ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ
?????????, 17.10.2014
COM(2014) 635 final
ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ
για την εφαρμογή της οδηγίας 2004/81 σχετικά με τον τίτλο παραμονής που χορηγείται στους υπηκόους τρίτων χωρών θύματα εμπορίας ανθρώπων ή συνέργειας στη λαθρομετανάστευση, οι οποίοι συνεργάζονται με τις αρμόδιες αρχές.
{SWD(2014) 318 final}
1.ΕΙΣΑΓΩΓΗ
Η αντιμετώπιση της εμπορίας ανθρώπων εστιάζεται στην πρόληψη και καταπολέμηση του εγκλήματος, καθώς και στην προστασία και αρωγή των θυμάτων. Με σκοπό να συμβάλει στην επίτευξη αυτών των στόχων και στην ενίσχυση της καταπολέμησης της παράτυπης μετανάστευσης, το Συμβούλιο εξέδωσε την οδηγία 2004/81/ΕΚ, για τη χορήγηση προσωρινού τίτλου παραμονής στους υπηκόους τρίτων χωρών που είναι θύματα εμπορίας ανθρώπων ή συνέργειας στη λαθρομετανάστευση, οι οποίοι συνεργάζονται με τις αρχές για την έρευνα και τη δίωξη των φερόμενων ως σωματεμπόρων 1 .
Στα δέκα έτη που έχουν παρέλθει από την έκδοση της παρούσας οδηγίας, έχουν ληφθεί σχετικά μέτρα στο πλαίσιο της πολιτικής της ΕΕ για την αντιμετώπιση της εμπορίας ανθρώπων. Η παρούσα ανακοίνωση λαμβάνει υπόψη την πρόοδο που έχει σημειωθεί και παρέχει επικαιροποιημένη επισκόπηση για τα κύρια νομικά και πρακτικά ζητήματα που συνδέονται με την εφαρμογή της οδηγίας 2004/81/ΕΚ 2 .
Στις 5 Απριλίου 2011, εκδόθηκε η οδηγία 2011/36/ΕΕ για την πρόληψη και την καταπολέμηση της εμπορίας ανθρώπων και για την προστασία των θυμάτων της 3 . Μολονότι η οδηγία 2004/81/ΕΚ θεσπίζει ειδικούς κανόνες σχετικά με τις άδειες διαμονής και τη μεταχείριση των υπηκόων τρίτων χωρών που συνεργάζονται με τις αρχές, η οδηγία 2011/36/ΕΕ εφαρμόζεται ως οριζόντιο πλαίσιο τόσο για τους πολίτες της ΕΕ όσο και για πολίτες εκτός ΕΕ. Η οδηγία αυτή ενισχύει ορισμένες από τις διατάξεις που περιλαμβάνονται στην οδηγία 2004/81/ΕΚ, μεταξύ των οποίων και ένα ενισχυμένο πλαίσιο προστασίας και αρωγής για τα παιδιά. Ως εκ τούτου, τα δύο κείμενα πρέπει να εξετάζονται από κοινού 4 . Επιπλέον, το 2012 η Επιτροπή παρουσίασε τη στρατηγική της ΕΕ για την εξάλειψη της εμπορίας ανθρώπων για την περίοδο 2012-2016 5 , η ενδιάμεση έκθεση της οποίας υποβάλλεται σε δέσμη από κοινού με την παρούσα ανακοίνωση.
Στην πρώτη έκθεση για την εφαρμογή της οδηγίας 2004/81/ΕΚ το 2010 6 , η Επιτροπή είχε επίσης αναφερθεί σε ορισμένες εν εξελίξει πρωτοβουλίες που συμβάλλουν στην ενίσχυση των δικαιωμάτων των θυμάτων εμπορίας ανθρώπων, οι οποίες έχουν στο μεταξύ ολοκληρωθεί. Πρόκειται, μεταξύ άλλων, για την έκδοση οδηγίας σχετικά με τα δικαιώματα, την υποστήριξη και την προστασία θυμάτων της εγκληματικότητας το 2012 7 και την ολοκλήρωση του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου τον Ιούνιο του 2013, για τον καθορισμό κοινών προτύπων και την ενίσχυση της συνεργασίας προκειμένου να εξασφαλιστεί η δίκαιη μεταχείριση των αιτούντων άσυλο 8 .
Ένα από τα προβλήματα που επισημαίνονταν στην έκθεση της Επιτροπής του 2010 ήταν η περιορισμένη διαθεσιμότητα συγκρίσιμων δεδομένων. Έκτοτε, έχουν δημοσιευθεί δύο νέα έγγραφα εργασίας της Eurostat σχετικά με την εμπορία ανθρώπων 9 . Επιπλέον, από το 2010 μέχρι σήμερα, το Ευρωπαϊκό Δίκτυο Μετανάστευσης έχει δημοσιεύσει οκτώ ad hoc ερωτήματα σχετικά με την εμπορία ανθρώπων, καθώς και μια εστιασμένη μελέτη με θέμα «Identification of victims of trafficking in human beings in international protection and forced return procedures» (Ταυτοποίηση των θυμάτων εμπορίας ανθρώπων στις διεθνείς διαδικασίες προστασίας και αναγκαστικής επιστροφής) 10 .
