ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ Ένα νέο πλαίσιο της ΕΕ για την ενίσχυση του κράτους δικαίου

1........... Εισαγωγή...................................................................................................................... 2

2........... Γιατί το κράτος δικαίου έχει θεμελιώδη σημασία για την ΕΕ...................................... 4

3........... Γιατί απαιτείται ένα νέο πλαίσιο της ΕΕ για την ενίσχυση του κράτους δικαίου.............. 5

4........... Πώς θα λειτουργεί το νέο πλαίσιο της ΕΕ για το κράτος δικαίου.................................... 7

4.1........ Τι θα ενεργοποιεί το νέο πλαίσιο της ΕΕ για το κράτος δικαίου..................................... 7

4.2........ Το νέο πλαίσιο της ΕΕ για το κράτος δικαίου ως διαδικασία τριών σταδίων................... 8

5........... Συμπέρασμα................................................................................................................. 11

1. Εισαγωγη

Το κράτος δικαίου αποτελεί τη βάση κάθε σύγχρονης συνταγματικής δημοκρατίας. Είναι μία από τις θεμελιώδεις αρχές που απορρέουν από τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις όλων των κρατών μελών της ΕΕ και, ως εκ τούτου, συνιστά μία από τις κύριες αξίες στις οποίες βασίζεται η Ένωση. Αυτό υπενθυμίζεται στο άρθρο 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ), καθώς και στα προοίμια της Συνθήκης και του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ. Αυτός είναι επίσης ο λόγος για τον οποίο, σύμφωνα με το άρθρο 49 της ΣΕΕ, ο σεβασμός του κράτους δικαίου αποτελεί προϋπόθεση για την προσχώρηση ενός κράτους στην ΕΕ. Μαζί με τη δημοκρατία και τα ανθρώπινα δικαιώματα, το κράτος δικαίου αποτελεί επίσης έναν από τους τρεις πυλώνες του Συμβουλίου της Ευρώπης και κατοχυρώνεται στο προοίμιο της Ευρωπαϊκής σύμβασης για την προάσπιση των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών (ΕΣΔΑ)[1].

Η αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ και των αντίστοιχων νομικών τους συστημάτων συνιστά το θεμέλιο της Ένωσης. Ο τρόπος με τον οποίο εφαρμόζεται το κράτος δικαίου σε εθνικό επίπεδο διαδραματίζει καίριο ρόλο από αυτήν την άποψη. Η εμπιστοσύνη όλων των πολιτών της ΕΕ και των εθνικών αρχών στη λειτουργία του κράτους δικαίου έχει ιδιαίτερα ζωτική σημασία για την περαιτέρω εξέλιξη της ΕΕ σε έναν «χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης χωρίς εσωτερικά σύνορα»[2]. Η εμπιστοσύνη αυτή θα οικοδομηθεί και θα διατηρηθεί μόνο εάν το κράτος δικαίου γίνεται σεβαστό σε όλα τα κράτη μέλη.

Τα διαφορετικά συντάγματα και δικαστικά συστήματα των κρατών μελών της ΕΕ είναι, καταρχήν, άρτια σχεδιασμένα και εξοπλισμένα ώστε να προστατεύουν τους πολίτες από κάθε ενδεχόμενη απειλή κατά του κράτους δικαίου. Ωστόσο, πρόσφατα γεγονότα που σημειώθηκαν σε ορισμένα κράτη μέλη κατέδειξαν ότι η έλλειψη σεβασμού του κράτους δικαίου και, κατ’ επέκταση, η μη τήρηση των θεμελιωδών αξιών στην προστασία των οποίων αποσκοπεί το κράτος δικαίου μπορούν να προκαλέσουν έντονη ανησυχία. Κατά τη διάρκεια των γεγονότων αυτών διατυπώθηκε από τους πολίτες ένα σαφές αίτημα προς την ΕΕ γενικότερα, και προς την Επιτροπή ειδικότερα, για ανάληψη δράσης, το οποίο απέφερε καρπούς. Ωστόσο, η Επιτροπή και η ΕΕ χρειάστηκε να αναζητήσουν ad hoc λύσεις, καθώς οι υφιστάμενοι μηχανισμοί και διαδικασίες της ΕΕ δεν ήταν σε όλες τις περιπτώσεις κατάλληλα μέσα για τη διασφάλιση αποτελεσματικής και έγκαιρης απόκρισης στις απειλές κατά του κράτους δικαίου.

Η Επιτροπή είναι ο θεματοφύλακας των Συνθηκών και είναι υπεύθυνη να διασφαλίζει τον σεβασμό των αξιών στις οποίες θεμελιώνεται η ΕΕ και να προστατεύει το γενικό συμφέρον της Ένωσης. Πρέπει, ως εκ τούτου, να διαδραματίζει ενεργό ρόλο για τον σκοπό αυτό[3]. Τον Σεπτέμβριο του 2012 ο Πρόεδρος Barroso, στην ετήσια ομιλία του προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο για την κατάσταση της Ένωσης, ανέφερε τα εξής: «Χρειαζόμαστε ένα καλύτερα επεξεργασμένο σύνολο θεσμικών δυνατοτήτων, και όχι απλώς την ευχέρεια επιλογής μεταξύ της “ήπιας ισχύος” της πολιτικής πειθούς και της “πυρηνικής επιλογής” του άρθρου 7 της Συνθήκης». Στην ομιλία του το επόμενο έτος, ανέφερε ότι «η εμπειρία έχει αποδείξει τη χρησιμότητα του ρόλου της Επιτροπής ως ανεξάρτητου και αντικειμενικού κριτή. Θα πρέπει να παγιοποιήσουμε την εν λόγω εμπειρία μέσω ενός γενικότερου πλαισίου […]. Η Επιτροπή θα εκδώσει ανακοίνωση σχετικά με το θέμα. Πιστεύω ότι πρόκειται για μία συζήτηση καίριας σημασίας για την ιδέα της Ευρώπης»[4].

Τον Ιούνιο του 2013 το Συμβούλιο Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων υπογράμμισε ότι «ο σεβασμός του κράτους δικαίου αποτελεί προϋπόθεση για την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων» και κάλεσε την Επιτροπή «να συνεχίσει τον διάλογο, υπό το πνεύμα των Συνθηκών, για την ενδεχόμενη ανάγκη και διαμόρφωση συλλογικής και συστηματικής μεθόδου αντιμετώπισης αυτών των ζητημάτων». Τον Απρίλιο του 2013 διεξήχθη στο Συμβούλιο Γενικών Υποθέσεων σφαιρική συζήτηση επί του θέματος[5].

Τον Ιούλιο του 2013 το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ζήτησε «να υπάρχει τακτική αξιολόγηση της συνεχούς συμμόρφωσης [των κρατών μελών] προς τις θεμελιώδεις αξίες της Ένωσης και τις απαιτήσεις της δημοκρατίας και του κράτους δικαίου»[6].

Η παρούσα ανακοίνωση ανταποκρίνεται στα εν λόγω αιτήματα. Με βάση την πείρα της Επιτροπής, τον διοργανικό διάλογο και ευρείες διαβουλεύσεις[7], η Επιτροπή ορίζει ένα νέο πλαίσιο για την αποτελεσματική και συνεκτική προστασία του κράτους δικαίου σε όλα τα κράτη μέλη. Το πλαίσιο αυτό αποσκοπεί στην αντιμετώπιση και την επίλυση καταστάσεων που εγκυμονούν συστημικές απειλές κατά του κράτους δικαίου[8].

