ΑΝΑΚΟΊΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ

Κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις συνιστώμενες τυποποιημένες άδειες, τα σύνολα δεδομένων και τη χρέωση για την περαιτέρω χρήση εγγράφων

2014/C 240/01

1.   ΣΚΟΠΟΣ ΤΗΣ ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗΣ

Το άνοιγμα των πληροφοριών του δημόσιου τομέα (ΠΔΤ) για περαιτέρω χρήση αποφέρει σημαντικά κοινωνικοοικονομικά οφέλη. Τα δεδομένα που παράγονται από τον δημόσιο τομέα μπορούν να χρησιμοποιηθούν ως πρώτη ύλη για καινοτόμα προϊόντα και υπηρεσίες προστιθέμενης αξίας που προάγουν την οικονομία μέσω της δημιουργίας νέων θέσεων εργασίας και μέσω της ενθάρρυνσης των επενδύσεων σε τομείς που βασίζονται στα δεδομένα. Συμβάλλουν επίσης στην αύξηση της λογοδοσίας και της διαφάνειας σε επίπεδο κυβερνήσεων. Τα εν λόγω οφέλη αναγνωρίστηκαν πρόσφατα από τους ηγέτες των χωρών της ομάδας G8 και κατοχυρώθηκαν στον Χάρτη για τα ανοικτά δεδομένα (1).

Ωστόσο, από μελέτες που διενεργήθηκαν για λογαριασμό της Ευρωπαϊκής Επιτροπής προκύπτει ότι τόσο η βιομηχανία όσο και οι πολίτες εξακολουθούν να αντιμετωπίζουν δυσκολίες στην αναζήτηση και περαιτέρω χρήση των εν λόγω δεδομένων. Η Επιτροπή, ανταποκρινόμενη στο ζήτημα αυτό, θέσπισε τον Δεκέμβριο του 2011 δέσμη μέτρων (2) με στόχο να αρθούν τα εμπόδια για την περαιτέρω χρήση και να περιοριστεί ο κατακερματισμός των αγορών δεδομένων. Βασικό στοιχείο αποτέλεσε η οδηγία 2013/37/ΕΕ που εκδόθηκε πρόσφατα για την τροποποίηση της οδηγίας 2003/98/ΕΚ σχετικά με την περαιτέρω χρήση πληροφοριών του δημόσιου τομέα.

Με την τροποποιηθείσα οδηγία, η Επιτροπή καλείται να συνδράμει τα κράτη μέλη στην εφαρμογή των νέων κανόνων, εκδίδοντας κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις συνιστώμενες τυποποιημένες άδειες, τα σύνολα δεδομένων και τη χρέωση για την περαιτέρω χρήση εγγράφων. Οι κατευθυντήριες γραμμές αποτελούν σημαντικό στοιχείο των προσπαθειών της Επιτροπής να βοηθήσει την οικονομία της ΕΕ να παραγάγει περισσότερη αξία από τα δεδομένα (περιλαμβανομένων των επιστημονικών δεδομένων και των «μαζικών δεδομένων» από άλλες πηγές πέραν του δημόσιου τομέα). Διευκολύνουν επίσης την ανάπτυξη υποδομών ανοικτών δεδομένων στο πλαίσιο της διευκόλυνσης «Συνδέοντας την Ευρώπη» (CEF).

Τον Αύγουστο του 2013, η Επιτροπή ξεκίνησε διαδικτυακή διαβούλευση, την οποία ακολούθησε δημόσια ακρόαση και συνεδρίαση ομάδας εμπειρογνωμόνων των κρατών μελών σχετικά με τις ΠΔΤ. Στόχος ήταν να συγκεντρωθούν οι απόψεις όλων των ενδιαφερόμενων μερών σχετικά με το πεδίο εφαρμογής και το περιεχόμενο των μελλοντικών κατευθυντήριων γραμμών της Επιτροπής.

Από την αναπληροφόρηση που ελήφθη (3) αναδεικνύεται αφενός μια αυξανόμενη τάση προς ένα περισσότερο ανοικτό και διαλειτουργικό σύστημα αδειοδότησης στην Ευρώπη και αφετέρου η κοινή συμφωνία ως προς την ανάγκη για ταχεία δημοσιοποίηση διαφόρων συνόλων δεδομένων υψηλής αξίας. Όσον αφορά τη χρέωση, είναι σαφές ότι εφαρμόζεται ευρύ φάσμα προσεγγίσεων, αλλά οι αρχές τιμολόγησης που θεσπίστηκαν πρόσφατα δεν αμφισβητήθηκαν από την πλειονότητα των ερωτηθέντων. Αυτό υποδηλώνει ότι η αγορά περαιτέρω χρήσης ΠΔΤ στην Ευρώπη ακόμη αναπτύσσεται και ότι απαιτείται επειγόντως καθοδήγηση σχετικά με τα βασικά στοιχεία της οδηγίας που αναθεωρήθηκε πρόσφατα, προκειμένου να αξιοποιηθούν πλήρως οι εμπορικές και μη εμπορικές ευκαιρίες που προσφέρει η περαιτέρω χρήση δεδομένων του δημόσιου τομέα.

Σκοπός της παρούσας ανακοίνωσης της Επιτροπής είναι η παροχή μη δεσμευτικής καθοδήγησης σχετικά με τις βέλτιστες πρακτικές στο πλαίσιο των τριών θεματικών πεδίων που έχουν ιδιαίτερη σημασία για την περαιτέρω χρήση των πληροφοριών του δημόσιου τομέα στην Ευρώπη.

