27.7.2007   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 175/21

2.2.1

Εύλογα ασφαλώς, η ΓΔ «Εκπαίδευση και Πολιτισμός» και η ΓΔ «Απασχόληση, Κοινωνικές Υποθέσεις και Ίσες Ευκαιρίες» περιλαμβάνουν κοινωνικές πτυχές στις ΜΑ. Επιπλέον, η εφαρμογή της «αρχής της αναλογικής ανάλυσης»  (7) έχει ως αποτέλεσμα τα κοινωνικά στοιχεία να λαμβάνονται υπόψη κατά άνισο τρόπο στους άλλους τομείς. Τούτο εγείρει το ερώτημα κατά πόσον οι κοινωνικές πτυχές (συμπεριλαμβανομένων των θεμάτων που άπτονται της Κοινωνικής Ατζέντας της ΕΕ) πρέπει να εκλαμβάνονται ως βασικό κριτήριο («bottom line»), καθώς και το ερώτημα τι πρέπει να γίνεται στην περίπτωση προτάσεων που δεν σχετίζονται με κοινωνικά ζητήματα ή που πιθανολογείται ότι θα έχουν αμυδρή κοινωνική επίδραση. Εμπειρικά, η μελέτη του Istituto per la ricerca sociale (βλ. την υποσημείωση 2) αποκαλύπτει ότι «οι ΜΑ που δεν συνεκτιμούν τις κοινωνικές πτυχές αφορούν κυρίως τον οικονομικό τομέα. Εν προκειμένω, στο ένα τρίτο των ΜΑ, οι κοινωνικές πτυχές είτε δεν συνυπολογίζονται καθόλου, είτε εξετάζονται μόνον περιστασιακά» (8).

2.2.2

Προφανώς, «όταν η κοινωνική σημασία του μέτρου είναι αυταπόδεικτη (…), οι κοινωνικές πτυχές εξετάζονται ευρέως και αναπτύσσονται αρκετά σε όλο το έγγραφο της μελέτης αντίκτυπου» (9). Σε αυτήν την περίπτωση, «το ζήτημα της απασχόλησης προκύπτει σαφώς ως η συχνότερα εμφανιζόμενη και η πλέον προβαλλόμενη κοινωνική συνέπεια» (10).

2.2.3

Σύμφωνα με το Istituto per la ricerca sociale, «ο βαθμός στον οποίο εξετάζονται τα κοινωνικά στοιχεία δεν είναι απαραιτήτως ανάλογος (…) του πολιτικού περιεχομένου και του δυνητικού αντίκτυπού του. (…) Σε πολλές περιπτώσεις, οι επιδράσεις αυτές περιγράφονται μόνον γενικώς (…)» και «(…) βασίζονται (…) σε κοινές υποθέσεις (…). Οι σχέσεις αυτού του είδους συζητούνται σπάνια όταν συνεκτιμάται το συγκεκριμένο περιεχόμενο του μέτρου, ο πληθυσμός-στόχος και οι ενδιαφερόμενες εδαφικές περιοχές, η ιδιαίτερη επιλογή των πολιτικών μέσων και η επίδραση της διαδικασίας υλοποίησης» (11). Στη μελέτη που πραγματοποιήθηκε από το εν λόγω Ινστιτούτο αναφέρεται επίσης ότι «σε αρκετές MΑ δεν έχει προβλεφθεί ο παραμικρός συσχετισμός με άλλα πεδία δράσης ή με άλλες πολιτικές της ΕΕ». Οι αναλύσεις αντίκτυπου συνεπάγονται όντως σημαντικό φόρτο εργασίας, δεν πρέπει όμως να είναι ελλιπείς ή επιφανειακές, διότι, σε αντίθετη περίπτωση, οι αδυναμίες τους θα μπορούσαν να θέσουν υπό αμφισβήτηση την αξία της νομοθεσίας.

2.3.1

Η ανάλυση του αντίκτυπου ενός νομοθετικού σχεδίου δεν περιορίζεται στην επιλογή της σωστής απάντησης στο σχετικό ερωτηματολόγιο. Προϋποθέτει επίσης παρακολούθηση, ιδεωδώς από εκείνους που θα κάνουν χρήση του νόμου ή σε στενή συνεργασία μαζί τους, και ειδικότερα από τους πλέον άμεσα ενδιαφερομένους εξ αυτών. Δεδομένου ότι η κοινωνική διάσταση αποτελεί ένα από τα τρία κριτήρια που έχουν επιλεγεί για την αξιολόγηση των πολιτικών της ΕΕ, απαιτείται να καθιερωθεί μια τυποποιημένη διαδικασία -διαφανής και συγχρόνως αντικειμενική- για τη συλλογή των στοχοθετημένων στοιχείων στο πλαίσιο των MΑ. Μπορούν να αναφερθούν ορισμένες επιλογές, όπως οι εξής:

3.1

Πρέπει να τεθούν ορισμένα ερωτήματα, προκειμένου να καθορισθεί η δέουσα μεθοδολογία:

4.1

Δεδομένης της περιπλοκότητας και της σημασίας της ανάλυσης των κοινωνικών συνεπειών των νομοθετικών προτάσεων, όλοι οι ενδιαφερόμενοι παράγοντες, και συγκεκριμένα οι κοινωνικοί εταίροι και οι εκπρόσωποι της κοινωνίας των πολιτών, θα πρέπει να προβληματισθούν επί των παρακάτω μεθοδολογικών θεμάτων:

4.2

Η διοργάνωση δημόσιας ακρόασης στην ΕΟΚΕ παρέσχε τη δυνατότητα στους κοινωνικούς ΜΚΟ, στους κοινωνικούς εταίρους και στους λοιπούς παράγοντες της οργανωμένης κοινωνίας των πολιτών, καθώς και σε εμπειρογνώμονες, να εκφράσουν τις απόψεις τους, να συζητήσουν επί του σχεδίου γνωμοδότησης και να μεταφέρουν σαφή μηνύματα στα ευρωπαϊκά όργανα γενικά και στην Επιτροπή ειδικότερα.

4.3

Τέλος, και δεδομένου ότι οι μελέτες κοινωνικού αντίκτυπου ενέχουν κεφαλαιώδη σημασία στο πλαίσιο της διαδικασίας λήψης αποφάσεων της ΕΕ, η ΕΟΚΕ πρέπει να υποβάλει προτάσεις για τον τρόπο βελτίωσης και καλύτερης συμμετοχής των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών σε αυτή τη διαδικασία.

5.1

Υπάρχουν πολλά συστήματα κοινωνικών δεικτών σε εθνικό και διεθνές επίπεδο, είναι ωστόσο σκόπιμο να επαληθευτεί η ισχύς και η καταλληλότητά τους για τις ειδικές ανάγκες των αναλύσεων αντίκτυπου.

5.2

Οι εν λόγω δείκτες άρχισαν να αναπτύσσονται σε πολυάριθμες χώρες κατά την τελευταία τριακονταετία για την αξιολόγηση της καταλληλότητας και των συνεπειών των οικονομικών πολιτικών με βάση όρους διαφορετικούς από τα απλά ποσοτικά δεδομένα, προκειμένου η κοινωνική ανάπτυξη να ακολουθεί πορεία παράλληλη με αυτήν της οικονομικής ανάπτυξης και να διασφαλιστεί ότι θα υφίστανται μέσα υπολογισμού της κοινωνικής ευημερίας και αξιολόγησης της εξέλιξής της.

5.3

Αυτό οδήγησε σε σημαντική ανάπτυξη των κοινωνικών στατιστικών, κατά πρώτον όσον αφορά τις βασικές συλλογικές λειτουργίες: εκπαίδευση, υγεία, κοινωνική προστασία, περιβάλλον, στέγαση, μεταφορές, έρευνα, ανεργία, κλπ. Εξ αυτών ωστόσο δεν προκύπτουν αυτομάτως κοινωνικοί δείκτες εάν τα εν λόγω δεδομένα δεν οργανωθούν, συσχετισθούν και ερμηνευθούν.

5.4

Ένας δείκτης δεν αποτελεί παρά «ένα στατιστικό στοιχείο με συγκεκριμένη σημασία για τη γνώση, την εκτίμηση και/ή τη δράση» (12). Στην περίπτωση των αναλύσεων αντίκτυπου, δεν πρόκειται απλώς για τη συγκέντρωση κοινωνικών στατιστικών στοιχείων ανά χώρα, προερχόμενων από διάφορες πηγές, αλλά και για τη επεξεργασία αυτών των δεδομένων με σκοπό την αξιολόγηση της κατάστασης επί επιλεγμένων θεμάτων ανάλογα με το βαθμό καταλληλότητας τους για την ανάλυση αντίκτυπου.

5.5

Είναι πιθανόν σε ορισμένους τομείς να υπάρχουν μόνο αποσπασματικές και διάσπαρτες μελέτες και να μην είναι δυνατόν να πραγματοποιηθούν αναλύσεις κόστους/οφέλους· γνωρίζουμε για παράδειγμα ότι ορισμένες κατηγορίες παρασιτοκτόνων έχουν ολέθριες συνέπειες για την υγεία και ότι η συσσώρευσή τους, πέραν ενός συγκεκριμένου ορίου, προκαλεί σοβαρές ασθένειες. Μία απόφαση για τον περιορισμό της χρήσης χημικών παρασιτοκτόνων θα είχε θετικό αντίκτυπο στην υγεία του πληθυσμού και των εργαζομένων που τα χρησιμοποιούν, χωρίς όμως ταυτόχρονα να είναι δυνατόν, στο πλαίσιο μίας αναλογικής μελέτης αντίκτυπου, να εξαχθούν ακριβείς αριθμοί σχετικά με τα μακροπρόθεσμα οφέλη αυτής της πολιτικής.