Τα τελευταία διαθέσιμα αριθμητικά στοιχεία δείχνουν ότι, στην ΕΕ, 856 πρώτες άδειες διαμονής χορηγήθηκαν το 2013, 1.124 το 2012 και 1.194 το 2011 11 . Σύμφωνα με το τελευταίο έγγραφο εργασίας της Eurostat σχετικά με την εμπορία ανθρώπων, στα 23 κράτη μέλη που ήταν σε θέση να παράσχουν στοιχεία καταγράφηκαν 2.171 πολίτες εκτός ΕΕ ως βεβαιωμένα ή εικαζόμενα θύματα εμπορίας ανθρώπων το 2012 και 2.002 ως βεβαιωμένα ή εικαζόμενα θύματα το 2011. 19 κράτη μέλη υπέβαλαν στοιχεία για το 2011 και το 2012 σχετικά με τον αριθμό των θυμάτων στα οποία χορηγήθηκε προθεσμία περίσκεψης, τα οποία ανήλθαν σε 1.110 το 2012 και σε 1.011 το 2011.
2.ΟΡΙΣΜΟΙ ΚΑΙ ΠΕΔΙΟ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ
Μετά την έναρξη ισχύος της οδηγίας 2011/36/ΕΕ, ο σχετικός ορισμός της «εμπορίας ανθρώπων» για την εφαρμογή της οδηγίας 2004/81/ΕΚ είναι εκείνος που αναφέρεται στο άρθρο 2 της οδηγίας 2011/36/ΕΕ.
Όλα τα κράτη μέλη πρέπει να εφαρμόζουν την οδηγία 2004/81/ΕΚ σε όλους τους ενδιαφερόμενους υπηκόους τρίτων χωρών, μεταξύ άλλων και στις περιπτώσεις παράτυπης εισόδου στο έδαφός τους.
Σύμφωνα με το άρθρο 3 παράγραφος 2, τα κράτη μέλη μπορούν να επιλέξουν να εφαρμόσουν την οδηγία και σε εκείνους που αποτέλεσαν αντικείμενο παράνομης διακίνησης ανθρώπων, δηλαδή με τη διευκόλυνση παράνομης εισόδου, διέλευσης και διαμονής, όπως ορίζονται στην οδηγία 2002/90/ΕΚ. Δέκα κράτη μέλη 12 έχουν κάνει χρήση αυτής της δυνατότητας.
Βάσει του άρθρου 3 παράγραφος 3 επιτρέπεται στα κράτη μέλη να περιλαμβάνουν τα παιδιά εντός του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας. Όλα τα κράτη μέλη το έχουν πράξει πλην της SK, ενώ στη LT τα παιδιά περιλαμβάνονται υπό ειδικές προϋποθέσεις.
3.ΤΑΥΤΟΠΟΙΗΣΗ ΤΩΝ ΘΥΜΑΤΩΝ ΚΑΙ ΠΑΡΟΧΗ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΩΝ
Η έγκαιρη ταυτοποίηση των θυμάτων είναι ζωτικής σημασίας για την αποτελεσματική εφαρμογή της οδηγίας, διότι επιτρέπει στα θύματα να ενημερωθούν αμέσως για τα δικαιώματά τους, να ανακτήσουν τις δυνάμεις τους και να σκεφθούν πριν αποφασίσουν αν θα συνεργαστούν με τις αρχές.
Σύμφωνα με το άρθρο 5, τα θύματα πρέπει να ενημερώνονται λαμβάνοντας τις αναγκαίες πληροφορίες σχετικά με τις δυνατότητες που παρέχει η οδηγία «εφόσον οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών κρίνουν ότι υπήκοος τρίτης χώρας ενδέχεται να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της». Η υποχρέωση παροχής πληροφοριών θεσπίζεται πλέον και στο άρθρο 11 παράγραφος 6 της οδηγίας 2011/36/ΕΕ, το οποίο παραπέμπει ρητά στην οδηγία 2004/81/ΕΚ.
Η ερμηνεία της χρονικής στιγμής κατά την οποία οι αρχές υποχρεούνται να παρέχουν πληροφορίες είναι επίσης σαφέστερη χάρη στο άρθρο 11 παράγραφος 2 της οδηγίας 2011/36/ΕΕ, σύμφωνα με το οποίο τα κράτη μέλη οφείλουν να παρέχουν στα θύματα συνδρομή και στήριξη «αμέσως μόλις οι αρμόδιες αρχές έχουν βάσιμους λόγους» να πιστεύουν ότι το συγκεκριμένο πρόσωπο μπορεί να είναι θύμα.
Δέκα κράτη μέλη έχουν προσδιορίσει στη νομοθεσία τους τη χρονική στιγμή της παροχής πληροφοριών 13 . Στη νομοθεσία ορισμένων κρατών μελών 14 δεν είναι σαφές αν οι πληροφορίες παρέχονται επίσης σε εικαζόμενα θύματα ή μόνον κατόπιν επίσημης ταυτοποίησης, ή κατά την έναρξη της ποινικής διαδικασίας. Σε ορισμένα κράτη μέλη 15 , η νομοθεσία προβλέπει πρόσθετους όρους, όπως για παράδειγμα η λήψη χρήσιμων πληροφοριών από το θύμα σχετικά με το εικαζόμενο αδίκημα, ή αναφέρεται στην παροχή πληροφοριών στους υπηκόους τρίτων χωρών "οι οποίοι συνεργάζονται με τις αρχές", πράγμα το οποίο ενδέχεται να εγείρει ανησυχίες σχετικά με την ορθή εφαρμογή της οδηγίας.