2.   ΚΑΤΕΥΘΥΝΤΗΡΙΕΣ ΓΡΑΜΜΕΣ ΓΙΑ ΤΙΣ ΣΥΝΙΣΤΩΜΕΝΕΣ ΤΥΠΟΠΟΙΗΜΕΝΕΣ ΑΔΕΙΕΣ

Στο άρθρο 8 παράγραφος 1 της αναθεωρημένης οδηγίας προβλέπεται ότι οι φορείς του δημόσιου τομέα μπορούν να επιτρέπουν την περαιτέρω χρήση χωρίς όρους ή μπορούν να επιβάλλουν όρους, κατά περίπτωση μέσω άδειας. Οι όροι αυτοί δεν περιορίζουν άνευ λόγου τις δυνατότητες περαιτέρω χρήσης και δεν χρησιμοποιούνται για τον περιορισμό του ανταγωνισμού. Στην αιτιολογική σκέψη 26 της οδηγίας 2013/37/ΕΕ παρατίθενται, εν είδει παραδείγματος, δύο τέτοιοι αποδεκτοί όροι: η αναφορά της πηγής και η δήλωση περί της καθ' οιονδήποτε τρόπο τροποποίησης του εγγράφου. Προβλέπεται επίσης ότι τυχόν άδειες θα πρέπει, όποτε χρησιμοποιούνται, να θέτουν τους λιγότερους δυνατούς περιορισμούς στην περαιτέρω χρήση, παραδείγματος χάριν περιορίζοντάς τους στην ένδειξη της πηγής.

Η αναθεωρημένη οδηγία ενθαρρύνει επίσης τη χρήση τυποποιημένων αδειών, οι οποίες πρέπει να διατίθενται σε ψηφιακή μορφή και με δυνατότητα ηλεκτρονικής επεξεργασίας τους (άρθρο 8 παράγραφος 2). Με την αιτιολογική σκέψη 26 της τροποποιητικής οδηγίας ενθαρρύνεται η χρήση ανοικτών αδειών, οι οποίες θα πρέπει να καταστούν κοινή πρακτική σε ολόκληρη την Ένωση.

Έτσι, τονίζοντας την ανάγκη να αποφευχθεί ο «άνευ λόγου περιορισμός της περαιτέρω χρήσης» και υποστηρίζοντας την υιοθέτηση «κοινής πρακτικής σε ολόκληρη την Ένωση», η οδηγία προτρέπει τα κράτη μέλη να εξασφαλίζουν τον ανοικτό χαρακτήρα και τη διαλειτουργικότητα στο πλαίσιο των πολιτικών τους για τη χορήγηση αδειών.

Θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι η οδηγία δεν ισχύει για έγγραφα επί των οποίων τρίτοι έχουν δικαιώματα πνευματικής ιδιοκτησίας. Η παρούσα ανακοίνωση δεν αφορά τέτοιου είδους έγγραφα.

2.1.   Ανακοίνωση ή άδεια

Μολονότι οι δημόσιες αρχές συχνά προτιμούν να συντάσσουν πλήρεις άδειες προκειμένου να διατηρούν τον έλεγχο της διατύπωσης και των ενημερώσεών τους, η οδηγία δεν επιβάλλει τη χρήση επίσημων αδειών, αλλά απλώς επισημαίνει ότι πρέπει να εφαρμόζονται «κατά περίπτωση». Τα κράτη μέλη θα πρέπει να εξετάζουν, σε κάθε μεμονωμένη περίπτωση και ανάλογα με το έγγραφο, κατά πόσον θα ήταν δυνατόν αντί άδειας να χρησιμοποιηθεί μια ανακοίνωση (με τη μορφή κειμένου, αναδυόμενου παραθύρου ή υπερσυνδέσμου προς εξωτερικό δικτυακό τόπο).

Μια απλή ανακοίνωση (π.χ. το σήμα δημόσιου τομέα Creative Commons) (4), που δηλώνει σαφώς το νομικό καθεστώς, συνιστάται ειδικά για έγγραφα κοινής χρήσης (π.χ. όταν η προστασία ΔΠΙ έχει λήξει ή σε χώρες όπου τα επίσημα έγγραφα εξαιρούνται διά νόμου από την προστασία δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας).

Σε κάθε περίπτωση, η αναφορά στους όρους υπό τους οποίους επιτρέπεται η περαιτέρω χρήση, πρέπει είτε να είναι εμφανής στο σημείο όπου παρουσιάζονται οι πληροφορίες είτε να τις συνοδεύει.

2.2.   Ανοικτές άδειες

Στο διαδίκτυο υπάρχουν διαθέσιμες διάφορες άδειες που συνάδουν με τις αρχές του «ανοικτού χαρακτήρα» (5) που περιγράφονται από το Ίδρυμα Ανοιχτής Γνώσης (Open Knowledge Foundation) για την προώθηση της άνευ περιορισμών περαιτέρω χρήσης διαδικτυακού περιεχομένου. Αυτές είναι μεταφρασμένες σε πολλές γλώσσες, ενημερώνονται σε κεντρική βάση και ήδη χρησιμοποιούνται ευρέως σε παγκόσμια κλίμακα. Οι ανοικτές τυποποιημένες άδειες, για παράδειγμα οι πλέον πρόσφατες άδειες Creative Commons (CC) (6) (έκδοση 4.0), θα μπορούσαν να επιτρέπουν την περαιτέρω χρήση ΠΔΤ χωρίς να είναι αναγκαία η ανάπτυξη και επικαιροποίηση ειδικά προσαρμοσμένων αδειών σε εθνικό ή υποεθνικό επίπεδο. Μεταξύ αυτών, ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει η άδεια εκχώρησης ως κοινό κτήμα CC0 (7). Ως νομικό εργαλείο το οποίο επιτρέπει την αποποίηση των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας και προστασίας βάσεων δεδομένων για τις ΠΔΤ, διασφαλίζει πλήρη ευελιξία για τους περαιτέρω χρήστες και μειώνει τις περιπλοκές που συνεπάγεται η διαχείριση πολυάριθμων αδειών, με πιθανώς αντικρουόμενες διατάξεις. Εάν δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί η άδεια CC0 για εκχώρηση ως κοινό κτήμα, οι φορείς του δημόσιου τομέα ενθαρρύνονται να χρησιμοποιούν ανοικτές τυποποιημένες άδειες οι οποίες συμμορφώνονται με το εθνικό δίκαιο περί διανοητικής ιδιοκτησίας και το δίκαιο των συμβάσεων του εκάστοτε κράτους μέλους, καθώς και με τις συνιστώμενες διατάξεις περί αδειοδότησης που παρατίθενται κατωτέρω. Υπό το φως των εν λόγω συστάσεων, θα πρέπει επίσης να εξεταστεί το ενδεχόμενο κατάρτισης μιας κατάλληλης εθνικής ανοικτής άδειας.