Μέσω του πλαισίου επιδιώκεται οι μελλοντικές απειλές κατά του κράτους δικαίου να αντιμετωπίζονται στα κράτη μέλη προτού η κατάσταση φτάσει σε σημείο ώστε να πληρούνται οι προϋποθέσεις για την ενεργοποίηση των μηχανισμών που προβλέπονται στο άρθρο 7 της ΣΕΕ.  Επομένως, σκοπός του είναι να καλύψει ένα κενό. Δεν συνιστά εναλλακτική λύση έναντι των μηχανισμών του άρθρου 7 της ΣΕΕ, αλλά προηγείται και λειτουργεί συμπληρωματικά προς αυτούς. Επιπλέον, δεν θίγει τις εξουσίες της Επιτροπής όσον αφορά την αντιμετώπιση ειδικών καταστάσεων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της ΕΕ μέσω διαδικασιών επί παραβάσει, δυνάμει του άρθρου 258 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ).

Σε μια ευρύτερη ευρωπαϊκή προοπτική, σκοπός του πλαισίου είναι να συμβάλει στην επίτευξη των στόχων του Συμβουλίου της Ευρώπης, μεταξύ άλλων βασιζόμενο στην εμπειρογνωμοσύνη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τη Δημοκρατία μέσω του Δικαίου (Επιτροπή της Βενετίας)[9].

2. Γιατι το κρατοσ δικαιου εχει θεμελιωδη σημασια για την ΕΕ

Η αρχή του κράτους δικαίου έχει σταδιακά μετατραπεί σε κυρίαρχο οργανωτικό πρότυπο του σύγχρονου συνταγματικού δικαίου, καθώς και διεθνών οργανισμών (συμπεριλαμβανομένων των Ηνωμένων Εθνών και του Συμβουλίου της Ευρώπης) για τη ρύθμιση της άσκησης των δημόσιων εξουσιών. Διασφαλίζει ότι όλες οι δημόσιες εξουσίες ενεργούν με βάση τους περιορισμούς που θέτει η νομοθεσία, σύμφωνα με τις αξίες της δημοκρατίας και τα θεμελιώδη δικαιώματα και υπό τον έλεγχο ανεξάρτητων και αμερόληπτων δικαστηρίων.

Το ακριβές περιεχόμενο των αρχών και των προτύπων που απορρέουν από το κράτος δικαίου μπορεί να ποικίλλει σε εθνικό επίπεδο, ανάλογα με το συνταγματικό σύστημα κάθε κράτους μέλους. Παρά ταύτα, η νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης («το Δικαστήριο») και του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, καθώς και τα έγγραφα που καταρτίζονται από το Συμβούλιο της Ευρώπης, κυρίως εκείνα που βασίζονται στην εμπειρογνωμοσύνη της Επιτροπής της Βενετίας, παρέχουν έναν μη εξαντλητικό κατάλογο των αρχών αυτών και, ως εκ τούτου, προσδιορίζουν την ουσία του κράτους δικαίου ως κοινής αξίας της ΕΕ σύμφωνα με το άρθρο 2 της ΣΕΕ.

Στις αρχές αυτές συγκαταλέγονται η νομιμότητα, η οποία προϋποθέτει μια διαφανή, υπεύθυνη, δημοκρατική και πλουραλιστική διαδικασία για τη θέσπιση νόμων, η ασφάλεια δικαίου, η απαγόρευση της αυθαιρεσίας των εκτελεστικών εξουσιών, η ανεξαρτησία και αμεροληψία των δικαστηρίων, ο αποτελεσματικός δικαστικός έλεγχος, συμπεριλαμβανομένου του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων, και η ισότητα έναντι του νόμου[10].

Τόσο το Δικαστήριο όσο και το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων έχουν επιβεβαιώσει ότι οι αρχές αυτές δεν αποτελούν αμιγώς τυπικές και διαδικαστικές απαιτήσεις. Είναι το όχημα μέσω του οποίου διασφαλίζεται ο σεβασμός και η συμμόρφωση με τη δημοκρατία και τα ανθρώπινα δικαιώματα. Το κράτος δικαίου συνιστά, κατά συνέπεια, συνταγματική αρχή που διαθέτει τόσο τυπικά όσο και ουσιαστικά στοιχεία[11].

Αυτό σημαίνει ότι ο σεβασμός του κράτους δικαίου συνδέεται άρρηκτα με τον σεβασμό της δημοκρατίας και των θεμελιωδών δικαιωμάτων: δεν υφίσταται δημοκρατία και σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων χωρίς σεβασμό του κράτους δικαίου και αντιστρόφως. Τα θεμελιώδη δικαιώματα είναι ουσιαστικά μόνο εφόσον είναι αγώγιμα. Η δημοκρατία προστατεύεται όταν ο θεμελιώδης ρόλος του δικαστικού σώματος, συμπεριλαμβανομένων των συνταγματικών δικαστηρίων, μπορεί να διασφαλίσει την ελευθερία της έκφρασης, την ελευθερία του συνέρχεσθαι και την τήρηση των κανόνων που διέπουν την πολιτική και εκλογική διαδικασία.

Το κράτος δικαίου έχει ιδιαίτερη σημασία στο πλαίσιο της ΕΕ. Η συμμόρφωση με το κράτος δικαίου δεν αποτελεί μόνο προϋπόθεση για την προστασία όλων των θεμελιωδών αξιών που απαριθμούνται στο άρθρο 2 της ΣΕΕ. Αποτελεί επίσης προϋπόθεση για τον σεβασμό όλων των δικαιωμάτων και των υποχρεώσεων που απορρέουν από τις Συνθήκες και από το διεθνές δίκαιο. Η εμπιστοσύνη όλων των πολιτών της ΕΕ και των εθνικών αρχών στα νομικά συστήματα όλων των άλλων κρατών μελών έχει ζωτική σημασία για τη λειτουργία ολόκληρης της ΕΕ ως «χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης χωρίς εσωτερικά σύνορα». Σήμερα, η απόφαση ενός εθνικού δικαστηρίου σε αστική ή εμπορική υπόθεση πρέπει αυτομάτως να αναγνωρίζεται και να εκτελείται σε ένα άλλο κράτος μέλος και το ευρωπαϊκό ένταλμα σύλληψης που έχει εκδοθεί σε ένα κράτος μέλος εις βάρος προσώπου φερόμενου ως εγκληματία πρέπει να εκτελείται ως έχει σε έτερο κράτος μέλος[12]. Οι περιπτώσεις αυτές αποτελούν σαφή παραδείγματα του λόγου για τον οποίο πρέπει να ανησυχούν όλα τα κράτη μέλη στην περίπτωση που η αρχή του κράτους δικαίου δεν τηρείται στο έπακρο σε ένα κράτος μέλος. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο η ΕΕ έχει έντονο ενδιαφέρον για τη διαφύλαξη και την ενίσχυση του κράτους δικαίου σε ολόκληρη την Ένωση.

3. Γιατι απαιτειται ένα νέο πλαισιο της ΕΕ για την ενισχυση του κρατουσ δικαιου

Στις περιπτώσεις όπου οι μηχανισμοί που έχουν θεσπιστεί σε εθνικό επίπεδο για τη διασφάλιση του κράτους δικαίου πάψουν να λειτουργούν αποτελεσματικά, δημιουργείται συστημική απειλή κατά του κράτους δικαίου και, ως εκ τούτου, για τη λειτουργία της ΕΕ ως χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης χωρίς εσωτερικά σύνορα. Στις περιπτώσεις αυτές, η ΕΕ πρέπει να αναλάβει δράση για να προστατέψει το κράτος δικαίου ως κοινή αξία της Ένωσης.

Ωστόσο, από την πείρα προκύπτει ότι οι συστημικές απειλές κατά του κράτους δικαίου που εμφανίζονται σε κράτη μέλη δεν μπορούν σε όλες τις περιπτώσεις να αντιμετωπιστούν αποτελεσματικά με τα υφιστάμενα σε ενωσιακό επίπεδο μέσα.