5.6

Είναι ωστόσο σαφές ότι η κοινωνική διάσταση «υγεία» αιτιολογεί την πρόταση ενός τέτοιου μέτρου και ενισχύει σημαντικά το αντίστοιχο οικονομικό σκεπτικό (μείωση του κόστους παραγωγής για τη γεωργία και συνακόλουθη αύξηση της ανταγωνιστικότητας). Εξάλλου, για την υποστήριξη της εν λόγω πρότασης θα μπορούσε να προβληθεί και το επιχείρημα ότι ή διασφάλιση ενός υγιούς περιβάλλοντος αποτελεί θεμελιώδες δικαίωμα κάθε πολίτη.

5.7

Στην πράξη, διαθέτουμε μεγάλη ποσότητα κοινωνικών στατιστικών, οι οποίες ποικίλλουν ανάλογα με τις μεταβαλλόμενες πραγματικότητες των διαφόρων χωρών και με τις δημόσιες συζητήσεις που διεξάγονται στο εσωτερικό τους (συνθήκες εργασίας, απασχόληση των νέων και των ηλικιωμένων, απασχόληση των γυναικών, εγκληματικότητα, ανισότητα των εισοδημάτων, διακρίσεις στην εργασία, μετεγκαταστάσεις). Εντούτοις, μέχρι προσφάτως, ελάχιστοι κοινωνικοί δείκτες έχουν εξαχθεί από τη μεγάλη ποσότητα των στατιστικών αυτών, οπότε οι εν λόγω δείκτες επανέρχονται ευτυχώς στην επικαιρότητα στο νέο πλέον κοινωνικοοικονομικό πλαίσιο της τελευταίας δεκαετίας, το οποίο αναδεικνύει εκ νέου το ρόλο των κρατών στον τομέα της κοινωνικής πολιτικής καθώς και το ρόλο της ρύθμισης στον οικονομικό τομέα.

5.8

Οι εν λόγω κοινωνικές δείκτες όμως δεν είναι πάντοτε επαρκώς χρήσιμοι, εάν παραμείνουν αυτόνομοι, αποκτούν δε μεγαλύτερη νόημα όταν εντάσσονται σε μία ευρύτερη αντίληψη, όπως αυτή της κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης ή της βιώσιμης ανάπτυξης. Οι πηγές τους διαφοροποιούνται και δεν προέρχονται μόνο από την κεντρική κρατική διοίκηση, αλλά και από ΜΚΟ και ομάδες προβληματισμού («think tanks» μεγάλων ιδρυμάτων). Άλλωστε και η παρουσίαση των εν λόγω δεικτών είναι ιδιαίτερα διαφοροποιημένη, κυμαινόμενη από την επιλογή στατιστικών στοιχείων μέχρι την διεξαγωγή θεματικών ερευνών, καθώς και την πραγματοποίηση ασκήσεων συνάθροισης δεδομένων με σκοπό τη διαμόρφωση σύνθετων δεικτών, ειδικής ή γενικής φύσεως.

5.9

Πολλοί διεθνείς οργανισμοί δημοσιεύουν κοινωνικούς δείκτες και στατιστικά στοιχεία και προβαίνουν σε συγκρίσεις μεταξύ των χωρών μελών τους. Τα βασικά όργανα επί των οποίων βασίζονται εν προκειμένω και τα οποία είναι σημαντικά για τις χώρες της ΕΕ προέρχονται (χωρίς σειρά προτεραιότητας) από τον ΟΟΣΑ, το Πρόγραμμα Ανάπτυξης των ΗΕ, την Ευρωπαϊκή Επιτροπή — και ειδικότερα την Eurostat —, την UNESCO, την Παγκόσμια Τράπεζα και την ΔΟΕ.

5.10

Η ίδια η ποικιλομορφία των πηγών θέτει προβλήματα όσον αφορά την ποιότητα των στατιστικών στοιχείων — όλες οι χώρες δεν διαθέτουν εξελιγμένες στατιστικές υπηρεσίες —, τη συγκρισιμότητα τους και την εναρμόνισή των σχετικών αντιλήψεων. «Η επιλογή των δεικτών που χρησιμεύουν για τη μέτρηση της κοινωνικής σύγκλισης των χωρών της ΕΕ συνιστά, από πολιτική άποψη, πραγματική πρόκληση. Οι δείκτες που χρησιμοποιούνται στις συγκρίσεις δεν είναι ουδέτεροι: αποδίδουν σειρές προτεραιοτήτων και, σε ορισμένες περιπτώσεις, κρατικές αντιλήψεις όσον αφορά την επιθυμητή κοινωνία, οι οποίες μπορεί δικαιολογημένα να διαφέρουν από χώρα σε χώρα. Το παράδειγμα της ανεργίας καταδεικνύει ότι ορισμένοι δείκτες μπορεί να έχουν πραγματικές, και ενδεχομένως δυσμενείς, επιπτώσεις επί του προσανατολισμού των πολιτικών (13). Δηλαδή θα πρέπει να παραδεχθούμε ότι η κατασκευή των συστημάτων δεικτών, επί του παρόντος, έχει αφεθεί στους ειδικούς» (14).