2.3.   Συνιστώμενες διατάξεις περί αδειοδότησης

2.3.1.   Πεδίο εφαρμογής

Η εν λόγω διάταξη θα πρέπει να ορίζει το χρονικό και γεωγραφικό πεδίο εφαρμογής των δικαιωμάτων που καλύπτονται από τη συμφωνία αδειοδότησης, τους τύπους των παρεχόμενων δικαιωμάτων και το επιτρεπόμενο εύρος περαιτέρω χρήσης. Προκειμένου να διευκολύνεται η δημιουργία προϊόντων και υπηρεσιών που κάνουν περαιτέρω χρήση συνδυασμένου περιεχομένου το οποίο είναι στην κατοχή διαφορετικών φορέων του δημόσιου τομέα και το οποίο καλύπτεται από διαφορετικές ανοικτές άδειες (ζήτημα το οποίο συχνά αναφέρεται ως «διαλειτουργικότητα της άδειας» (8)), θα ήταν μάλλον προτιμότερη μια γενική διατύπωση αντί της παράθεσης λεπτομερών καταλόγων περιπτώσεων χρήσης και δικαιωμάτων.

Προκειμένου να προαχθεί με προορατικό τρόπο η περαιτέρω χρήση αδειοδοτημένου υλικού, συνιστάται ο αδειοδότης να χορηγεί ατελώς παγκόσμια (στον βαθμό που επιτρέπεται δυνάμει του εθνικού δικαίου), διαρκή, αμετάκλητα (στον βαθμό που επιτρέπεται δυνάμει του εθνικού δικαίου) και μη αποκλειστικά δικαιώματα χρήσης των πληροφοριών που καλύπτονται από την άδεια.

Συνιστάται τα δικαιώματα που δεν καλύπτονται από την άδεια να ορίζονται ρητώς, ενώ οι τύποι δικαιωμάτων που παρέχονται (δικαιώματα πνευματικής ιδιοκτησίας, δικαιώματα προστασίας βάσεων δεδομένων και συγγενικά δικαιώματα) να ορίζονται σε γενικές γραμμές.

Τέλος, θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί όσο το δυνατόν γενικότερη διατύπωση όσον αφορά τις δυνατότητες χρήσης των δεδομένων που καλύπτονται από την άδεια (όροι όπως: χρήση, περαιτέρω χρήση, διαμοιρασμός μπορούν να περιγράφονται λεπτομερέστερα με τη βοήθεια ενδεικτικού καταλόγου παραδειγμάτων).

2.3.2.   Αναφορά του δημιουργού

Σε περιπτώσεις όπου, βάσει νόμου, απαιτούνται άδειες οι οποίες δεν μπορούν να αντικατασταθούν από απλές ανακοινώσεις, συνιστάται οι εν λόγω άδειες να καλύπτουν μόνο απαιτήσεις αναφοράς του δημιουργού, καθώς οποιεσδήποτε άλλες υποχρεώσεις ενδέχεται να περιορίζουν τη δημιουργικότητα ή την οικονομική δραστηριότητα των αδειοδόχων, επηρεάζοντας ως εκ τούτου τις δυνατότητες περαιτέρω χρήσης των εγγράφων.

Στόχος των απαιτήσεων αναφοράς του δημιουργού είναι να υποχρεώνεται ο περαιτέρω χρήστης να αναφέρει την πηγή των εγγράφων κατά τον τρόπο που προσδιορίζεται από τον αδειοδότη (φορέα του δημόσιου τομέα). Συνιστάται (ανάλογα με το ισχύον δίκαιο) οι υποχρεώσεις να περιορίζονται στο ελάχιστο, δηλαδή να απαιτούνται το πολύ τα εξής:

2.3.3.   Εξαιρέσεις

Σε περιπτώσεις κατά τις οποίες σύνολα δεδομένων με δυνατότητα περαιτέρω χρήσης καθίστανται διαθέσιμα σε συνδυασμό με σύνολα δεδομένων χωρίς δυνατότητα περαιτέρω χρήσης (π.χ. ως διαφορετικά τμήματα του ίδιου εγγράφου ή πίνακα), συνιστάται να αναφέρεται ρητώς ποια σύνολα δεδομένων δεν καλύπτονται από την άδεια.

Με την εν λόγω διάταξη επιδιώκεται να διασφαλιστεί μεγαλύτερη ασφάλεια δικαίου για τους περαιτέρω χρήστες και τον φορέα του δημόσιου τομέα· θα μπορούσε δε να συνοδεύεται από ρυθμίσεις ανατροφοδότησης, βάσει των οποίων οι χρήστες μπορούν να αναφέρουν περιπτώσεις στις οποίες φαίνεται ότι σύνολα δεδομένων έχουν διανεμηθεί λανθασμένα δυνάμει της άδειας ή περιπτώσεις στις οποίες φαίνεται ότι σύνολα δεδομένων έχουν αποκλειστεί εσφαλμένα. Σε τέτοιες περιπτώσεις ενδείκνυται η χρήση δήλωσης αποποίησης ευθύνης.