Στη RO ο νόμος δεν προσδιορίζει την αρχή που είναι αρμόδια να παρέχει τις πληροφορίες, ούτε το περιεχόμενο και τη μορφή τους. Στην AT φαίνεται ότι στην πράξη χορηγούνται πληροφορίες, αλλά το άρθρο 5 δεν έχει μεταφερθεί ρητώς στην εθνική νομοθεσία, παρά μόνο μέσω γενικών κανόνων του διοικητικού δικαίου. Στις HR και PL δεν ορίζεται ρητά στη νομοθεσία ότι οι πληροφορίες πρέπει να αναφέρονται σε όλες τις δυνατότητες που παρέχει η οδηγία.
Ο σχετικά χαμηλός αριθμός αδειών διαμονής καταδεικνύει την ανάγκη να βελτιωθεί περαιτέρω η ταυτοποίηση των θυμάτων εμπορίας ανθρώπων, όπως έχει αναγνωριστεί στη στρατηγική της ΕΕ για την εξάλειψη της εμπορίας ανθρώπων. Μέχρι σήμερα, τουλάχιστον 15 κράτη μέλη έχουν συστήσει εθνικούς ή περιφερειακούς μηχανισμούς παραπομπής (NRM) για τα θύματα 16 . Επιπλέον, το άρθρο 11 της οδηγίας 2011/36/ΕΕ υποχρεώνει τα κράτη μέλη να «λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να συσταθούν κατάλληλοι μηχανισμοί που αποβλέπουν στον έγκαιρο εντοπισμό θυμάτων και στην παροχή συνδρομής και βοήθειας σε αυτά» 17 .
Λίγα κράτη μέλη έχουν ορίσει νομοθετικά τη μορφή των πληροφοριών 18 . Στην πράξη, οι περισσότερες χώρες παρέχουν πληροφορίες τόσο προφορικώς όσο και γραπτώς 19 . Ορισμένες 20 προβλέπουν στη νομοθεσία τους ότι οι πληροφορίες πρέπει να παρέχονται σε γλώσσα κατανοητή από το ενδιαφερόμενο πρόσωπο. Στις συνήθεις πρακτικές περιλαμβάνονται έντυπα φυλλάδια 21 , ιστοσελίδες 22 , και ειδικές ανοικτές γραμμές επικοινωνίας 23 .
Τέλος, σε ορισμένα κράτη μέλη η ίδια αρχή που είναι επιφορτισμένη με την επίσημη αναγνώριση είναι επίσης υπεύθυνη για την παροχή πληροφοριών 24 , μολονότι αυτό δεν αποκλείει τη συμμετοχή και άλλων αρχών. Σε πολλές περιπτώσεις, παρέχονται επίσης πληροφορίες από οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών 25 .
4. ΠΡΟΘΕΣΜΙΑ ΠΕΡΙΣΚΕΨΗΣ
Για να μπορέσουν τα θύματα να ανακάμψουν και να λάβουν τεκμηριωμένη απόφαση, πρέπει να τους παρέχεται προθεσμία περίσκεψης, κατά την οποία (και εν αναμονή της απόφασης της αρμόδιας αρχής) δικαιούνται βοήθεια και προστατεύονται από την εκτέλεση αποφάσεων απομάκρυνσης.
Όλα τα κράτη μέλη έχουν μεταφέρει το άρθρο 6 στο εθνικό τους δίκαιο, με εξαίρεση την AT και την IT. Για τα εν λόγω κράτη μέλη, ωστόσο, η περίοδος αυτή φαίνεται ότι χορηγείται στην πράξη ή έχει υποκατασταθεί από τη δυνατότητα άμεσης χορήγησης άδειας διαμονής, ανεξάρτητα από τη συνεργασία με τις αρχές 26 . Η νομοθεσία των περισσότερων κρατών μελών απαγορεύει ρητά την εκτέλεση των αποφάσεων απομάκρυνσης 27 .
Από την ίδια τη φύση και τους στόχους της προκύπτει ότι η προθεσμία περίσκεψης δεν μπορεί να εξαρτάται από την πρόθεση του θύματος να συνεργαστεί. Η διάταξη αυτή ενισχύεται περαιτέρω από την αιτιολογική σκέψη 18 της οδηγίας 2011/36/ΕΕ, σύμφωνα με την οποία τουλάχιστον κατά τη διάρκεια της προθεσμίας περίσκεψης, η συνδρομή και η στήριξη θα πρέπει να παρέχονται άνευ όρων, μεταξύ άλλων και για τα θύματα που δεν διαμένουν νόμιμα. Μόνο μετά την ολοκλήρωση της διαδικασίας ταυτοποίησης ή την λήξη της προθεσμίας περίσκεψης τα κράτη μέλη δεν υποχρεούνται πλέον να παρέχουν στήριξη σε θύμα που «δεν θεωρείται επιλέξιμο για άδεια διαμονής ή κατ’ άλλον τρόπο δεν διαθέτει νόμιμη κατοικία στο εν λόγω κράτος μέλος, ή αν τα θύματα έχουν εγκαταλείψει το έδαφος αυτού του κράτους μέλους».
