Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών με τίτλο “Κινητοποίηση των ιδιωτικών και δημόσιων επενδύσεων για την ανάκαμψη και τη μακροπρόθεσμη διαρθρωτική αλλαγή: ανάπτυξη συμπράξεων δημόσιου και ιδιωτικού τομέα”»

COM(2009) 615 τελικό

2011/C 51/12

Εισηγητής: ο κ. HUVELIN

Στις 19 Νοεμβρίου 2009, και σύμφωνα με το άρθρο 262 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, η Επιτροπή αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα

«Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών - Κινητοποίηση των ιδιωτικών και δημόσιων επενδύσεων για την ανάκαμψη και τη μακροπρόθεσμη διαρθρωτική αλλαγή: ανάπτυξη συμπράξεων δημόσιου και ιδιωτικού τομέα»

COM(2009) 615 τελικό.

Το ειδικευμένο τμήμα «Οικονομική και νομισματική ένωση, οικονομική και κοινωνική συνοχή», στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 7 Σεπτεμβρίου 2010.

Λόγω της ανανέωσης της θητείας της ΕΟΚΕ, η Ολομέλεια αποφάσισε να αποφανθεί επί της γνωμοδότησης αυτής κατά τη σύνοδο ολομέλειας του Οκτωβρίου και όρισε τον κ. HUVELIN γενικό εισηγητή, σύμφωνα με το άρθρο 20 του Εσωτερικού Κανονισμού.

Κατά την 466η σύνοδο ολομέλειάς της, της 21ης Οκτωβρίου 2010, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή ενέκρινε με 151 ψήφους υπέρ, 3ψήφους κατά και 11 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1.   Εισαγωγή

1.1   Η Επιτροπή δημοσίευσε στις 19 Νοεμβρίου 2009 ανακοίνωση με τίτλο «Κινητοποίηση των ιδιωτικών και δημόσιων επενδύσεων για την ανάκαμψη και τη μακροπρόθεσμη διαρθρωτική αλλαγή: ανάπτυξη συμπράξεων δημόσιου και ιδιωτικού τομέα» (ΣΔΙΤ), στην οποία παρουσιάζει τις κατευθύνσεις της μελλοντικής δράσης της.

Το εν λόγω έγγραφο συνιστά αξιέπαινη πρωτοβουλία και μπορεί να θεωρηθεί ως ένας ενδιαφέρων βασικός προβληματισμός σχετικά με τις ΣΔΙΤ, εξαιρετικά επίκαιρος στην παρούσα συγκυρία, όπου η κινητοποίηση των ιδιωτικών επενδύσεων είναι επιβεβλημένη, ιδίως λόγω της χρηματοπιστωτικής κρίσης, και όπου κατά το 2009 παρατηρήθηκε σημαντική πτώση του αριθμού και του όγκου των συμπράξεων αυτών. Στο έγγραφο αυτό πραγματοποιείται καταγραφή των πλεονεκτημάτων και των ιδιαιτεροτήτων τους, καθώς και ανάλυση των λόγων που ανέκοψαν, τα τελευταία χρόνια, την ανάπτυξη της χρήσης τους Ωστόσο, θα πρέπει να ληφθούν επίσης υπόψη ορισμένα δυνητικά εγγενή μειονεκτήματα των ΣΔΙΤ και η εμπειρία ορισμένων ενεργειών του παρελθόντος (ήτοι κόστος συναλλαγής, κίνδυνος αναδιαπραγμάτευσης, μεσοπρόθεσμη και μακροπρόθεσμη μείωση της έντασης του ανταγωνισμού, αναμενόμενες συχνές μακροπρόθεσμες αυξήσεις του κόστους, μακροπρόθεσμα μειονεκτήματα για το δημόσιο από τους συγκεκαλυμμένους όρους των περίπλοκων συμβάσεων, απώλεια δημοκρατικού ελέγχου), καθώς και τα προβλήματα που προκύπτουν σχετικά με τις επιταγές της EUROSTAT και αφορούν την απόκρυψη δημοσιονομικών ελλειμμάτων και τις επακόλουθες στρεβλώσεις (με εγγενείς αυξήσεις κόστους).

Η Επιτροπή τονίζει, ειδικότερα, τη σημασία της «αναζήτησης νέων τρόπων για τη στήριξη της ανάπτυξης των ΣΔΙΤ». Θα έπρεπε, συνεπώς, να συμπληρωθεί η ανακοίνωση με προτάσεις της Επιτροπής για την περαιτέρω ανάπτυξη του θεσμικού πλαισίου, με το οποίο θα μειωθούν τα προβλήματα και τα μειονεκτήματα που αφορούν τις ΣΔΙΤ.

Τα επιχειρήματα υπέρ των ΣΔΙΤ τα οποία προβάλλονται στην ανακοίνωση είναι τα ακόλουθα:

Τέλος, αξίζει να υπενθυμίσουμε ότι, κατά την Επιτροπή, η έννοια της σύμπραξης δημόσιου-ιδιωτικού τομέα καλύπτει τόσο θέματα που αφορούν τις συμβάσεις παραχώρησης (χρηματοδότηση που αναλαμβάνει ο χρήστης του έργου) όσο και θέματα που αφορούν συμβάσεις σύμπραξης δημόσιου-ιδιωτικού τομέα, με ολική ή μερική χρηματοδότηση από τη δημόσια αρχή.