2.3.4.   Ορισμοί

Συνιστάται οι κύριοι όροι της άδειας (αδειοδότης, χρήση, πληροφορίες, αδειοδόχος κ.λπ.) να ορίζονται συνοπτικά και κατά το δυνατόν σε απλή γλώσσα και σύμφωνα με τους ορισμούς της οδηγίας και της νομοθεσίας για τη μεταφορά της στο εθνικό δίκαιο.

Σύμφωνα με τα αναφερόμενα στο σημείο 2.3.1 ανωτέρω, και προκειμένου να μην υπονομεύεται η διαλειτουργικότητα, συνιστάται η «χρήση» ή η «περαιτέρω χρήση» να ορίζεται με τη βοήθεια ενδεικτικού και όχι εξαντλητικού καταλόγου δικαιωμάτων.

2.3.5.   Δήλωση αποποίησης ευθύνης

Η εν λόγω διάταξη θα πρέπει να χρησιμοποιείται (στον βαθμό που επιτρέπεται δυνάμει του ισχύοντος δικαίου) για να εφιστά την προσοχή στο γεγονός ότι ο αδειοδότης παρέχει τις πληροφορίες «ως έχουν» και δεν αναλαμβάνει καμία ευθύνη για την ορθότητα ή την πληρότητά τους.

Όταν ο φορέας του δημόσιου τομέα δεν είναι σε θέση να εγγυηθεί τη διαρκή παροχή των εν λόγω πληροφοριών και την πρόσβαση σε αυτές, αυτό θα πρέπει επίσης να δηλώνεται σαφώς στην άδεια.

2.3.6.   Συνέπειες της μη συμμόρφωσης

Οι συνέπειες της μη συμμόρφωσης με τους όρους της άδειας θα μπορούσαν να διευκρινιστούν, ιδίως εάν περιλαμβάνουν αυτόματη και άμεση ανάκληση των δικαιωμάτων του περαιτέρω χρήστη.

2.3.7.   Πληροφορίες σχετικά με τη συμβατότητα και τις διαφορετικές εκδόσεις των αδειών

Η εν λόγω διάταξη θα μπορούσε να χρησιμοποιείται για την αναφορά άλλων αδειών με τις οποίες είναι συμβατή η άδεια, δηλαδή πληροφορίες που προέρχονται από διαφορετικές πηγές και υπόκεινται σε διαφορετικές συμβατές άδειες μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο περαιτέρω χρήσης συνδυαστικά, υπό την προϋπόθεση ότι τηρείται οποιαδήποτε από τις άδειες.

Τέλος, είναι σημαντικό να τηρείται και να αναφέρεται ένα σαφές σύστημα διαχείρισης εκδόσεων αδειών και ημερομηνιών ούτως ώστε να υπάρχει ένδειξη των ενημερώσεων.

2.4.   Δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα

Χρήσιμη καθοδήγηση και βέλτιστες πρακτικές στον τομέα της περαιτέρω χρήσης δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα παρατίθενται στη γνώμη 06/2013 (σχετικά με τα ανοιχτά δεδομένα και τις πληροφορίες του δημόσιου τομέα) της ομάδας εργασίας του άρθρου 29 για την προστασία των δεδομένων (9) και σε σχετικά έγγραφα του Ευρωπαίου Επόπτη Προστασίας Δεδομένων (ΕΕΠΔ) (10).

Στη γνώμη 06/2013 συνιστάται θερμά, σε περιπτώσεις όπου οι πληροφορίες που διατίθενται προς περαιτέρω χρήση περιλαμβάνουν δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα, οι περαιτέρω χρήστες να ενημερώνονται ευθύς εξαρχής σχετικά με τους κανόνες για την επεξεργασία των εν λόγω δεδομένων. Αυτό θα μπορούσε να γίνει με την προσθήκη σχετικής διάταξης στην άδεια, η οποία θα καθιστά συμβατική υποχρέωση την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, και η οποία θα μπορούσε επίσης να αποτρέπει την εκ νέου ταυτοποίηση ανωνυμοποιημένων συνόλων δεδομένων. Μια άλλη επιλογή είναι η θέσπιση διάταξης με την οποία να αποκλείονται τα δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα από το πεδίο εφαρμογής της ανοικτής αδειοδότησης συνολικά. Υπάρχουν και άλλες λύσεις, π.χ. «έξυπνες ανακοινώσεις» (11), σε περιπτώσεις κατά τις οποίες ο φορέας του δημόσιου τομέα αποφασίζει να επιτρέψει την αδειοδότηση για πληροφορίες που περιλαμβάνουν δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα. Τέτοιου είδους ανακοινώσεις θα μπορούσαν να είναι χωριστές από την άδεια, να αποθηκεύονται σε μόνιμη διαδικτυακή τοποθεσία, να αναφέρουν τον αρχικό σκοπό της συλλογής και επεξεργασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και να χρησιμεύουν ως υπενθύμιση των υποχρεώσεων σε σχέση με τους κανόνες της ΕΕ για την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και τις εθνικές διατάξεις μεταφοράς των εν λόγω κανόνων στο εθνικό δίκαιο. Εφόσον δεν αποτελούν τμήμα της ίδιας της άδειας, οι ανακοινώσεις δεν αποθαρρύνουν τον συνδυασμό πληροφοριών του δημόσιου τομέα που καλύπτονται από διαφορετικές άδειες.