5.11

Οι κριτικές όσον αφορά τη χρησιμοποίηση του ΑΕγχΠ και της ανάπτυξης ως δεικτών κοινωνικής ευημερίας έλαβαν σημαντικές διαστάσεις στο πλαίσιο του Προγράμματος Ανάπτυξης των ΗΕ, με αποτέλεσμα τη δημιουργία του δείκτη HDI (Δείκτης Ανθρώπινης Ανάπτυξης), κυρίως χάρη στις εργασίες του κ. Amartya Sen με θέμα τη φτώχεια, την πείνα, τη δημοκρατία και την κριτική αντιμετώπιση των καθαρά οικονομικών ποσοτικών δεικτών, για τις οποίες έλαβε το βραβείο Νόμπελ για την οικονομία.

5.12

Οι δείκτες οι σχετικοί με την πρόσβαση σε πόσιμο νερό, τα επίπεδα αλφαβητισμού των ανδρών και των γυναικών, το σύστημα υγείας και τα αποτελέσματα των μέτρων αντιμετώπισης των πανδημιών, τη συμμετοχή στη δημοκρατική διαδικασία, το προσδόκιμο βίου ανάλογα με το φύλο, τη περιγεννητική και παιδική θνησιμότητα, κλπ., αποτελούν επίσης συναφή δεδομένα για την αξιολόγηση του βαθμού ευημερίας μίας δεδομένης κοινωνίας, όπως και της κατάστασης του περιβάλλοντος. Αυτά τα δεδομένα δεν συσχετίζονται πλέον άμεσα με το ΑΕγχΠ.

5.13

Οι πρώτοι συγκεντρωτικοί δείκτες HDI του Προγράμματος Ανάπτυξης των ΗΕ προκάλεσαν, συνεπώς, ευρείες συζητήσεις και αντιπαραθέσεις, επειδή οι «πλούσιες» χώρες βρέθηκαν σε ορισμένες περιπτώσεις σε χαμηλή θέση στην κατάταξη της «Ακαθάριστης Εθνικής Ευτυχίας» (Gross National Happiness). Αυτός ο δείκτης, ωστόσο, κατέστη η πλέον αδιαμφισβήτητη εναλλακτική λύση έναντι των καθαρά οικονομικών δεικτών, εξαιτίας της στιβαρότητάς του (εκπαίδευση, προσδόκιμο βίου, αναπροσαρμοσμένα εισοδήματα για να ληφθεί υπόψη η φτώχεια).

5.14

Οι κοινωνικές στατιστικές αποτελούν αναπόσπαστο συμπλήρωμα των οικονομικών στατιστικών και η σημασία που τα βασικά κοινωνικά ζητήματα έχουν για τη δημόσια γνώμη προσδίδει σε αυτές πολιτική σημασία η οποία πρέπει απαραιτήτως να λαμβάνεται υπόψη από τις κυβερνήσεις.

5.15

Στο πλαίσιο αυτό, πέραν των οικονομικίστικων προκαταλήψεων ή της βραχυπρόθεσμης ή μεσοπρόθεσμης λογιστικής προσέγγισης, πρέπει επίσης να υπογραμμιστεί και το αντικειμενικό εμπόδιο της ποικιλομορφίας των κοινωνικών ζητημάτων, καθώς και η δυσκολία συσχετισμού τους και ποσοτικής έκφρασής τους με σκοπό την ενσωμάτωσή τους στους προσανατολισμούς της οικονομικής πολιτικής.

5.16

Διαισθητικά, θα μπορούσαμε να καταλήξουμε στα ίδια συμπεράσματα όσον αφορά την καθιέρωση περιβαλλοντικών δεικτών για τη συμπερίληψη των εξωτερικών στοιχείων στην οικονομική ανάπτυξη. Σε τελευταία ανάλυση, μία ανάπτυξη συνδεόμενη, π.χ., με την αποψίλωση των πρωτογενών δασών θα πρέπει κανονικά να απορρίπτεται, εφόσον βέβαια η σχετική μελέτη αντίκτυπου περιλαμβάνει όλους τους κοινωνικούς και περιβαλλοντικούς παράγοντες, οι οποίοι, όπως πλέον είναι γνωστό, υπερβαίνουν την απλή αντιστάθμιση των οικονομικο-νομισματικών παραγόντων. Αλλά είναι εξαιρετικά δύσκολο να αποδοθεί σε νομισματικούς όρους το μέγεθος αυτών των εξωτερικών παραγόντων, όπως: κλιματική αλλαγή, απώλειες όσον αφορά τη βιοποικιλότητα, κατάσταση των ατόμων το εισόδημα των οποίων προέρχεται από τη συγκομιδή καρπών ή φαρμακευτικών φυτών, ταχεία εξάντληση του εδάφους και επακόλουθη διάβρωση. Ένας βραχυπρόθεσμος λογιστικός απολογισμός θα μπορούσε να είναι ιδιαίτερα θετικός, αλλά, σε πλέον μακροπρόθεσμη βάση, με τη συμπερίληψη και των εξωτερικών παραγόντων, θα ήταν εξαιρετικά αρνητικός, όχι μόνο για την εξεταζόμενη περιοχή ή χώρα, αλλά και για το σύνολο του πλανήτη.