Η δράση που αναλαμβάνει η Επιτροπή κινώντας διαδικασίες επί παραβάσει, δυνάμει του άρθρου 258 της ΣΛΕΕ, έχει αποδειχθεί ότι αποτελεί σημαντικό μέσο για την αντιμετώπιση ορισμένων ζητημάτων που άπτονται του κράτους δικαίου[13]. Ωστόσο, η Επιτροπή μπορεί να κινήσει διαδικασία επί παραβάσει μόνο όταν τα ζητήματα αυτά συνιστούν, ταυτόχρονα, παράβαση συγκεκριμένης διάταξης του δικαίου της ΕΕ[14]. 

Υπάρχουν, εντούτοις, καταστάσεις που προκαλούν ανησυχία οι οποίες δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της ΕΕ και, ως εκ τούτου, δεν μπορούν να θεωρηθούν παράβαση των υποχρεώσεων δυνάμει των Συνθηκών· εξακολουθούν, ωστόσο, να αποτελούν συστημική απειλή κατά του κράτους δικαίου. Στις περιπτώσεις αυτές, μπορούν να εφαρμοστούν οι μηχανισμοί πρόληψης και επιβολής κυρώσεων που προβλέπονται στο άρθρο 7 της ΣΕΕ. Η Επιτροπή είναι ένας από τους φορείς που εξουσιοδοτούνται από τη Συνθήκη να εκδίδουν αιτιολογημένη πρόταση για την ενεργοποίηση των εν λόγω μηχανισμών. Σκοπός του άρθρου 7 της ΣΕΕ είναι να διασφαλίσει ότι όλα τα κράτη μέλη σέβονται τις κοινές αξίες της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένου του κράτους δικαίου. Το πεδίο εφαρμογής του δεν περιορίζεται στους τομείς που καλύπτονται από το δίκαιο της ΕΕ, αλλά εξουσιοδοτεί την ΕΕ να παρεμβαίνει με σκοπό την προστασία του κράτους δικαίου και σε τομείς όπου τα κράτη μέλη ενεργούν αυτόνομα. Όπως αναλύεται στην ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με το άρθρο 7 της ΣΕΕ, αυτό δικαιολογείται από το γεγονός ότι «παραβιάσεις εκ μέρους ενός κράτους μέλους θεμελιωδών αξιών, της σοβαρότητας που απαιτείται για την εφαρμογή του άρθρου 7 της συνθήκης ΕΕ, κινδυνεύουν να τορπιλίσουν τα ίδια τα θεμέλια της Ένωσης καθώς και την εμπιστοσύνη μεταξύ των μελών της, ανεξαρτήτως του τομέα στον οποίο γίνονται οι παραβιάσεις αυτές»[15].

Ωστόσο, ο μηχανισμός πρόληψης του άρθρου 7 παράγραφος 1 της ΣΕΕ μπορεί να ενεργοποιηθεί μόνο σε περίπτωση «σαφούς κινδύνου σοβαρής παραβίασης» και ο μηχανισμός επιβολής κυρώσεων του άρθρου 7 παράγραφος 2 της ΣΕΕ μόνο σε περίπτωση «σοβαρής και διαρκούς παραβίασης από κράτος μέλος» των αξιών που ορίζονται στο άρθρο 2 της ΣΕΕ. Τα κατώτατα όρια για την ενεργοποίηση αμφότερων των μηχανισμών του άρθρου 7 της ΣΕΕ είναι πολύ υψηλά και επισημαίνουν τον χαρακτήρα ύστατης λύσης των εν λόγω μηχανισμών.

Πρόσφατες εξελίξεις σε ορισμένα κράτη μέλη κατέδειξαν ότι οι μηχανισμοί αυτοί δεν είναι πάντα κατάλληλοι για την ταχεία απόκριση σε απειλές κατά του κράτους δικαίου σε ένα κράτος μέλος.

Κατά συνέπεια, υπάρχουν περιπτώσεις όπου οι απειλές αυτές που σχετίζονται με το κράτος δικαίου δεν μπορούν να αντιμετωπιστούν αποτελεσματικά με τα υφιστάμενα μέσα[16]. Ένα νέο πλαίσιο της ΕΕ για την ενίσχυση του κράτους δικαίου ως βασικής κοινής αξίας της ΕΕ είναι απαραίτητο, επιπλέον των διαδικασιών επί παραβάσει και των μηχανισμών του άρθρου 7 της ΣΕΕ. Το πλαίσιο θα συμπληρώνει όλους τους μηχανισμούς που έχουν ήδη θεσπιστεί σε επίπεδο Συμβουλίου της Ευρώπης για την προστασία του κράτους δικαίου[17]. Αντικατοπτρίζει αμφότερους τους στόχους της ΕΕ για προστασία των θεμελιωδών αξιών της και για επίτευξη περαιτέρω αμοιβαίας εμπιστοσύνης και ολοκλήρωσης στον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης χωρίς εσωτερικά σύνορα.

Με τη θέσπιση ενός νέου πλαισίου για την ενίσχυση του κράτους δικαίου η Επιτροπή αποσκοπεί στην αποσαφήνιση και στην ενίσχυση της προβλεψιμότητας των δράσεων που ενδέχεται να κληθεί να αναλάβει στο μέλλον, διασφαλίζοντας ταυτόχρονα την ίση μεταχείριση όλων των κρατών μελών. Βάσει της παρούσας ανακοίνωσης, η Επιτροπή προτίθεται να προχωρήσει σε περαιτέρω συζητήσεις με τα κράτη μέλη, το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο για τα εν λόγω ζητήματα.

4. Πωσ θα λειτουργει το νέο πλαισιο της ΕΕ για το Κρατος Δικαιου

Σκοπός του πλαισίου είναι να διευκολύνεται η Επιτροπή στην εξεύρεση λύσης από κοινού με το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος προκειμένου να προλαμβάνεται η εμφάνιση συστημικής απειλής κατά του κράτους δικαίου στο εν λόγω κράτος μέλος, η οποία θα μπορούσε να εξελιχθεί σε «σαφή κίνδυνο σοβαρής παραβίασης» κατά την έννοια του άρθρου 7 της ΣΕΕ και για την αντιμετώπιση του οποίου θα απαιτούνταν η ενεργοποίηση των μηχανισμών που προβλέπονται στο εν λόγω άρθρο.

Προκειμένου να διασφαλιστεί η ισότητα των κρατών μελών, το πλαίσιο θα εφαρμόζεται με τον ίδιο τρόπο σε όλα τα κράτη μέλη και θα λειτουργεί με βάση τα ίδια κριτήρια αναφοράς ως προς το τι συνιστά συστημική απειλή κατά του κράτους δικαίου.

4.1. Τι θα ενεργοποιεί το νέο πλαίσιο

Το πλαίσιο θα ενεργοποιείται σε καταστάσεις κατά τις οποίες οι αρχές ενός κράτους μέλους λαμβάνουν μέτρα ή ανέχονται καταστάσεις οι οποίες είναι πιθανό να επηρεάζουν αρνητικά και συστηματικά την ακεραιότητα, τη σταθερότητα ή την εύρυθμη λειτουργία των θεσμών και των μηχανισμών διασφάλισης που έχουν θεσπιστεί σε εθνικό επίπεδο για την προστασία του κράτους δικαίου. 

Το νέο πλαίσιο της ΕΕ δεν έχει σχεδιαστεί για να ενεργοποιείται σε περιπτώσεις μεμονωμένων παραβιάσεων των θεμελιωδών δικαιωμάτων ή σε περιπτώσεις δικαστικής πλάνης. Οι περιπτώσεις αυτές μπορούν και θα πρέπει να αντιμετωπίζονται από τα εθνικά δικαστικά συστήματα, καθώς και στο πλαίσιο των μηχανισμών ελέγχου που έχουν καθιερωθεί δυνάμει της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, συμβαλλόμενα μέρη της οποίας είναι όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ.

