Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Η Συνθήκη της Λισσαβώνας και η λειτουργία της ενιαίας αγοράς» (γνωμοδότηση πρωτοβουλίας)

Στις 18 Φεβρουαρίου 2010, και σύμφωνα με το άρθρο 29, παράγραφος 2, του εσωτερικού της κανονισμού, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, αποφάσισε να καταρτίσει γνωμοδότηση πρωτοβουλίας με θέμα:

«Η Συνθήκη της Λισσαβώνας και η λειτουργία της ενιαίας αγοράς».

Το ειδικευμένο τμήμα «Ενιαία αγορά, παραγωγή και κατανάλωση», στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 15 Ιουνίου 2010.

Κατά την 464η σύνοδο της ολομέλειάς της, της 14ης και 15ης Ιουλίου 2010 (συνεδρίαση της 14ης Ιουλίου 2010), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 129 ψήφους υπέρ, 2 ψήφους κατά και 8 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1.1 Η Συνθήκης της Λισσαβώνας προβλεπόταν αρχικά να εφαρμοσθεί από 1ης Ιανουαρίου 2009, τέθηκε σε ισχύ όμως την 1η Δεκεμβρίου 2009, αφού εντωμεταξύ είχε ολοκληρωθεί η διαδικασία κύρωσης από τα 27 κράτη μέλη. Είναι αναμφισβήτητο ότι η εν λόγω Συνθήκη παραμένει πολύπλοκη και δυσνόητη.

1.2 Η συγκριτική μελέτη που περιέχεται στην ενημερωτική έκθεση (CESE 241/2008) οδηγεί στο συμπέρασμα ότι η εσωτερική αγορά, αν και δεν τροποποιείται από διαρθρωτικής απόψεως με τη νέα Συνθήκη της Λισσαβώνας, αποκτά εντούτοις πιο κοινωνικό χαρακτήρα. Πράγματι, σε αντίθεση με τους φόβους που προκάλεσε η Συνταγματική Συνθήκη όσον αφορά τη διατύπωση «μια εσωτερική αγορά όπου ο ανταγωνισμός είναι ελεύθερος και ανόθευτος», η Συνθήκη της Λισσαβώνας φαίνεται ότι θέτει στην εσωτερική αγορά πιο κοινωνικούς στόχους, καθότι επιδιώκει μια «κοινωνική οικονομία της αγοράς, με στόχο την πλήρη απασχόληση και την κοινωνική πρόοδο».

1.3 Τα μέχρι σήμερα γνωστά κείμενα για τις μελλοντικές πολιτικές κατευθύνσεις της Επιτροπής, για τη Στρατηγική 2020 καθώς και πολυάριθμες δηλώσεις Επιτρόπων και πολιτικών ηγετών σε εθνικό επίπεδο φαίνεται ότι ευνοούν επίσης την ίδια πορεία προς μια ενιαία αγορά που επικεντρώνεται σταδιακά περισσότερο στον πολίτη.

1.4 Η άποψη αυτή ενισχύθηκε από τη ρητή αναφορά στη δεσμευτική νομική ισχύ του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, ο οποίος «έχει το ίδιο νομικό κύρος με τις Συνθήκες», έστω και με ορισμένους περιορισμούς σε συγκεκριμένα κράτη μέλη.

1.5 Από την άλλη πλευρά, βασικό χαρακτηριστικό της νομοθετικής διαδικασίας σχετικά με την εσωτερική αγορά θα είναι η παρέμβαση των εθνικών κοινοβουλίων, που καλούνται να ελέγχουν τον σεβασμό της αρχής της επικουρικότητας, που ρυθμίζει την άσκηση των συντρεχουσών αρμοδιοτήτων μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών. Χάρη σε δύο πρωτόκολλα, το ένα σχετικά με «τον ρόλο των εθνικών κοινοβουλίων» και το άλλο σχετικά με «την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας», έχουν τη δυνατότητα ακόμη και να ζητήσουν την επανεξέταση μιας νομοθετικής πρότασης σε πρώτη ανάγνωση, γεγονός που ενισχύει τη δημοκρατική συμμετοχή στη νομοθετική διαδικασία της ΕΕ.

1.6 Εάν λειτουργήσει σωστά η προληπτική παρέμβαση των εθνικών κοινοβουλίων και ο έλεγχος επί της εφαρμογής της αρχής της επικουρικότητας αποδειχθεί αποτελεσματικός και υψηλής ποιότητας ώστε να υποστηρίξουν πλήρως το «σύστημα έγκαιρης προειδοποίησης», το οποίο η Συνθήκη της Λισσαβώνας υιοθετεί από τη Συνταγματική Συνθήκη, ενδεχομένως τα κράτη μέλη να επικρίνουν λιγότερο τη νομοθεσία της Ένωσης ως παρέμβαση στις εθνικές τους αρμοδιότητες και οι ευρωπαίοι πολίτες να αισθάνονται λιγότερο τη νομοθεσία αυτή ως ένα είδος «συγκεντρωτισμού των Βρυξελλών». Προκειμένου όμως να επιτευχθεί αυτό, τα εθνικά κοινοβούλια θα πρέπει να ενισχύσουν τη δικτυακή συνεργασία τους, διότι η εμβέλεια και η αποτελεσματικότητα του «μηχανισμού έγκαιρης προειδοποίησης», μολονότι αποτελεί δικαίωμα κάθε κοινοβουλίου, εξαρτάται από την ικανότητα των εθνικών κοινοβουλίων να οργανώνονται συλλογικά.

