22.9.2009   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 228/130


Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την «Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για την τροποποίηση των οδηγιών 92/79/ΕΟΚ, 92/80/ΕΟΚ και 95/59/ΕΚ όσον αφορά τη δομή και τους συντελεστές του ειδικού φόρου κατανάλωσης που επιβάλλεται στα βιομηχανοποιημένα καπνά»

(COM(2008) 459 τελικό — 2008/0150 (CNS))

2009/C 228/25

Στις 11 Σεπτεμβρίου 2008 και σύμφωνα με το άρθρο 93 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, το Συμβούλιο αποφάσισε να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα την

«Πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου για την τροποποίηση των οδηγιών 92/79/ΕΟΚ, 92/80/ΕΟΚ και 95/59/ΕΚ όσον αφορά τη δομή και τους συντελεστές του ειδικού φόρου κατανάλωσης που επιβάλλεται στα βιομηχανοποιημένα καπνά»

Το ειδικευμένο τμήμα «Οικονομική και Νομισματική Ένωση, οικονομική και κοινωνική συνοχή», στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της ΕΟΚΕ, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 5 Μαρτίου με βάση την εισηγητική έκθεση του κ. CHREN.

Κατά την 452η σύνοδο ολομέλειάς της, που πραγματοποιήθηκε στις 24 και 25 Μαρτίου 2009 (συνεδρίαση της 25ης Μαρτίου 2009), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε, με 32 ψήφους υπέρ και 2 ψήφους κατά την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1.   Συμπεράσματα

1.1

Ενώ ο κύριος στόχος των πρώτων ειδικών φόρων κατανάλωσης που επιβλήθηκαν στον καπνό ήταν αποκλειστικά φορολογικός, η λειτουργία τους μεταβάλλεται στον σημερινό κόσμο και καθίστανται όλο και περισσότερο εργαλείο δημόσιας υγείας και κοινωνικών πολιτικών. Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή (ΕΟΚΕ) επικροτεί την προσπάθεια που καταβάλλει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή να συνυπολογίσει στις πολιτικές της για τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης και άλλες –πέρα από τις αμιγώς φορολογικές– επιπτώσεις των προϊόντων καπνού. Αυτή η νέα πολιτική προσέγγιση εστιάζεται ιδιαιτέρως στην επίτευξη των στόχων της πολιτικής για την υγεία που προβλέπονται στη σύμβαση-πλαίσιο για τον έλεγχο των καπνών, η οποία υιοθετήθηκε επισήμως από την ΕΕ το 2005 και, ως εκ τούτου, δεσμεύει τη μελλοντική πολιτική της.

1.2

Ωστόσο, πρέπει να σημειωθεί ότι υπάρχουν άλλοι πολιτικοί στόχοι της επανεξέτασης του καθεστώτος των ειδικών φόρων κατανάλωσης, στους οποίους συμπεριλαμβάνεται ο πρωτεύουσας σημασίας στόχος της εύρυθμης λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς, όπως αναφέρεται στο άρθρο 4 της οδηγίας για τον ειδικό φόρο κατανάλωσης στα καπνά, που δεν πρέπει ούτε να λησμονηθούν ούτε να παραγκωνιστούν. Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι η δυσκολότερη αποστολή για τους φορείς που είναι αρμόδιοι για τη χάραξη πολιτικής σε αυτόν τον τομέα είναι να βρεθεί η βέλτιστη ισορροπία μεταξύ των στόχων των διαφόρων πολιτικών: της οικονομικής, της κοινωνικής, της ασφαλιστικής και της φορολογικής. Πρέπει να ληφθούν υπόψη διάφορες πτυχές και αξίες.

1.3

Επικροτείται η πρόταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής να εναρμονιστούν σταδιακά οι ελάχιστοι συντελεστές για τον λεπτοκομμένο καπνό με τους συντελεστές για τα τσιγάρα και να θεσπιστούν πιο αυστηροί ορισμοί για τα τσιγάρα, τα πούρα και τον καπνό πίπας, προκειμένου να αποφεύγονται οι παραποιήσεις της ονομασίας των προϊόντων καπνού που αποσκοπούν στην εφαρμογή χαμηλότερου ειδικού φόρου κατανάλωσης.

1.4

Η ΕΟΚΕ υποστηρίζει την προσέγγιση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, η οποία παρέχει μεγαλύτερη ελευθερία στα κράτη μέλη να λαμβάνουν αποφάσεις σύμφωνα με τους δικούς τους στόχους πολιτικής, όπως, λόγου χάρη, ευρύτερο φάσμα για το ιδιαίτερο βάρος της φορολογίας που επιβάλλεται στα τσιγάρα ή πιο γενναιόδωροι κανόνες για τον καθορισμό κατώτατου ορίου φορολογίας για τα τσιγάρα.

1.5

Η ΕΟΚΕ συνιστά να μειωθεί το προτεινόμενο ποσό των 90 EUR του ελάχιστου ειδικού φόρου κατανάλωσης ή/και να μετατραπεί η τετραετής περίοδος σε οκταετή (1η Ιανουαρίου 2018). Εάν ληφθούν υπόψη οι διαφορετικές παραδόσεις και οι κοινωνικές διαφορές που υπάρχουν μεταξύ των χωρών μελών, πρέπει να σημειωθεί ότι, σε ορισμένες από αυτές, ιδίως σε εκείνες που προσχώρησαν μόλις πρόσφατα στην ΕΕ, η αύξηση του ελάχιστου ειδικού φόρου κατανάλωσης από 64 σε 90 ευρώ ανά 1 000 τσιγάρα θα μπορούσε να επιφέρει ορισμένες δυσμενείς συνέπειες. Ορισμένες από αυτές τις χώρες δεν κατόρθωσαν ακόμη να φτάσουν ούτε το επίπεδο του ελάχιστου ειδικού φόρου κατανάλωσης που προβλέπουν οι ισχύουσες οδηγίες. Το ποσό των 90 EUR ελάχιστου ειδικού φόρου κατανάλωσης για όλες τις λιανικές τιμές ισοδυναμεί με αύξηση κατά 41 % εντός τεσσάρων ετών και είναι τουλάχιστον κατά 300 % υψηλότερο από την αναμενόμενη αύξηση των τιμών καταναλωτή στην ΕΕ. Υπάρχει πιθανότητα ένα τέτοιο δραστικό βήμα να μειώσει σε αμελητέο βαθμό την κατανάλωση, να υπονομεύσει τα δυνητικά έσοδα του προϋπολογισμού και την αγοραστική δύναμη των καταναλωτών και να ενισχύσει, παράλληλα, το λαθρεμπόριο και τις παράνομες δραστηριότητες και να αυξήσει τον πληθωρισμό.

1.6

Πρέπει να επισημανθεί ότι ελάχιστες από τις προτεινόμενες δράσεις θα προαγάγουν τη μεγαλύτερη εναρμόνιση των φορολογικών συντελεστών στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Με δεδομένα τα μέτρα που προτείνονται, είναι πολύ πιθανόν να μην εξαφανιστούν οι απόλυτες και οι σχετικές διαφορές που υφίστανται μεταξύ των κρατών μελών σε ό,τι αφορά τη φορολογία.

1.7

Για παράδειγμα, μολονότι ο ιστορικός λόγος ύπαρξης της αναλογικής απαίτησης είναι η εναρμόνιση των ειδικών φόρων κατανάλωσης στην ΕΕ, η απαίτηση αυτή δεν συνέβαλε καθόλου στην εναρμόνιση κατά το παρελθόν και ενδέχεται μάλιστα να επιφέρει τα αντίθετα αποτελέσματα. Η προτεινόμενη αύξηση του ειδικού φόρου κατανάλωσης από 57 % σε 63 % θα οδηγήσει σε περαιτέρω απόκλιση των ειδικών φόρων κατανάλωσης σε απόλυτες τιμές και θα μπορούσε να έχει σοβαρές πληθωριστικές επιπτώσεις, όπως προκύπτει και από την έκθεση της Επιτροπής για την εκτίμηση των επιπτώσεων. Με δεδομένες αυτές τις αμφιλεγόμενες επιδράσεις της αναλογικής φορολογικής επιβάρυνσης, πρέπει να αναλυθεί και να επανεξεταστεί με σοβαρότητα, όχι μόνο η προτεινόμενη αύξηση, αλλά και οι ίδιοι οι λόγοι ύπαρξής της.