1.2   Οι πέντε δεδηλωμένοι στόχοι της Επιτροπής για το 2010

Στην ανακοίνωσή της, η Επιτροπή προτείνει:

1.3   Ωστόσο, μετά από εξέταση του κειμένου της Επιτροπής διαπιστώνεται ότι δεν αναφέρονται ορισμένες λιγότερο θετικές πτυχές που διαπιστώθηκαν στην περίπτωση ορισμένων χωρών ή ορισμένων συμβάσεων. Συγκεκριμένα, πρόκειται για την αποτυχημένη εφαρμογή ορισμένων διαδικασιών, γεγονός που πρέπει να αναφερθεί ώστε να εξαχθούν τα απαραίτητα συμπεράσματα για τις προτάσεις που υποστηρίζει η ΕΟΚΕ. Τα κυριότερα αίτια αποτυχίας που εντοπίσθηκαν αφορούν κυρίως:

Όλα τα ανωτέρω σημεία λαμβάνονται υπόψη στις προτάσεις της ΕΟΚΕ.

1.3.1   Η πρόταση της ΕΟΚΕ εδράζεται συνεπώς σε τρείς ιδέες:

1.3.2   Καταρχάς, πρέπει να έχουμε επίγνωση του γεγονότος ότι μια σοβαρή προσέγγιση από την ΕΟΚΕ μπορεί να επιτρέψει την άσκηση πραγματικής επιρροής σε ένα τέτοιο θέμα, πράγμα σημαντικό για το μέλλον των υποδομών γενικά (και επομένως για την οικονομική μεγέθυνση και τη δημόσια διαχείριση), χωρίς να λησμονούμε σε καμία περίπτωση ότι ο στόχος είναι να συμβάλουμε –τηρώντας πάντως κριτική στάση– στην ανάπτυξη ενός εργαλείου προς χρήση από τους εντολείς του δημόσιου τομέα, οι οποίοι φυσικά θα διατηρούν σε κάθε περίπτωση την ελευθερία να το χρησιμοποιήσουν ή όχι.

Η ΕΟΚΕ φιλοδοξεί να καταστεί πραγματική κινητήριος δύναμη σε αυτόν τον τομέα, συμβάλλοντας στην ανάπτυξη και την προώθηση των ορθών πρακτικών που παρατηρήθηκαν και μεριμνώντας ώστε να περιοριστούν τα ακατάλληλα κίνητρα, να αναγνωρισθούν και να επιλυθούν τα προβλήματα σχετικά με τον δημοκρατικό και κοινωνικό έλεγχο, καθώς και να ληφθούν επαρκώς υπόψη οι μακροπρόθεσμες επιδράσεις των ΣΔΙΤ. Πρέπει ακόμη να γίνουν πολλά, προκειμένου το προτεινόμενο εργαλείο να καταστεί το βέλτιστο δυνατό.

1.3.3   Επίσης, έχοντας κατά νου τις βέλτιστες πρακτικές που απέδωσαν και τις αποτυχίες που καταγράφηκαν σε ορισμένες περιπτώσεις, πρέπει να εισηγηθούμε προσθήκες στο έγγραφο της Επιτροπής, ούτως ώστε να δώσουμε στο εργαλείο των ΣΔΙΤ μια βάση αποδεκτή σε όλα τα κράτη μέλη, αλλά και να λάβουμε υπόψη τόσο τα θετικά αποτελέσματα που καταγράφηκαν, όσο και τις δυσκολίες που προκύπτουν κατά την εφαρμογή τους, και να θεσπίσουμε διατάξεις για την αποφυγή τους στο μέλλον.

1.3.4   Η ΕΟΚΕ ζητά να εφαρμόζονται οι συμβατικές διατάξεις των ΣΔΙΤ με σεβασμό όλων των νόμων και κοινωνικών ρυθμίσεων που ισχύουν για τις εκάστοτε δραστηριότητες (σχεδιασμός, κατασκευή, συντήρηση). Πρέπει να αναγνωριστεί στις αρμόδιες αρχές η δυνατότητα να μεταθέτουν το μόνιμο προσωπικό βάσει των ισχυόντων όρων. Η ΕΟΚΕ συνιστά συνεπώς στις οντότητες που έχουν συνάψει συμφωνίες ΣΔΙΤ να συμπεριλάβουν αυτές τις κοινωνικές απαιτήσεις στη συγγραφή υποχρεώσεων και να λάβουν υπόψη τις απαντήσεις που δόθηκαν κατά τις διαπραγματεύσεις με τους ανάδοχους. Το ίδιο πρέπει να ισχύει και για τα ζητήματα που σχετίζονται με την πρόσβαση ατόμων με ειδικές ανάγκες στις εγκαταστάσεις που κατασκευάζονται στο πλαίσιο ΣΔΙΤ, κατ' εφαρμογήν της νομοθεσίας και των κανόνων που ισχύουν σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση.