3.   ΚΑΤΕΥΘΥΝΤΗΡΙΕΣ ΓΡΑΜΜΕΣ ΓΙΑ ΤΑ ΣΥΝΟΛΑ ΔΕΔΟΜΕΝΩΝ

Σε ορισμένα θεματικά πεδία, τα δεδομένα του δημόσιου τομέα αποτελούν πολύτιμο πόρο για την οικονομία και την κοινωνία εν γένει. Διεθνείς πρωτοβουλίες για το άνοιγμα των κρατικών πληροφοριών (π.χ. ο Χάρτης για τα ανοικτά δεδομένα της ομάδας G8 (12) και η συνεργασία για την ανοικτή διακυβέρνηση «Open Government Partnership» (13)) αναγνωρίζουν το γεγονός αυτό δίνοντας ιδιαίτερη έμφαση στα σύνολα δεδομένων στρατηγικής σημασίας που προσδιορίζονται μέσω ανατροφοδότησης από το κοινό ή με τη βοήθεια εμπειρογνωμόνων.

Η πρόσβαση σε τέτοιου είδους σύνολα δεδομένων και η περαιτέρω χρήση τους όχι μόνο επιταχύνει την εμφάνιση προϊόντων και υπηρεσιών πληροφοριών προστιθέμενης αξίας, αλλά ενθαρρύνει επίσης τη συμμετοχική δημοκρατία. Επιπλέον, η ευρύτερη χρήση τους σε όλο το φάσμα της ίδιας της διοίκησης αποφέρει απτά οφέλη σε επίπεδο αποδοτικότητας στην εκτέλεση δημόσιων καθηκόντων.

3.1.   Κατηγορίες δεδομένων – προτεραιότητες ως προς τη δημοσιοποίηση

Με βάση τις προαναφερθείσες διεθνείς πρωτοβουλίες και τις προτιμήσεις που εκφράστηκαν στο πλαίσιο της ανοικτής διαβούλευσης, συνάγεται ότι οι ακόλουθες πέντε θεματικές κατηγορίες συνόλων δεδομένων παρουσιάζουν την υψηλότερη ζήτηση από τους περαιτέρω χρήστες στην ΕΕ και, επομένως, είναι εκείνες στις οποίες θα μπορούσε να δοθεί προτεραιότητα όσον αφορά τη διάθεση προς περαιτέρω χρήση:

Άλλες κατηγορίες δεδομένων μπορούν να θεωρηθούν ως «βασικά» ή «υψηλής αξίας» δεδομένα, ανάλογα με τις περιστάσεις (συνάφεια με στρατηγικούς στόχους, εξελίξεις της αγοράς, κοινωνικές τάσεις κ.λπ. (15)). Ως εκ τούτου, συνιστάται οι αρμόδιες δημόσιες αρχές να αξιολογούν εκ των προτέρων, κατά προτίμηση βάσει ανατροφοδότησης από τα σχετικά ενδιαφερόμενα μέρη, ποια σύνολα δεδομένων θα πρέπει να δημοσιοποιούνται κατά προτεραιότητα. Πρωτίστως, αυτό προϋποθέτει εκτίμηση του αναμενόμενου αντικτύπου στους τρεις προαναφερθέντες τομείς: καινοτομία και δημιουργία επιχειρήσεων, κυβερνητική διαφάνεια και λογοδοσία, και βελτίωση της αποδοτικότητας της διοίκησης.

3.2.   Άλλες συστάσεις

Προκειμένου να μεγιστοποιηθούν τα επιδιωκόμενα οφέλη από τα εν λόγω σύνολα δεδομένων «υψηλής ζήτησης», πρέπει να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στη διασφάλιση της διαθεσιμότητας, της ποιότητας, της δυνατότητας χρήσης και της διαλειτουργικότητάς τους.

Ωστόσο, τόσο η πλευρά της προσφοράς όσο και η πλευρά της ζήτησης της περαιτέρω χρήσης δεδομένων υπόκεινται σε τεχνικούς περιορισμούς που διαδραματίζουν καίριο ρόλο στη μείωση ή μεγιστοποίηση της δυνητικής αξίας των δεδομένων του δημόσιου τομέα για την κοινωνία και την οικονομία.

Προκειμένου να διευκολύνεται η χρήση δεδομένων στον δημόσιο τομέα, με παράλληλη αύξηση της αξίας των συνόλων δεδομένων για μετέπειτα περαιτέρω χρήση, συνιστάται τα σύνολα δεδομένων:

4.   ΚΑΤΕΥΘΥΝΤΗΡΙΕΣ ΓΡΑΜΜΕΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗ ΧΡΕΩΣΗ

Η παρούσα ενότητα αναφέρεται στις περιπτώσεις κατά τις οποίες τα έγγραφα που βρίσκονται στην κατοχή φορέων του δημόσιου τομέα διατίθενται προς περαιτέρω χρήση έναντι πληρωμής, υπό την προϋπόθεση ότι οι εν λόγω δραστηριότητες καλύπτονται από την οδηγία, ήτοι σε περιπτώσεις όπου τα έγγραφα συντάχθηκαν για την εκπλήρωση δημόσιας αποστολής, λαμβανομένου υπόψη του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας όπως προβλέπεται στο άρθρο 1, και πρόκειται να χρησιμοποιηθούν εκτός του πλαισίου της δημόσιας αποστολής από εξωτερικό περαιτέρω χρήστη ή από τον ίδιο τον φορέα του δημόσιου τομέα (18).

Η πολιτική της μείωσης των χρεώσεων υποστηρίζεται από τα αποτελέσματα σχετικής έρευνας (19) και δημόσιων διαβουλεύσεων που διενήργησε η Επιτροπή (20).

4.1.   Μέθοδος του οριακού κόστους

Η αναθεωρημένη οδηγία (άρθρο 6 παράγραφος 1) ορίζει την αρχή που διέπει κάθε χρέωση για περαιτέρω χρήση δεδομένων του δημόσιου τομέα στην ΕΕ, εξαιρουμένων των περιπτώσεων που προσδιορίζονται στο άρθρο 6 παράγραφος 2: οι φορείς του δημόσιου τομέα μπορούν να επιβάλλουν χρέωση που δεν υπερβαίνει το οριακό (21) κόστος για την αναπαραγωγή, την παροχή και τη διάδοση των εγγράφων.