5.17

Η άσκηση στην οποία βασίζονται πολλές αναλύσεις των δράσεων για τη «βελτίωση της νομοθεσίας» υπό το πρίσμα της σχέσης κόστους-ωφελείας και η οποία χρησιμοποιείται στις κοινοτικές μελέτες αντίκτυπου καταδεικνύει ότι υφίστανται αντικειμενικά όρια όσον αφορά τις κοινωνικές και περιβαλλοντικές διαστάσεις του αντίκτυπου. (15) Αν και υπολογίζεται βάσει ενός κατάλληλου δείκτη (αριθμός απολεσθεισών θέσεων εργασίας, απουσία δυνατοτήτων ανακατάταξης), ο κοινωνικός αντίκτυπος δεν διαδραματίζει κατ' ανάγκη καθοριστικό ρόλο στη διαδικασία λήψης πολιτικών αποφάσεων. Η εξέτασή του προϋποθέτει συχνά την ανάλυση στοιχείων που είναι αδύνατο να αποδοθούν ποσοτικά, κυρίως όταν ο σχετικός βραχυπρόθεσμος, ή στην καλύτερη περίπτωση, μεσοπρόθεσμος απολογισμός εκφράζεται στις μελέτες αντίκτυπου σε νομισματικούς όρους. Η μακροπρόθεσμη προοπτική είναι δυσκολότερο να εκτιμηθεί — και άλλωστε πως θα ήταν δυνατόν, για παράδειγμα, να υπολογισθεί το νομισματικό όφελος που θα προέκυπτε από τη μείωση της θνησιμότητας που σχετίζεται με τη ρύπανση που προκαλούν τα ναυτιλιακά καύσιμα; (16)

5.18

Τέλος, στην κοινωνική συζήτηση προβάλλονται συχνά ανεπαρκώς προσδιορισθείσες έννοιες — π.χ., ένας δείκτης σχετικός με την ευελιξία με ασφάλεια, θα προσδιορίζετο διαφορετικά ανάλογα με τη χώρα, δηλαδή ανάλογα με το εάν υπάρχει σχετική ουσιαστική πείρα ή εάν επιδιώκεται η εισαγωγή της εν λόγω έννοιας προς συζήτηση στο ευρωπαϊκό (17) ή στο εθνικό επίπεδο με αναφορά σε εθνικά «πρότυπα» που έχουν διαμορφωθεί σε ιδιαίτερο πλαίσιο και είναι δύσκολο να μεταφερθούν σε άλλες κοινωνικές πραγματικότητες· σε αυτήν την περίπτωση, ποια θα πρέπει να είναι τα στοιχεία προς συνεκτίμηση και κυρίως ποια αξία, αρνητική ή θετική, θα πρέπει να τους αποδοθεί; «Η επιλογή ή ο αποκλεισμός ορισμένων δεικτών αποκαλύπτουν αξίες ή ιδεολογίες που δεν εκφράζονται ρητά» (18). Και το πρόβλημα μεγεθύνεται ακόμη περισσότερο κατά την διαμόρφωση σύνθετων δεικτών: ποιοι δείκτες πρέπει να συμπεριληφθούν, ποιος συντελεστής πρέπει να τους αποδοθεί, ποια είναι η πραγματική σημασία του σύνθετου δείκτη που προέκυψε;

5.19

Ωστόσο, οι σύνθετοι δείκτες μπορούν να περιλαμβάνουν τόσο ποσοτικές όσο και ποιοτικές πτυχές, να κατανέμονται κατά ηλικία, φύλο και άλλα σημαντικά κριτήρια, θα πρέπει ωστόσο να μπορούν να κατανοηθούν εύκολα. Για παράδειγμα, πως είναι δυνατόν να διαμορφωθεί ένας δείκτης για την ποιότητα ζωής στην Ευρώπη; Ένας τέτοιος δείκτης θα μπορούσε, ενδεχομένως, να συνυπολογίζει στοιχεία όπως το εισόδημα, το προσδόκιμο βίου, η αντίληψη για την αποτελεσματικότητα του συστήματος υγείας, οι συντάξεις γήρατος, το μέσο μορφωτικό επίπεδο, η αντίληψη για την ικανοποίηση στην εργασία κλπ. Αλλά θα μπορούσε επίσης να συνυπολογίζει και στοιχεία όπως το ποσοστό ανεργίας και υποαπασχόλησης και οι συνθήκες στέγασης. Το ερώτημα που τίθεται στη συνέχεια είναι ποια σχετική σημασία θα πρέπει να αποδοθεί σε κάθε συνιστώσα.