1.8

H αντικατάσταση της δημοφιλέστερης κατηγορίας τιμών (ΔΚΤ) με τη σταθμισμένη μέση τιμή (ΣΜΤ), που θα αποτελέσει σημείο αναφοράς για την ελάχιστη αναλογική επιβάρυνση, δεν πρόκειται ούτε να αυξήσει τη διαφάνεια στην αγορά ούτε να βελτιώσει την πρόβλεψη των κυβερνητικών εσόδων ή να προαγάγει την εναρμόνισή της στην αγορά τσιγάρων. Έτσι, προκύπτει το ερώτημα της περαιτέρω απλούστευσης της προτάσεως της Επιτροπής.

1.9

Το θέμα του βέλτιστου είδους φόρου που πρέπει να επιβάλλεται στα προϊόντα καπνού παραμένει ανοιχτό. Η έμφαση που αποδίδεται στον αναλογικό φορολογικό συντελεστή ενδέχεται να έχει θετικό αντίκτυπο στην κατάργηση της μαύρης αγοράς· αυτό, ωστόσο, εξαρτάται από διάφορους παράγοντες και, επομένως, δεν είναι κατηγορηματικό. Η προτίμηση ενός αμιγώς πάγιου φορολογικού συντελεστή μπορεί να συμβάλει στην επίτευξη υψηλότερων φορολογικών εσόδων και να οδηγήσει σε αύξηση του κατώτατου ορίου φορολογίας, για να διευκολυνθεί η υλοποίηση των στόχων που έχουν τεθεί σε σχέση με την υγεία και τη φορολογική προσέγγιση στην εσωτερική αγορά.

1.10

Η απαίτηση υποχρεωτικής επιβολής πάγιου ειδικού φόρου κατανάλωσης (σε ποσοστά 38 % και 42 % αντιστοίχως) για τον λεπτοκομμένο καπνό, αντί του σημερινού ελάχιστου φόρου που εκφράζεται ως ποσοστό της λιανικής τιμής ή ως ποσό ανά χιλιόγραμμο, θα οδηγήσει σε μια υποχρεωτική διάρθρωση του κατ’ αξίαν ειδικού φόρου κατανάλωσης και θα καταργήσει την ελεύθερη διάρθρωση που ισχύει για τον λεπτοκομμένο καπνό. Συνεπώς, δεν μπορεί να υποστηριχθεί.

1.11

Η σχέση μεταξύ της φορολογικής πολιτικής και της πολιτικής για την υγεία εξαρτάται, σε μεγάλο βαθμό, από τη σύνδεση των εσόδων από τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης που επιβάλλονται στον καπνό με δραστηριότητες που στοχεύουν στην εξάλειψη των αρνητικών συνεπειών της κατανάλωσης καπνού. Παρόλα αυτά, δεδομένης της συνολικής χρηματοδότησης τέτοιων δραστηριοτήτων, σήμερα είναι αρκετά σαφές ότι τα περισσότερα έσοδα από τον φόρο κατανάλωσης καπνού επενδύονται σε δραστηριότητες και πολιτικές που δεν σχετίζονται με αυτούς τους στόχους της πολιτικής για την υγεία. Ως εκ τούτου, είναι αρκετά σαφές ότι οι φορολογικοί στόχοι εξακολουθούν να αποτελούν τους πρωταρχικούς στόχους των ειδικών φόρων κατανάλωσης που επιβάλλονται στα προϊόντα καπνού.

2.   Εισαγωγή

2.1

Βάσει των οδηγιών για τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης στον καπνό, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή πρέπει να εξετάζει κάθε τέσσερα χρόνια την ομαλή λειτουργία της ενιαίας αγοράς, την πραγματική αξία των συντελεστών ειδικού φόρου κατανάλωσης και τους ευρύτερους στόχους της Συνθήκης. Οι κανόνες της ΕΕ για τον καπνό πρέπει να εγγυώνται την ορθή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, ενώ, ταυτόχρονα, πρέπει να ευθυγραμμίζονται με τον στόχο της ΕΕ για αποθάρρυνση της κατανάλωσης καπνού.

2.2

Η παρούσα έκθεση είναι η τέταρτη έκθεση επανεξέτασης και προτείνει ορισμένες σημαντικές τροποποιήσεις της κείμενης κοινοτικής νομοθεσίας για τον εκσυγχρονισμό των ισχυόντων κανόνων και την παροχή ισότιμων όρων ανταγωνισμού στους εμπλεκόμενους φορείς. Η μεταρρύθμιση συνίσταται σε διάφορες προτάσεις:

2.3

Παρότι ο ειδικός φόρος κατανάλωσης είναι κατά κύριο λόγο ένα μέσο για τη δημιουργία εσόδων σε εθνικό επίπεδο, η πολιτική που χαράσσεται σε αυτόν τον τομέα πρέπει να καλύπτει και τους ευρύτερους στόχους της Συνθήκης (1). Επιπλέον, το θέμα της προστασίας της δημόσιας υγείας κατέχει δεσπόζουσα θέση στην παρούσα επανεξέταση, επειδή στις 30 Ιουνίου 2005 η Ευρωπαϊκή Κοινότητα κατέστη συμβαλλόμενο μέρος της σύμβασης-πλαισίου του ΠΟΥ για τον έλεγχο του καπνού και ορισμένα κράτη μέλη απαιτούν υψηλότερο επίπεδο προστασίας της ανθρώπινης υγείας και, κατά συνέπεια, υψηλότερα ευρωπαϊκά ελάχιστα όρια για τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης του καπνού.

2.4

Στην πρότασή της, η Επιτροπή προβλέπει τον καθορισμό ελάχιστου πάγιου φόρου και την καθιέρωση «κατώτατου φορολογικού ορίου» για όλα τα τσιγάρα που πωλούνται στην ΕΕ, ώστε να υπάρξει κοινή αντιμετώπιση του θέματος της υγείας για όλες τις κατηγορίες τσιγάρων. Η πρόταση προβλέπει αύξηση των ελάχιστων απαιτήσεων και αποσκοπεί στη μείωση της κατανάλωσης καπνού τα επόμενα πέντε χρόνια, εμποδίζοντας ιδίως την υπονόμευση των πολιτικών ελέγχου του καπνού ορισμένων κρατών μελών από τα κατά πολύ χαμηλότερα επίπεδα άλλων κρατών μελών. Επιπλέον, με την πρόταση εξασφαλίζεται στα κράτη μέλη μεγαλύτερη ευελιξία όσον αφορά την επιβολή πάγιων φόρων και ελάχιστων φόρων κατανάλωσης στα τσιγάρα για την επίτευξη στόχων σχετικών με την υγεία. Τέλος, η πρόταση ευθυγραμμίζει τους ελάχιστους συντελεστές και τη δομή για τον λεπτοκομμένο καπνό που προορίζεται για το στρίψιμο τσιγάρων με τους συντελεστές και τη δομή για τα τσιγάρα, ώστε να αποθαρρυνθεί η υποκατάσταση των τσιγάρων από τον λεπτοκομμένο καπνό.

3.   Περίληψη των μέτρων που προτείνει η Επιτροπή

3.1

Να αντικατασταθεί η ΔΚΤ (δημοφιλέστερη κατηγορία τιμών) με τη σταθμισμένη μέση τιμή (ΣΜΤ) ως σημείο αναφοράς για τις ελάχιστες απαιτήσεις. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η ΔΚΤ, ως σημείο αναφοράς για τους ελάχιστους συντελεστές, δεν συμβαδίζει με τους στόχους της εσωτερικής αγοράς, δεδομένου ότι οδηγεί σε κατάτμηση των αγορών καπνού στα κράτη μέλη.