4.1.1.   Στοιχεία κόστους

Από την πρακτική προκύπτει ότι, στο πλαίσιο της περαιτέρω χρήσης των ΠΔΤ, οι τρεις βασικές κατηγορίες κόστους αφορούν:

Συγκρίνοντας τις εν λόγω κατηγορίες με την τιμή που θα μπορούσε να θεωρηθεί οριακό κόστος σύμφωνα με την οδηγία, καθίσταται σαφές ότι οι κατηγορίες α) και γ) εκτείνονται πέραν της αναπαραγωγής, της παροχής και της διάδοσης. Αντιθέτως, η αρχή της χρέωσης του οριακού κόστους ταιριάζει καλύτερα στο πεδίο της ευρείας κατηγορίας της «διανομής δεδομένων», η οποία στο πλαίσιο της περαιτέρω χρήσης δεδομένων θα μπορούσε να οριστεί ως το κόστος που συνδέεται άμεσα και απαιτείται για την αναπαραγωγή ενός επιπλέον αντιγράφου ενός εγγράφου και τη διάθεσή του στους περαιτέρω χρήστες.

Το επίπεδο των τελών μπορεί να ποικίλλει ανάλογα με τη μέθοδο διάδοσης που χρησιμοποιείται (διαδικτυακή ή μη) ή τον μορφότυπο των δεδομένων (ψηφιακό ή μη).

Κατά τον υπολογισμό των τελών, επιλέξιμο μπορεί να θεωρηθεί το κόστος που αφορά τα ακόλουθα:

—   υποδομή: κόστος ανάπτυξης, συντήρηση λογισμικού, συντήρηση υλισμικού, συνδεσιμότητα, εντός των ορίων του αναγκαίου για τη διάθεση εγγράφων προς πρόσβαση και περαιτέρω χρήση·

—   επανάληψη: κόστος ενός επιπλέον αντιγράφου DVD, κλειδιού USB, κάρτας SD κ.λπ.·

—   διεκπεραίωση: υλικό συσκευασίας, προετοιμασία της παραγγελίας·

—   διαβούλευση: τηλεφωνική επικοινωνία και ανταλλαγή μηνυμάτων ηλεκτρονικού ταχυδρομείου με περαιτέρω χρήστες, κόστος εξυπηρέτησης πελατών·

—   παράδοση: ταχυδρομικά τέλη, περιλαμβανομένων κανονικών αποστολών ή ταχυμεταφορών· και

—   ειδικά αιτήματα: κόστος προετοιμασίας και μορφοποίησης δεδομένων κατόπιν αιτήματος.

4.1.2.   Υπολογισμός τελών

Το άρθρο 6 παράγραφος 1 της οδηγίας δεν αποκλείει μια πολιτική μηδενικού κόστους: επιτρέπει τη διάθεση εγγράφων χωρίς χρέωση. Ταυτόχρονα, περιορίζει τις τυχόν χρεώσεις στο οριακό κόστος που καταβάλλεται για την αναπαραγωγή, την παροχή και τη διάδοση των εγγράφων.

Σε περιπτώσεις διάδοσης μη ψηφιακών εγγράφων με υλικά μέσα, η χρέωση μπορεί να υπολογίζεται με βάση όλες τις προαναφερθείσες κατηγορίες κόστους. Ωστόσο, σε ένα επιγραμμικό περιβάλλον, οι συνολικές χρεώσεις θα μπορούσαν να περιορίζονται στο κόστος που συνδέεται άμεσα με τη συντήρηση και τη λειτουργία της υποδομής (ηλεκτρονική βάση δεδομένων) και την αναγκαία δαπάνη για την αναπαραγωγή των εγγράφων και την παροχή τους σε έναν επιπλέον περαιτέρω χρήστη. Δεδομένου ότι το μέσο κόστος λειτουργίας βάσεων δεδομένων είναι χαμηλό και βαίνει μειούμενο, το ποσό είναι πιθανό να τείνει προς το μηδέν.

Κατά συνέπεια, συνιστάται οι φορείς του δημόσιου τομέα να προβαίνουν τακτικά σε εκτίμηση του δυνητικού κόστους και οφέλους της πολιτικής μηδενικού κόστους και της πολιτικής οριακού κόστους, λαμβάνοντας υπόψη ότι η ίδια χρέωση συνεπάγεται κάποιο κόστος (διαχείριση τιμολογίων, παρακολούθηση και έλεγχος πληρωμών κ.λπ.).

Εν κατακλείδι, η μέθοδος του οριακού κόστους μπορεί να εφαρμόζεται προκειμένου να διασφαλίζεται η ανάκτηση δαπανών που σχετίζονται με την επιπλέον αναπαραγωγή και διανομή μη ψηφιακών εγγράφων με υλικά μέσα· ωστόσο, για περιπτώσεις ηλεκτρονικής διάδοσης (τηλεφόρτωσης) ψηφιακών εγγράφων (αρχείων) συνιστάται η μέθοδος μηδενικού κόστους.

4.2.   Μέθοδος ανάκτησης κόστους

Στο άρθρο 6 παράγραφος 2 ορίζονται οι συνθήκες υπό τις οποίες η αρχή της χρέωσης του οριακού κόστους δεν εφαρμόζεται για ορισμένους φορείς του δημόσιου τομέα ή για ορισμένες κατηγορίες εγγράφων. Σε αυτές τις περιπτώσεις, η οδηγία επιτρέπει την ανάκτηση του καταβληθέντος κόστους («ανάκτηση κόστους»).