Ο κύριος στόχος του πλαισίου είναι να αντιμετωπιστούν απειλές κατά του κράτους δικαίου που έχουν συστημικό χαρακτήρα[18] (όπως ορίζονται στην ενότητα 2 ).  Πρέπει να υφίσταται απειλή για την πολιτική, θεσμική και/ή έννομη τάξη ενός κράτους μέλους, τη συνταγματική δομή του, τη διάκριση των εξουσιών, την ανεξαρτησία ή αμεροληψία του δικαστικού σώματος, ή του συστήματος δικαστικού ελέγχου, συμπεριλαμβανομένων των συνταγματικών δικαστηρίων, όπου υφίστανται, για παράδειγμα ως αποτέλεσμα της έγκρισης νέων μέτρων ή ευρέως διαδεδομένων πρακτικών των δημοσίων αρχών και της έλλειψης εγχώριων μέσων προσφυγής. Το πλαίσιο θα ενεργοποιείται όταν οι εθνικές «ασφαλιστικές δικλείδες για το κράτος δικαίου» δεν διαφαίνονται ικανές να αντιμετωπίσουν αποτελεσματικά τις απειλές αυτές.

Το πλαίσιο δεν θα εμποδίζει την Επιτροπή από το να κάνει χρήση των εξουσιών της δυνάμει του άρθρου 258 της ΣΛΕΕ σε καταστάσεις που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της ΕΕ. Επίσης, δεν θα εμποδίζει την άμεση ενεργοποίηση των μηχανισμών που ορίζονται στο άρθρο 7 της ΣΕΕ, εάν απαιτείται ισχυρότερη αντίδραση από την ΕΕ λόγω αιφνίδιας επιδείνωσης της κατάστασης σε ένα κράτος μέλος[19].

4.2. Το πλαίσιο ως διαδικασία τριών σταδίων

Στις περιπτώσεις όπου υπάρχουν σαφείς ενδείξεις για την ύπαρξη συστημικής απειλής κατά του κράτους δικαίου σε ένα κράτος μέλος, η Επιτροπή θα κινεί διαρθρωμένη διαδικασία ανταλλαγών με το εν λόγω κράτος μέλος. Η διαδικασία βασίζεται στις ακόλουθες αρχές:

- εστίαση στην εξεύρεση λύσης μέσω διαλόγου με το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος·

- διασφάλιση αντικειμενικής και διεξοδικής αξιολόγησης της εν λόγω κατάστασης·

- τήρηση της αρχής της ίσης μεταχείρισης των κρατών μελών·

- υπόδειξη άμεσων και συγκεκριμένων δράσεων οι οποίες μπορούν να αναληφθούν για την αντιμετώπιση της συστημικής απειλής και την αποφυγή της χρήσης των μηχανισμών του άρθρου 7 της ΣΕΕ.

Η διαδικασία αποτελείται, κατά κανόνα, από τρία στάδια: αξιολόγηση της Επιτροπής, σύσταση της Επιτροπής και συνέχεια που δίδεται στη σύσταση.

Αξιολόγηση της Επιτροπής

Η Επιτροπή θα συλλέγει και θα εξετάζει όλες τις σχετικές πληροφορίες και θα αξιολογεί κατά πόσον υφίστανται σαφείς ενδείξεις συστημικής απειλής κατά του κράτους δικαίου, όπως περιγράφεται ανωτέρω. Η αξιολόγηση αυτή μπορεί να βασίζεται σε ενδείξεις που λαμβάνονται από διαθέσιμες πηγές και αναγνωρισμένα θεσμικά όργανα, συμπεριλαμβανομένων κυρίως των οργάνων του Συμβουλίου της Ευρώπης και του Οργανισμού Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης[20].

Εάν, ως αποτέλεσμα αυτής της προκαταρκτικής αξιολόγησης, η Επιτροπή είναι της άποψης ότι υφίσταται πράγματι κατάσταση που συνιστά συστημική απειλή κατά του κράτους δικαίου, θα ξεκινά διάλογο με το εμπλεκόμενο κράτος μέλος, αποστέλλοντας «γνωμοδότηση για το κράτος δικαίου» και τεκμηριώνοντας τις ανησυχίες της, παρέχοντας παράλληλα στο κράτος μέλος τη δυνατότητα να απαντήσει. Η γνωμοδότηση μπορεί να είναι αποτέλεσμα ανταλλαγής επιστολών και διεξαγωγής συναντήσεων με τις αρμόδιες αρχές και, κατά περίπτωση, να ακολουθείται από περαιτέρω ανταλλαγές.

Η Επιτροπή αναμένει ότι το εμπλεκόμενο κράτος μέλος θα συνεργάζεται καθ’ όλη τη διάρκεια της διαδικασίας και δεν θα προβεί στην έγκριση αμετάκλητου μέτρου σε σχέση με ζητήματα που εγείρει η Επιτροπή εν αναμονή της αξιολόγησης της τελευταίας, σύμφωνα με το καθήκον της καλόπιστης συνεργασίας που ορίζεται στο άρθρο 4 παράγραφος 3 της ΣΕΕ.  Η μη συνεργασία του κράτους μέλους κατά τη διεξαγωγή της διαδικασίας αυτής, ή η παρακώλυση της εν λόγω διαδικασίας, θα συνιστά στοιχείο που θα λαμβάνεται υπόψη κατά την αξιολόγηση της σοβαρότητας της απειλής.

Σε αυτό το στάδιο της διαδικασίας, ενώ η έναρξη της αξιολόγησης της Επιτροπής και η αποστολή της γνωμοδότησής της θα δημοσιοποιείται από την Επιτροπή, το περιεχόμενο των ανταλλαγών με το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος θα παραμένει, κατά κανόνα, εμπιστευτικό, προκειμένου να διευκολύνεται η ταχεία εξεύρεση λύσης.

Η σύσταση της Επιτροπής

Στο δεύτερο στάδιο, εκτός εάν το ζήτημα έχει εν τω μεταξύ επιλυθεί ικανοποιητικά, η Επιτροπή θα εκδίδει «σύσταση για το κράτος δικαίου», την οποία θα απευθύνει στο εμπλεκόμενο κράτος μέλος εάν διαπιστώσει ότι υπάρχουν αντικειμενικά στοιχεία για την ύπαρξη συστημικής απειλής και ότι οι αρχές του εν λόγω κράτους μέλους δεν αναλαμβάνουν επαρκή δράση για την αντιμετώπισή της.

Στη σύστασή της η Επιτροπή θα αναφέρει σαφώς τους λόγους για τις ανησυχίες της και θα συστήνει στο κράτος μέλος να προβεί σε ενέργειες για την επίλυση των προβλημάτων που έχουν εντοπιστεί εντός προκαθορισμένου χρονικού διαστήματος και να ενημερώσει την Επιτροπή για τα μέτρα που λαμβάνει για τον σκοπό αυτό. Κατά περίπτωση, η σύσταση μπορεί να περιλαμβάνει συγκεκριμένες υποδείξεις σχετικά με τρόπους και μέτρα για την αντιμετώπιση της κατάστασης.

Η αξιολόγηση και τα συμπεράσματα της Επιτροπής θα βασίζονται στα αποτελέσματα του διαλόγου με το εμπλεκόμενο κράτος μέλος, καθώς και σε τυχόν συμπληρωματικά αποδεικτικά στοιχεία επί των οποίων το κράτος μέλος θα πρέπει να έχει προηγουμένως τοποθετηθεί.