3.2

Να αυξηθεί ο ελάχιστος φόρος κατανάλωσης για τα τσιγάρα σύμφωνα με τους στόχους για εναρμόνιση των τιμών στην εσωτερική αγορά και τα θέματα υγείας. Προτείνεται αύξηση του ειδικού φόρου κατανάλωσης από την 1η Ιανουαρίου 2014 από 64 σε 90 ευρώ ανά 1 000 τσιγάρα και αύξηση του αναλογικού ελάχιστου συντελεστή από το 57 % στο 63 % της σταθμισμένης μέσης τιμής. Ωστόσο, τα κράτη μέλη που επιβάλλουν φόρο κατανάλωσης τουλάχιστον 122 ευρώ ανά 1 000 τσιγάρα βάσει της σταθμισμένης μέσης τιμής λιανικής πώλησης δεν είναι αναγκαίο να συμμορφώνονται με την απαίτηση του 63 %. Επίσης, οι χώρες για τις οποίες προβλέπονται μεταβατικές περίοδοι μέχρι την επίτευξη των σημερινών ελάχιστων ορίων φορολογίας για τα τσιγάρα, έχουν περιθώρια ενός ή δύο ετών για να συμμορφωθούν με αυτές τις υψηλότερες νέες απαιτήσεις.

3.3

Η ελάχιστη απαίτηση για τον ειδικό φορολογικό συντελεστή που καθορίζεται στην οδηγία της Ευρωπαϊκής Ένωσης θα ισχύει όχι μόνο για τα τσιγάρα της ΔΚΤ (όπως προβλέπεται επί του παρόντος), αλλά για όλα τα τσιγάρα που πωλούνται σε ένα κράτος μέλος. Σύμφωνα με την Επιτροπή, αυτό θα καθιέρωνε ένα «κατώτατο όριο φορολογίας» για τα τσιγάρα που πωλούνται στην ΕΕ, αντιμετωπίζοντας έτσι τα θέματα της εσωτερικής αγοράς και της υγείας για όλες τις κατηγορίες τσιγάρων.

3.4

Να επιτραπεί στα κράτη μέλη να διευρύνουν την ποσοστιαία συμμετοχή του πάγιου φόρου κατανάλωσης στη συνολική φορολογική επιβάρυνση από 5 % - 55 % σε 10 % - 75 %, προκειμένου να καταστεί πιο ευέλικτη η δομή των ειδικών φόρων κατανάλωσης.

3.5

Να εναρμονιστούν προοδευτικά οι ελάχιστοι συντελεστές για τον λεπτοκομμένο καπνό που προορίζεται για το στρίψιμο τσιγάρων με τον συντελεστή για τα τσιγάρα. Η φορολογική αναλογία που έχει επιλεγεί μεταξύ λεπτοκομμένου καπνού και τσιγάρων είναι δύο τρίτα. Ως εκ τούτου, ο ελάχιστος φόρος κατανάλωσης για τον λεπτοκομμένο καπνό πρέπει να καθοριστεί στα 43 ευρώ ανά χιλιόγραμμο και ο αναλογικός ελάχιστος συντελεστής στο 38 % της σταθμισμένης μέσης τιμής. Με την εφαρμογή της προαναφερόμενης σχέσης των 2:3 στις προτεινόμενες αυξήσεις για τα τσιγάρα, οι ελάχιστοι συντελεστές για τον λεπτοκομμένο καπνό θα αυξάνονταν στα 60 ευρώ και στο 42 %. Επίσης, με την εν λόγω πρόταση, η προαιρετική σήμερα εφαρμογή είτε της αναλογικής επιβάρυνσης είτε ενός ελάχιστου πάγιου φόρου για τον λεπτοκομμένο καπνό θα καταργηθεί, γεγονός το οποίο θα οδηγήσει σε μια υποχρεωτική δομή του κατ’ αξία φόρου για αυτό το είδος προϊόντων καπνού.

3.6

Να προσαρμοστούν βάσει του πληθωρισμού οι ελάχιστες απαιτήσεις για τα πούρα, τα πουράκια και τον καπνό καπνίσματος. Αυτό είναι απαραίτητο για να ληφθεί υπόψη ο πληθωρισμός της περιόδου 2003-2007, ο δείκτης του οποίου ήταν 8 % βάσει των στοιχείων της Eurostat για το ετήσιο ποσοστό μεταβολής του εναρμονισμένου δείκτη τιμών κατανάλωσης. Προτείνεται να αυξηθεί ο ελάχιστος συντελεστής σε 12 EUR για τα πούρα και τα πουράκια και σε 22 EUR για τον άλλο καπνό καπνίσματος..

3.7

Να τροποποιηθούν και να καταστούν πιο αυστηροί οι ορισμοί των τσιγάρων, των πούρων και του καπνού πίπας, προκειμένου να αποφευχθούν παραποιήσεις της ονομασίας των προϊόντων καπνού που αποσκοπούν στην εφαρμογή του χαμηλότερου ειδικού φόρου κατανάλωσης.

3.8

Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι πάγιοι και οι ελάχιστοι φόροι έχουν σαφή πλεονεκτήματα από πλευράς εσωτερικής αγοράς, από δημοσιονομικής πλευράς, καθώς και από πλευράς υγείας. Ως εκ τούτου, προτείνει να παραχωρηθεί μεγαλύτερη ευελιξία στα κράτη μέλη που στηρίζονται περισσότερο σε πάγιους φόρους κατανάλωσης ή σε ελάχιστους φόρους.

3.9

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εξετάζει τακτικά τη δομή και τους συντελεστές των ειδικών φόρων κατανάλωσης στα κράτη μέλη και, για τον σκοπό αυτό, χρησιμοποιεί πληροφορίες για τις ποσότητες και τις τιμές των προϊόντων καπνού που προσφέρονται για κατανάλωση. Για να εξασφαλιστεί η αποδοτική και αποτελεσματική συλλογή των εν λόγω πληροφοριών από όλα τα κράτη μέλη, προτείνονται νέοι κανόνες σχετικά με την παροχή πληροφοριών για τη φορολογία του καπνού, καθώς και για τον καθορισμό των αναγκαίων στατιστικών στοιχείων.

4.   Οι διάφορες προσεγγίσεις του συντελεστή ειδικού φόρου κατανάλωσης

4.1   Κατά τη διάρκεια του ενάμιση αιώνα από τότε που εισήχθη στην αγορά το πρώτο τσιγάρο, στο Λονδίνο το 1861, ο καπνός και τα προϊόντα καπνού αποτέλεσαν αντικείμενο εκτενών ρυθμίσεων και φορολογίας. Η καθιέρωση των ειδικών φόρων κατανάλωσης αποτέλεσε ορόσημο σε αυτόν τον τομέα. Ενώ ο κύριος στόχος των πρώτων ειδικών φόρων κατανάλωσης που επιβλήθηκαν στον καπνό ήταν αποκλειστικά φορολογικός, η λειτουργία τους μεταβάλλεται στον σημερινό κόσμο και καθίστανται όλο και περισσότερο εργαλείο πολιτικών δημόσιας υγείας και κοινωνικών πολιτικών.

4.2   Αυτή η κατάσταση ανοίγει πολλά δεοντολογικά, οικονομικά και άλλα θέματα. Το πλέον σύνηθες ανάμεσά τους είναι το θέμα των καταλληλότερων μορφών φορολογίας, ιδίως στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής ενιαίας αγοράς. Επίσης, ανακύπτουν τα ζητήματα του τρόπου χρήσης των εσόδων από τη φορολογία του καπνού και εάν, μέσω της φορολογικής πολιτικής, μπορούν να επιτευχθούν με τον καλύτερο δυνατό τρόπο οι στόχοι της πολιτικής για την υγεία και της κοινωνικής πολιτικής.