Η οδηγία δεν ορίζει ούτε τη χρονική στιγμή κατά την οποία θα πρέπει να αρχίσει η προθεσμία περίσκεψης (σε περίπτωση εντοπισμού ή επίσημης ταυτοποίησης των θυμάτων) ούτε τη διάρκειά της 28 , αλλά υποχρεώνει τα κράτη μέλη να τα καθορίζουν στο εθνικό τους δίκαιο. Στην πράξη, περίπου τα μισά κράτη μέλη χορηγούν προθεσμία περίσκεψης μόνο μετά την επίσημη ταυτοποίηση 29 . Δεκατρία κράτη μέλη προβλέπουν τουλάχιστον 30 ημέρες 30 , σε ορισμένες περιπτώσεις με δυνατότητα παράτασης για τις ευάλωτες κατηγορίες ή λόγω των προσωπικών περιστάσεων του θύματος, ενώ άλλα επιλέγουν απευθείας μεγαλύτερες προθεσμίες 45 31 , 60 32 ή 90 ημερών 33 . Παρατηρούνται σημαντικές διαφορές ως προς τη μέγιστη διάρκεια, η οποία μπορεί να κυμαίνεται από ένα μήνα χωρίς προβλεπόμενη παράταση 34 έως πολλούς μήνες 35 , ή μπορεί ακόμη και να παρατείνεται κατά περίπτωση 36 , και ως προς το είδος του χορηγούμενου καθεστώτος διαμονής 37 .
Τέλος, τα κράτη μέλη μπορεί να αποφασίσουν να θέσουν τέλος στην προθεσμία περίσκεψης εφόσον το ενδιαφερόμενο πρόσωπο επανασυνέδεσε ενεργώς, εκουσίως και ιδία πρωτοβουλία τις σχέσεις του με τους δράστες των αδικημάτων, ή για λόγους σχετικούς με τη δημόσια τάξη και την προστασία της εθνικής ασφάλειας (άρθρο 6 παράγραφος 4). Τα περισσότερα κράτη μέλη έχουν μεταφέρει τη διάταξη αυτή στο εθνικό δίκαιο 38 . Σε ορισμένες περιπτώσεις 39 , οι λόγοι τερματισμού της προθεσμίας υπερβαίνουν τα κριτήρια που ορίζονται στην οδηγία και ενδέχεται να είναι εξαιρετικά ευρείς.
5. ΜΕΤΑΧΕΙΡΙΣΗ ΠΡΙΝ ΑΠΟ ΤΗΝ ΕΚΔΟΣΗ ΤΗΣ ΑΔΕΙΑΣ ΔΙΑΜΟΝΗΣ
Το άρθρο 7 αφορά τη μεταχείριση των θυμάτων κατά τη διάρκεια της προθεσμίας περίσκεψης και εν αναμονή της απόφασης της αρμόδιας αρχής. Το περιεχόμενό της προσδιορίζεται περαιτέρω με από κοινού ανάγνωση με την οδηγία 2011/36/ΕΕ.
Πρώτον, η οδηγία 2011/36/ΕΕ τονίζει ότι η στήριξη και συνδρομή κατά τη διάρκεια της προθεσμίας περίσκεψης πρέπει να παρέχεται άνευ όρων σε όλα τα θύματα, ανεξαρτήτως του καθεστώτος διαμονής τους. Ωστόσο, μετά τη λήξη της περιόδου ή την ολοκλήρωση της διαδικασίας ταυτοποίησης, η οδηγία 2011/36/ΕΕ ισχύει «με την επιφύλαξη της οδηγίας 2004/81/ΕΚ ή παρόμοιες εθνικές ρυθμίσεις» (άρθρο 11 παράγραφος 3). Ως εκ τούτου, εάν το θύμα δεν θεωρείται επιλέξιμο για άδεια διαμονής ή δεν διαθέτει νόμιμη κατοικία στο εν λόγω κράτος μέλος, ή έχει εγκαταλείψει το έδαφος του εν λόγω κράτους μέλους, το τελευταίο δεν υποχρεούται να συνεχίσει την παροχή συνδρομής και στήριξης με βάση την οδηγία 2011/36/ΕΕ (αιτιολογική σκέψη 18).
Δεύτερον, όσον αφορά το περιεχόμενο της στήριξης, της συνδρομής και της προστασίας που παρέχεται στα θύματα, τα άρθρα 11 έως 16 της οδηγίας 2011/36/ΕΕ ενισχύουν τις διατάξεις της οδηγίας 2004/81/ΕΚ.
5.1 Βιοτικό επίπεδο που εξασφαλίζει τη συντήρηση
Πριν από την έκδοση άδειας διαμονής, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να παρέχουν στα θύματα που δεν διαθέτουν επαρκείς πόρους βιοτικό επίπεδο που εξασφαλίζει τη συντήρησή τους, καθώς και πρόσβαση σε έκτακτη ιατρική περίθαλψη και προσοχή στις ειδικές ανάγκες των πλέον ευάλωτων, συμπεριλαμβανόμενης ψυχολογικής βοήθειας, κατά περίπτωση.