Η αποστολή της σύστασης αυτής και το βασικό της περιεχόμενο θα δημοσιοποιούνται από την Επιτροπή.

Συνέχεια που δίδεται στη σύσταση της Επιτροπής

Στο τρίτο στάδιο, η Επιτροπή θα παρακολουθεί τη συνέχεια που δίδει το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος στη σύσταση που του έχει απευθύνει. Η παρακολούθηση αυτή μπορεί να βασίζεται σε περαιτέρω ανταλλαγές με το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος και θα μπορούσε, για παράδειγμα, να εστιάζει στο κατά πόσον εξακολουθούν να ασκούνται ορισμένες πρακτικές που εγείρουν ανησυχίες ή στον τρόπο με τον οποίο το κράτος μέλος υλοποιεί τις δεσμεύσεις που έχει αναλάβει στο μεταξύ για την αντιμετώπιση της κατάστασης.

Εάν δεν δοθεί ικανοποιητική συνέχεια στη σύσταση από το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος εντός του προκαθορισμένου χρονικού περιθωρίου, η Επιτροπή θα αξιολογεί την πιθανότητα ενεργοποίησης ενός εκ των μηχανισμών που προβλέπονται στο άρθρο 7 της ΣΕΕ[21].

Αλληλεπίδραση μεταξύ των θεσμικών οργάνων

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο θα ενημερώνονται πλήρως και ανά τακτά χρονικά διαστήματα για την πρόοδο που σημειώνεται σε καθένα από τα ανωτέρω στάδια. 

Αξιοποίηση της εμπειρογνωμοσύνης τρίτων μερών

Προκειμένου να εξασφαλίζει εμπειρογνωμοσύνη σχετικά με συγκεκριμένα ζητήματα που άπτονται του κράτους δικαίου στα κράτη μέλη, η Επιτροπή μπορεί, ιδίως στο στάδιο της αξιολόγησης, να αναζητεί τη βοήθεια εξωτερικών εμπειρογνωμόνων, συμπεριλαμβανομένου του Οργανισμού Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ[22]. Οι εξωτερικοί αυτοί εμπειρογνώμονες μπορούν κυρίως να συνδράμουν στη διεξαγωγή συγκριτικών αναλύσεων των κανόνων και πρακτικών που εφαρμόζονται σε άλλα κράτη μέλη προκειμένου να διασφαλίζεται η ίση μεταχείριση των κρατών μελών, βάσει ενιαίας κατανόησης της έννοιας του κράτους δικαίου εντός της ΕΕ.

Ανάλογα με την κατάσταση, η Επιτροπή ενδέχεται να αποφασίσει να αναζητήσει τη συμβουλή και τη συνδρομή μελών των δικαστικών δικτύων της ΕΕ, όπως το δίκτυο των προέδρων ανώτατων δικαστηρίων της ΕΕ[23], η Ένωση των Συμβουλίων Επικρατείας και Ανώτατων Διοικητικών Δικαστηρίων της ΕΕ[24] ή το Ευρωπαϊκό Δίκτυο Δικαστικών Συμβουλίων[25]. Η Επιτροπή θα εξετάσει, από κοινού με τα εν λόγω δίκτυα, τον τρόπο με τον οποίο θα καταστεί δυνατή η ταχεία παροχή βοήθειας, όπου απαιτείται, και κατά πόσον απαιτούνται ειδικές ρυθμίσεις για τον σκοπό αυτό.

Η Επιτροπή, κατά κανόνα και στις κατάλληλες περιπτώσεις, θα αναζητεί τη συμβουλή του Συμβουλίου της Ευρώπης και/ή της Επιτροπής της Βενετίας και θα συντονίζει την ανάλυσή της με τις αναλύσεις των οργάνων αυτών σε όλες τις περιπτώσεις όπου το ζήτημα τίθεται υπόψη τους και αναλύεται και από αυτά.

5. Συμπέρασμα

Η παρούσα ανακοίνωση ορίζει ένα νέο πλαίσιο της ΕΕ για το κράτος δικαίου, το οποίο αποτελεί τη συμβολή της Επιτροπής στην ενίσχυση της ικανότητας της ΕΕ να διασφαλίζει την αποτελεσματική και ισότιμη προστασία του κράτους δικαίου σε όλα τα κράτη μέλη. Ως εκ τούτου, ανταποκρίνεται στα αιτήματα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου. Ενώ δεν αποκλείει μελλοντικές εξελίξεις στις Συνθήκες στον τομέα αυτό –οι οποίες θα πρέπει να συζητηθούν στο πλαίσιο ευρύτερων προβληματισμών σχετικά με το μέλλον της Ευρώπης– βασίζεται στις αρμοδιότητες της Επιτροπής όπως προβλέπονται στις ισχύουσες Συνθήκες. Πέραν της δράσης της Επιτροπής, ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου θα έχει καίρια σημασία για την ενίσχυση της αποφασιστικότητας της ΕΕ να μερινά για τη διαφύλαξη του κράτους δικαίου.

[1]               Βλέπε το προοίμιο της ΕΣΔΑ και το άρθρο 3 του καταστατικού του Συμβουλίου της Ευρώπης (http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/001.htm).

[2]               Βλέπε άρθρο 3 παράγραφος 2 της ΣΕΕ και άρθρο 67 της ΣΛΕΕ.

[3]               Βλέπε την ομιλία της Αντιπροέδρου Reding, Επιτρόπου αρμόδιας για θέματα δικαιοσύνης, «The EU and the Rule of Law – What next?» (Η ΕΕ και το κράτος δικαίου – Επόμενα βήματα) (http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-677_en.htm).

[4]               Βλέπε http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-596_el.htm και http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_el.htm

[5]               Τον Μάρτιο του 2013 οι υπουργοί Εξωτερικών της Δανίας, της Φινλανδίας, της Γερμανίας και των Κάτω Χωρών ζήτησαν περισσότερες ευρωπαϊκές εγγυήσεις για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης με τις θεμελιώδεις αξίες της Ένωσης στα κράτη μέλη. Σχετικά με τη συζήτηση στο Συμβούλιο Γενικών Υποθέσεων βλέπε http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EL&t=PDF&gc=true&sc=false&f=ST%208577%202013%20INIT. Σχετικά με τα συμπεράσματα του Συμβουλίου Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων βλέπε http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EL&t=PDF&gc=true&sc=false&f=ST%2010168%202013%20INIT.

[6]               Βλέπε τα ψηφίσματα του ΕΚ στα οποία διατυπώνονται ποικίλες συστάσεις προς τα θεσμικά όργανα της ΕΕ σχετικά με τους τρόπους ενίσχυσης της προστασίας του άρθρου 2 της ΣΕΕ (έκθεση του Rui Tavares για το 2013, εκθέσεις των Louis Michel και Kinga Göncz για το 2014 - http://www.europarl.europa.eu/committees/el/libe/reports.html).

[7]               Στην υψηλού επιπέδου διάσκεψη σχετικά με το μέλλον της δικαιοσύνης στην ΕΕ «Assises de la Justice» τον Νοέμβριο του 2013, στην οποία συμμετείχαν πάνω από 600 φορείς και ενδιαφερόμενα μέρη, μία συνεδρίαση ήταν ειδικά αφιερωμένη στο θέμα «Προς έναν νέο μηχανισμό για το κράτος δικαίου».  Η ανταπόκριση στην πρόσκληση για υποβολή ιδεών, που διοργανώθηκε πριν και μετά τη διάσκεψη, ήταν μεγάλη και συγκεντρώθηκαν πολλές γραπτές εισηγήσεις (βλέπε http://ec.europa.eu/justice/events/assises-justice-2013/contributions_en.htm).