4.3   Η Ευρώπη προσπαθεί να εναρμονίσει τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης του καπνού εδώ και περισσότερα από 30 χρόνια. Στόχος αυτής της διαδικασίας ήταν η εναρμόνιση πρώτα της δομής της φορολογίας και έπειτα και των φορολογικών συντελεστών. Αν και η ΕΟΚΕ είναι σαφώς υπέρ της εναρμόνισης σε αυτόν τον τομέα, θεωρεί λυπηρό το γεγονός ότι πραγματική σύγκλιση δεν επιτεύχθηκε ποτέ. Οι εθνικές παραδόσεις και οι μακροχρόνιες ιστορικές διαφορές στα εθνικά φορολογικά συστήματα συνιστούν τους κύριους λόγους για τους οποίους εξακολουθούν να υφίστανται αποκλίσεις μεταξύ των επιμέρους κρατών μελών.

4.4   Σήμερα μπορούν να χρησιμοποιηθούν τρία συστήματα ειδικού φόρου κατανάλωσης για τον καπνό και τα προϊόντα καπνού –ο πάγιος, ο κατ’ αξία και ο μικτός φορολογικός συντελεστής. Επί του παρόντος, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να εφαρμόζουν τον μικτό συντελεστή για τα τσιγάρα και είναι ελεύθερα να επιλέξουν ποιο από αυτά τα τρία συστήματα ειδικών φόρων κατανάλωσης θα χρησιμοποιούν για τα άλλα προϊόντα καπνού.

4.4.1   Ο κατ’ αξία φορολογικός συντελεστής ορίζεται ως ποσοστό της τιμής λιανικής πώλησης του συγκεκριμένου προϊόντος καπνού. Για φορολογικούς λόγους, σε μια κατάσταση υψηλού πληθωρισμού, ο κατ' αξία φορολογικός συντελεστής είναι το πιο αποτελεσματικό μέσο για την κυβέρνηση, δεδομένου ότι τα έσοδα από τη φορολογία αυξάνονται αυτόματα με κάθε αύξηση των τιμών των προϊόντων καπνού. Πάρα ταύτα, ο κατ’ αξία φορολογικός συντελεστής ενδέχεται να αποθαρρύνει τους παραγωγούς να βελτιώσουν την ποιότητα των προϊόντων, εάν αυτό συνεπάγεται υψηλότερες τιμές και, συνεπώς, υψηλότερες φορολογικές εισφορές.

4.4.2   Ο πάγιος φορολογικός συντελεστής ορίζεται ως ένα πάγιο ποσό ανά χιλιόγραμμο ή ανά τεμάχιο (όσον αφορά τα πούρα και τα πουράκια). Ο πάγιος φορολογικός συντελεστής είναι το πλέον αποτελεσματικό εργαλείο για τη μείωση της κατανάλωσης προϊόντων καπνού. Ωστόσο, έχει και τα μειονεκτήματά του. Οι παραγωγοί καπνού δεν διαθέτουν καμία επιρροή επί των ειδικών φόρων κατανάλωσης που βασίζονται στον πάγιο συντελεστή· αφετέρου, ούτε η ποιότητα ή η τιμή των προϊόντων καπνού επηρεάζουν τα φορολογικά έσοδα του κράτους.

4.4.3   Ο μικτός φορολογικός συντελεστής αποτελεί συνδυασμό του πάγιου και του κατ’ αξία φορολογικού συντελεστή. Τα κράτη μέλη οφείλουν να χρησιμοποιούν αυτό το είδος φορολογικού συντελεστή στην περίπτωση των τσιγάρων. Εντούτοις, μπορεί να καθοριστεί και ένας ελάχιστος ειδικός φόρος κατανάλωσης –στην περίπτωση αυτή η σημασία του αυξάνεται παράλληλα με την αύξηση της κατ’ αξία αναλογίας του συνολικού συνδυασμένου φορολογικού συντελεστή.

4.4.4   Πέρα από τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης, στην ΕΕ τα προϊόντα καπνού φορολογούνται και με τον φόρο προστιθέμενης αξίας. Βάσει της νομοθεσίας, ο βασικός συντελεστής ΦΠΑ πρέπει να εφαρμόζεται σε όλα τα προϊόντα καπνού σε όλα τα κράτη μέλη.

4.5   Στη λήψη απόφασης σχετικά με τη δομή των ειδικών φόρων κατανάλωσης καπνού πρέπει να αντικατοπτριστούν όλοι οι συναφείς παράγοντες. Κατά την επιλογή μεταξύ των διαφορετικών ειδών φορολογίας, πρέπει να συνυπολογιστεί ο αντίκτυπος από τη σκοπιά των καταναλωτών, της κυβέρνησης και των παραγωγών. Δεν μπορεί να υπάρξει μια ενιαία βέλτιστη φορολογική δομή για όλους, καθότι ο βέλτιστος συνδυασμός πάγιου και κατ’ αξία φορολογικού συντελεστή εξαρτάται από τους στόχους πολιτικής κάθε χώρας ή κυβέρνησης.

Table 1:   Comparison of Specific and Ad Valorem Taxes on Tobacco Market Participants

Participant/Concern

Impact

Specific Tax

Ad Valorem Tax

Consumer: Quality and Variety

Provide an incentive for higher quality and greater variety of products

Yes (upgrading effect).

No.

Effect of tax increase on price.

Higher prices (overshifting).

Lower prices (undershifting).

Government: Revenue and Administration

Maintain revenue value under high inflation.

No (should be adjusted by CPI).

Yes.

Minimize evasion/avoidance andrealize expected revenues.

Manufacturer can manipulate cigarette length or pack size to reduce tax payment.

May need to set minimum price to counter abusive transfer pricing.

Administration and Enforcement.

Easy.

Must define the base for ad valorem in a way that minimizes the industry’s ability to avoid taxes.

Domestic Producer: Profits and Marketshare

Protect domestic brands against international brands.

No.

Yes (the higher the price, the higher the absolute amount of tax paid per unit since tax is a percentage of price).

Πηγή: The World Bank, www1.worldbank.org/tobacco/pdf/Taxes.pdf

5.   Οι διάφορες προσεγγίσεις της βάσης του ειδικού φόρου κατανάλωσης

5.1

Στην προσπάθεια να εναρμονιστούν οι φορολογικές πολιτικές των κρατών μελών της ΕΕ, επιλέχθηκε ως μηχανισμός υπολογισμού των ελάχιστων φορολογικών απαιτήσεων για τα προϊόντα καπνού η λεγόμενη «δημοφιλέστερη κατηγορία τιμών» (ΔΚΤ).

5.2

Ωστόσο, η αποτελεσματικότητα της ΔΚΤ ως μηχανισμού είναι αμφισβητήσιμη. Μεταξύ των πιο συνηθισμένων επιφυλάξεων σχετικά με τη χρήση της ΔΚΤ συμπεριλαμβάνονται οι εξής:

Δεν υπάρχουν συνεκτικοί ή εναρμονισμένοι κανόνες για τον ορισμό της ΔΚΤ, γεγονός που οδηγεί σε μεγάλες αποκλίσεις ανάμεσα στα κράτη μέλη (βλ. εικόνα 1 και διάγραμμα 1)·

Σε σχέση με την κατάσταση πριν από 30 χρόνια, όταν εισήχθη η ΔΚΤ, οι συνθήκες της αγοράς άλλαξαν και η ποικιλία των προϊόντων αυξήθηκε σημαντικά·

Οι παραγωγοί που κατέχουν δεσπόζουσα θέση μπορούν να αυξήσουν την φορολογική επιβάρυνση των ανταγωνιστών τους μεταβάλλοντας την τιμή των προϊόντων τους με στόχο την αλλαγή της ΔΚΤ·

Οι τιμές της ΔΚΤ μπορεί να μεταβάλλονται χρόνο με το χρόνο, γεγονός που δυσχεραίνει την εκτίμηση των μελλοντικών εσόδων από τον ειδικό φόρο κατανάλωσης, κλπ.