1.3.5   Καθότι στην περίπτωση των έργων ΣΔΙΤ χρησιμοποιούνται δημόσιοι πόροι και η απόφαση των εντολέων του δημόσιου τομέα θα πρέπει να είναι αδέσμευτη, η ΕΟΚΕ προτείνει:

2.   Οικονομική θέση και επιχειρήματα υπέρ των ΣΔΙΤ στην Ευρώπη

Σύμφωνα με την Business Europe, μόλις 4 % των έργων υποδομής στον κόσμο αποτελούν σήμερα αντικείμενο ΣΔΙΤ. Το Ηνωμένο Βασίλειο είναι το κράτος μέλος, στην Ευρώπη, το οποίο υπογράφει τις περισσότερες συμβάσεις σύμπραξης δημόσιου-ιδιωτικού τομέα (58 % του ευρωπαϊκού συνόλου), ενώ οι άλλες χώρες που χρησιμοποιούν περισσότερο το εργαλείο των ΣΔΙΤ είναι η Γερμανία, η Ισπανία, η Γαλλία, η Ιταλία και η Πορτογαλία.

Στον βαθμό που ο ΟΟΣΑ εκτιμά ότι το ετήσιο κόστος για τα οδικά δίκτυα, τους σιδηροδρόμους, την ηλεκτρική ενέργεια και την υδροδότηση θα ανέλθει, το 2030, σε 2,5 % του παγκόσμιου ΑΕγχΠ, είναι επιτακτική ανάγκη οι δημόσιες αρχές να χρησιμοποιήσουν όλους τους δυνατούς τύπους συμβάσεων που παρέχουν τη δυνατότητα ανταπόκρισης στις προσδοκίες και στις ανάγκες δημόσιων υπηρεσιών και υποδομών: ο ιστορικός αντίκτυπος των συμβάσεων παραχώρησης και των ΣΔΙΤ αποτελεί, λόγω του προβλήματος αυτού, αναπόφευκτη πραγματικότητα, καθώς καταδεικνύει ότι, κινητοποιώντας ικανότητες, ενέργειες και κεφάλαια, οι ΣΔΙΤ μπορούν να υποστηρίξουν σθεναρά την οικονομική μεγέθυνση, ενώ κατά τον σχετικό προβληματισμό πρέπει μάλιστα να ληφθεί υπόψη και η αναμενόμενη μείωση των κονδυλίων για επενδύσεις λόγω των σχεδίων λιτότητας που εφαρμόζουν σχεδόν όλα τα κράτη μέλη.

2.1   Τα επιχειρήματα υπέρ των ΣΔΙΤ αναπτύσσονται λεπτομερώς στο έγγραφο της Επιτροπής, δεν επισημαίνονται όμως και οι αποτυχίες των έργων ΣΔΙΤ, οι οποίες οφείλονται στα εξής:

Για να πλαισιώσει καλύτερα τα επιχειρήματα που θα περιλάβει στη γνωμοδότησή της, η ΕΟΚΕ υιοθετεί μια ελαφρώς διαφορετική παρουσίαση, λαμβάνοντας υπόψη μια κατά τα φαινόμενα πιο ρεαλιστική ιεράρχηση των πλεονεκτημάτων και των μειονεκτημάτων της χρήσης των ΣΔΙΤ.

2.1.1   Πολύ συχνά έχουμε την τάση να θεωρούμε ότι το πρώτο επιχείρημα που πρέπει να ληφθεί υπόψη στην ενδεχόμενη επιλογή μιας σύμβασης ΣΔΙΤ είναι το επιχείρημα του προϋπολογισμού: χωρίς να το παραβλέψουμε (θα επανέλθουμε στη συνέχεια), φαίνεται ότι η εμβριθής εξέταση και η κτηθείσα εμπειρία δείχνουν ότι αυτό δεν είναι το βασικό στοιχείο, από την άποψη του γενικού οικονομικού απολογισμού.

Το πρώτο επιχείρημα που μπορεί να δικαιολογήσει την προσφυγή σε ΣΔΙΤ είναι η βελτιστοποίηση του παράγοντα χρόνου. Όλοι οι αμερόληπτοι και προσεκτικοί παρατηρητές των εργασιών ΣΔΙΤ διαπιστώνουν ότι:

Αυτά τα δυνητικά οφέλη ως προς τις προθεσμίες μπορούν, επομένως, να θεωρηθούν το σημαντικότερο πλεονέκτημα της σύμβασης ΣΔΙΤ, ακόμη και εάν ενίοτε μπορεί να φαίνεται ότι αντιβαίνουν στις ιστορικές συνήθειες των κυρίων των έργων και στη σχεδόν αυτόματη χρήση των παραδοσιακών διαδικασιών εκ μέρους τους.

Ειδικότερα, σε περιόδους ανάκαμψης της οικονομίας και εξόδου από την κρίση, οι ΣΔΙΤ μπορούν να αποτελέσουν σημαντικό παράγοντα επίσπευσης της εκτέλεσης των λαμβανομένων αποφάσεων, και να αποτελέσουν πρώτης τάξεως εργαλείο που παρέχει στην αναμενόμενη ανάκαμψη την ταχύτητα που θα πολλαπλασιάσει τα αποτελέσματά της.