5.20

Διαπιστώνουμε ότι η διαμόρφωση του εν λόγω δείκτη δεν αποτελεί καθαρά τεχνική υπόθεση και ότι παραπέμπει σε ένα σύστημα κοινών αξιών ή παραδόσεων που παραμένει ζωντανό σε μία κοινωνία, ότι απαιτεί την πραγματοποίηση διαβουλεύσεων με τις κοινωνικές οργανώσεις και ότι, τελικά, θα αντανακλά αναγκαστικά μία συγκεκριμένη ιδεολογική και πολιτική αντίληψη. Σήμερα, «οι μέθοδοι κατάρτισης των κοινωνικών δεικτών σπάνια λαμβάνουν πραγματικά υπόψη τους στόχους της κοινωνίας, οι οποίοι αποδίδουν τις κοινωνικές αξίες και πρότυπα (…). Ένα πρωταρχικό στοιχείο (…) από την άποψη της μεθόδου είναι ο εντοπισμός και η ταξινόμηση, με τη βοήθεια της διαβούλευσης και της συναίνεσης, σημείων αναφοράς (…) σε πολυάριθμους κοινωνικούς τομείς. Τα δεδομένα και τα αποτελέσματα, καθώς και οι μεταξύ τους σχέσεις, καθορίζονται επίσης στο πλαίσιο αυτής της διαδικασίας (…). Με άλλα λόγια, προκειμένου οι κοινωνικοί δείκτες να μπορούν να εμπνέουν πολιτικές, η διαδικασία πρέπει να αποτελεί μέρος του προϊόντος» («Associés EKOS Inc.», 1998).

5.21

Τίθεται ακόμη το ζήτημα της επιλογής του αντικειμένου επί του οποίου θα πραγματοποιηθούν οι στατιστικές αναλύσεις. Πρέπει να πραγματοποιηθούν με βάση το άτομο, την κοινότητα ή την ελάχιστη οικονομική και κοινωνική μονάδα, δηλ. το νοικοκυριό (household); Η επιλογή των εθνοτικών ομάδων θέτει προβλήματα σε σχέση με την απαίτηση της μη πραγματοποίησης διακρίσεων, αλλά θα ήταν χρήσιμη για τον προσδιορισμό της φύσης και της έκτασης των διακρίσεων, ώστε να προταθούν πολιτικές για τον περιορισμό και την εξάλειψή τους, περισσότερο ή λιγότερο μακροπρόθεσμα.

5.22

Η επιλογή στατιστικών στοιχείων και η δημιουργία δεικτών πραγματοποιούνται ενίοτε με σκοπό την αξιολόγηση μιας πολιτικής που έχει ήδη τεθεί σε εφαρμογή ή προκειμένου να καταστούν σαφείς, στην αρχή, οι διάφορες επιλογές. Αναμφίβολα χρειάζεται ένα ευρύτερο φάσμα στατιστικών στοιχείων για να αποφασισθεί μία πολιτική (δηλ. οι στόχοι και τα μέσα για την επίτευξή της), τα οποία στη συνέχεια μπορούν να συμπτυχθούν, όταν είναι διαθέσιμα τα πλέον συναφή στατιστικά στοιχεία και δείκτες. Οι εν λόγω επιλογές έχουν ωστόσο έντονα εμπειρικό χαρακτήρα, καθώς δεν πρόκειται, στην προκειμένη περίπτωση, για θετική επιστήμη, και είναι δυνατόν από τα ίδια στατιστικά δεδομένα να προκύψουν διάφορες ερμηνείες που να εμπεριέχουν τόσο νομισματικά όσο και μη νομισματικά στοιχεία.

5.23

Για παράδειγμα, τα μικτά ανεπεξέργαστα στοιχεία που συνέλεξε ο ΟΟΣΑ για τους κοινωνικούς δείκτες τους οποίους χρησιμοποίησε στο «Πανόραμα της Κοινωνίας του 2005» (βλ. σύντομη βιβλιογραφία) είναι, ανά κατηγορία, τα εξής:

5.24

Η Eurostat, από την πλευρά της, χρησιμοποιεί τους παρακάτω κοινωνικούς δείκτες:

5.25

Ένα ερώτημα που τίθεται είναι κατά πόσον τα εξαντλητικά αυτά παραδείγματα δεικτών μπορούν να αξιοποιηθούν αποτελεσματικά για την επίτευξη των γενικών στόχων της Ανοιχτής Μεθόδου Συντονισμού (ΑΜΣ) του Μαρτίου 2006, οι οποίοι είναι:

5.26

Θα πρέπει ακόμη οι ιδέες και οι μέθοδοι που χρησιμοποιούνται για ορισμένους δείκτες να είναι ακριβείς. Όσον αφορά, για παράδειγμα, τη φτώχεια, το Συμβούλιο Απασχόλησης, Εισοδημάτων και Κοινωνικής Συνοχής (CERC) (19) προβάλλει τον «πολυδιάστατο» χαρακτήρα της έννοιας αυτής.