1.7 Η Συνθήκη της Λισσαβώνας προβαίνει, επίσης, στη γενίκευση της «συνήθους νομοθετικής διαδικασίας» (συναπόφαση που προβλέπεται στο άρθρο 251 της ΕΚ) για την εσωτερική αγορά, όπως αποδεικνύεται από το άρθρο 48 της ΣΛΕΕ σχετικά με τα μέτρα που πρέπει να λαμβάνονται στον τομέα της κοινωνικής ασφάλισης για την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων.

1.8 Στόχος της Συνθήκης της Λισσαβώνας είναι να διευκολύνει έτσι την ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς, γενικεύοντας ακόμη περισσότερο τη διαδικασία της συναπόφασης, την οποία μετονομάζει σε «συνήθη νομοθετική διαδικασία», προσθέτοντας όμως στα θεσμικά όργανα της Ένωσης έναν ακόμη φορέα λήψης αποφάσεων, δηλαδή τα εθνικά κοινοβούλια, χωρίς τα οποία δεν θα μπορούν να υιοθετούνται στο μέλλον τα νομοθετικά μέτρα για την εσωτερική αγορά.

2.1 Η ενημερωτική έκθεση σχετικά με τον αντίκτυπο της Συνθήκης της Λισσαβώνας στην εσωτερική αγορά (1) που εγκρίθηκε από το ειδικευμένο τμήμα στις 13 Ιουνίου 2008, πρότεινε μια συγκριτική μελέτη με τη μορφή πίνακα, με παράλληλη παράθεση των συναφών με την εσωτερική αγορά διατάξεων της Συνθήκης της Λισσαβώνας, της Συνθήκης ΕΚ που τότε ίσχυε ακόμη, της Συνταγματικής Συνθήκης (το «Σύνταγμα» που ποτέ δεν επικυρώθηκε), και των σχολίων του παρατηρητηρίου της ενιαίας αγοράς σχετικά με τις νομικές συνέπειες του κειμένου που υιοθετήθηκε στη Λισσαβώνα στις 13 Δεκεμβρίου 2007.

2.2 Ως ημερομηνία για την έναρξη της ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας αρχικά είχε οριστεί η 1η Ιανουαρίου 2009, αλλά η προβλεπόμενη πορεία των πραγμάτων διαταράχθηκε στις 12 Ιουνίου 2008, όταν η Ιρλανδία απέρριψε με δημοψήφισμα τη Συνθήκη της Λισσαβώνας.

2.3 Αφού η Ιρλανδία έλαβε εγγυήσεις σχετικά με την εθνική κυριαρχία και τη διαβεβαίωση ότι κάθε χώρα της Ευρωπαϊκής Ένωσης θα εξακολουθεί να εκπροσωπείται από έναν Επίτροπο, η Συνθήκη εγκρίθηκε με δημοψήφισμα στις 3 Οκτωβρίου 2009.

2.4 Η απόφαση που εξέδωσε το Συνταγματικό Δικαστήριο της Τσεχίας στις 3 Νοεμβρίου 2009, επιβεβαίωσε ότι η Συνθήκη της Λισσαβώνας ήταν πράγματι συμβατή με το τσεχικό σύνταγμα και έθεσε τέλος στην καθυστέρηση της κύρωσης. Η υπογραφή του προέδρου Vaclav Klaus ολοκλήρωσε τη διαδικασία κύρωσης και η Συνθήκη τέθηκε επιτέλους σε ισχύ την 1η Δεκεμβρίου 2009.

2.5 Ο χρόνος που μεσολάβησε μεταξύ της έγκρισης της ενημερωτικής έκθεσης και της έναρξης ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας, αλλά και η σύσταση της Επιτροπής της 26ης Ιουνίου 2009 σχετικά με «Τα μέτρα που αποσκοπούν στη βελτίωση της λειτουργίας της ενιαίας αγοράς» καθώς και η ανακοίνωση της Επιτροπής με τίτλο «Ευρώπη 2020: Στρατηγική για έξυπνη, διατηρήσιμη και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη», η οποία εγκρίθηκε στις 3 Μαρτίου 2010, κάνει σήμερα την ΕΟΚΕ να κρίνει σκόπιμη τη μετατροπή της εν λόγω έκθεσης σε γνωμοδότηση πρωτοβουλίας προκειμένου αφενός να την επικαιροποιήσει και αφετέρου να δημοσιοποιήσει την άποψή της επί του θέματος, εξετάζοντας μάλιστα εκ παραλλήλου νέα ζητήματα που δεν είχαν μελετηθεί σε αυτήν την έκθεση, ελλείψει επαρκούς απόστασης από το κείμενο της Συνθήκης, το οποίο εξάλλου δεν ήταν ιδιαιτέρως ευανάγνωστο, και του οποίου η τελευταία ενοποιημένη έκδοση δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης στις 30 Μαρτίου 2010 (2).

3.1 Οι πολιτικές εξελίξεις που σημάδεψαν την πορεία της Συνθήκης της Λισσαβώνας από την υπογραφή της από τα 27 κράτη μέλη στις 13 Δεκεμβρίου 2007 έως την έναρξη ισχύος της την 1η Δεκεμβρίου 2009 ουσιαστικά δεν τροποποίησαν τις διατάξεις που αφορούν την εσωτερική αγορά, αλλά είχαν κυρίως θεσμικές συνέπειες.