2.1.2   Το δεύτερο επιχείρημα υπέρ των ΣΔΙΤ, είναι η φυσική ικανότητά τους να ευνοούν τη συνεκτικότητα ενός έργου, και επομένως τη μέγιστη οικονομική αποτελεσματικότητα για την τοπική κοινότητα.

Αυτό οφείλεται, όπως αναφέρεται στο κείμενο της Επιτροπής, στην πληρέστερη ολοκλήρωση της αλυσίδας παραγωγής, από τον σχεδιασμό έως τη συντήρηση και την εκμετάλλευση, συμπεριλαμβανομένης της ίδιας της κατασκευής της σχετικής υποδομής.

Στο πλαίσιο αυτό, ο υπεύθυνος του σχεδιασμού είναι φυσικό να γνωρίζει ότι πρέπει να βελτιστοποιήσει τις διαδικασίες και την ποιότητα της κατασκευής, επειδή στη συνέχεια θα πρέπει μακροπρόθεσμα να αναλάβει την εκμετάλλευσή της και να αφήσει στην τοπική κοινότητα, μετά τη λήξη της σύμβασής του, ένα έργο σε καλή κατάσταση, τηρώντας τους όρους και τους κανόνες που διέπουν την εκτέλεση του συγκεκριμένου έργου. Ως εκ τούτου, επιλέγει εντελώς φυσικά μια πιο ολοκληρωμένη προσέγγιση, πράγμα που είναι πολύ πιο δύσκολο να επιτευχθεί στην περίπτωση του καταμερισμού των καθηκόντων και των συναφών ευθυνών που χαρακτηρίζει τις δημόσιες συμβάσεις.

2.1.3   Το τρίτο από τα κύρια επιχειρήματα που δικαιολογούν την προσφυγή σε ΣΔΙΤ είναι, φυσικά, το επιχείρημα της χρηματοδότησης.

Μπορούμε εύκολα να φανταστούμε την περίπτωση του αρμόδιου λήψης αποφάσεων στον δημόσιο τομέα που διαχειρίζεται έναν προϋπολογισμό, τα όρια του οποίου γνωρίζει, αναζητώντας τρόπους δημιουργίας ενός εξοπλισμού τον οποίο χρειάζεται η κοινότητα που διοικεί: μπορεί να αναζητήσει στη σύμβαση ΣΔΙΤ τη χρηματοδοτική λύση σε ένα πρόβλημα το οποίο γνωρίζει ότι δεν μπορεί να επιλύσει στο πλαίσιο των δημοσιονομικών διαδικασιών του.

Πριν επανέλθουμε παρακάτω στις προτάσεις που μπορούμε να διατυπώσουμε για τη διεύρυνση των χρηματοδοτικών λύσεων των ΣΔΙΤ γενικότερα, μπορούμε να διερωτηθούμε, μπροστά σε μια παρόμοια κατάσταση, ποια είναι τα όρια –τα οποία όλοι γνωρίζουν εδώ και καιρό, χωρίς να τολμούν να τα θίξουν– των κανόνων της δημόσιας λογιστικής σε όλες σχεδόν τις ευρωπαϊκές χώρες, και ιδίως της «λογιστικής» αδυναμίας καταμερισμού της συνεκτίμησης του κόστους μιας δημόσιας επένδυσης στον χρόνο κανονικής χρήσης της.

Μήπως η χρηματοδότηση μέσω της σύμβασης ΣΔΙΤ, η οποία επιτρέπει στην τοπική κοινότητα την κατανομή, της εν λόγω επιβάρυνσης σε κανονική διάρκεια απόσβεσης αποτελεί το πρώτο βήμα για την πολυπόθητη τροποποίηση των κανόνων δημόσιας λογιστικής, οι οποίοι αποτελούν τροχοπέδη σε ολοένα και περισσότερες αποφάσεις χωρίς να αντικατοπτρίζουν ποτέ την πραγματική κατάσταση των στοιχείων ενεργητικού που είναι συχνά προφανής;

Η ενθάρρυνση, μέσω του προτύπου των ΣΔΙΤ, της δρομολόγησης ενός πολιτικού προβληματισμού στο θέμα αυτό θα μπορούσε να αποτελέσει επίδειξη πραγματισμού εκ μέρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Εξάλλου, σε ορισμένες χώρες, η θέσπιση των ΣΔΙΤ παρουσιάσθηκε ως το πρώτο βήμα προς την κατεύθυνση της αναγκαίας μεταρρύθμισης της δημόσιας διοίκησης και των χρησιμοποιούμενων εργαλείων.

2.2   Η ΕΟΚΕ ζητά, πριν ληφθούν εκτενέστερες πολιτικές αποφάσεις, να διεξαχθεί συνολική μελέτη επιπτώσεων και ανεξάρτητη αξιολόγηση των πλεονεκτημάτων και των μειονεκτημάτων που προσφέρουν τα σχέδια ΣΔΙΤ, καθώς και να ζητείται η γνώμη και να αξιοποιούνται οι προτάσεις των κοινωνικών εταίρων, περιλαμβανομένων και των οργανώσεων που εκπροσωπούν τις ΜΜΕ. Κατά την αξιολόγηση αυτή θα πρέπει να εξετασθεί η ταχύτητα των διαδικασιών, το θέμα του κόστους, η ποιότητα των υπηρεσιών και ο κοινωνικός αντίκτυπος για τους εργαζόμενους και τους χρήστες. Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι είναι σημαντικό να έχουν τόσο οι μικρές όσο και οι μεσαίες επιχειρήσεις βελτιωμένες δυνατότητες συμμετοχής σε ΣΔΙΤ.