5.26.1

Ούτως, η φτώχεια ενέχει πολυάριθμες διαστάσεις, μπορεί δηλαδή να συνίσταται σε ανεπάρκεια χρηματικών πόρων, υποβαθμισμένες βιοτικές συνθήκες, ελλιπείς γνωστικούς πόρους ή κοινωνικές και πολιτιστικές ανεπάρκειες. Για κάθε μία από αυτές τις διαστάσεις, ακολουθήθηκαν δύο προσεγγίσεις για τον προσδιορισμό των καταστάσεων φτώχειας:

5.27

Εν κατακλείδι, οι κοινωνικοί δείκτες έχουν στόχο να επισύρουν την προσοχή της κοινής γνώμης και των υπευθύνων για τη λήψη αποφάσεων επί των κοινωνικών προκλήσεων οι οποίες ενδέχεται να υποτιμηθούν ή να κατανοηθούν κατά λανθασμένο τρόπο. Αυτή η επικέντρωση της προσοχής των υπευθύνων για τη λήψη αποφάσεων επί των πλέον θεμελιωδών ζητημάτων είναι ακόμη περισσότερο σημαντική δεδομένου ότι αυτοί ακριβώς διαθέτουν υπερεπάρκεια πληροφοριών. Ωστόσο, όπως με μεγάλη σαφήνεια το διατύπωσε ο Herbert Simon «η υπερβολική πληροφόρηση σκοτώνει την πληροφόρηση».

5.27.1

Από λειτουργική άποψη προκύπτει ότι ο τελικός στόχος των συστημάτων δεικτών είναι η επίτευξη «βέλτιστης συμπύκνωσης της πληροφόρησης».

5.28

Ένας δείκτης είναι κάτι περισσότερο από απλό στατιστικό στοιχείο:

Ένα σύστημα δεικτών δεν αποτελεί μόνον συνάθροιση δεδομένων. Αυτό έχει ορισμένες συνέπειες:

5.29

Στην πράξη, τα χαρακτηριστικά ενός δείκτη είναι:

5.30

Τα χαρακτηριστικά ενός συστήματος δεικτών είναι:

6.

Η ΕΟΚΕ ζητεί η κατάρτιση μελετών κοινωνικού αντίκτυπου των νομοθετικών και πολιτικών πρωτοβουλιών της ΕΕ να εφαρμοστεί σε όλους τους τομείς του πολιτικού φάσματος. Με άλλα λόγια, η Επιτροπή πρέπει να αξιολογεί επισταμένως τον κοινωνικό αντίκτυπο όλων των υπό εξέταση πρωτοβουλιών ανεξάρτητα από τη ΓΔ που είναι επιφορτισμένη με το θέμα. Αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικό εάν η Ευρώπη επιθυμεί πραγματικά μία την καθιέρωση μιας «κοινωνικής Ευρώπης» και ευελπιστεί να αποκτήσει την υποστήριξη των πολιτών. Η πρωτοβουλία «Βελτίωση της νομοθεσίας» προσφέρει την κατάλληλη βάση προς αυτή την κατεύθυνση.

6.1

Στο πλαίσιο των μελετών αυτών πρέπει να εξετάζονται ξεχωριστά οι επιμέρους ειδικές ομάδες που θα μπορούσαν να επηρεαστούν με διαφορετικούς τρόπους από τη νέα νομοθεσία. Ιδιαίτερη προσοχή πρέπει να δίδεται στις μειονεκτούσες ομάδες, όπως είναι οι γυναίκες, τα άτομα με αναπηρίες ή οι εθνικές μειονότητες. Σε ορισμένες περιπτώσεις και ανάλογα με το θέμα της σχετικής πρωτοβουλίας, θα μπορούσε ακόμη να είναι χρήσιμη η επιμέρους εξέταση των ειδικών υποομάδων, όπως για παράδειγμα, των ατόμων με προβλήματα όρασης.

7.1

Από όσα προαναφέρθηκαν, καθώς επίσης και από την δημόσια ακρόαση που διοργάνωσε η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή στις 28 Μαρτίου 2007, προκύπτει ότι είναι αδύνατη η ανάδειξη ενός ενιαίου κριτηρίου εξαιτίας του πολυδιάστατου χαρακτήρα ορισμένων εννοιών. Πράγματι, αυτή καθαυτή η φύση του κοινωνικού διαλόγου συνεπάγεται την χρήση εννοιών τα όρια των οποίων δεν έχουν οριστεί με ακρίβεια και συνεπώς αναγκαστικά παρουσιάζουν διακυμάνσεις από χώρα σε χώρα ή από τη μία κοινωνική πραγματικότητα στην άλλη. Παράλληλα, δεν πρέπει επίσης να λησμονείται, ότι η επιλογή ή ο αποκλεισμός ορισμένων δεικτών καθιστούν εμφανείς αξίες ή ιδεολογίες που λίγο ή πολύ εκφράζονται ρητά. Εξάλλου, η επιλογή των εν λόγω δεικτών έχει έντονα εμπειρικό χαρακτήρα, πράγμα που, εξ ορισμού, αντιτίθεται σε κάθε είδους ακαμψία στον τρόπο σκέψης.