3.1.1 Πράγματι, λαμβάνοντας υπόψη τις ανησυχίες του ιρλανδικού λαού όπως εκφράστηκαν από τον ιρλανδό πρωθυπουργό, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της 11ης και 12ης Δεκεμβρίου 2008 συμφώνησε ότι, υπό τον όρο ότι θα τεθεί σε ισχύ η Συνθήκη της Λισσαβώνας, θα ληφθεί απόφαση, σύμφωνα με τις αναγκαίες νομικές διαδικασίες, που θα προβλέπει ότι η Επιτροπή θα εξακολουθήσει να απαρτίζεται από έναν υπήκοο από κάθε κράτος μέλος.

3.1.2 Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της 18ης και 19ης Ιουνίου 2009 παρείχε στην Ιρλανδία νομικά δεσμευτικές εγγυήσεις, χωρίς όμως να επηρεάζονται οι σχέσεις μεταξύ της Ένωσης και των άλλων κρατών μελών, ούτε το περιεχόμενο και η εφαρμογή της Συνθήκης της Λισσαβώνας, ότι ορισμένα θέματα (όπως η φορολογία, το δικαίωμα στη ζωή, η εκπαίδευση, η οικογένεια, η πολιτική στρατιωτικής ουδετερότητας) δεν θα θιγούν από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας.

3.1.3 Επίσης, το εν λόγω Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενέκρινε πανηγυρική δήλωση για τη σπουδαιότητα των δικαιωμάτων των εργαζομένων και των δημόσιων υπηρεσιών.

3.2 Το γεγονός ότι η Τσεχική Δημοκρατία καθυστέρησε να κυρώσει τη Συνθήκη δεν είχε άμεσο αντίκτυπο στη Συνθήκη της Λισσαβώνας. Πράγματι, όπως συμφώνησαν τα κράτη μέλη κατά τη σύνοδο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου στις 29 και 30 Οκτωβρίου 2009, στην επόμενη συνθήκη προσχώρησης θα προσαρτηθεί πρωτόκολλο που θα χορηγεί στην Τσεχική Δημοκρατία παρέκκλιση από την εφαρμογή του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, με τους ίδιους όρους που χρησιμοποιήθηκαν για το Ηνωμένο Βασίλειο και την Πολωνία.

3.3 Η ενημερωτική έκθεση με θέμα τον «αντίκτυπο της Συνθήκης της Λισσαβώνας στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς» και το παράρτημά της εξακολουθούν να είναι επίκαιρα και μπορούν να χρησιμεύσουν ως βοήθημα νομικής ανάλυσης στην παρούσα γνωμοδότηση, και ως εκ τούτου πρέπει να θεωρούνται αναπόσπαστο τμήμα της παρούσας γνωμοδότησης.

3.4 Υπενθυμίζουμε εν προκειμένω ότι η Συνθήκη της Λισσαβώνας εξακολουθεί να είναι ένα πολύπλοκο κείμενο ακόμη και στην ενοποιημένη έκδοσή της. Η ανάγνωση και η κατανόησή της είναι δύσκολη, ακόμη και για ειδικούς νομικούς, καθώς προέρχεται από μια σειρά τροποποιήσεων της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ) η οποία θεσπίζει τόσο το γενικό πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης όσο και τις αρχές στις οποίες θεμελιώνεται η Ένωση, καθώς και της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (ΣΕΚ), η οποία μετονομάστηκε σε Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) και η οποία ορίζει τις λεπτομέρειες εφαρμογής των αρχών που θεσπίζονται στη ΣΕΕ.

3.5 Ελλείψει επίσημου ενοποιημένου κειμένου κατά τη στιγμή της κυρώσεως, τα κράτη μέλη κύρωσαν ένα ασαφές όσο και δυσανάγνωστο κείμενο στο οποίο οι περισσότεροι νέοι «μηχανισμοί» λήψης αποφάσεων δεν ορίζονταν με ιδιαίτερη σαφήνεια, παρά μόνο στα πρωτόκολλα της Συνθήκης, και επομένως η λειτουργικότητά τους δεν είχε ακόμη δοκιμαστεί.

3.6 Επίσης, σε αντιδιαστολή προς τη Συνταγματική Συνθήκη, το κείμενο που υπογράφηκε στη Λισσαβώνα δεν υποβλήθηκε σε διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, την Επιτροπή των Περιφερειών ή με τα εθνικά και περιφερειακά κοινοβούλια και τις αντιπροσωπευτικές οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών σε ενωσιακό, εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο. Μόνο μετά την κύρωση της Συνθήκης αποφάσισαν η Επιτροπή και το Συμβούλιο να δημοσιεύσουν ενημερωτικά έγγραφα που εξηγούν το περιεχόμενο και τα πλεονεκτήματα της νέας Συνθήκης, σε αντίθεση με ό,τι είχε γίνει για τη Συνταγματική Συνθήκη.

3.7 Η Συνθήκη της Λισσαβώνας επανεισάγει τη μέθοδο της τροποποίησης των ισχυουσών Συνθηκών στο πλαίσιο Διακυβερνητικής Διάσκεψης στην οποία συμμετέχουν αποκλειστικά οι εκπρόσωποι των κρατών, ενώ η κατάρτιση της «Συνταγματικής Συνθήκης» είχε προετοιμαστεί από μια Συνέλευση στην οποία συμμετείχαν κυρίως οι εκπρόσωποι των εθνικών κοινοβουλίων, συμπεριλαμβανομένων και των υποψήφιων κρατών μελών που προσχώρησαν το 2004 και το 2007 στην ΕΕ, βουλευτές του ΕΚ, εκπρόσωποι των δεκαπέντε κρατών μελών και των δώδεκα τότε υποψήφιων κρατών μελών και της Τουρκίας, εκπρόσωποι της Επιτροπής, της κοινωνίας των πολιτών καθώς και η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή ως παρατηρητές.