[8]               Όπως επεσήμανε ο Πρόεδρος Barroso στην ομιλία για την κατάσταση της Ένωσης που εκφώνησε τον Σεπτέμβριο του 2013, το πλαίσιο «θα πρέπει να βασίζεται στην αρχή της ισότητας μεταξύ των κρατών μελών και να ενεργοποιείται μόνο σε καταστάσεις όπου υπάρχει σοβαρός συστημικός κίνδυνος για το κράτος δικαίου και να δρομολογείται από προκαθορισμένα κριτήρια αναφοράς» (βλέπε http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_el.htm).

[9]               Η Επιτροπή της Βενετίας, η επίσημη ονομασία της οποίας είναι Ευρωπαϊκή Επιτροπή για τη Δημοκρατία μέσω του Δικαίου, είναι το συμβουλευτικό όργανο του Συμβουλίου της Ευρώπης για συνταγματικά ζητήματα (βλέπε http://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=01_Presentation).

[10]             Για επισκόπηση της σχετικής νομολογίας όσον αφορά το κράτος δικαίου και τις αρχές που απορρέουν από αυτό βλέπε παράρτημα Ι.

[11]             Το Δικαστήριο δεν αναφέρει το κράτος δικαίου απλώς ως τυπική και διαδικαστική απαίτηση, αλλά επισημαίνει την ουσιαστική του αξία διευκρινίζοντας ότι μια «Ένωση δικαίου» συνεπάγεται ότι οι πράξεις των θεσμικών οργάνων της υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο όσον αφορά τη συμμόρφωσή τους όχι μόνο με τη Συνθήκη αλλά και με «τις γενικές αρχές του δικαίου στις οποίες περιλαμβάνονται και τα θεμελιώδη δικαιώματα» (βλέπε, μεταξύ άλλων, απόφαση της 25ης Ιουλίου 2002, C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores, Συλλογή 2002, σ. I-06677, σκέψεις 38 και 39· απόφαση της 3ης Σεπτεμβρίου 2008 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-402/05 P και C-415/05 P, Kadi, Συλλογή 2008, σ. I-06351, σκέψη 316). Αυτό έχει επίσης επιβεβαιωθεί από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, το οποίο προσδίδει στο κράτος δικαίου ουσιώδη χαρακτήρα δηλώνοντας ότι πρόκειται για έννοια εγγενή σε όλα τα άρθρα της ΕΣΔΑ (βλέπε για παράδειγμα την απόφαση του ΕΔΑΔ της 28ης Μαΐου 2001, Stafford κατά Ηνωμένου Βασιλείου, σκέψη 63). Θα πρέπει να επισημανθεί ότι στη γαλλική έκδοση το δικαστήριο δεν χρησιμοποιεί μόνο τον όρο «prééminence du droit» αλλά και «Etat de droit».

[12]             Βλέπε απόφαση της 30ής Μαΐου 2013, C-168/13, Jeremy F κατά Premier Ministre, δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί, σκέψεις 35 και 36.

[13]             Βλέπε, για παράδειγμα, απόφαση της 6ης Νοεμβρίου 2012, C-286/12, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί (ίση μεταχείριση όσον αφορά την υποχρεωτική παύση επαγγελματικής δραστηριότητας δικαστών και εισαγγελέων)· απόφαση της 9ης Μαρτίου 2010, C-518/07, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 2010, σ. I-01885 και απόφαση της 16ης Οκτωβρίου 2012, C-614/10, Επιτροπή κατά Αυστρίας, δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί (ανεξαρτησία των αρχών προστασίας δεδομένων).

[14]             Στη δράση που έχει αναλάβει η Επιτροπή για την εξασφάλιση της συμμόρφωσης με τον Χάρτη των Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων είναι εμφανής ο νομικός αυτός περιορισμός που απορρέει από την ίδια τη Συνθήκη. Όπως αναλύει στην ανακοίνωσή της «Στρατηγική για την αποτελεσματική εφαρμογή του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων από την Ευρωπαϊκή Ένωση» της 19ης Οκτωβρίου 2010 (COM(2010) 573 τελικό), η Επιτροπή είναι αποφασισμένη να χρησιμοποιήσει όλα τα μέσα που έχει στη διάθεσή της για να διασφαλίσει τον πλήρη σεβασμό του Χάρτη από τα κράτη μέλη.  Αυτό αφορά κυρίως το άρθρο 47 του Χάρτη στο οποίο προβλέπεται ότι κάθε πρόσωπο του οποίου παραβιάστηκαν τα δικαιώματα που διασφαλίζονται από το δίκαιο της Ένωσης, έχει δικαίωμα πραγματικής προσφυγής ενώπιον ανεξάρτητου δικαστηρίου. Ωστόσο, η Επιτροπή μπορεί να προβεί στις σχετικές ενέργειες εναντίον κρατών μελών, «μόνο όταν εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης», όπως ορίζεται σαφώς στο άρθρο 51 του Χάρτη. Βλέπε, για παράδειγμα, απόφαση της 8ης Μαΐου 2013, C-87/12, Kreshnik Ymeraga και λοιποί κατά Ministre du Travail, de l'Emploi et de l'Immigration, δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί· απόφαση της 27ης Νοεμβρίου 2012, C-370/12, Thomas Pringle κατά Governement of Ireland, Ireland και The Attorney General, δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί· και απόφαση της 7ης Μαΐου 2013, C-617/10, Åklagaren κατά Hans Åkerberg Fransson, δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί.

[15]             Ανακοίνωση της Επιτροπής, της 15ης Οκτωβρίου 2003: Σεβασμός και προώθηση των αξιών στις οποίες βασίζεται η Ένωση, COM(2003) 606 τελικό.

[16]             Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι συστημικές πλημμέλειες που σχετίζονται με το κράτος δικαίου μπορούν να αντιμετωπιστούν με χρήση των μηχανισμών συνεργασίας και ελέγχου (ΜΣΕ), οι οποίοι βασίζονται στις πράξεις προσχώρησης της Ρουμανίας και της Βουλγαρίας. Ωστόσο, οι μηχανισμοί αυτοί, οι οποίοι βασίζονται απευθείας στο πρωτογενές δίκαιο της ΕΕ, αφορούν προενταξιακές, και ως εκ τούτου μεταβατικές, καταστάσεις. Δεν είναι, συνεπώς, κατάλληλες για την αντιμετώπιση μιας απειλής κατά του κράτους δικαίου σε όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ.

[17]             Στο άρθρο 8 του καταστατικού του Συμβουλίου της Ευρώπης προβλέπεται ότι ένα κράτος μέλος το οποίο έχει διαπράξει «σοβαρή παράβαση» των αρχών του κράτους δικαίου και των ανθρωπίνων δικαιωμάτων μπορεί να στερηθεί προσωρινά των δικαιωμάτων εκπροσώπησής του και ακόμα και να αποβληθεί από το Συμβούλιο της Ευρώπης. Ο μηχανισμός αυτός, όπως και οι μηχανισμοί που προβλέπονται στο άρθρο 7 της ΣΕΕ, δεν έχει ενεργοποιηθεί ποτέ έως σήμερα.

[18]             Σχετικά με την έννοια των «συστημικών πλημμελειών» όσον αφορά τη συμμόρφωση με τα θεμελιώδη δικαιώματα κατά την ανάληψη δράσης εντός του πεδίου εφαρμογής του δικαίου της ΕΕ, βλέπε, για παράδειγμα, απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 2011 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-411/10 και 493/10, N.S., δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί, σκέψεις 94 και 106· και απόφαση της 14ης Νοεμβρίου 2013, C-4/11, Γερμανία κατά Kaveh Puid, δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί, σκέψη 36. Σχετικά με την έννοια «συστημικός» ή «διαρθρωτικός» στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, βλέπε επίσης τον ρόλο του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων όσον αφορά τον εντοπισμό υποκείμενων συστημικών προβλημάτων, όπως ορίζεται στο ψήφισμα Res(2004)3 της Επιτροπής Υπουργών της 12ης Μαΐου 2004, σχετικά με τις αποφάσεις που αποκαλύπτουν υποκείμενο συστημικό πρόβλημα (https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=743257&Lang=fr).