Κατάλυμα φαίνεται ότι παρέχεται στην πράξη στα περισσότερα κράτη μέλη, κυρίως μέσω ειδικών εγκαταστάσεων 40 . Ωστόσο, στην HU δεν είναι σαφές αν η υποχρέωση των θυμάτων να υποβάλλουν πιστοποιητικό, το οποίο τους παρέχεται από τις εθνικές αρχές κατόπιν αιτήσεως, συνεπάγεται ήδη κάποιο βαθμό συνεργασίας πριν από τη χορήγηση συνδρομής και την παροχή καταλύματος, και στη BG και τη RO, η διάρκεια της παροχής καταλύματος σε καταφύγια καθορίζεται σε 10 ημέρες, δηλαδή περίοδο μικρότερη από τη διάρκεια της προθεσμίας περίσκεψης, και μπορεί να παραταθεί κατόπιν αιτήσεως των θυμάτων ή των δικαστικών αρχών.
Ιατρική περίθαλψη, συχνά πέραν της επείγουσας φροντίδας 41 που προβλέπεται στο άρθρο 7 παράγραφος 1, φαίνεται ότι παρέχεται από όλα τα κράτη μέλη. Στην πράξη, τα περισσότερα κράτη μέλη φαίνεται ότι εφιστούν την προσοχή τους στις ειδικές ανάγκες των πλέον ευάλωτων, συμπεριλαμβανόμενης της ψυχολογικής στήριξης και της παροχής συμβουλευτικών υπηρεσιών, αν και πολλά 42 δεν έχουν μεταφέρει ρητώς την απαίτηση αυτή στο εθνικό τους δίκαιο.
Τα περισσότερα κράτη μέλη παρέχουν επίσης ορισμένες μορφές χρηματοδοτικής στήριξης για το σύνολο ή για την πλειονότητα των ευάλωτων θυμάτων 43 .
5.2 Ανάγκες ασφάλειας και προστασίας
Η κατάλληλη αξιολόγηση των κινδύνων και των αναγκών έχει κρίσιμη σημασία για την εγγύηση της ασφάλειας των θυμάτων και της αποτελεσματικής συνεργασίας τους με τις αρχές (άρθρο 7 παράγραφος 2). Τα περισσότερα κράτη μέλη έχουν θεσπίσει σαφή νομοθεσία, πρωτόκολλα ή κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις ανάγκες ασφάλειας και προστασίας 44 και/ή προβαίνουν σε έμπρακτη αξιολόγηση των κινδύνων και των αναγκών 45 .
Η υποχρέωση διενέργειας ατομικής αξιολόγησης των προσωπικών περιστάσεων και των κινδύνων όσον αφορά το θύμα, που προβλέπεται στην οδηγία 2011/36/ΕΕ (άρθρο 12 παράγραφοι 3 και 4), ενισχύει περαιτέρω την προστασία των θυμάτων.
5.3 Μετάφραση, διερμηνεία και δωρεάν νομική βοήθεια
Το άρθρο 7 παράγραφος 3 υποχρεώνει τα κράτη μέλη να παρέχουν υπηρεσίες μετάφρασης και διερμηνείας στους υπηκόους τρίτων χωρών, αλλά μόνο κατά περίπτωση. Στην CZ δεν καθίσταται σαφές εάν η διερμηνεία παρέχεται δωρεάν και, επίσης εάν αυτό γίνεται πριν από την ποινική διαδικασία. Στη BG ο νόμος φαίνεται να εξασφαλίζει διερμηνεία και μετάφραση μόνο κατά την ποινική διαδικασία.
Συνολικά, τα περισσότερα κράτη μέλη προβλέπουν μετάφραση ή διερμηνεία, αλλά η πρακτική εφαρμογή ποικίλλει σημαντικά και η πρόσβαση των θυμάτων, ιδίως εκτός της ποινικής διαδικασίας, ενδέχεται να είναι προβληματική.
Η προαιρετική παροχή δωρεάν νομικής βοήθειας σύμφωνα με το άρθρο 7 παράγραφος 4 έχει μεταφερθεί στο δίκαιο των περισσότερων κρατών μελών 46 . Το άρθρο 12 της οδηγίας 2011/36/ΕΕ ενισχύει την απαίτηση αυτή με την πρόβλεψη της δωρεάν παροχής νομικών συμβουλών και, κατά περίπτωση, νομικής εκπροσώπησης, εάν το θύμα δεν διαθέτει επαρκείς οικονομικούς πόρους.
6. ΑΔΕΙΑ ΔΙΑΜΟΝΗΣ: ΕΚΔΟΣΗ, ΜΗ ΑΝΑΝΕΩΣΗ ΚΑΙ ΑΝΑΚΛΗΣΗ
Για τη χορήγηση άδειας διαμονής τα κράτη μέλη πρέπει να εξετάζουν σωρευτικά κατά πόσον είναι σκόπιμο να παραταθεί η παραμονή υπηκόου τρίτης χώρας στο εθνικό έδαφος για τις έρευνες ή τις δικαστικές διαδικασίες, καθώς και αν το πρόσωπο αυτό είναι πρόθυμο να συνεργαστεί με τις αρμόδιες αρχές και έχει διακόψει κάθε σχέση με τους φερόμενους ως δράστες. Οι συνθήκες αυτές ισχύουν με την επιφύλαξη λόγων δημόσιας τάξης και την προστασία της εθνικής ασφάλειας 47 .