3.8 Η Συνθήκη της Λισσαβώνας σηματοδοτεί σαφώς την επανάκτηση της επιρροής των κρατών μελών σε σύγκριση με τη Συνταγματική Συνθήκη που είχε περισσότερο ομοσπονδιακό χαρακτήρα. Η επανάκτηση της επιρροής των κρατών μελών φαίνεται παραδείγματος χάρη με την κατάργηση των συμβόλων που είχε καθιερώσει η Συνταγματική Συνθήκη και που έδιναν την εντύπωση ίδρυσης ενός ομοσπονδιακού κράτους (σημαία, ύμνος, έμβλημα, καθιέρωση της 9ης Μαΐου ως ημέρας της Ευρώπης).

3.9 Η Συνθήκη της Λισσαβώνας ενοποιεί τους τρεις πυλώνες εφόσον αναγνωρίζει τόσο στη Συνθήκη για την ΕΕ όσο και στη ΣΛΕΕ την ίδια νομική ισχύ (3). Επιπλέον, η Ένωση αποκτά νομική προσωπικότητα αντικαθιστώντας και διαδεχόμενη την Ευρωπαϊκή Κοινότητα, ενώ μέχρι την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας μόνον η Ευρωπαϊκή Κοινότητα διέθετε νομική προσωπικότητα.

3.10 Η υπεροχή του δικαίου της Ένωσης έναντι του δικαίου των κρατών μελών είχε εγγραφεί στο άρθρο Ι-6 της Συνταγματικής Συνθήκης ως μία από τις θεμελιώδεις αρχές της Ένωσης. Προκειμένου να τερματισθεί η πολεμική που προκάλεσε η εγγραφή της αρχής της υπεροχής στη Συνταγματική Συνθήκη, η οποία ωστόσο απλώς αντικατόπτριζε την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η αρχή της υπεροχής μεταφέρθηκε στη δήλωση 17. Η Διάσκεψη αποφάσισε επίσης να επισυνάψει στη Συνθήκη της Λισσαβώνας γνωμοδότηση της Νομικής Υπηρεσίας του Συμβουλίου σχετικά με την υπεροχή. Στη γνωμοδότηση αυτή υπενθυμίζεται ότι η αρχή της υπεροχής πηγάζει από τη νομολογία του Δικαστηρίου και ότι αποτελεί θεμελιώδη αρχή.

3.11 Η Συνθήκη της Λισσαβώνας τροποποιεί το νομικό καθεστώς του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων που προκηρύχθηκε στη Νίκαια στις 7 Δεκεμβρίου 2000. Είναι γεγονός ότι, κατά τη συνάντηση κορυφής της Νίκαιας, δεν αποφασίστηκε να δοθεί νομικά δεσμευτικός χαρακτήρας στον Χάρτη, με αποτέλεσμα να παραμείνει μια δήλωση αρχών χωρίς αναγνωρισμένη νομική ισχύ.

3.11.1 Αντιθέτως, ο Χάρτης θα είχε αποκτήσει δεσμευτική νομική ισχύ με την ενσωμάτωσή του στη Συνταγματική Συνθήκη. Εφόσον η Συνθήκη αυτή δεν επικυρώθηκε, ο νομικά δεσμευτικός χαρακτήρας του Χάρτη έμεινε σχεδόν «νεκρό γράμμα» (4). Με τη Συνθήκη της Λισσαβώνας διορθώνεται η κατάσταση, χωρίς όμως να αποκαθίσταται απόλυτα η πρόοδος που είχε επιτευχθεί με τη Συνταγματική Συνθήκη (5).

3.11.2 Πράγματι, το άρθρο 6 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, όπως τροποποιήθηκε από τη Συνθήκη της Λισσαβώνας, ορίζει ότι ο Χάρτης «έχει το ίδιο νομικό κύρος με τις Συνθήκες», που σημαίνει ότι τα θεσμικά και άλλα όργανα και οργανισμοί της Ένωσης οφείλουν να σέβονται τα δικαιώματα που θεμελιώνονται στον Χάρτη. Η υποχρέωση αυτή επιβάλλεται και στα κράτη μέλη (κυβερνήσεις, δημόσια διοίκηση, δικαστικές αρχές), όταν εφαρμόζουν τη νομοθεσία της Ένωσης.

3.11.3 Ωστόσο, το πρωτόκολλο σχετικά με την εφαρμογή του Χάρτη στο Ηνωμένο Βασίλειο και στην Πολωνία (αριθ. 30) διευκρινίζει ότι ο Χάρτης δεν διευρύνει την ευχέρεια του Δικαστηρίου της ΕΕ, ή οποιουδήποτε δικαστηρίου της Πολωνίας ή του Ηνωμένου Βασιλείου, να κρίνει ότι η ισχύουσα νομοθεσία του Ηνωμένου Βασιλείου ή της Πολωνίας δεν συνάδει με τον Χάρτη.

3.11.4 Στο πρωτόκολλο διευκρινίζεται επίσης ότι ο Τίτλος IV του Χάρτη σχετικά με τα κοινωνικά δικαιώματα και την αλληλεγγύη δεν παράγει αγώγιμα δικαιώματα τα οποία εφαρμόζονται στην Πολωνία ή στο Ηνωμένο Βασίλειο, εκτός εάν οι νομοθεσίες τους προβλέπουν τέτοια δικαιώματα.