5.3

Για όλους τους λόγους που περιγράφονται παραπάνω, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προτείνει να αντικατασταθεί η ΔΚΤ με τη σταθμισμένη μέση τιμή (ΣΜΤ) ως το σημείο αναφοράς για την αναλογική ελάχιστη απαίτηση. Επίσης, λόγω αυτής της αλλαγής, η ελάχιστη απαίτηση για τον ειδικό φορολογικό συντελεστή που καθορίζεται στην οδηγία της Ευρωπαϊκής Ένωσης θα εφαρμόζεται όχι μόνο στα τσιγάρα της ΔΚΤ (όπως προβλέπεται επί του παρόντος), αλλά σε όλα τα είδη τσιγάρων που πωλούνται σε ένα κράτος μέλος. Η σταθμισμένη μέση τιμή υπολογίζεται διαιρώντας το αποτέλεσμα που προκύπτει από τον πολλαπλασιασμό του αριθμού επί της τιμής των πωλούμενων τσιγάρων διά του συνολικού αριθμού των πωλούμενων τσιγάρων. Συνεπώς, ο αντίκτυπος στο ύψος του ειδικού φόρου κατανάλωσης μπορεί να είναι διττός. Αν σε ένα κράτος τα σχετικά ακριβά τσιγάρα είναι πιο δημοφιλή, τότε ο ελάχιστος φόρος κατανάλωσης που υπολογίζεται με τη χρήση της σταθμισμένης μέσης τιμής ως σημείου αναφοράς είναι χαμηλότερος από ό,τι ο ειδικός φόρος κατανάλωσης που υπολογίζεται βάσει της ΔΚΤ. Και αντιστρόφως: αν τα σχετικά φθηνότερα τσιγάρα είναι πιο δημοφιλή, τότε ο ειδικός φόρος κατανάλωσης που υπολογίζεται βάσει της σταθμισμένης μέσης τιμής είναι μεγαλύτερος σε σύγκριση με τον αντίστοιχο φόρο που υπολογίζεται βάσει της ΔΚΤ. Αν τα πλέον δημοφιλή τσιγάρα βρίσκονται στη μέση κατηγορία τιμής, ο ειδικός φόρος κατανάλωσης είναι ο ίδιος ανεξάρτητα από τη μέθοδο που χρησιμοποιείται.

5.4

Τόσο η ΔΚΤ όσο και η ΣΜΤ αποδεικνύονται ιδιαίτερα περίπλοκες για τον κρατικό φορολογικό προγραμματισμό, επειδή μεταβάλλονται κάθε χρόνο και δεν μπορούν να προβλεφθούν εύκολα. Ελλείψει σαφούς και ενιαίας μεθοδολογίας για τον υπολογισμό της ΣΜΤ, υπάρχει κίνδυνος να εξελιχθεί σε άλλο ένα περίπλοκο και αδιαφανές μέτρο. Στην προκειμένη περίπτωση, τίθεται το ερώτημα μήπως οι προτάσεις της Επιτροπής θα έπρεπε να απλουστευθούν περαιτέρω.

Picture 1:

Different prices of the MPPC across Europe (as of 2006)

Image

6.   Πιθανές επιπτώσεις και πολιτικές που πρέπει να εξεταστούν

6.1   Στόχοι της πολιτικής για την υγεία

6.1.1

Μετά τη συνάντηση των χωρών μελών του το 2003, ο Παγκόσμιος Οργανισμός Υγείας εξέδωσε τη σύμβαση-πλαίσιο για την καταπολέμηση του καπνίσματος (FCTC), στην οποία περιγράφονται τρόποι για τη μείωση της κατανάλωσης των προϊόντων καπνού. Η FCTC υιοθετήθηκε επισήμως από την ΕΕ στις 30 Ιουνίου 2005 και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή την συμπεριέλαβε στην ισχύουσα νομοθεσία για όλα τα κράτη μέλη.

6.1.2

Η στρατηγική της ΕΕ για την καταπολέμηση της κατανάλωσης καπνού αναλύεται στο έγγραφο της Επιτροπής με τίτλο «Καπνός ή υγεία στην Ευρωπαϊκή Ένωση». Σε αυτό το έγγραφο εκτιμάται ότι ο ειδικός φόρος κατανάλωσης που επιβάλλεται στον καπνό συνιστά το κύριο μέσο για την καταπολέμηση της κατανάλωσης καπνού. Στο έγγραφο αναφέρεται ρητά ότι οι στόχοι της πολιτικής για την υγεία θα πρέπει να προτάσσονται των στόχων της φορολογικής πολιτικής, στην περίπτωση των ειδικών φόρων κατανάλωσης για τον καπνό. Η Επιτροπή προτείνει, μεταξύ άλλων, να εξαιρεθεί ο καπνός από τον δείκτη τιμών καταναλωτή.

6.1.3

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προτείνει μια σταδιακή, αλλά σημαντική αύξηση των συντελεστών του ειδικού φόρου κατανάλωσης καπνού, με έμφαση στην εναρμόνιση των συντελεστών του ειδικού φόρου κατανάλωσης μεταξύ των κρατών μελών. Στην περίπτωση του λεπτοκομμένου καπνού, προτείνεται σημαντική αύξηση της φορολογίας του, δεδομένου ότι, σήμερα, τα στριφτά τσιγάρα κατέχουν αξιόλογο μερίδιο αγοράς. Περαιτέρω, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι τα κράτη μέλη θα πρέπει να δώσουν έμφαση στον έλεγχο του λαθρεμπορίου και άλλων παράνομων δραστηριοτήτων που συνδέονται με τα προϊόντα καπνού.

6.1.4

Το κόστος της παραγωγής καπνού στην ΕΕ εκτιμάται σε περίπου 100 δισεκατομμύρια ευρώ. Υπολογίζεται ότι περίπου 650 000 ευρωπαίοι πολίτες πεθαίνουν κάθε χρόνο λόγω των βλαβερών συνεπειών της κατανάλωσης καπνού και 13 εκατομμύρια πολίτες υποφέρουν από χρόνιες παθήσεις που συνδέονται με το κάπνισμα.

6.1.5

Μια άλλη πτυχή που πρέπει να τονιστεί όσον αφορά την φορολογία του καπνού είναι η διαφορά στη φορολόγηση των τσιγάρων και του καπνού καπνίσματος, η οποία επηρεάζει σε μεγάλο βαθμό τη συμπεριφορά του καταναλωτή. Μελέτες του ΠΟΥ (2) που εξετάζουν αυτό το θέμα υποστηρίζουν ότι έως ότου επιβληθεί η ίδια φορολογία σε όλα τα προϊόντα καπνού, οι καπνιστές θα υποκαθιστούν μια μορφή προϊόντων καπνού με άλλη. Συνεπώς, ο ΠΟΥ συνιστά να επιβληθούν σε όλα τα προϊόντα καπνού –τσιγάρα, καπνός, πούρα και άλλα προϊόντα καπνού– ισοδύναμοι φορολογικοί συντελεστές.