3.   Οι προβληματισμοί της ΕΟΚΕ

Πρέπει να εναρμονίζονται προς τα τρία επιχειρήματα που αναπτύχθηκαν (προθεσμίες – συνεκτικότητα στο εσωτερικό του έργου – χρηματοδοτικές λύσεις) και να εντάσσονται στη λογική των προτάσεων της Επιτροπής και του υφιστάμενου νομοθετικού και κανονιστικού πλαισίου.

Οι προτάσεις αυτές διαχωρίζονται σε δύο κατηγορίες:

Οι προβληματισμοί πρέπει επίσης να λάβουν σαφώς υπόψη τις τρεις θεμελιώδεις απαιτήσεις για τη συγκεκριμένη αυτή διαδικασία, οι οποίες ισχύουν επίσης για όλες τις διαδικασίες σύναψης δημόσιων συμβάσεων και, ειδικότερα:

3.1   Σε χρηματοδοτικό επίπεδο

Στο επίπεδο αυτό, προκύπτουν τέσσερις βασικοί τομείς προβληματισμού.

3.1.1   Ο ορισμός της ΣΔΙΤ στις διαδικασίες EUROSTAT πρέπει να αναδιατυπωθεί έτσι ώστε να προσδιορίζονται οι υποχρεώσεις πληρωμής του δημόσιου τομέα σε σχέδια ΣΔΙΤ ως δημόσιο χρέος, κατά τρόπο ανάλογο με τις υποχρεώσεις πληρωμής στην περίπτωση κλασικών δημόσιων συμβάσεων έργων.

3.1.2   Ο ρόλος των Διαρθρωτικών Ταμείων έγινε ελάχιστα αισθητός, έως τώρα, στη χρηματοδότηση των ΣΔΙΤ: δεν είναι αυτό παράδοξο, τη στιγμή που υπάρχει, εκ φύσεως, τέλεια ευθυγράμμιση των σχετικών αντικειμένων;

Αν και σε αυτό το επίπεδο υπήρξαν μερικές επιτυχημένες εμπειρίες, (επτά κράτη μέλη χρησιμοποίησαν το μέσο αυτό) μπορούν πιθανώς να επιτευχθούν πολύ καλύτερα αποτελέσματα, ενδεχομένως με κατάλληλες οδηγίες στα κράτη μέλη και τη τοπική αυτοδιοίκηση, που είναι οι δυνητικά ενδιαφερόμενοι, ούτως ώστε να αποκτήσουν μια συνολική αντίληψη του εργαλείου των ΣΔΙΤ, το οποίο μπορεί να συνδυασθεί με κάθε τύπο δημόσιας χρηματοδότησης, και κυρίως, με τη χρηματοδότηση της ΕΕ.

3.1.3   Όπως προτείνει η Επιτροπή, το αίτημα προς την ΕΤΕπ να διαδραματίσει κεντρικό ρόλο, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της, στην πολιτική χρηματοδότησης των ΣΔΙΤ στην Ευρώπη πρέπει να καταστεί αυτονόητο· η ΕΤΕπ οφείλει αφενός να αναλάβει ρόλο συντονισμού και παροχής συμβουλών σχετικά με τις δράσεις που αναλαμβάνονται στον συγκεκριμένο τομέα, και αφετέρου να στηρίζει τα χρηματοδοτικά πακέτα, για τα οποία, στην περίοδο της παρούσας κρίσης, απαιτούνται ολοένα και περισσότερα προσόντα και εμπειρογνωσία.

Η ΕΤΕπ διαθέτει στους τομείς αυτούς το διττό πλεονέκτημα της τεχνικής εμπειρογνωσίας και της αναγκαίας πολιτικής ουδετερότητας. Συνεπώς, θα μπορούσε να διαδραματίσει έναν μόνιμο ρόλο διεπαφής με τα εθνικά ή τοπικά όργανα ελέγχου.

Αυτό μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα να ζητηθεί ιδιαίτερα η συνδρομή της:

3.1.4   Η εξέταση των ΣΔΙΤ δείχνει ότι, σε χρηματοδοτικό επίπεδο, τα βασικά χαρακτηριστικά τους (μεγάλη διάρκεια – δημόσιες υπογραφές πρώτης ποιότητας) τις καθιστούν ένα εξαιρετικό εργαλείο δυνητικού ελέγχου της αποταμίευσης μέσω της αγοράς συμπεριλαμβανομένης και εκείνης που συνδέεται με την προετοιμασία των συντάξεων.

Ορισμένες χώρες καταβάλλουν ήδη εντατικές προσπάθειες για τη δημιουργία ενός ή περισσότερων ειδικών ταμείων με πρόσβαση στην κεφαλαιαγορά και αφιερωμένων, πέρα από την περίοδο της κατασκευής (και επομένως από τους κινδύνους των προθεσμιών και του κόστους που μπορεί να συνδέονται με αυτήν) στην αναχρηματοδότηση των έργων ΣΔΙΤ. Η δημιουργία, σε ευρωπαϊκό επίπεδο, ενός τέτοιου εργαλείου μπορεί να είναι σημαντική, και η τεχνική διαχείρισή του θα μπορούσε να αναληφθεί, τουλάχιστον στο στάδιο εκκίνησης, από την ΕΤΕπ.