3.11.5 Τέλος, αναφέρει ότι ο Χάρτης εφαρμόζεται στην Πολωνία ή στο Ηνωμένο Βασίλειο μόνον στον βαθμό που τα δικαιώματα ή οι αρχές που περιέχει αναγνωρίζονται στη νομοθεσία ή τις πρακτικές της Πολωνίας ή του Ηνωμένου Βασιλείου.

3.11.6 Το πεδίο εφαρμογής αυτών των πρωτοκόλλων θα είναι πολύ περιορισμένο στην πράξη: κατ’ εφαρμογή της αρχής της ενιαίας εφαρμογής του δικαίου της ΕΕ, η νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ως αναπόσπαστο τμήμα της έννομης τάξης της Ένωσης, πρέπει να τηρείται από όλα τα κράτη μέλη. Ως εκ τούτου, εάν μια απόφαση του Δικαστηρίου παραπέμψει στον Τίτλο IV του Χάρτη, τα δικαστήρια του Ηνωμένου Βασιλείου και η Πολωνία θα πρέπει να συμμορφωθούν, ανεξάρτητα από τη συμμετοχή τους στη διαδικασία.

3.12 Η Συνθήκη αντιγράφει επίσης τη Συνταγματική Συνθήκη όσον αφορά τη δυνατότητα ενός κράτους μέλους να αποχωρήσει οικειοθελώς από την Ένωση (άρθρο 50 ΣΕΕ). Η Ένωση, συνεκτιμώντας τους προσανατολισμούς του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, προβαίνει σε διαπραγματεύσεις και συνάπτει με το εν λόγω κράτος συμφωνία που καθορίζει τις λεπτομερείς ρυθμίσεις για την αποχώρησή του, λαμβάνοντας υπόψη το πλαίσιο των μελλοντικών του σχέσεων με την Ένωση.

3.13 Η οικειοθελής αποχώρηση δεν πρέπει να συγχέεται με την αναστολή του δικαιώματος ενός κράτους μέλους να ανήκει στην Ένωση, εφόσον διαπιστωθεί σοβαρή και διαρκής παραβίαση των αρχών και αξιών της Ένωσης από το εν λόγω κράτος, όπως προβλέπεται στο άρθρο 7 της ΣΕΕ (σεβασμός της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, ελευθερία, δημοκρατία, ισότητα, κράτος δικαίου, σεβασμός των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, κλπ.) (6).

4.1 Ιδιαίτερης μνείας χρήζουν ορισμένα συγκεκριμένα ζητήματα πολιτικοοικονομικής φύσεως που προέκυψαν εντωμεταξύ στο πλαίσιο της ανάπτυξης της πολιτικής της ενιαίας αγοράς δυνάμει της νέας Συνθήκης, όπως η νέα σύνθεση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και η «Επιτροπή Barroso II».

4.2 Πρέπει να υπενθυμίσουμε ότι τον Νοέμβριο του 2007 η Επιτροπή δημοσίευσε σημαντική ανακοίνωση με τίτλο «Ενιαία αγορά για την Ευρώπη του 21ου αιώνα», κατόπιν ψηφίσματος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 4.09.2007 που ζητούσε «επανεξέταση της ενιαίας αγοράς: εξάλειψη των εμποδίων και της αναποτελεσματικότητας με τη βελτίωση της υλοποίησης και της εφαρμογής». Η ανακοίνωση εξέφραζε ένα «νέο όραμα» για μια ενιαία αγορά «για όλους, που κάνει περισσότερα για να δοθεί ώθηση στην Ευρώπη ώστε να ανταποκριθεί στην παγκοσμιοποίηση, να υπάρξει ανάπτυξη και να δημιουργηθούν θέσεις απασχόλησης, να διασφαλιστούν δίκαιες τιμές και για να συμβάλει στην κοινωνική και την περιβαλλοντική προστασία». Σε δύο γνωμοδοτήσεις (7) η ΕΟΚΕ υπενθύμισε τη θέση της ότι η ενιαία αγορά ήταν πάντα ένα εργαλείο στην υπηρεσία όλων των πολιτών, συμπεριλαμβανομένων των ελεύθερων επαγγελματιών, των εργαζομένων και των καταναλωτών.

4.3 Σε ανακοίνωση της 6.11.2008 (8), η Επιτροπή απέδειξε ότι τα πλεονεκτήματα της ενιαίας αγοράς σχετίζονταν με την ενίσχυση της διοικητικής συνεργασίας. Στην έκθεση προόδου της σχετικά με το σύστημα πληροφόρησης για την εσωτερική αγορά (IMI), καλούσε τις αρχές των κρατών μελών να συνεργαστούν στενά για την οικοδόμηση εμπιστοσύνης στα συστήματα κάθε κράτους μέλους (9).

4.4 Στη σύστασή της τής 29.06.2009 σχετικά με μέτρα για τη βελτίωση της λειτουργίας της ενιαίας αγοράς (10), η Επιτροπή διαπίστωσε ορισμένες ελλείψεις ως προς την ορθή λειτουργία της ενιαίας αγοράς, κυρίως λόγω της μη ορθής εφαρμογής των κανόνων και της απουσίας ελέγχου της τήρησης αυτών. Επίσης, η Επιτροπή πρότεινε τη λήψη συγκεκριμένων μέτρων, συμπληρωματικών προς αυτά των κρατών μελών στο πλαίσιο μιας προσέγγισης που θα βασίζεται στη συνεργασία.