Σε ορισμένα κράτη μέλη 48 η νομική διαδικασία κατά του φερόμενου ως δράστη πρέπει να έχει ξεκινήσει πριν χορηγηθεί άδεια διαμονής στο θύμα. Η συνεργασία με τις αρχές ερμηνεύεται επίσης με διάφορους τρόπους, που κυμαίνονται από την υποχρέωση να παρέχουν πληροφορίες για την υποβολή επίσημων καταγγελιών ή να καταθέτουν ως μάρτυρες στο δικαστήριο. Ωστόσο, το άρθρο 12 της οδηγίας 2011/36/ΕΕ ενισχύει περαιτέρω την προστασία των θυμάτων, καθορίζοντας ρητά μέτρα για όσους εμπλέκονται σε ποινικές έρευνες και διαδικασίες, επιπλέον των εγγυήσεων που προβλέπονται από την οδηγία 2012/29/ΕΕ σχετικά με τα δικαιώματα των θυμάτων της εγκληματικότητας.
Σε ορισμένα κράτη μέλη είτε η χορήγηση αδειών δεν εξαρτάται από τη συνεργασία 49 είτε επιτρέπονται παρεκκλίσεις από την απαίτηση αυτή με βάση την προσωπική κατάσταση των θυμάτων 50 . Αντιθέτως, άλλα κράτη μέλη 51 έχουν θεσπίσει πρόσθετες προϋποθέσεις για την έκδοση άδειας διαμονής πέραν εκείνων που ορίζονται στην οδηγία, για παράδειγμα απόδειξη καταλύματος ή καταβολή τέλους. Οι προβλεπόμενες πρόσθετες απαιτήσεις που παρέχουν ευρεία διακριτική ευχέρεια στις αρχές, ιδίως όταν δεν επιτρέπονται εξαιρέσεις, ενδέχεται να εμποδίζουν αδικαιολόγητα την πρόσβαση σε άδειες και, ως εκ τούτου, εγείρουν ανησυχίες ως προς την ορθή εφαρμογή της οδηγίας.
Η οδηγία ορίζει ελάχιστη διάρκεια έξι μηνών για την άδεια. Η απαίτηση αυτή δεν πληρούται στη νομοθεσία των BG, EE, HR, HU, NL 52 . Τρία κράτη μέλη 53 χορηγούν απευθείας βάσει του νόμου άδεια διάρκειας ενός έτους, ενώ άλλα 54 καθορίζουν τη διάρκεια κατά περίπτωση, ανάλογα με τη διάρκεια της διαδικασίας ή τις επιμέρους περιστάσεις.
Το άρθρο 8 απαιτεί από τα κράτη μέλη να ανανεώνουν την άδεια εφόσον εξακολουθούν να ισχύουν οι όροι του άρθρου 8 παράγραφος 2. Εντούτοις, αυτή η δυνατότητα ανανέωσης δεν καθορίζεται σαφώς στην νομοθεσία της PL και φαίνεται ότι είναι προαιρετική στη LT. Σε ορισμένα κράτη μέλη η άδεια μπορεί να οδηγήσει σε μόνιμη διαμονή υπό ορισμένες προϋποθέσεις 55 .
Τέλος, το άρθρο 14 ορίζει ότι οι άδειες μπορούν να ανακληθούν ανά πάσα στιγμή, εάν δεν πληρούνται πλέον οι όροι για την έκδοσή τους. Λίγα κράτη μέλη 56 έχουν θεσπίσει ευρύτερους λόγους ανάκλησης της άδειας, όπως για παράδειγμα λόγους δημόσιας υγείας, οι οποίοι συχνά εφαρμόζονται σε όλες τις άδειες διαμονής. Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι λόγοι αυτοί ενδέχεται να υπερβαίνουν το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας.
7. ΜΕΤΑΧΕΙΡΙΣΗ ΜΕΤΑ ΤΗ ΧΟΡΗΓΗΣΗ ΤΗΣ ΑΔΕΙΑΣ ΔΙΑΜΟΝΗΣ
Σύμφωνα με το άρθρο 9, μετά την έκδοση της άδειας διαμονής, τα θύματα που δεν διαθέτουν επαρκείς πόρους, πρέπει να έχουν τουλάχιστον την ίδια περίθαλψη που προβλέπεται στο άρθρο 7.
Επιπλέον, για τη διάρκεια της άδειας διαμονής, τα θύματα θα πρέπει να έχουν πρόσβαση στην αγορά εργασίας, στην επαγγελματική κατάρτιση και εκπαίδευση, δυνάμει των κανόνων που ορίζει το εθνικό δίκαιο (άρθρο 11).
Πρόσβαση στην αγορά εργασίας, καθώς και στην επαγγελματική κατάρτιση και εκπαίδευση φαίνεται ότι παρέχονται στη μεγάλη πλειονότητα των κρατών μελών, αν και σε ορισμένες περιπτώσεις η πρόσβαση στην αγορά εργασίας ενδέχεται να είναι προβληματική 57 .
Το άρθρο 12 χορηγεί στα θύματα πρόσβαση σε προγράμματα για την αποκατάσταση της κοινωνικής ζωής τους, συμπεριλαμβανομένης, για παράδειγμα, της βελτίωσης των επαγγελματικών τους ικανοτήτων. Στα κράτη μέλη τα οποία έχουν εφαρμόσει συγκεκριμένα προγράμματα για τα θύματα 58 , τα εμπλεκόμενα ενδιαφερόμενα μέρη τηρούν εν γένει θετική στάση. Στην HR η συμμετοχή στο πρόγραμμα συνδρομής και προστασίας για τα θύματα εμπορίας ανθρώπων αποτελεί προϋπόθεση για την έκδοση και την ανανέωση της άδειας.
