίες δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 27 .
Παρά αυτή τη συνολικά θετική εικόνα, η Επιτροπή διαπίστωσε σειρά παραγόντων που εμποδίζουν την αποτελεσματικότερη εφαρμογή του κανονισμού:
a) Επιβάτες και μεταφορείς δεν είναι αρκετά ενήμεροι για τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους
Καθώς ο κανονισμός είναι σχετικά πρόσφατος, οι πολίτες δεν τον γνωρίζουν αρκετά. Οι ΕΦΕ και οι εκπρόσωποι των ενδιαφερόμενων μερών επεσήμαναν ότι πολλοί μεταφορείς δεν γνώριζαν ότι είχε εκδοθεί ο κανονισμός και ότι η έλλειψη ενημέρωσης εξακολουθεί να αποτελεί πρόβλημα σε ορισμένα κράτη μέλη. Συνεπώς, είναι αναγκαίο οι ΕΦΕ, οι φορείς των ενδιαφερόμενων μερών σε εθνικό και ενωσιακό επίπεδο και η Επιτροπή να συνεχίσουν την ενημέρωση των επιβατών σχετικά με τα δικαιώματά τους και των μεταφορέων σχετικά με τις υποχρεώσεις τους.
β) Η επιβολή του κανονισμού υστερεί σε ορισμένα κράτη μέλη
Τα κράτη μέλη καθυστέρησαν στη λήψη μέτρων για την εφαρμογή του κανονισμού. Έως την 1η Μαρτίου 2013, ημερομηνία έναρξης εφαρμογής του κανονισμού, κανένα από τα κράτη μέλη δεν είχε εγκρίνει όλα τα απαραίτητα εθνικά μέτρα. Ορισμένα κράτη μέλη ενέκριναν τα απαιτούμενα μέτρα με καθυστέρηση δύο ετών.
Η αντιμετώπιση των ΕΦΕ όσον αφορά τον έλεγχο εφαρμογής του κανονισμού ποικίλλει σε μεγάλο βαθμό. Ορισμένοι ενεργούν προνοητικά σε μεγάλο βαθμό στην ενημέρωση των επιβατών σχετικά με τα δικαιώματά τους και την παρακολούθηση της εφαρμογής του κανονισμού, ενώ άλλοι πράττουν ελάχιστα πέραν της διεκπεραίωσης των καταγγελιών.
Υπάρχουν επίσης σημαντικές διαφορές στην πραγματική επιβολή των δικαιωμάτων των επιβατών. Ορισμένα κράτη μέλη δεν έχουν εναλλακτικό μηχανισμό επίλυσης των διαφορών 28 , με αποτέλεσμα οι επιβάτες να είναι αναγκασμένοι να διεκδικούν με ένδικα μέσα τις αξιώσεις τους, διαδικασία δαπανηρή και χρονοβόρα που, ως εκ τούτου, αποθαρρύνει την επιβολή των δικαιωμάτων τους.
γ) Δυσκολία ερμηνείας ορισμένων διατάξεων
Ορισμένες διατάξεις του κανονισμού ερμηνεύονται διαφορετικά από τους διαφόρους ΕΦΕ και μεταφορείς.
Οι ενδιαφερόμενοι φορείς και οι ΕΦΕ συμφώνησαν ότι δεν χρειάζεται να τροποποιηθεί ο κανονισμός για να αποσαφηνιστούν οι διατάξεις αυτές, αλλά ότι η Επιτροπή και οι ΕΦΕ οφείλουν να συμφωνήσουν στον τρόπο με τον οποίο πρέπει να εφαρμόζονται στην πράξη.
4.2 Η δράση της Επιτροπής για τη βελτίωση της εφαρμογής του κανονισμού
Η Επιτροπή έλαβε τα κάτωθι μέτρα για να αντιμετωπίσει τα προβλήματα που προαναφέρθηκαν:
a) Δράσεις ενημέρωσης σχετικά με τα δικαιώματα των επιβατών και τις υποχρεώσεις των μεταφορέων
Τον Ιούνιο του 2013, η Επιτροπή άρχισε διετή εκστρατεία ενημέρωσης σχετικά με τα δικαιώματα των επιβατών σε όλους τους τρόπους μεταφοράς, συμπεριλαμβανομένων των μεταφορών με λεωφορείο και πούλμαν. Η εκστρατεία περιλάμβανε τη δημοσίευση αφισών και φυλλαδίων που διανεμήθηκαν σε ολόκληρη την Ευρώπη, τη χρήση των μέσων κοινωνικής δικτύωσης, εφαρμογή κινητής τηλεφωνίας και συμμετοχή σε εκθέσεις τουρισμού.