4.4.1 Μεταξύ των προτεινόμενων μέτρων είναι η ενίσχυση του ελέγχου της τήρησης των κανόνων, η προώθηση των εναλλακτικών τρόπων διευθέτησης των διενέξεων, η τακτική αξιολόγηση της εθνικής νομοθεσίας και η ενημέρωση των ιδιωτών και των επιχειρήσεων σχετικά με τα δικαιώματά τους που απορρέουν από την εσωτερική αγορά.

4.5 Η χρηματοπιστωτική κρίση επεκτάθηκε ταχύτατα, ιδίως στην Ευρώπη, επιφέροντας οικονομικές και κοινωνικές συνέπειες τόσο απροσδόκητες όσο και απρόβλεπτες, όπως είχε την ευκαιρία να διαπιστώσει η ΕΟΚΕ – καταλήγοντας στη χειρότερη ύφεση από τη δεκαετία του 1930 με περισσότερα από 23 εκατομμύρια ανέργων (11), δηλαδή επίπεδο ανεργίας που δεν είχε καταγραφεί μετά τον Β’ Παγκόσμιο Πόλεμο. Λίγο πριν από την ανανέωση εντολής της και μετά την ανάθεση στην «Ομάδα de Larosière» (12) της κατάρτισης διεξοδικής μελέτης σχετικά με τα αίτια της κρίσης και τα απαραίτητα μέτρα για την καταπολέμηση αυτής, η Επιτροπή ένιωσε την ανάγκη να καθορίσει νέες πολιτικές κατευθυντήριες γραμμές για το μέλλον, σε ένα νέο οικονομικό, κοινωνικό και χρηματοδοτικό πλαίσιο.

4.6 Για τον λόγο αυτόν, στο έγγραφο «Πολιτικές κατευθυντήριες γραμμές για την επόμενη Επιτροπή», ο Πρόεδρος Barroso όρισε τις κατευθυντήριες γραμμές μιας «ενιαίας αγοράς προσαρμοσμένης στον 21ο αιώνα» καταγγέλλοντας τα πλήγματα που δέχεται η ανάπτυξή της υπό το πρόσχημα της κρίσης και επαναλαμβάνοντας ότι την προασπίζεται ως «ακρογωνιαίο λίθο των Συνθηκών» και «καλύτερο εγγυητή της ευημερίας μακροπρόθεσμα», εφόσον προσαρμοσθεί «στις προκλήσεις της οικονομίας του αύριο». Σε αυτό το πλαίσιο, θα πρέπει να τονίσουμε ότι ο στόχος να δοθεί «νέα δυναμική στην εσωτερική αγορά ως θεμελιώδη κινητήρια δύναμη της ευρωπαϊκής οικονομίας» θα επιτευχθεί μόνον εάν μια «δραστήρια πολιτική υπεράσπισης του καταναλωτή» καταλήξει να δώσει «στους πολίτες την αναγκαία εμπιστοσύνη ώστε να συμμετέχουν πλήρως στην ενιαία αγορά».

4.6.1 Παράλληλα, ο Πρόεδρος της Επιτροπής ανέθεσε στον κ. Mario Monti, πρώην μέλος της Επιτροπής αρμόδιο για την εσωτερική αγορά, την εκπόνηση έκθεσης σχετικά με την επανεκκίνηση της ενιαίας αγοράς η οποία παρουσιάστηκε στις 9 Μαΐου, την Ημέρα της Ευρώπης, στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Κατ'αρχάς, η έκθεση προβάλλει τις μεγάλες δυσκολίες που συναντά η ενιαία αγορά και εν συνεχεία προτείνει πρωτοβουλίες για την ενίσχυσή της, βάσει εκτιμήσεων κοινωνικής και περιβαλλοντικής τάξεως. Μία άλλη έκθεση με τίτλο «Σχέδιο για την Ευρώπη στον ορίζοντα του 2030, προκλήσεις και ευκαιρίες», που συνέταξε η ομάδα προβληματισμού για το μέλλον της Ευρώπης υπό την προεδρία του πρώην πρωθυπουργού της Ισπανίας κ. Felipe González, κατατέθηκε την ίδια ημέρα στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο. Η έκθεση αυτή ασχολείται κυρίως με τις προοπτικές της ευρωπαϊκής οικονομικής διακυβέρνησης μεσοπρόθεσμα, καθώς και με τη σημασία της παγίωσης και ολοκλήρωσης της ενιαίας αγοράς, ώστε να «δημιουργηθεί μία επωφελής κατάσταση για όλους: μια νέα συμφωνία για την ενιαία αγορά». Τα συμπεράσματα της έκθεσης σχετικά με την οικονομική διακυβέρνηση θα επηρεάσουν οπωσδήποτε και καθοριστικά το μέλλον της ενιαίας αγοράς.

4.7 Υπό το πρίσμα αυτών των νέων πολιτικών προσανατολισμών πρέπει να ερμηνευθεί η στρατηγική που αντικαθιστά τη στρατηγική της Λισσαβώνας, της οποίας η εφαρμογή χαρακτηρίστηκε εν μέρει από αποτυχία. Η στρατηγική «Ευρώπη 2020» δεν φαίνεται εντούτοις να ασχολείται ιδιαίτερα με την ενιαία αγορά, πλην ορισμένων γραμμών στο κεφάλαιο σχετικά με τις «Ελλείψεις και προβληματικά σημεία» που καταγράφει μια απογοήτευση όσον αφορά την ενιαία αγορά.