6.1.6

Πέραν της αύξησης των φόρων, ορισμένες χώρες καθιέρωσαν επίσης κατώτατες τιμές για τα τσιγάρα, δεδομένου ότι η απλή αύξηση της φορολογίας δεν οδηγούσε πάντα στο επιθυμητό αποτέλεσμα της αύξησης των τιμών προκειμένου να μειωθεί η κατανάλωση καπνού. Σήμερα, τέσσερις χώρες (Ιταλία, Ιρλανδία, Αυστρία και Γαλλία, ενώ η πορτογαλική νομοθεσία παρέχει δικαίωμα προαίρεσης) έχουν θεσπίσει παρόμοια μέτρα για τις τιμές, λόγος για τον οποίο η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει προσφύγει εναντίον και των τεσσάρων αυτών χωρών στο ΔΕΚ, επειδή θεωρεί ότι οι ρυθμίσεις αυτές παραβιάζουν την ελευθερία διαμόρφωσης των τιμών την οποία εγγυώνται οι οδηγίες της ΕΕ για τη φορολογία και η ίδια η Συνθήκη. Μια άλλη κοινή πρακτική των κυβερνήσεων των χωρών μελών της ΕΕ είναι η ρύθμιση του αριθμού των τσιγάρων που περιέχονται σε κάθε πακέτο. Από την 1η Μαΐου 2006, σε 17 χώρες της ΕΕ ισχύουν κανόνες για τον ελάχιστο αριθμό τσιγάρων που περιέχονται σε κάθε πακέτο. Στις περισσότερες από τις χώρες αυτές, οι ρυθμίσεις αυτές υιοθετήθηκαν την τελευταία πενταετία. Έτσι, διαπιστώνεται ότι τα κράτη μέλη συμπληρώνουν το φορολογικό τους πλαίσιο με τη θέσπιση μέτρων που σχετίζονται με τις τιμές και το ελάχιστο περιεχόμενο των πακέτων, που αποτελούν πρόσθετα εργαλεία για την εξασφάλιση της δέουσας ισορροπίας μεταξύ των στόχων της φορολογικής πολιτικής και της πολιτικής για τη δημόσια υγεία. Η παρούσα επανεξέταση προσφέρει τη δυνατότητα να ρυθμιστούν πλέον τα εθνικά μέτρα αυτού του είδους σε επίπεδο ΕΕ, με απώτερο στόχο την εναρμόνιση.

Chart 1:

Comparison of excise duty on cigarettes (min. EUR 64 per 1 000) and hand rolled cigarettes (fine cut, min. EUR 24 per 1 000 hand rolled cigarettes) as of 1 January 2007 (3)

Image

6.2   Στόχοι της κοινωνικής πολιτικής

6.2.1

Με βάση την πείρα των προηγουμένων ετών, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εκτιμά ότι είναι αναγκαία μια αύξηση της φορολογίας στα τσιγάρα κατά 25 % προκειμένου να μειωθεί κατά 10 % η κατανάλωση τσιγάρων στα 22 κράτη μέλη. Ωστόσο, αυτός ο αντίκτυπος μπορεί να διαφέρει δεδομένων των διαφορετικών επιπέδων φορολογίας μεταξύ των κρατών μελών· οι επιπτώσεις μπορεί να αποκλίνουν στις επιμέρους χώρες, ιδίως στην περίπτωση των νέων κρατών μελών.

6.2.2

Οι αυξήσεις στις τιμές των τσιγάρων λόγω των υψηλότερων ειδικών φόρων κατανάλωσης θα μείωναν την αγοραστική δύναμη των καταναλωτών. Αυτή η συνέπεια ενδέχεται να είναι εντονότερη στις φτωχότερες χώρες, ιδίως σε ορισμένα από τα νέα κράτη μέλη της ΕΕ. Σε σύγκριση με τα παλαιά κράτη μέλη της ΕΕ, το βιοτικό επίπεδο σε ορισμένες χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης παραμένει χαμηλό και οι άνθρωποι δαπανούν μεγαλύτερο μέρος του εισοδήματός τους σε βασικά αγαθά. Μολονότι οι τιμές των τσιγάρων σε αυτές τις χώρες είναι πολύ χαμηλότερες από ό,τι στα παλαιά κράτη μέλη της ΕΕ, αν αξιολογηθούν σε σχέση με την αγοραστική δύναμη, τα τσιγάρα, όπως και άλλα προϊόντα, δεν είναι περισσότερο προσιτά. Επιπλέον, είναι πιο συνηθισμένο σε χώρες με χαμηλό βιοτικό επίπεδο ένα μεγάλο μέρος του εισοδήματος να δαπανάται σε αλκοολούχα ποτά και σε προϊόντα καπνού. Επομένως, οι υψηλότερες τιμές θα έχουν μεγαλύτερες επιπτώσεις στους καταναλωτές από τις νέες χώρες της ΕΕ σε σύγκριση με τους καταναλωτές των κρατών μελών της ΕΕ με υψηλότερο επίπεδο διαβίωσης.

6.2.3

Η ζήτηση τσιγάρων είναι σχετικά ανελαστική. Αυτό σημαίνει ότι μια αύξηση των τιμών των τσιγάρων δεν προκαλεί μεγάλη μείωση της κατανάλωσης. Για τον λόγο αυτό, αν αυξηθούν οι τιμές των τσιγάρων, οι καταναλωτές μπορούν να αντιδράσουν με δύο τρόπους. Ορισμένοι ενδεχομένως να αναγκαστούν να δαπανούν λιγότερα χρήματα σε άλλα αγαθά, με αποτέλεσμα να μειωθεί η αγοραστική τους δύναμη. Άλλοι μπορεί να αρχίσουν να αγοράζουν χαμηλότερης ποιότητας και επομένως πιο επιβλαβή τσιγάρα (κατάσταση που αποκαλείται «υποβάθμιση» [downgrading]) ή να αγοράζουν τα τσιγάρα τους από παράνομους διαύλους.

6.2.4

Σύμφωνα με τα πορίσματα ιατρικών ερευνών, παρότι η αύξηση των τιμών των τσιγάρων μπορεί να οδηγήσει σε γενική μείωση της κατανάλωσης καπνού, οι διαφορές που υπάρχουν σε ό,τι αφορά το κάπνισμα στις διάφορες εισοδηματικές κατηγορίες ενδέχεται να μην εξαφανιστούν. Τα πορίσματα μιας έρευνας που δημοσιεύθηκε στο έντυπο American Journal of Public Health αποδεικνύουν ότι το χάσμα που υφίσταται σε ό,τι αφορά το κάπνισμα μεταξύ των διάφορων εισοδηματικών κατηγοριών διευρύνθηκε με την αύξηση της τιμής του πακέτου, με αύξηση του ποσοστού των καπνιστών από τις χαμηλότερες εισοδηματικές κατηγορίες. Η έρευνα καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η αύξηση των τιμών των τσιγάρων ενδέχεται να επιβαρύνει δυσανάλογα τους φτωχούς καπνιστές (4).

6.2.5

Η πρόταση για την επιβολή ελάχιστου ειδικού φόρου κατανάλωσης 90 EUR για όλες τις τιμές λιανικής ισοδυναμεί με αύξηση κατά 41 % εντός περιόδου 4 ετών και είναι τουλάχιστον κατά 300 % υψηλότερη της αναμενόμενης αύξησης των τιμών καταναλωτή στην ΕΕ. Μια τέτοια αύξηση των ειδικών φόρων κατανάλωσης θα οδηγούσε σε αύξηση του πληθωρισμού. Μια σημαντική αύξηση του ειδικού φόρου κατανάλωσης για τα τσιγάρα ενδεχομένως να επιφέρει αύξηση των τιμών των τσιγάρων, συμβάλλοντας έτσι στην αύξηση του δείκτη τιμών καταναλωτή. Η εξαίρεση των τιμών των τσιγάρων από τον εναρμονισμένο δείκτη τιμών καταναλωτή (όπως προτείνεται στη μελέτη “Tobacco or Health in the European Union”) θα εξάλειφε αυτή την επίπτωση de iure· ωστόσο, θα εξακολουθούσε de facto να έχει κοινωνικό αντίκτυπο, εφόσον θα υποδηλώνει έναν εσφαλμένο υπολογισμό του πληθωρισμού, ο οποίος θα μπορούσε να έχει δυσμενείς συνέπειες για τις προσαρμογές των μισθών.