8. ΠΑΙΔΙΑ
Τα κράτη μέλη που εφαρμόζουν την οδηγία στα παιδιά πρέπει να λαμβάνουν υπόψη το μείζον συμφέρον τους, να εξασφαλίζουν ότι οι διαδικασίες είναι κατάλληλες και να τους παρέχουν πρόσβαση στην εκπαίδευση υπό τις ίδιες προϋποθέσεις με αυτές των υπηκόων τους, η οποία πρόσβαση ενδεχομένως θα περιορίζεται στο σύστημα δημόσιας εκπαίδευσης (άρθρο 10). Όλα τα κράτη μέλη παρέχουν πρόσβαση στην εκπαίδευση.
Ορισμένα κράτη μέλη θέσπισαν ειδικές διατάξεις σχετικά με την αρχή του μείζονος συμφέροντος του παιδιού 59 , άλλα έκριναν ότι αυτό ίσχυε ήδη στο εθνικό δίκαιο, μεταξύ άλλων, μέσω της κύρωσης της σύμβασης των Ηνωμένων Εθνών για τα δικαιώματα του παιδιού, και, ως εκ τούτου, δεν απαιτούνταν περαιτέρω νομοθετική δράση. Ωστόσο, η δεύτερη επιλογή ενδεχομένως δεν αποσαφηνίζει πάντοτε επαρκώς το εύρος εφαρμογής της σύμβασης σε σχέση με τις συγκεκριμένες διατάξεις της οδηγίας 60 . Σε κάθε περίπτωση, όλα τα κράτη μέλη δεσμεύονται με τήρηση της αρχής του μείζονος συμφέροντος του παιδιού κατά την εφαρμογή του δικαίου της ΕΕ 61 .
Το άρθρο 10 στοιχείο γ) επικεντρώνεται στα ασυνόδευτα παιδιά και υποχρεώνει τα κράτη μέλη να εξασφαλίσουν τη νομική τους εκπροσώπηση σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο καθώς και να προσδιορίσουν την ταυτότητα και την ιθαγένειά τους και να θεμελιώσουν το γεγονός ότι δεν συνοδεύονται, καθώς και να εντοπίσουν τις οικογένειές τους το συντομότερο δυνατόν. Όλα τα κράτη μέλη δεν έχουν θεσπίσει ρητά τις απαιτήσεις αυτές στο εθνικό τους δίκαιο 62 . Τον Σεπτέμβριο του 2012, η Επιτροπή εξέδωσε ενδιάμεση έκθεση σχετικά με την εφαρμογή του σχεδίου δράσης για τους ασυνόδευτους ανηλίκους 2010-2014 63 , υιοθετώντας την άποψη ότι το μείζον συμφέρον του παιδιού υπερισχύει του μεταναστευτικού καθεστώτος του, και η οποία εγκρίθηκε με ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου τον Σεπτέμβριο του 2013 64 .
Κάποιες από τις ανησυχίες που εκφράστηκαν σχετικά με την πρακτική εφαρμογή του άρθρου 10 είναι η ορθή ταυτοποίηση, η καθιέρωση κατάλληλων διαδικασιών που θα λαμβάνουν υπόψη τα μείζονα συμφέροντα του παιδιού, ιδίως των ασυνόδευτων παιδιών, καθώς και των παιδιών που διαφεύγουν από τις υπηρεσίες περίθαλψης. Από την άλλη, έχουν θεσπιστεί ορθές πρακτικές σχετικά με ειδικές διαδικασίες για την προστασία των παιδιών που συμμετέχουν σε ποινικές διαδικασίες (π.χ. FI, IT).
Ορισμένα κράτη μέλη εφαρμόζουν ευνοϊκότερες συνθήκες για τα παιδιά, όπως μεγαλύτερη προθεσμία περίσκεψης 65 , άδειες διαμονής άνευ όρων 66 ή ειδικές εγκαταστάσεις στέγασης 67 .
Τέλος, τα άρθρα 13 έως 16 της οδηγίας 2011/36/ΕΕ αναφέρονται ειδικά στα παιδιά θύματα, στην παροχή συνδρομής, στήριξης και προστασίας. Η εφαρμογή τους θα επηρεάσει θετικά την κατάσταση των παιδιών που είναι υπήκοοι τρίτων χωρών, καθώς και τον τρόπο με τον οποίο η οδηγία 2004/81/ΕΚ εφαρμόζεται σε αυτά.