4.7.1 Προκειμένου να επιλυθεί αυτό το πρόβλημα της ενιαίας αγοράς, η Επιτροπή ανακοίνωσε ότι θα προτείνει τη νομοθέτηση, τασσόμενη υπέρ της μεγαλύτερης χρήσης κανονισμών παρά οδηγιών, προσαρμόζοντας τη νομοθεσία στην ψηφιακή εποχή και κινούμενη προς ένα ευρωπαϊκό συμβατικό δίκαιο, προαιρετικής εφαρμογής, κυρίως στον τομέα της σύναψης συμβάσεων με τον καταναλωτή. Κατά την ακρόασή του ενώπιον του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, αλλά κυρίως στις πρόσφατες δηλώσεις του στο Παρίσι, ο Επίτροπος Michel Barnier, αρμόδιος για την ενιαία αγορά, τόνισε την ανάγκη «να συμφιλιωθεί το άτομο με την ευρύτερη αγορά», η οποία «πρέπει να εξυπηρετεί ένα κοινωνικό σχέδιο». Όπως υπογραμμίζει η Επίτροπος Viviane Reding, η ενιαία αγορά εξακολουθεί να είναι «το πετράδι του στέμματος» της Ευρωπαϊκής Ένωσης (13).

4.8 Παράλληλα, η πρωτοβουλία πολιτών που θεσπίζει το άρθρο 11, παράγραφος 4, της ΣΕΕ και που αποτέλεσε θέμα διεξοδικής ανάλυσης από την ΕΟΚΕ (14), ενδέχεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στη μελλοντική ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς.

4.8.1 Πράγματι, αυτό το μέσο συμμετοχής των πολιτών ανοίγει νέες δυνατότητες προκειμένου να δοθεί εκ νέου ώθηση σε ζητήματα ουσιαστικά για την κοινωνία των πολιτών, τα οποία μέχρι τούδε δεν έχουν διευθετηθεί, είτε λόγω έλλειψης ενδιαφέροντος είτε λόγω έλλειψης πολιτικής βούλησης εκ μέρους των κοινοτικών θεσμικών οργάνων (στο νομικό καθεστώς του ευρωπαϊκού ιδρύματος (15), στις ομαδικές δράσεις σε ευρωπαϊκό επίπεδο (16), στο ευρωπαϊκό δικαίωμα απεργίας κλπ.).

5.1 Οι παρατηρήσεις της ενημερωτικής έκθεσης για τις διατάξεις σχετικά με την εσωτερική αγορά που περιλαμβάνονται στη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) παραμένουν επίκαιρες (βλ. π.χ. το σημείο 6. α).

5.2 Από τα τριάντα επτά πρωτόκολλα που προσαρτώνται στη Συνθήκη της Λισσαβώνας, τα τέσσερα θα έχουν λιγότερο ή περισσότερο άμεσο αντίκτυπο στην εσωτερική αγορά.

5.3 Δύο δηλώσεις θα έχουν ενδεχομένως αντίκτυπο στην εσωτερική αγορά. H Δήλωση 18 σχετικά με την οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων, η οποία υπενθυμίζει ότι, σύμφωνα με το σύστημα για την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών, όπως προβλέπεται στις Συνθήκες, κάθε αρμοδιότητα η οποία δεν απονέμεται στην Ένωση με τις Συνθήκες ανήκει στα κράτη μέλη, καθώς επίσης και ότι, στο πλαίσιο των κοινών αρμοδιοτήτων, τα κράτη μέλη ασκούν την αρμοδιότητά τους κατά το μέτρο που η Ένωση δεν έχει ασκήσει, ή έχει αποφασίσει να παύσει να ασκεί τη δική της αρμοδιότητα.

5.3.1 Είναι γεγονός ότι η παραχώρηση αρμοδιοτήτων στην Κοινότητα ερμηνεύτηκε πολύ νωρίς από το Δικαστήριο ως παραχώρηση αρμοδιοτήτων εκ μέρους των κρατών μελών προς όφελος των κοινοτικών θεσμικών οργάνων, όπως αποδεικνύεται με την απόφαση στην υπόθεση Costa κατά ENEL του 1964, στην οποία η Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα προσδιορίζεται ως: «Κοινότητα απεριόριστης διάρκειας που διαθέτει ίδια όργανα … και ιδιαιτέρως πραγματικές εξουσίες που στηρίζονται στην οριοθέτηση αρμοδιοτήτων ή στη μεταφορά αρμοδιοτήτων από τα κράτη μέλη προς την Κοινότητα». (Υπόθεση 6/64 Συλλογή 1141).

5.3.2 Τέλος, η Δήλωση 42, η οποία τονίζει ότι, σύμφωνα με την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η αρχή της απονομής εξουσιών δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως βάση για τη διεύρυνση της έκτασης των αρμοδιοτήτων της Ένωσης πέραν του γενικού πλαισίου που συνιστούν οι διατάξεις των Συνθηκών.

6. Βασικές συνέπειες της πολιτικής «εσωτερικής αγοράς»

6.1 Ειδικότερα, σχετικά με τις τροποποιήσεις που εισήχθησαν στις διατάξεις των Συνθηκών και αφορούν την πολιτική για την εσωτερική αγορά, αξίζει να υπογραμμισθούν τα εξής:

Βρυξέλλες, 14 Ιουλίου 2010.

Ο Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Mario SEPI

(1) CESE 241/2008 - INT/393 (Δεν έχει δημοσιευθεί στην ΕΕ).

(2) ΕΕ C 83 της 30.03.2010 – Εφεξής κάθε αναφορά στη Συνθήκη της Λισσαβώνας παραπέμπει σε αυτήν την ενοποιημένη έκδοση.