6.3   Στόχοι της φορολογικής πολιτικής

6.3.1

Λαμβανομένων υπόψη των εσόδων από τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης καπνού και των τρόπων που δαπανώνται αυτά τα έσοδα, είναι σαφές ότι, στην πραγματικότητα, ο βασικός στόχος του ειδικού φόρου κατανάλωσης είναι η αύξηση της χρηματοδότησης των γενικών δαπανών των εθνικών κυβερνήσεων.

6.3.2

Η σχέση μεταξύ φορολογικής πολιτικής και πολιτικής υγείας εξαρτάται, σε μεγάλο βαθμό, από τη σύνδεση των εσόδων από τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης καπνού με δραστηριότητες που αποσκοπούν στην εξάλειψη των αρνητικών συνεπειών της κατανάλωσης καπνού. Ωστόσο, λαμβανομένης υπόψη της συνολικής χρηματοδότησης τέτοιου είδους δραστηριοτήτων σήμερα, είναι αρκετά σαφές ότι το μεγαλύτερο μέρος των εσόδων από τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης που επιβάλλονται στον καπνό δαπανάται σε δραστηριότητες και πολιτικές που δεν έχουν καμία σχέση με τους προαναφερόμενους στόχους της πολιτικής για την υγεία.

6.3.3

Συνεπώς, είναι σαφές ότι οι φορολογικοί στόχοι εξακολουθούν να αποτελούν τους πρωταρχικούς στόχους των ειδικών φόρων κατανάλωσης που επιβάλλονται στα προϊόντα καπνού. Παρόλα αυτά, η επίτευξη των φορολογικών στόχων στη συγκεκριμένη περίπτωση περιπλέκεται λόγω της ύπαρξης της δημόσιας ασφάλισης υγείας. Αν τα συστήματα ασφάλισης υγείας και ιδίως τα ασφάλιστρα υγείας αντανακλούσαν τους κινδύνους που συνδέονται με το κάπνισμα, οι καπνιστές θα αναγκάζονταν να επωμιστούν το κόστος της συνήθειάς τους. Έτσι θα εκπληρώνονταν οι στόχοι των περισσότερων αντικαπνιστικών στρατηγικών των διεθνών οργανώσεων και των εθνικών κυβερνήσεων.

6.3.4

Θα πρέπει να σημειωθεί ότι, όταν συνυπολογίζονται οι φορολογικές πτυχές της φορολογίας του καπνού, η αύξηση του φόρου κατανάλωσης ενδέχεται, όχι όμως απαραιτήτως, να αυξήσει τα έσοδα του προϋπολογισμού. Εξαιτίας μιας πιθανής αύξησης του λαθρεμπορίου και, επίσης, επειδή ενδέχεται να καταστούν πιο δημοφιλή τα φθηνότερα τσιγάρα, είναι δυνατόν η αύξηση των ειδικών φόρων κατανάλωσης, αντί να αυξήσει τα δημοσιονομικά έσοδα, να έχει το αντίθετο αποτέλεσμα. Εάν αυξηθούν οι ειδικοί φόροι κατανάλωσης και στη συνέχεια ενισχυθεί η παράνομη αγορά, η μείωση των εσόδων του προϋπολογισμού λόγω της αυξανόμενης παράνομης αγοράς μπορεί στην πραγματικότητα να είναι μεγαλύτερη απ’ ό,τι η αύξηση από τους υψηλότερους φόρους κατανάλωσης.

6.4   Στόχοι της πολιτικής ασφάλειας (λαθρεμπόριο)

6.4.1

Οι υπηρεσίες είσπραξης φόρων είναι πάντοτε αντιμέτωπες με τη φοροδιαφυγή. Οι δύο κύριες παράνομες δραστηριότητες που συνδέονται με τα προϊόντα καπνού είναι η παραποίηση και το λαθρεμπόριο.

6.4.2

Από οικονομολογική σκοπιά, η αύξηση των ειδικών φόρων κατανάλωσης αυξάνει τα κίνητρα για το λαθρεμπόριο τσιγάρων και για την παράνομη αγορά. Το λαθρεμπόριο αποτελεί οικονομική δραστηριότητα στην οποία εφαρμόζονται οι νόμοι της προσφοράς και της ζήτησης. Με την αύξηση του φόρου κατανάλωσης αυξάνεται η διαφορά στην τιμή μεταξύ των νόμιμων και των λαθραίων τσιγάρων και, ως αποτέλεσμα, ενισχύεται η ζήτηση για τα λαθραία. Όταν αυξάνεται η ζήτησή τους, οι τιμές των λαθραίων τσιγάρων αυξάνονται, με αποτέλεσμα το λαθρεμπόριο να καθίσταται πιο επικερδής δραστηριότητα, γεγονός που με τη σειρά του αυξάνει το λαθρεμπόριο. Αυτό δεν ισχύει μόνο για το λαθρεμπόριο από τρίτες χώρες, αλλά και για το παράνομο εμπόριο τσιγάρων εντός της ΕΕ. Ιδίως στα νέα κράτη μέλη, η τιμή και άλλοι παράγοντες ευνοούν την επέκταση του λαθρεμπορίου από χώρες εκτός της κοινής αγοράς: οι τιμές στις γειτονικές χώρες στην Ανατολή καθίστανται σχετικά χαμηλές, τα νέα κράτη μέλη διαθέτουν λιγότερους πόρους για τις περιπόλους των συνόρων και, σε ορισμένες περιπτώσεις, το σύνολο των παράνομων οικονομικών δραστηριοτήτων είναι αξιόλογο. Παραδείγματος χάρη, σύμφωνα με δημοσκόπηση που διενεργήθηκε στη Λιθουανία το 2008 (5), ποσοστό 38,9 % των ερωτηθέντων δικαιολογούν ή τείνουν να δικαιολογήσουν το λαθρεμπόριο. Επίσης, κατά τη διερεύνηση των συνθηκών ανάπτυξης μιας παράνομης αγοράς είναι σημαντικό να συνυπολογιστεί το σύνολο της παραοικονομίας όχι μόνο στην ΕΕ, αλλά και στις δυνητικές πηγές του λαθρεμπορίου –τα γειτονικά κράτη.

6.4.3

Η προαναφερθείσα κατάσταση μπορεί να περιγραφεί με το παράδειγμα της Λιθουανίας. Στην προσπάθεια να εναρμονιστεί το φορολογικό σύστημα με εκείνο της ΕΕ, οι ειδικοί φόροι κατανάλωσης του καπνού αυξήθηκαν σημαντικά στη Λιθουανία μεταξύ 2002 και 2004 (από το 2001 έως το 2004 η επιβάρυνση του φόρου κατανάλωσης αυξήθηκε κατά 121 %). Αυτό οδήγησε σε κάθετη αύξηση των τιμών των τσιγάρων. Η αύξηση των ειδικών φόρων κατανάλωσης αναδιαμόρφωσε την αγορά καπνού. Οι πωλήσεις των νόμιμων τσιγάρων μειώθηκαν, ενώ αυξήθηκε ο όγκος του λαθρεμπορίου και της παράνομης αγοράς. Το ποσό των λαθραίων προϊόντων που κατασχέθηκαν αυξήθηκε σχεδόν κατά 13 φορές την περίοδο 2001-2004. Το 2004 τα μερίδια αγοράς της νόμιμης και της παράνομης αγοράς (με υπολογισμό των μονάδων που πωλήθηκαν) ήταν σχεδόν ίσα.

6.4.4

Κατά την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας του ειδικού φόρου κατανάλωσης είναι ζωτικό να ληφθούν υπόψη οι μεταβολές στη συνολική κατανάλωση τσιγάρων (δηλαδή στο άθροισμα της νόμιμης και της παράνομης κατανάλωσης). Η διεθνής πείρα δείχνει ότι οι απότομες αυξήσεις των φόρων και, κατ’ επέκταση, των τιμών τείνουν να μειώνουν τις νόμιμες πωλήσεις, παρά να μεταβάλουν τη συνολική κατανάλωση, και αυτό οφείλεται στην επέκταση της παράνομης αγοράς. Αυτό συνέβη και στην περίπτωση της Λιθουανίας: όταν αυξήθηκε ο ειδικός φόρος κατανάλωσης το διάστημα 2002-2004, η συνολική κατανάλωση μειώθηκε· ωστόσο, αυτή η μεταβολή δεν ήταν τόσο έντονη όσο η μείωση των πωλήσεων νόμιμων τσιγάρων.