9.ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ
Παρά τη σχετική πρόοδο που έχει σημειωθεί τα τελευταία χρόνια, η διαθεσιμότητα δεδομένων σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας πρέπει να βελτιωθεί περαιτέρω. Ωστόσο, τα διαθέσιμα στοιχεία καταδεικνύουν ήδη ότι δεν αξιοποιείται πλήρως η δυνατότητα έκδοσης αδειών για τους υπηκόους τρίτων χωρών σε αντάλλαγμα της συνεργασίας τους με τις αρχές. Η άδεια προσωρινής διαμονής, που ισχύει μόνο για τη διάρκεια των ερευνών ή των ποινικών διαδικασιών, μπορεί να μη συνιστά αρκετά ισχυρό κίνητρο για ευάλωτα άτομα, τα οποία χρειάζονται χρόνο για να ανακάμψουν από μια τραυματική εμπειρία πριν εξετάσουν το ενδεχόμενο να ξεκινήσουν επίσημη συνεργασία με τις αρχές επιβολής του νόμου και τις δικαστικές αρχές. Ορισμένα κράτη μέλη παρέχουν ήδη άνευ όρων άδειες διαμονής σε όλα τα θύματα ή σε ορισμένα εξ αυτών, λόγω προσωπικών περιστάσεων ή ευάλωτης κατάστασης. Ωστόσο, στις περισσότερες περιπτώσεις, πρόκειται για εξαιρέσεις από το καθεστώς των αδειών που χορηγούνται με την προϋπόθεση συνεργασίας, έτσι ώστε τα θύματα να μη γνωρίζουν αν θα λάβουν τελικά την άδεια. Επιπλέον, δεν είναι σαφές πόσο συχνά χορηγούνται οι άδειες και σε ποια βάση πραγματοποιείται η αξιολόγηση της ευάλωτης κατάστασης και των προσωπικών περιστάσεων. Η εφαρμογή λιγότερο αυστηρών κριτηρίων όσον αφορά τις προϋποθέσεις συνεργασίας και άλλες ευνοϊκότερες συνθήκες, όπως η αποσύνδεση της ισχύος της άδειας διαμονής από τη διάρκεια της διαδικασίας ή μεγαλύτερη ελάχιστη διάρκεια, θα μπορούσαν επίσης να συμβάλουν στην υποβοήθηση της αποκατάστασης των θυμάτων και, ως εκ τούτου, στην ενίσχυση της συνεργασίας τους.
Αρκετές διατάξεις της οδηγίας 2004/81/ΕΚ συνδέονται στενά και θα ενισχυθούν από την εφαρμογή της οδηγίας 2011/36/ΕΕ και την υλοποίηση της στρατηγικής της ΕΕ για την εξάλειψη της εμπορίας ανθρώπων. Ως επακόλουθο αυτών των μέσων, η εθνική νομοθεσία τροποποιείται ήδη ή σύντομα θα τροποποιηθεί. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θα είναι σε θέση να αξιολογήσει πλήρως την αναγκαιότητα και την προστιθέμενη αξία της έκδοσης κατευθυντήριων γραμμών εφαρμογής ή της τροποποίησης της οδηγίας 2004/81/ΕΚ μόνο μετά την ανάλυση της μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο της οδηγίας 2011/36/ΕΕ, η οποία αναμένεται να πραγματοποιηθεί το 2015. Η Επιτροπή θα εξετάσει τρόπους για την ενοποίηση της νομοθεσίας της ΕΕ σχετικά με την εμπορία ανθρώπων, μεταξύ άλλων όσον αφορά τη χορήγηση αδειών διαμονής σε θύματα υπηκόους τρίτων χωρών.
Εν τω μεταξύ, η Επιτροπή προτίθεται να προβεί σε διμερείς ανταλλαγές με τα κράτη μέλη με στόχο την επίτευξη της πλήρους και ορθής εφαρμογής της οδηγίας 2004/81/ΕΚ. Η διαδικασία αυτή θα συμβάλει επίσης στην υλοποίηση των δράσεων που προσδιορίζονται από την ειδική ομάδα «Μεσόγειος», που συγκροτήθηκε τον Οκτώβριο του 2013 με στόχο την πρόληψη της απώλειας ζωών μεταναστών στη θάλασσα μέσω, μεταξύ άλλων, της ενίσχυσης της καταπολέμησης της εμπορίας ανθρώπων και της λαθραίας διακίνησης μεταναστών.
Εκτός από τη νομοθεσία, πρακτικά μέτρα, όπως η ενίσχυση των διαδικασιών ταυτοποίησης, η διεξαγωγή ατομικών αξιολογήσεων κινδύνου για όλα τα θύματα πριν και κατά τη διάρκεια της συνεργασίας τους, ή η βελτίωση των διαδικασιών για την έγκαιρη χορήγηση της προθεσμίας περίσκεψης και των αδειών διαμονής, έχουν σημαντικό αντίκτυπο στην αποτελεσματικότητα της εφαρμογής της οδηγίας. Η Επιτροπή μπορεί να διευκολύνει περαιτέρω την ανταλλαγή πληροφοριών και βέλτιστων πρακτικών στο πλαίσιο των υφιστάμενων δομών και με συμμετοχή των κρατών μελών, της κοινωνίας των πολιτών, των οργανισμών της ΕΕ και των διεθνών οργανισμών, για την αποτελεσματικότερη αντιμετώπιση της εμπορίας ανθρώπων.
Σε ορισμένα κράτη μέλη χορηγούνται ευνοϊκότεροι όροι στα παιδιά όσον αφορά τη διάρκεια ή την παράταση της προθεσμίας περίσκεψης, ή το καθεστώς που χορηγείται στη διάρκεια αυτής της προθεσμίας. Βλ. κατωτέρω, κεφάλαιο 8
AT, BE, CY, CZ, EL, ES, FI, HR, LT, NL, PT, RO, SE, SK
BE, BG, CZ, EL, FR, NL, HU, LT, LU, LV, PL, SI