4.2.1.   Στοιχεία κόστους

Η οδηγία προβλέπει ότι τα συνολικά έσοδα από την παροχή και την άδεια περαιτέρω χρήσης δεν μπορούν να υπερβαίνουν το κόστος συλλογής, παραγωγής, αναπαραγωγής και διάδοσης, συμπεριλαμβανομένης μιας εύλογης απόδοσης της επένδυσης.

Από την πρακτική προκύπτει ότι μπορούν να θεωρηθούν επιλέξιμες οι ακόλουθες κατηγορίες άμεσου κόστους:

4.2.2.   Υπολογισμός τελών

Η οδηγία προβλέπει ότι η διαδικασία υπολογισμού των τελών πρέπει να βασίζεται σε ένα σύνολο αντικειμενικών, διαφανών και επαληθεύσιμων κριτηρίων· ωστόσο, η αρμοδιότητα για τον καθορισμό και τη θέσπιση των εν λόγω κριτηρίων επαφίεται εξ ολοκλήρου στα κράτη μέλη.

Το πρώτο στάδιο υπολογισμού του κόστους είναι η πρόσθεση όλων των σχετικών και επιλέξιμων στοιχείων κόστους. Συνιστάται οποιοδήποτε έσοδο παράγεται κατά τη διαδικασία συλλογής ή παραγωγής εγγράφων, π.χ. από τέλη ταξινόμησης ή φόρους, να αφαιρείται από το συνολικό κόστος που καταβάλλεται, προκειμένου να προσδιορίζεται το «καθαρό κόστος» της συλλογής, παραγωγής, αναπαραγωγής και διάδοσης (22).

Τα τέλη πρέπει να καθορίζονται βάσει της εκτιμώμενης πιθανής ζήτησης για περαιτέρω χρήση εντός ορισμένης περιόδου (και όχι βάσει πραγματικού αριθμού ληφθέντων αιτημάτων για περαιτέρω χρήση), διότι το όριο χρέωσης συνδέεται με τα συνολικά έσοδα, τα οποία δεν είναι γνωστά κατά τον χρόνο υπολογισμού.

Ενώ ο υπολογισμός του κόστους ανά μεμονωμένο έγγραφο ή σύνολο δεδομένων θα συνεπαγόταν μεγάλο φόρτο, είναι σημαντικό να χρησιμοποιείται ως σημείο αναφοράς ένα ποσοτικώς προσδιορίσιμο αποτέλεσμα των δραστηριοτήτων του δημόσιου τομέα, προκειμένου να διασφαλίζεται ότι τα τέλη υπολογίζονται σε ορθή και επαληθεύσιμη βάση. Η συγκεκριμένη απαίτηση εκπληρώνεται κατά προτίμηση σε επίπεδο βάσης δεδομένων ή καταλόγου – συνιστάται το εν λόγω συγκεντρωτικό ποσό να χρησιμοποιείται ως σημείο αναφοράς για τον υπολογισμό των τελών.

Συνιστάται στους φορείς του δημόσιου τομέα να προβαίνουν τακτικά σε εκτιμήσεις κόστους και ζήτησης και να προσαρμόζουν ανάλογα τα τέλη. Ως προς την έννοια της «εκάστοτε λογιστικής περιόδου» που αναφέρεται στην οδηγία, μπορεί να υποτεθεί –στις περισσότερες περιπτώσεις– ότι είναι ένα έτος.

Επομένως, ο υπολογισμός των συνολικών εσόδων θα μπορούσε να βασίζεται σε στοιχεία κόστους τα οποία:

4.2.3.   Η ειδική περίπτωση των βιβλιοθηκών (συμπεριλαμβανομένων πανεπιστημιακών βιβλιοθηκών), των μουσείων και των αρχείων.

Τα προαναφερθέντα ιδρύματα εξαιρούνται από την υποχρέωση εφαρμογής της μεθόδου του οριακού κόστους. Για τα εν λόγω ιδρύματα, τα βήματα που περιγράφονται στο σημείο 4.2.2 εξακολουθούν να ισχύουν, με τρεις σημαντικές εξαιρέσεις:

4.2.4.   Εύλογη απόδοση της επένδυσης

Παρότι η οδηγία δεν προσδιορίζει συγκεκριμένα τι συνιστά «εύλογη απόδοση της επένδυσης», τα βασικά χαρακτηριστικά της θα μπορούσαν να περιγραφούν σε σχέση με τον λόγο παρέκκλισης από την αρχή του οριακού κόστους, με σκοπό τη διαφύλαξη της ομαλής λειτουργίας των φορέων του δημόσιου τομέα που ενδέχεται να αντιμετωπίζουν πρόσθετους περιορισμούς σε επίπεδο προϋπολογισμού.

Επομένως, η «εύλογη απόδοση της επένδυσης» μπορεί να εκληφθεί ως ποσοστό, επιπλέον των επιλέξιμων στοιχείων κόστους, το οποίο καθιστά δυνατή:

Στην περίπτωση εμπορικών οντοτήτων σε συγκρίσιμη αγορά, ο συντελεστής απόδοσης θα λάμβανε υπόψη το επίπεδο επιχειρηματικού κινδύνου. Ωστόσο, δεν ενδείκνυται να γίνεται λόγος περί επιχειρηματικού κινδύνου σε σχέση με την περαιτέρω χρήση ΠΔΤ, διότι η παραγωγή ΠΔΤ εντάσσεται στη σφαίρα αρμοδιοτήτων των φορέων του δημόσιου τομέα. Η οδηγία προβλέπει ότι ο συντελεστής απόδοσης πρέπει να είναι «εύλογος», και ότι θα μπορούσε να υπερβαίνει ελαφρώς το τρέχον κόστος κεφαλαίου αλλά να είναι αρκετά κατώτερος του μέσου συντελεστή απόδοσης για τις εμπορικές οντότητες, ο οποίος πιθανόν να είναι πολύ υψηλότερος λόγω του υψηλότερου κινδύνου που αναλαμβάνουν.