6.4.5

Ο Επίτροπος κ. Laszlo Kovacs παραδέχτηκε ενώπιον του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου τον Σεπτέμβριο του 2008 ότι ένα από τα βασικά αίτια του λαθρεμπορίου μεγάλων ποσοτήτων –τσιγάρων, κατά κύριο λόγο– από ορισμένες γειτονικές χώρες στην ΕΕ είναι όντως οι υψηλές τιμές και οι διαφορές των φορολογικών δεικτών. Κατά συνέπεια, θα ήταν σφάλμα να ληφθούν αποφάσεις και να εγκριθούν αυξήσεις σε σχέση με τους ελάχιστους ειδικούς φόρους κατανάλωσης στην ΕΕ οι οποίες θα επιτείνουν το εν λόγω πρόβλημα.

6.5   Στόχοι της εσωτερικής αγοράς (εναρμόνιση)

6.5.1

Παρά τις τριακονταετείς προσπάθειες για την εναρμόνιση του ειδικού φόρου κατανάλωσης στον καπνό στην Ευρωπαϊκή Ένωση, οι διαφορές στην φορολογία των προϊόντων καπνού στην ΕΕ – τόσο όσον αφορά τη δομή των φόρων όσο και τη συνολική φορολογική επιβάρυνση – εξακολουθούν να είναι μεγάλες.

6.5.2

Ενώ ορισμένες χώρες επέλεξαν την πολιτική υγείας ως πρώτη προτεραιότητα, οι παραδόσεις και η κοινωνική κατάσταση εξακολουθούν να δημιουργούν βαθιές αποκλίσεις στη συνολική φορολογία του καπνού. Η διαφορά στις εισπράξεις από τον φόρο κατανάλωσης στην ΕΕ εκτείνεται από 242 ευρώ ανά 1 000 τσιγάρα στο Ηνωμένο Βασίλειο σε 19 ευρώ ανά 1 000 τσιγάρα στη Λετονία (στοιχεία της 1ης Ιανουαρίου 2007). Αυτός είναι ίσως στην πραγματικότητα ο κυριότερος λόγος για τον οποίο το παράνομο εμπόριο εντός της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (σε όγκο τσιγάρων) εκτιμάται ότι είναι διπλάσιο του λαθρεμπορίου από τρίτες χώρες.

6.5.3

Πρέπει να σημειωθεί ότι λίγες από τις προτεινόμενες δράσεις θα οδηγήσουν σε πληρέστερη εναρμόνιση των φορολογικών συντελεστών στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Εάν ληφθούν υπόψη οι προτεινόμενες δράσεις, είναι πολύ πιθανό οι απόλυτες και οι σχετικές διαφορές στη φορολογία μεταξύ των κρατών μελών να μην εξαφανιστούν.

6.5.4

Λόγου χάρη, ο ιστορικός λόγος ύπαρξης της αναλογικής απαίτησης είναι η εναρμόνιση των ειδικών φόρων κατανάλωσης στην ΕΕ. Εντούτοις, η απαίτηση αυτή δεν συνέβαλε καθόλου στην εναρμόνιση στο παρελθόν και ενδέχεται μάλιστα να επιφέρει τα αντίθετα αποτελέσματα. Για παράδειγμα, η Σλοβενία και η Ιταλία επιβάλλουν παρεμφερείς ειδικούς φόρους κατανάλωσης επί της ΔΚΤ που ανέρχονται περίπου στο 58 %. Όμως, τα έσοδα από ειδικούς φόρους κατανάλωσης επί της ΔΚΤ στην Ιταλία είναι κατά 80 % υψηλότερα από ό,τι στη Σλοβενία, δηλαδή 102,38 EUR έναντι 57,6 EUR ανά 1 000 τσιγάρα. Η προτεινόμενη αύξηση του συντελεστή για τον ειδικό φόρο κατανάλωσης από 57 % σε 63 % θα οδηγούσε σε περαιτέρω απόκλιση των ειδικών φόρων κατανάλωσης σε απόλυτες τιμές και θα ασκούσε σοβαρές πληθωριστικές πιέσεις, όπως προκύπτει από την έκθεση της Επιτροπής για την εκτίμηση των επιπτώσεων. Με δεδομένες αυτές τις αμφιλεγόμενες επιδράσεις της αναλογικής φορολογικής επιβάρυνσης, πρέπει να αναλυθεί και να επανεξεταστεί με σοβαρότητα, όχι μόνο η προτεινόμενη αύξηση, αλλά και οι ίδιοι οι λόγοι ύπαρξής της.

6.5.5

Ακόμα και η προτεινόμενη αύξηση του ελάχιστου ειδικού φόρου κατανάλωσης στα τσιγάρα από 64 σε 90 EUR ανά 1 000 τεμάχια θα οδηγούσε σε εναρμόνιση των συντελεστών μόνο εφόσον οι χώρες στις οποίες η φορολογία είναι υψηλότερη δεν αυξήσουν περαιτέρω τους φόρους. Από αυτή την άποψη, ίσως να ήταν ενδιαφέρον να εξεταστεί το ενδεχόμενο καθιέρωσης ενός ανώτατου ορίου φορολογίας που θα συμπληρώσει τον υφιστάμενο ελάχιστο φορολογικό συντελεστή.

6.5.6

Με δεδομένο ότι υπάρχουν διάφορα κράτη μέλη τα οποία δεν κατόρθωσαν μέχρι σήμερα να προσαρμόσουν τον ελάχιστο συντελεστή των 64 EUR ανά 1 000 τσιγάρα ακόμη και για την ΔΚΤ, η προτεινόμενη αύξηση σε 90 EUR θα πρέπει να επανεξεταστεί, ενώ υπάρχουν πολλοί λόγοι είτε για να μειωθεί ο συντελεστής αυτός, είτε η περίοδος συμμόρφωσης με την εν λόγω αύξηση να παραταθεί μέχρι την 1η Ιανουαρίου 2018.

Chart 2:

Excise tax yield in EU countries as of January 1, 2008 (EUR per 1 000 cigarettes)

Image

Chart 3:

Minimum Excise Tax in EU countries as of January 1, 2008 (EUR per 1 000 cigarettes)

Image

Chart 4:

Total excise tax in EU countries as of January 1, 2008 (percentage of the MPPC, minimum set to 57 %)

Image

Chart 5:

Specific ratio in EU countries as of January 1, 2008 (percentage specific to total tax on MPPC; set to 5 – 55 %)

Image

Βρυξέλλες, 25 Μαρτίου 2009

Ο Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Mario SEPI


(1)  Στο άρθρο 152 της Συνθήκης, προβλέπεται ότι κατά τον καθορισμό και την εφαρμογή όλων των πολιτικών και των δράσεων της Κοινότητας, εξασφαλίζεται υψηλό επίπεδο προστασίας της υγείας του ανθρώπου.

(2)  Παγκόσμιος Οργανισμός Υγείας, Guidelines for Controlling and Monitoring The Tobacco Epidemic (Κατευθυντήριες γραμμές για τον έλεγχο και την παρακολούθηση της επιδημίας του καπνίσματος), 1998.

(3)  1 τεμάχιο στριφτού τσιγάρου = 0,75 γραμμάρια

(4)  Franks et al.: Cigarette Prices, Smoking, and the Poor: Implications of Recent Trends, δημοσιεύθηκε στην American Journal of Public Health, Οκτώβριος 2007, Vol. 97, No. 10.

(5)  http://www.freema.org/index.php/research/opinion_poll_public_perceptions_of_smuggling/4656