Συγχρόνως, η ΕΟΚΕ επισημαίνει ότι πολλές ΣΔΙΤ αποτελούνται από υπηρεσίες γενικού (οικονομικού) συμφέροντος. Η ποιότητα, η προσβασιμότητα και η οικονομική προσιτότητα των υπηρεσιών αυτών πρέπει να προέχουν των αμιγώς χρηματοοικονομικών κριτηρίων.

3.2   Σε νομικό και κανονιστικό επίπεδο

Η ΕΟΚΕ προτίθεται να ασκεί συνεχή επίδραση ώστε μια ΣΔΙΤ να εφαρμόζεται μόνον εφόσον –μετά από μακροπρόθεσμη εξέταση και λαμβάνοντας δεόντως υπόψη το κόστος της συναλλαγής, τα προβλήματα αναδιαπραγμάτευσης, κλπ.– αποδειχθεί ότι συμβάλλει πράγματι στη μείωση του κόστους, εκπληρώνοντας ορισμένους βασικούς πολιτικούς όρους (κοινωνικά πρότυπα, ποιότητα των υπηρεσιών, κλπ.). Ταυτόχρονα, είναι αναγκαίο να εξαλειφθούν τα κίνητρα προχρηματοδότησης που τονίζουν την επείγουσα ανάγκη ανάπτυξης προβληματισμού σχετικά με τη μεταρρύθμιση των κριτηρίων της EUROSTAT. Η εξέταση των ΣΔΙΤ δείχνει ότι η πολυπλοκότητα που τις χαρακτηρίζει, η οποία σε ορισμένες περιπτώσεις συνδυάζεται με την έλλειψη διαφάνειας (όσον αφορά τις συμβάσεις, τις αναλύσεις κόστους-οφέλους, κλπ.) δυσχεραίνει τον δημοκρατικό έλεγχο ορισμένων από αυτές. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή καλείται να ευαισθητοποιήσει τα κράτη μέλη σχετικά με τα εγγενή προβλήματα που θέτει μια τέτοια κατάσταση.

Εκτίθεται παρακάτω η υφισταμένη κατάσταση σύμφωνα με τρεις κατηγορίες ερωτημάτων: ποιες από τις υφιστάμενες πτυχές

3.2.1   Ποιές πτυχές πρέπει να διατηρηθούν στα υφιστάμενα κείμενα;

Σε αυτό το επίπεδο των κειμένων και του δικαίου δεν βρίσκουμε, πράγματι, κανέναν σαφή ορισμό της ΣΔΙΤ στο σύνολο των διατάξεων που ρυθμίζουν τις δημόσιες συμβάσεις, τις παραχωρήσεις και όλα τα άλλα στοιχεία που σχετίζονται με την υλοποίηση των υποδομών.

Μετά από πιο λεπτομερή εξέταση, και λαμβάνοντας υπόψη την εμπειρία που έχει αποκτηθεί σε πολλές χώρες που ήδη χρησιμοποιούν τις ΣΔΙΤ, φαίνεται ότι αυτή η απουσία στενού ορισμού σε ευρωπαϊκό επίπεδο, δεν εμποδίζει καθόλου ούτε την ανάπτυξη των έργων, ούτε την παρακολούθησή τους από τις ευρωπαϊκές αρχές.

Εάν συνάγουμε από τη σιγή της Επιτροπής ότι δεν αισθάνεται την ανάγκη ενός πιο συγκεκριμένου ορισμού, φαίνεται ότι η ΕΟΚΕ μπορεί και πρέπει να συμμεριστεί την άποψη αυτή, διότι επιτρέπει στα κράτη μέλη να διατηρήσουν τον έλεγχο ενός ορισμού προσαρμοσμένου στις ιδιαίτερες περιστάσεις και στις συνήθειές τους.

Η άποψη αυτή αφήνει, επομένως, ανοικτό το ζήτημα της διατήρησης ορισμένων ισχυόντων σήμερα κειμένων ως έχουν. Υπενθυμίζουμε, ωστόσο, ότι ένα πρόσφατο ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου συνιστά να χρησιμοποιούνται κατά προτεραιότητα τα ισχύοντα κείμενα αντί να καταρτίζονται νέα.

Με βάση τα δεδομένα αυτά, η ΕΟΚΕ συνιστά τη διατήρηση της οδηγίας 2004/18, η οποία πραγματεύεται τις συμβάσεις παραχώρησης δημοσίων έργων μόνον ως προς τη διαδικασία σύναψης των εν λόγω συμβάσεων, χωρίς συμπλήρωσή της με ορισμό των ΣΔΙΤ, η ρύθμιση των οποίων συνιστάται να παραμείνει στην αρμοδιότητα των δημοσίων αρχών του εκάστοτε κράτους μέλους της ΕΕ. Στην οδηγία αυτή, η σύμβαση παραχώρησης δημόσιων έργων ορίζεται ως εξής: «μια σύμβαση η οποία παρουσιάζει τα ίδια χαρακτηριστικά με μια δημόσια σύμβαση έργων, εκτός από το γεγονός ότι το εργολαβικό αντάλλαγμα συνίσταται είτε αποκλειστικά στο δικαίωμα εκμετάλλευσης του έργου είτε στο δικαίωμα αυτό σε συνδυασμό με καταβολή αμοιβής».