[19]             Βλέπε επίσης την ανακοίνωση της Επιτροπής της 15ης Οκτωβρίου 2003 (υποσημείωση 15).

[20]             Βλέπε συγκεκριμένα το άρθρο 4 παράγραφος 1 στοιχείο α) του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 168/2007 του Συμβουλίου για την ίδρυση Οργανισμού Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ L 53, σ.1).

[21]             Βλέπε επίσης την ανακοίνωση της Επιτροπής της 15ης Οκτωβρίου 2003 (υποσημείωση 15).

[22]             Ο εν λόγω Οργανισμός μπορεί να παρέχει συμβουλές στο πλαίσιο του πεδίου εφαρμογής των καθηκόντων του όπως ορίζονται στον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 168/2007 του Συμβουλίου (βλέπε υποσημείωση 20).

[23]             Δίκτυο των Προέδρων Ανώτατων Δικαστηρίων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (βλέπε http://www.networkpresidents.eu/).

[24]             Ένωση των Συμβουλίων Επικρατείας και Ανώτατων Διοικητικών Δικαστηρίων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (βλέπε http://www.aca-europe.eu/index.php/en/).

[25]             Ευρωπαϊκό Δίκτυο Δικαστικών Συμβουλίων (βλέπε http://www.encj.eu).

Παράρτημα Ι: Το κράτος δικαίου ως θεμελιώδης αρχή της Ένωσης

Το κράτος δικαίου και το νομικό σύστημα της Ένωσης

Το κράτος δικαίου συνιστά νομικά δεσμευτική συνταγματική αρχή. Αναγνωρίζεται ομόφωνα ως μία από τις θεμελιώδεις αρχές που είναι εγγενείς σε όλα τα συνταγματικά συστήματα των κρατών μελών της ΕΕ και του Συμβουλίου της Ευρώπης.

Πολύ προτού υπάρξει ρητή αναφορά στην αρχή του κράτους δικαίου στις συνθήκες της ΕΕ[1], το Δικαστήριο της ΕΕ στην απόφασή του της 23ης Απριλίου του 1986 στην υπόθεση «Les Verts» είχε υπογραμμίσει ότι η ΕΕ «συνιστά κοινότητα δικαίου υπό την έννοια ότι ούτε τα κράτη μέλη της ούτε τα θεσμικά της όργανα διαφεύγουν τον έλεγχο της συμφωνίας των πράξεών τους προς τον βασικό καταστατικό χάρτη που αποτελεί η Συνθήκη»[2].

Στη νομολογία του το Δικαστήριο αναφέρει ότι το κράτος δικαίου αποτελεί την πηγή πλήρως αγώγιμων αρχών οι οποίες είναι εφαρμοστέες στο πλαίσιο του νομικού συστήματος της ΕΕ. Το Δικαστήριο επισημαίνει επίσης ότι οι αρχές αυτές συνιστούν γενικές αρχές δικαίου που απορρέουν από τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών. Αξίζει να επισημανθούν οι ακόλουθες αρχές:

α)        η αρχή της νομιμότητας, η οποία ουσιαστικά περιλαμβάνει μια διαφανή, υπεύθυνη, δημοκρατική και πλουραλιστική διαδικασία θέσπισης νόμων. Το Δικαστήριο έχει επιβεβαιώσει ότι η αρχή της νομιμότητας συνιστά θεμελιώδη αρχή της Ένωσης, αναφέροντας ότι «[…] σε μια κοινότητα δικαίου, πρέπει να διασφαλίζεται η τήρηση της νομιμότητας»[3]·

β)         η ασφάλεια δικαίου, η οποία απαιτεί, μεταξύ άλλων, οι κανόνες να είναι σαφείς και προβλέψιμοι και να μην είναι δυνατή η αναδρομική τροποποίησή τους. Το Δικαστήριο έχει επισημάνει τη σημασία της ασφάλειας δικαίου αναφέροντας ότι δυνάμει των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της θεμιτής εμπιστοσύνης, «η [ενωσιακή] νομοθεσία πρέπει να είναι σαφής και να δύναται να προβλεφθεί από τους πολίτες». Το Δικαστήριο έχει επίσης δηλώσει ότι «[…] η αρχή της ασφάλειας των εννόμων καταστάσεων αντιτίθεται στο να καθορίζεται η αφετηρία της χρονικής ισχύος μιας [ενωσιακής] πράξεως σε προγενέστερη της δημοσιεύσεώς της ημερομηνία και ότι δεν δύναται να συμβαίνει άλλως παρά σε εξαιρετικές περιπτώσεις, όταν το απαιτεί ο επιδιωκόμενος σκοπός και δεν θίγεται η θεμιτή εμπιστοσύνη των ενδιαφερομένων»[4]·

γ)         απαγόρευση της αυθαιρεσίας των εκτελεστικών εξουσιών. Το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι: «Ωστόσο, σε όλα τα νομικά συστήματα των κρατών μελών, οι παρεμβάσεις της δημόσιας αρχής στη σφαίρα της ιδιωτικής δραστηριότητας κάθε προσώπου, είτε φυσικού είτε νομικού, πρέπει να είναι νομικώς θεμελιωμένες και να δικαιολογούνται από λόγους προβλεπόμενους από το νόμο και, κατά συνέπεια, τα συστήματα αυτά προβλέπουν, καίτοι με διαφορές ως προς τις λεπτομέρειες, την προστασία έναντι παρεμβάσεων που είναι αυθαίρετες ή δυσανάλογα επαχθείς. Η ανάγκη μιας τέτοιας προστασίας πρέπει να αναγνωριστεί ως γενική αρχή του [ενωσιακού] δικαίου. […]»[5]·

δ)         ανεξάρτητος και αποτελεσματικός δικαστικός έλεγχος, συμπεριλαμβανομένου του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Το Δικαστήριο έχει επαναλάβει ότι «η Ένωση συνιστά ένωση δικαίου, στην οποία τα θεσμικά όργανά της υπόκεινται σε έλεγχο της συμφωνίας των πράξεων τους, μεταξύ άλλων, με τις Συνθήκες, τις γενικές αρχές του δικαίου καθώς και με τα θεμελιώδη δικαιώματα». Το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει ότι αυτό σημαίνει συγκεκριμένα ότι «οι ιδιώτες πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να τύχουν αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας των δικαιωμάτων που αντλούν από την ενωσιακή έννομη τάξη». Το Δικαστήριο έχει καταστήσει σαφές ότι «το δικαίωμα να τύχουν της προστασίας αυτής αποτελεί τμήμα των γενικών αρχών του δικαίου οι οποίες απορρέουν από τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών. Το δικαίωμα αυτό καθιερώνεται επίσης από τα άρθρα 6 και 13 της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την προάσπιση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και των θεμελιωδών ελευθεριών»[6]·