Η Επιτροπή δημοσίευσε περίληψη του κανονισμού την οποία χρησιμοποίησαν ευρέως οι ΕΦΕ και οι μεταφορείς για την ενημέρωση των επιβατών σχετικά με τα δικαιώματά τους.
β) Δράση για τη βελτίωση της επιβολής
Η Επιτροπή κίνησε διαδικασίες επί παραβάσει κατά κρατών μελών που δεν είχαν ορίσει εθνικό φορέα επιβολής, δεν είχαν καθορίσει ποινές στην εθνική τους νομοθεσία για την επιβολή κυρώσεων σε μεταφορείς που παραβιάζουν τον κανονισμό ή δεν είχαν καθορίσει τερματικούς σταθμούς λεωφορείων και πούλμαν στους οποίους οι επιβάτες με αναπηρία ή με μειωμένη κινητικότητα να μπορούν να λαμβάνουν την κατάλληλη βοήθεια 29 . Έως τα τέλη Ιουλίου του 2015, όλα τα κράτη μέλη είχαν λάβει τα αναγκαία μέτρα και οι διαδικασίες επί παραβάσει τέθηκαν στο αρχείο.
Η Επιτροπή διοργάνωσε ετήσιες συνεδριάσεις σε επίπεδο ΕΕ, στις οποίες οι ΕΦΕ και οι ενδιαφερόμενοι μπόρεσαν να ανταλλάξουν τις εμπειρίες τους σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού και να ανταλλάξουν λεπτομέρειες σχετικά με την ανταλλαγή ορθών πρακτικών.
Επίσης, η Επιτροπή παρείχε στις ετήσιες συνεδριάσεις με τους ΕΦΕ οδηγίες και πληροφορίες για ορθές πρακτικές ώστε να βελτιωθεί η μεταξύ τους συνεργασία.
γ) Δράση για να εξασφαλισθεί ομοιόμορφη εφαρμογή του κανονισμού
Στις ετήσιες συνεδριάσεις με τους ΕΦΕ και τους φορείς εκπροσώπησης, καθώς και με γραπτή αλληλογραφία, η Επιτροπή παρείχε διευκρινίσεις ως προς την πρακτική εφαρμογή πολλών διατάξεων του κανονισμού. Αυτό βοήθησε στην ομοιόμορφη εφαρμογή των διατάξεων σε όλη την ΕΕ 30 .
5. Συμπεράσματα και επόμενα βήματα
Με βάση την περιορισμένη πείρα που έχει αποκτηθεί από την εφαρμογή του κανονισμού έως σήμερα, η Επιτροπή κρίνει ότι δεν δικαιολογείται η τροποποίησή του.
Τα ενδιαφερόμενα μέρη και οι ΕΦΕ συμφωνούν ότι πολλά από τα εμπόδια που δεν επιτρέπουν την άσκηση των δικαιωμάτων των επιβατών ή την επιβολή τους μπορούν να αρθούν με αποτελεσματικότερη εφαρμογή του κανονισμού ως έχει. Συνεπώς, η Επιτροπή αναλαμβάνει δράση και συστήνει στα ενδιαφερόμενα μέρη και στους ΕΦΕ τα εξής:
Η Επιτροπή οργανώνει την τρίτη της εκστρατεία από την άνοιξη του 2016 έως τα τέλη του 2017 με στόχο την ενημέρωση των επιβατών για τα δικαιώματά τους, εστιάζοντας στα μέσα κοινωνικής δικτύωσης. Καλεί τους ΕΦΕ, τις οργανώσεις εκπροσώπησης του κλάδου και τις οργανώσεις για τα δικαιώματα των επιβατών να ενώσουν τις προσπάθειές τους και να δρομολογήσουν παρεμφερείς εκστρατείες στο δικό τους επίπεδο.