(3) Άρθρο 1, εδάφιο 3, της Συνθήκης για την ΕΕ: Η ΣΕΕ και η ΣΛΕΕ εξισώθηκαν, ενώ με απόφαση του Δικαστηρίου της 13ης Σεπτεμβρίου 2005 με θέμα την προστασία του περιβάλλοντος μέσω του ποινικού δικαίου είχε αναγνωριστεί η υπεροχή της ΣΕΚ έναντι της ΣΕΕ.

(4) Ωστόσο, μολονότι ο Χάρτης δεν έχει νομικά υποχρεωτικό χαρακτήρα, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο αναφέρεται συχνά σε αυτόν. Βλ. ιδίως, παραδείγματος χάρη, τις πρόσφατες αποφάσεις: απόφαση του Δικαστηρίου της 14ης Φεβρουαρίου 2008, υπόθεση C 244/06 Dynamic Medien Vertriebs GmbH κατά Avides Media AG σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία εμπορευμάτων. Το Δικαστήριο παραπέμπει, επίσης, στο άρθρο 24, παράγραφος 1, του Χάρτη, που ορίζει ότι τα παιδιά έχουν δικαίωμα στην προστασία και τη φροντίδα που απαιτούνται για την καλή διαβίωσή τους (σημείο 41 της απόφασης). Επίσης, απόφαση του Δικαστηρίου της 14ης Φεβρουαρίου 2008, υπόθεση C-450/06, Varec SA κατά του Βελγικού κράτους, σχετικά με την ελευθερία εγκατάστασης. Το Δικαστήριο παραπέμπει στο άρθρο 7 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ σχετικά με το δικαίωμα στον σεβασμό του ιδιωτικού βίου (σημείο 48 της απόφασης).

(5) Στο σχέδιο Συνθήκης της Λισσαβώνας της 23ης Ιουλίου 2007 (ΔΔ 3/07), προβλεπόταν σε μια Δήλωση με τον αριθ. 11 ότι ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης θα διακηρυχθεί πανηγυρικά από τα τρία θεσμικά όργανα της ΕΕ, την ημέρα της υπογραφής της Συνθήκης της Λισσαβώνας, χωρίς όμως την παραμικρή μνεία στον νομικά δεσμευτικό χαρακτήρα του Χάρτη.

Ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης διακηρύχθηκε για δεύτερη φορά την Τετάρτη 12 Δεκεμβρίου 2007 στο Στρασβούργο από τα τρία θεσμικά όργανα της ΕΕ. Η δεύτερη αυτή διακήρυξη ήταν αναγκαία επειδή είχαν προστεθεί επεξηγηματικές υποσημειώσεις στο Χάρτη μετά την πρώτη διακήρυξή του τον Δεκέμβριο του 2000, κατά τη συνάντηση κορυφής της Νίκαιας.

(6) Το άρθρο 7 της Συνθήκης ΕΕ προβλέπει δύο χωριστές διαδικασίες που εφαρμόζονται στην περίπτωση «ύπαρξης σαφούς κινδύνου σοβαρής παραβίασης» και στην περίπτωση «ύπαρξης σοβαρής και διαρκούς παραβίασης».

(10) Σύσταση 2009/524/CE.· Βλ. το σημαντικό ψήφισμα του ΕΚ της 9.3.2010 (έγγρ. A7-0064/2009).

(11) Σύμφωνα με τα τελευταία στοιχεία της Στατιστικής Υπηρεσίας.

(12) Η ΕΟΚΕ απεφάνθη επί της έκθεσης της ομάδας de Larosière - CESE 1476/2009 της 30.9.2009.

(13) Ομιλία που πραγματοποιήθηκε την Ημέρα του Καταναλωτή στη Μαδρίτη στις 15.03.2010«An ambitious Consumer Rights Directive: boosting consumers’ protection and helping businesses» (Μια φιλόδοξη οδηγία για τα δικαιώματα των καταναλωτών: ενίσχυση της προστασίας των καταναλωτών και βοήθεια προς τις επιχειρήσεις).

(14) Γνωμοδότηση πρωτοβουλίας για την «Εφαρμογή της Συνθήκης της Λισσαβώνας: η συμμετοχική δημοκρατία και η πρωτοβουλία ευρωπαίων πολιτών» (CESE 465/2010, SC/032. όπου αναλύεται και σχολιάζεται η Πράσινη Βίβλος της Επιτροπής (COM (2009) 622 τελικό της 11.11.2009), και γνωμοδότηση πρωτοβουλίας για τις «Οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών και οι Προεδρίες του Συμβουλίου της ΕΕ» (CESE 464/2010, SC/031. Βλ. επίσης το σημαντικό ψήφισμα του ΕΚ της 7ης Μαΐου 2009 σχετικά με την εφαρμογή της λαϊκής πρωτοβουλίας (Doc A6-0043/2009).

(15) Γνωμοδότηση πρωτοβουλίας της ΕΟΚΕ 34/2010, ΙΝΤ/498.

(17) Το Δικαστήριο είχε ήδη επιβεβαιώσει και στην απόφαση της 5ης Μαΐου 1982, υπόθεση Schul 15/81 ότι η κοινή αγορά που συνιστά απλή ζώνη ελεύθερων συναλλαγών, προηγείται της εσωτερικής αγοράς. Συνεπώς, η εσωτερική αγορά ισοδυναμεί με ανώτερο στάδιο οικονομικής ολοκλήρωσης.

(18) Πρωτόκολλο αριθ. 36 σχετικά με τις μεταβατικές διατάξεις.