Ο ορισμός της σύμβασης παραχώρησης υπηρεσιών είναι ο ίδιος (ο όρος «υπηρεσία» αντικαθιστά τον όρο «έργα»), αλλά η οδηγία δεν προβλέπει τίποτε όσον αφορά τους όρους ανάθεσής της, ενώ αφιερώνει ένα ολόκληρο κεφάλαιο στις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων παραχώρησης δημόσιων έργων.

Οι ως άνω ορισμοί σκόπιμα δεν αναφέρονται σε λεπτομέρειες διευκρινίσεων που θεωρούνται εθνικής φύσης, οι οποίες θα καθιστούσαν, στην πράξη, αδύνατη κάθε σύγκλιση σε ένα κοινό κείμενο.

Μετά από αυτές τις πρακτικές διαπιστώσεις, η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι δεν είναι απαραίτητο να υπάρχει ένας λεπτομερέστερος ορισμός της έννοιας της παραχώρησης (δηλαδή μιας μακροχρόνιας σύμβασης η οποία περιλαμβάνει τη μελέτη, την κατασκευή, τη χρηματοδότηση, τη διαχείριση ή/και τη συντήρηση ενός δημόσιου έργου ή μιας δημόσιας υπηρεσίας), καθώς η παρούσα κατάσταση καλύπτει αποτελεσματικά όλους τους τύπους δημόσιων συμβάσεων, οι οποίες διαφέρουν από τις παραδοσιακές δημόσιες συμβάσεις, υποβάλλοντάς τες σε ελάχιστους ευρωπαϊκούς κανόνες σύναψης.

Η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι είναι προτιμότερο να αποφευχθεί η θέσπιση νομοθεσίας σε αυτόν τον τομέα, ο οποίος μπορεί να καταστεί γρήγορα εξαιρετικά πολύπλοκος, τη στιγμή που επί του παρόντος οι ενδιαφερόμενοι παράγοντες διαθέτουν σε όλα τα κράτη μέλη, και σύμφωνα με τις εθνικές παραδόσεις τους, συμβάσεις ΣΔΙΤ υπό την ευρεία του όρου έννοια (παραχωρήσεις με ιδιωτικές χρηματοδοτήσεις από τον χρήστη και συμβάσεις εταιρικής σχέσης με δημόσιες χρηματοδοτήσεις, λοιπές συμπράξεις δημόσιου-ιδιωτικού τομέα), οι οποίες ανταποκρίνονται δεόντως στα προβλήματα που εγείρονται.

3.2.2   Ποιά στοιχεία πρέπει να τροποποιηθούν;

Όσον αφορά την οδηγία 2004/18, ωστόσο, η ΕΟΚΕ με μέλημα τη συνοχή των χρησιμοποιούμενων κειμένων προτείνει, επ’ ευκαιρία της παρούσας γνωμοδότησης σχετικά με τις ΣΔΙΤ, να διευκρινιστούν οι απαιτούμενες προϋποθέσεις για την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης υπηρεσιών, τις οποίες η εν λόγω οδηγία λησμονεί παρότι προσδιορίζει σαφώς τις συμβάσεις παραχώρησης υπηρεσιών.

Κατά συνέπεια, η ΕΟΚΕ επωφελείται της ευκαιρίας αυτής για να αποσαφηνίσει το λεπτό θέμα των ΘΣΔΙΤ (θεσμοθετημένες συμπράξεις δημόσιου-ιδιωτικού τομέα), το οποίο εξετάζεται εν μέρει σε ερμηνευτική ανακοίνωση του 2008 με σκοπό την υπενθύμιση της αυστηρής τήρησης των κανόνων του ανταγωνισμού από τις δημόσιες αρχές που προσφεύγουν σε «ημι-κρατικούς» οργανισμούς.

Στην πραγματικότητα, η ανακοίνωση αυτή είναι άγνωστη στους δημόσιους φορείς, που την αγνοούν ηθελημένα ή μη. Εάν η Επιτροπή προτίθεται να προχωρήσει στην εκπόνηση ειδικής νομοθεσίας για τις παραχωρήσεις, πρέπει να συμπεριλάβει ρητά σε αυτήν κανόνες σχετικά με την έναρξη και την ανανέωση της δραστηριότητας ΘΣΔΙΤ, ώστε να βελτιωθεί η νομοθεσία και να αποφευχθούν οι καταχρήσεις που καταγράφονται στην ευρωπαϊκή νομολογία, οι οποίες μερικές φορές αντιβαίνουν στην επιδιωκόμενη διαφάνεια.