ε)         επιπλέον, όσον αφορά τη σύνδεση του δικαιώματος σε δίκαιη δίκη με τη διάκριση των εξουσιών, το Δικαστήριο έχει επισημάνει σαφώς ότι «[…] η γενική αρχή του [ενωσιακού] δικαίου κατά την οποία κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα ευθυδικίας, η οποία αρχή εμπνέεται από το άρθρο 6 της ΕΣΔΑ […] συνεπάγεται το δικαίωμα δίκης από δικαστήριο που είναι ανεξάρτητο, και μάλιστα ανεξάρτητο από την εκτελεστική εξουσία […][7]». Η αρχή της διάκρισης των εξουσιών συνιστά, ασφαλώς, σημαντικό στοιχείο για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης με την αρχή του κράτους δικαίου. Ωστόσο, μπορεί να λάβει διαφορετικές μορφές, δεδομένων των ποικίλων κοινοβουλευτικών μοντέλων και των διαφορετικών βαθμών στους οποίους η αρχή αυτή εφαρμόζεται σε εθνικό επίπεδο. Εν προκειμένω, το Δικαστήριο έχει αναφερθεί στη λειτουργική διάκριση των εξουσιών η οποία συνεπάγεται ανεξάρτητο και αποτελεσματικό δικαστικό έλεγχο, επισημαίνοντας ότι «[…] το δίκαιο της Ένωσης δεν αποκλείει ένα κράτος μέλος να είναι ταυτόχρονα νομοθέτης, διοικητική αρχή και δικαστής, υπό την προϋπόθεση ότι τα συναφή καθήκοντα εκτελούνται σύμφωνα με την αρχή της διάκρισης των εξουσιών που προσιδιάζει στην λειτουργία ενός κράτους δικαίου»[8]·

στ)       ισότητα έναντι του νόμου. Το Δικαστήριο έχει επισημάνει τον ρόλο της ίσης μεταχείρισης ως γενικής αρχής του ενωσιακού δικαίου αναφέροντας ότι «πρέπει να επισημανθεί ότι η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως αποτελεί γενική αρχή του δικαίου της Ενώσεως, την οποία καθιερώνουν τα άρθρα 20 και 21 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ενώσεως»[9].

Το κράτος δικαίου και το Συμβούλιο της Ευρώπης

Οι πτυχές αυτές του κράτους δικαίου ως κοινού παρονομαστή της Ένωσης γίνονται πλήρως σεβαστές στο επίπεδο του Συμβουλίου της Ευρώπης. Παρότι δεν υπάρχει ορισμός στο καταστατικό του Συμβουλίου της Ευρώπης ή στην ΕΣΔΑ[10], και παρότι ο ακριβής κατάλογος των αρχών, των προτύπων και των αξιών που απορρέουν από το κράτος δικαίου ενδέχεται να διαφέρει σε επίπεδο κρατών μελών, η Επιτροπή της Βενετίας, σε έκθεση που δημοσίευσε το 2011, αναφέρεται στο κράτος δικαίου ως θεμελιώδες και κοινό ευρωπαϊκό πρότυπο που καθοδηγεί και περιορίζει την άσκηση των δημοκρατικών εξουσιών και ως εγγενές στοιχείο κάθε δημοκρατικής κοινωνίας, για τον σεβασμό του οποίου απαιτείται όλοι να αντιμετωπίζονται από τους υπευθύνους λήψης αποφάσεων με αξιοπρέπεια, ισότητα και λογική και σύμφωνα με τον νόμο και να έχουν τη δυνατότητα να προσφεύγουν κατά αποφάσεων ενώπιον ανεξάρτητων και αμερόληπτων δικαστηρίων[11]. Συγκεκριμένα, με βάση επίσης τη σχετική νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, η Επιτροπή της Βενετίας στην έκθεσή της επεσήμανε τα ακόλουθα βασικά, αλλά όχι αποκλειστικά, κοινά και γενικώς αποδεκτά χαρακτηριστικά του κράτους δικαίου:

α)         νομιμότητα (συμπεριλαμβανομένης μιας διαφανούς, υπεύθυνης και δημοκρατικής διαδικασίας θέσπισης νόμων)·

β)         ασφάλεια δικαίου·

γ)         απαγόρευση της αυθαιρεσίας·

δ)         πρόσβαση στη δικαιοσύνη ενώπιον ανεξάρτητων και αμερόληπτων δικαστηρίων·

ε)         σεβασμός των ανθρωπίνων δικαιωμάτων· μη εισαγωγή διακρίσεων και ισότητα έναντι του νόμου.

Το κράτος δικαίου σε εθνικό επίπεδο

Παρότι δεν ορίζεται επακριβώς και πλήρως από τα εθνικά συντάγματα ή δικαστήρια, και παρότι δεν κωδικοποιείται πάντοτε με σαφή και ομοιόμορφο τρόπο στα γραπτά συντάγματα, το κράτος δικαίου αποτελεί κοινό παρονομαστή των σύγχρονων ευρωπαϊκών συνταγματικών παραδόσεων. Σε πολλές περιπτώσεις τα εθνικά δικαστήρια κάνουν αναφορά στο κράτος δικαίου προκειμένου να καθοδηγήσουν την ερμηνεία του εθνικού δικαίου ή το χρησιμοποιούν ως πηγή για την ανάπτυξη πλήρως αγώγιμων αρχών.

Παράρτημα II

[1]               Η πρώτη αναφορά στο κράτος δικαίου έγινε στο προοίμιο της Συνθήκης του Μάαστριχτ του 1992. Στη Συνθήκη του Άμστερνταμ αναφορά στο κράτος δικαίου γίνεται στο άρθρο 6 παράγραφος 1, κατ' ουσίαν κατά τον ίδιο τρόπο με τον οποίο γίνεται αναφορά στο ισχύον άρθρο 2 της ΣΕΕ.

[2]               Απόφαση της 23ης Απριλίου 1986, C-294/83, «Les Verts» κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, Συλλογή 1986, σ. 01339, σκέψη 23.

[3]               Απόφαση της 29ης Απριλίου 2004, C-496/99 P, Επιτροπή κατά CAS Succhi di Frutta, Συλλογή 2004, σ. I-03801, σκέψη 63.

[4]               Απόφαση της 12ης Νοεμβρίου 1981 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 212 έως 217/80, Amministrazione delle finanze dello Stato κατά Salumi, Συλλογή 1981, σ. 2735, σκέψη 10.

[5]               Απόφαση της 21ης Σεπτεμβρίου 1989 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 46/87 και 227/88, Hoechst κατά Επιτροπής, Συλλογή 1989, σ. 02859, σκέψη 19.

[6]               Απόφαση της 3ης Οκτωβρίου 2013, C-583/11 P, Inuit Tapiriit Kanatami και λοιποί κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί, σκέψη 91· απόφαση της 29ης Ιουνίου 2010, C-550/09 E και F, Συλλογή 2010, σ. I-06213, σκέψη 44· απόφαση της 25ης Ιουλίου 2002, C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores, Συλλογή 2002, σ. I-06677, σκέψεις 38 και 39.

[7]               Απόφαση της 11ης Ιανουαρίου 2000 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-174/98 P και C-189/98 P, Κάτω Χώρες και Van der Wal κατά Επιτροπής, Συλλογή 2000, σ. I-00001, σκέψη 17.

[8]               Απόφαση της 22ας Δεκεμβρίου 2010, C-279/09, DEB, Συλλογή 2010, σ. I-13849, σκέψη 58.

[9]               Απόφαση της 14ης Σεπτεμβρίου 2010, C-550/07 P, Akzo Nobel Chemicals και Akcros Chemicals κατά Επιτροπής, Συλλογή 2010, σ. I-08301, σκέψη 54.

[10]             Υπάρχει αναφορά αλλά όχι ορισμός του κράτους δικαίου στο προοίμιο της Οικουμενικής Διακήρυξης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου των Ηνωμένων Εθνών (1948).

[11]             Βλέπε έκθεση της Επιτροπής της Βενετίας της 4ης Απριλίου 2011 - Μελέτη αριθ. 512/2009 (CDL-AD(2011)003rev).