7.2

Η προσέλκυση της προσοχής των αρμόδιων για τη λήψη πολιτικών αποφάσεων στον κοινωνικό αντίκτυπο μιας ενδεχόμενης νομοθετικής πρότασης είναι πρωτοβουλία αξιέπαινη και απαραίτητη, εάν όχι αναπόφευκτη, στην προκειμένη, ωστόσο, περίπτωση τίθεται ένα πρόβλημα μεθοδολογίας, δεδομένου ότι «η υπερβολική πληροφόρηση σκοτώνει την πληροφόρηση». Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή φρονεί ότι πρέπει να καταβληθούν ιδιαίτερες προσπάθειες στον τομέα ακριβώς της μεθοδολογίας, οι οποίες απομένει να προσδιοριστούν.

7.3

Επίσης, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή είναι της γνώμης ότι στο παρόν στάδιο προβληματισμού έχει θεμελιώδη σημασία να προσελκυστεί η προσοχή της Επιτροπής, μεταξύ άλλων, στα ποιοτικά κριτήρια που ένας δείκτης πρέπει να πληροί, τα οποία είναι τα εξής:

7.4

Η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή ζητεί επίσης από την Επιτροπή να καταρτίζονται μελέτες αντίκτυπου για τις νομοθετικές και πολιτικές πρωτοβουλίες όλων των πολιτικών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δίχως να χρειάζεται να καλείται η αρμόδια Γενική Διεύθυνση να αποφασίσει κατά πόσον είναι αναγκαίο ή όχι να διεξαχθεί μία ανάλυση κοινωνικού αντίκτυπου. Αυτό έχει καθοριστική σημασία, εάν επιδιώκεται πράγματι η δημιουργία μίας «κοινωνικής Ευρώπης» και η διασφάλιση της στήριξης των πολιτών.

7.5

Η ΕΟΚΕ πρέπει, παράλληλα με την νομοθετική πρόταση για την οποία έχει να γνωμοδοτήσει, να λαμβάνει πλήρως υπόψη τον χάρτη πορείας και την ανάλυση του αντίκτυπου· θα ήταν χρήσιμο οι σχετικές εργασίες να αρχίζουν αμέσως, ήδη από τη δημοσίευση της ανακοίνωσης που συνοδεύει την νομοθετική πρόταση.

7.6

Έχει καθοριστική σημασία να διεξάγονται τακτικές αξιολογήσεις — και, εάν χρειάζεται, να γίνονται οι δέουσες διορθώσεις — της εφαρμογής όλων των νομοθετικών ρυθμίσεων για τις οποίες έχουν καταρτιστεί προκαταρκτικές μελέτες αντίκτυπου και να προβλέπεται η συμμετοχή σε αυτές των κοινωνικών εταίρων, ενδεχομένως δε και των ενδιαφερόμενων ΜΚΟ. Αυτό επιβάλλεται προκειμένου να επαληθεύεται η εγκυρότητα των χρησιμοποιούμενων δεικτών και του συνδυασμού τους στην αξιολόγηση του κοινωνικού αντίκτυπου και προκειμένου, κατ' επέκταση, να αντλούνται διδάγματα ή, ορθότερα, να παροτρύνεται ο νομοθέτης να αντιμετωπίσει το ενδεχόμενο αναθεώρησης της σχετικής ρύθμισης.

7.7

Σε ορισμένες ειδικές περιπτώσεις που από κοινωνική άποψη είναι εξαιρετικά σημαντικές (όπως το εργατικό δίκαιο), πρέπει να προβλέπεται η πραγματοποίηση διαβουλεύσεων με τους κοινωνικούς εταίρους σε στάδιο ακόμη πρωιμότερο ώστε να εξευρίσκονται οι πλέον κατάλληλοι δείκτες για την κατάρτιση μιας ανάλυσης αντίκτυπου η οποία να είναι όσο το δυνατόν πιο πλήρης και αντικειμενική.

7.8

Η πρωτοβουλία «Βελτίωση της νομοθεσίας» είναι αναμφισβήτητα η πλέον κατάλληλη βάση για να επιτευχθεί ο επιδιωκόμενος στόχος ο οποίος είναι η υποβολή νομοθετικών προτάσεων απαραίτητων και αποτελεσματικών, με προβλέψιμες και σταθερές επιπτώσεις για τους ενδιαφερόμενους, οι οποίοι να συμμετέχουν στενά στην διαδικασία ανάλυσης και επαλήθευσης του αντίκτυπου που διεξάγουν τα κοινοτικά συμβουλευτικά όργανα (ΕΟΚΕ και ΕΤΠ) καθώς και, ανάλογα με τη φύση της νομοθεσίας, οι κοινωνικοί εταίροι και οι αντίστοιχες ΜΚΟ στον σχετικό τομέα.