3.2.3   Ποια στοιχεία πρέπει να αναπτυχθούν;

Σχετικά με την εφαρμογή των διαδικασιών, η ΕΟΚΕ συνιστά την καλύτερη πλαισίωση των διαδικασιών που είναι εγγενείς στις ΣΔΙΤ γενικότερα, και ειδικότερα:

3.2.3.1   Εκ των προτέρων αξιολόγηση

Η αρχική αυτή ανάλυση, η οποία πρέπει να επιτρέπει καταρχήν την αιτιολόγηση της προσφυγής σε μια διαδικασία αντί μιας άλλης, πρέπει να καταστεί απόλυτος κανόνας όσον αφορά γενικά τη σύναψη δημόσιων συμβάσεων.

Πράγματι, ποιος τρόπος θα ήταν καλύτερος για να εκτιμήσει η αναθέτουσα αρχή τη συνέπεια –ή μάλλον τις συνέπειες– της απόφασης τρόπος που επεξεργάζεται; Η υποχρεωτική δημοσίευση των αποτελεσμάτων αυτής της εκ των προτέρων αξιολόγησης θα αποτελέσει, σε πολλές περιπτώσεις, σημαντικό βήμα προς την κατεύθυνση της διαφάνειας, η οποία είναι αναγκαία όταν αναζητούμε βέλτιστες λύσεις και μεγαλύτερη αυστηρότητα στον ανταγωνισμό.

Με την ευκαιρία αυτή πρέπει επίσης να εκτιμηθεί εμπεριστατωμένα, στο πλαίσιο του συνολικού κόστους, η επίπτωση των ενδεχόμενων αποκλίσεων στις χρηματοδοτήσεις μεταξύ του επιτοκίου που ισχύει στις αγορές στους δημόσιους δανειολήπτες και εκείνου που ισχύει στο έργο ΣΔΙΤ. Σημειωτέον, δε, ότι η εκ των προτέρων αξιολόγηση είναι ήδη υποχρεωτική στις χώρες που έχουν επιδείξει τη μεγαλύτερη πρόοδο στον τομέα των ΣΔΙΤ.

Στη Γαλλία, η εκ των προτέρων αξιολόγηση πραγματοποιείται με βάση τέσσερα κριτήρια: το συνολικό κόστος, τη μεταβίβαση των κινδύνων, τη βιώσιμη ανάπτυξη και τις επιδόσεις της σύμβασης. Η ΕΟΚΕ προτείνει να συστηματοποιηθούν τα κριτήρια αυτά, προσθέτοντας επίσης το κριτήριο της αυστηρής εφαρμογής της κοινωνικής νομοθεσίας των οικείων χωρών, όπως υπενθυμίζεται ανωτέρω (σημείο 1.3.4.).

3.2.3.2   Ανταγωνιστικός διάλογος

Η διαδικασία αυτή, η οποία διαφέρει από την απλή διμερή διαπραγμάτευση που χρησιμοποιείται για την οριστικοποίηση των παραδοσιακών διαδικασιών, χρησιμοποιείται ευρέως επί του παρόντος –και είναι μάλιστα υποχρεωτική σε ορισμένες χώρες– για την ανάθεση συμβάσεων ΣΔΙΤ, υπό την ευρεία του όρου έννοια. Η διαδικασία αυτή ακολουθεί μετά από μια προεπιλογή από τον πελάτη και συνίσταται στην τελειοποίηση της οριστικής σύμβασης κατόπιν διαλόγου με τον ή τους επιλεγμένους εταίρους, μέσω της διαδοχικής και επανειλημμένης βελτίωσης των στοιχείων της σύμβασης.

Ωστόσο, η διεξοδική εξέταση της σημερινής χρήσης του ανταγωνιστικού διαλόγου αναδεικνύει τα ακόλουθα:

Ασφαλώς, οι ιδέες που διατυπώνονται τυγχάνουν θεωρητικής προστασίας από το απόρρητο των προσφορών, αλλά η χρήση δείχνει ότι αυτό δεν συμβαίνει στην πράξη και ότι είναι εύκολο να υπάρξουν «διαρροές» που δεν μπορούν να εντοπισθούν, δηλαδή ενέργειες οι οποίες είναι στην πραγματικότητα αντιδεοντολογικοί ελιγμοί.

Μία ορισμένη εναρμόνιση του κοινοτικού συμβατικού πλαισίου θα πρέπει να λάβει υπόψη τα μέσα προστασίας της πνευματικής ιδιοκτησίας, η οποία εγγυάται την πρόοδο της καινοτομίας.

3.2.3.3   Παρακολούθηση των έργων ΣΔΙΤ

Για να τηρηθούν η διαφάνεια και οι απαιτήσεις ελέγχου, χρειάζεται να συστηματοποιηθεί η καταγραφή των έργων ΣΔΙΤ και η παρακολούθηση της εκτέλεσής τους σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο. Η αποστολή αυτή –πέραν εκείνης που ήδη αναφέρθηκε για την ΕΤΕπ και το EPEC– πρέπει να αναληφθεί από έναν ουδέτερο φορέα, ο οποίος δεν θα επιδεικνύει κατά τις αξιολογήσεις του μια συστηματική τάση προτίμησης ή απόρριψης των ΣΔΙΤ, θα μπορούσε δε να ανατεθεί στην ομάδα εμπειρογνωμόνων.

4.   Συμπεράσματα