Καλεί τους ΕΦΕ να πραγματοποιούν επιθεωρήσεις στα λεωφορεία, τα πούλμαν και τους τερματικούς σταθμούς, μεταξύ άλλων, για να εξακριβώνουν πώς εφαρμόζεται ο κανονισμός στην πράξη και να ενημερώνουν τους μεταφορείς σχετικά με τις υποχρεώσεις τους βάσει του κανονισμού. Οι ΕΦΕ καλούνται επίσης να ελέγχουν τις ιστοσελίδες των μεταφορέων για να διασφαλίζουν ότι περιέχουν πληροφορίες σχετικά με τα δικαιώματα των επιβατών και ότι οι γενικοί συμβατικοί όροι είναι σύμφωνοι με τον κανονισμό.
Τα κράτη μέλη που προς το παρόν δεν διαθέτουν εναλλακτικό μηχανισμό επίλυσης των διαφορών για τα δικαιώματα των επιβατών καλούνται να τον καθιερώσουν σύμφωνα με την οδηγία 2013/11/ΕΕ 31 , ώστε να διαθέτουν οι επιβάτες μέσα προσφυγής ταχύτερα και λιγότερο δαπανηρά.
Η Επιτροπή θα εξακολουθήσει να διοργανώνει τακτικές συναντήσεις με τους ΕΦΕ και τους εκπροσώπους των ενδιαφερόμενων μερών, με σκοπό να επιτευχθεί κοινή αντίληψη όσον αφορά την ερμηνεία και την εφαρμογή του κανονισμού, καθώς και για να προωθηθεί η συνεργασία και η ανταλλαγή πείρας (για τις δυσκολίες που διαπιστώθηκαν και για την ορθή πρακτική)·
Η Επιτροπή θα δημοσιεύσει, εάν παραστεί ανάγκη, γενικές ερμηνευτικές οδηγίες, συνοδευτικές του κανονισμού, ώστε να διευκρινίσει την έννοια ορισμένων διατάξεων (όπως έπραξε στο παρελθόν για άλλους τρόπους μεταφοράς), ή/και έγγραφα για την ορθή πρακτική σε συγκεκριμένα θέματα (π.χ., τρόπο καλύτερης αντιμετώπισης των ειδικών αναγκών των ατόμων με αναπηρία ή με μειωμένη κινητικότητα).
Η Επιτροπή συλλέγει πληροφορίες για τις τοπικές και εθνικές ορθές πρακτικές βελτίωσης της προσβασιμότητας των λεωφορείων και πούλμαν από τους επιβάτες με αναπηρία ή με μειωμένη κινητικότητα. Θα τις εκθέσει στους ΕΦΕ και τους φορείς εκπροσώπησης στις τακτικές συνεδριάσεις τους. Θα εξετάσει επίσης το ενδεχόμενο δημοσίευσης πληροφοριών για τις ορθές πρακτικές όσον αφορά τη μεταφορά των επιβατών με αναπηρία ή με μειωμένη κινητικότητα σε όλα τα μέσα μεταφοράς.
Η Επιτροπή καλεί τις εθνικές και τις τοπικές αρχές και τους ιδιώτες επενδυτές να εξασφαλίσουν πολυτροπική σύνδεση των τερματικών σταθμών λεωφορείων και πούλμαν με άλλους τρόπους μεταφοράς, ιδίως με τους σιδηροδρόμους και τις περιφερειακές και τοπικές μεταφορές στους αστικούς κόμβους, σύμφωνα με τους στόχους του κανονισμού για το ΔΕΔ-Μ 32 , και να ανακαινίσουν τους τερματικούς σταθμούς λεωφορείων και πούλμαν ή να κατασκευάσουν νέους που θα είναι και πλήρως προσβάσιμοι από τα άτομα με αναπηρία ή με μειωμένη κινητικότητα. Οι εν λόγω δράσεις θα μπορούσαν να λάβουν στήριξη από το μέσο χρηματοδότησης της ΕΕ με τίτλο διευκόλυνση «Συνδέοντας την Ευρώπη» 33 , εάν ο συγκεκριμένος τερματικός σταθμός βρίσκεται σε αστικό κόμβο του δικτύου ΔΕΔ-Μ, ή διαφορετικά από τα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία που επίσης στηρίζουν την ανάπτυξη των μαζικών μεταφορών.
Η Επιτροπή καλεί τα κράτη μέλη που προς το παρόν χορηγούν εξαιρέσεις από τον κανονισμό 34 ή μέρη αυτού να ελέγξουν αν, με βάση την τρέχουσα πείρα, είναι αναγκαίο να συνεχιστούν οι εν λόγω εξαιρέσεις.