Δεδομένου ότι το κόστος κεφαλαίου συνδέεται στενά με τα επιτόκια των πιστωτικών ιδρυμάτων (τα οποία, με τη σειρά τους, βασίζονται στο σταθερό επιτόκιο της ΕΚΤ για τις κύριες πράξεις αναχρηματοδότησης), δεν θα μπορούσε γενικώς να αναμένεται η «εύλογη απόδοση της επένδυσης» να υπερβαίνει το σταθερό επιτόκιο της ΕΚΤ κατά ποσοστό μεγαλύτερο από 5 %. Οι ερωτηθέντες στο πλαίσιο της δημόσιας διαβούλευσης της Επιτροπής συμμερίζονται αυτή την προσδοκία, ενώ σε μόλις μία στις δέκα απαντήσεις αναφέρθηκε συντελεστής μεγαλύτερος του 5 % (23). Για τα κράτη μέλη που δεν ανήκουν στη ζώνη του ευρώ, η «εύλογη απόδοση» θα πρέπει να συνδέεται με το ισχύον σταθερό επιτόκιο.

4.3.   Διαφάνεια

Η οδηγία (άρθρο 7) προβλέπει ότι οι ακόλουθες πληροφορίες προκαθορίζονται και δημοσιεύονται με ηλεκτρονικά μέσα οσάκις τούτο είναι δυνατό και σκόπιμο, και κατά τρόπο ώστε να σχετίζονται οπτικά και λειτουργικά με τα έγγραφα που υπόκεινται σε περαιτέρω χρήση:

Σύμφωνα με τα αποτελέσματα της ανοικτής διαβούλευσης, οι φορείς του δημόσιου τομέα ενθαρρύνονται επίσης να δημοσιεύουν τα ποσά των εσόδων που εισπράττονται μέσω της χρέωσης για την περαιτέρω χρήση των εγγράφων που έχουν στην κατοχή τους. Οι εν λόγω πληροφορίες θα πρέπει να συλλέγονται σε συγκεντρωτικό επίπεδο (βάση δεδομένων ή ολόκληρος φορέας) και να ενημερώνονται σε ετήσια βάση.

(1)  http://www.gov.uk/government/publications/open-data-charter

(2)  http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-11-891_en.htm?locale=en

(3)  Τελική έκθεση στην οποία συνοψίζονται τα αποτελέσματα της διαβούλευσης: http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/results-online-survey-recommended-standard-licensing-datasets-and-charging-re-use-public-sector

(4)  http://creativecommons.org/publicdomain/mark/1.0/deed.el

(5)  http://opendefinition.org/

(6)  http://creativecommons.org/licenses/?lang=el

(7)  http://creativecommons.org/publicdomain/zero/1.0/deed.el

(8)  LAPSI 2.0 Licence Interoperability Report, http://lapsi-project.eu/sites/lapsi-project.eu/files/D5_1__Licence_interoperability_Report_final.pdf

(9)  http://ec.europa.eu/justice/data-protection/article-29/documentation/opinion-recommendation/files/2013/wp207_el.pdf

(10)  Γνωμοδότηση του ΕΕΠΔ της 18ης Απριλίου 2012 σχετικά με τη «δέσμη μέτρων για τα ανοιχτά δεδομένα» της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και παρατηρήσεις του ΕΕΠΔ της 22ας Νοεμβρίου 2013 ως απάντηση στη δημόσια διαβούλευση σχετικά με τις σχεδιαζόμενες κατευθυντήριες γραμμές για τις συνιστώμενες τυποποιημένες άδειες, τα σύνολα δεδομένων και τη χρέωση για την περαιτέρω χρήση πληροφοριών του δημόσιου τομέα, http://edps.europa.eu

(11)  Βλέπε υποσημείωση 8: LAPSI 2.0 Licence Interoperability Report, σύσταση αριθ. 5, σ. 17.

(12)  Βλέπε υποσημείωση 1.

(13)  http://www.opengovpartnership.org/

(14)  Ενδέχεται να υπερισχύουν ειδικοί τομεακοί κανόνες (π.χ. νομοθεσία της ΕΕ για τις σιδηροδρομικές μεταφορές).

(15)  Ως σημείο αναφοράς μπορεί να χρησιμεύσει η έκθεση του προγράμματος ISA σχετικά με τα σύνολα δεδομένων υψηλής αξίας: http://ec.europa.eu/isa/actions/01-trusted-information-exchange/1-1action_en.htm

(16)  Βλέπε αιτιολογική σκέψη 21 της οδηγίας 2013/37/ΕΕ για έναν ορισμό του «μηχαναγνώσιμου μορφότυπου».

(17)  Βλέπε άρθρο 2 παράγραφος 7 της οδηγίας.

(18)  Το ακριβές πεδίο εφαρμογής της οδηγίας καθορίζεται στο άρθρο 1· ο όρος «περαιτέρω χρήση» ορίζεται στο άρθρο 2 παράγραφος 4.

(19)  https://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/economic-analysis-psi-impacts

(20)  Έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής SEC(2011) 1552 τελικό, βλέπε υποσημείωση 3.

(21)  Στην ορολογία της οικονομικής επιστήμης, το «οριακό» αναφέρεται στη διαφορά την οποία επιφέρει μία επιπλέον μονάδα.

(22)  Για επιπλέον καθοδήγηση, βλέπε την απόφαση του Δικαστηρίου ΕΖΕΣ της 16ης Δεκεμβρίου 2013 στην υπόθεση E-7/13 Creditinfo Lánstraust hf. κατά þjóðskrá lslands og íslenska.

(23)  Βλέπε σ. 14 της τελικής έκθεσης στην οποία συνοψίζονται τα αποτελέσματα της διαβούλευσης: http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/results-online-survey-recommended-standard-licensing-datasets-and-charging-re-use-public-sector