ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ - Για την εγκαθίδρυση πιο προσιτών, πιο δίκαιων και καλύτερα οργανωμένων συστημάτων χορήγησης ασύλου

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

I. ΤΟ ΟΙΚΕΙΟ ΝΟΜΙΚΟ KΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΣΕ ΠΑΓΚΟΣΜΙΟ ΚΑΙ ΚΟΙΝΟΤΙΚΟ ΕΠΙΠΕΔΟ

II. ΑΝΑΛΥΣΗ ΤΟΥ ΕΓΓΡΑΦΟΥ ΤΟΥ ΗΝΩΜΕΝΟΥ ΒΑΣΙΛΕΙΟΥ

III ΑΠΟΨΕΙΣ ΤΗΣ ΥΠΑΤΗΣ ΑΡΜΟΣΤΕΙΑΣ ΤΩΝ ΗΝΩΜΕΝΩΝ ΕΘΝΩΝ ΓΙΑ ΤΟΥΣ ΠΡΟΣΦΥΓΕΣ

3.1 Προστασία και λύσεις σε περιοχές καταγωγής στο πλαίσιο της πρωτοβουλίας «Σύμβαση+»:

3.2 Πρώτο βήμα προς ένα κοινό σύστημα ασύλου: ένας ευρωπαϊκός μηχανισμός

IV. ΑΠΟΨΕΙΣ ΜΗ ΚΥΒΕΡΝΗΤΙΚΩΝ ΟΡΓΑΝΩΣΕΩΝ

V. ΟΙ ΒΑΣΙΚΕΣ ΑΡΧΕΣ ΜΙΑΣ ΝΕΑΣ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗΣ ΤΟΥ ΚΑΘΕΣΤΩΤΟΣ ΔΙΕΘΝΟΥΣ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ

VI. ΣΤΟΧΟΙ ΚΑΙ ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΕΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΓΚΑΘΙΔΡΥΣΗ ΠΙΟ ΠΡΟΣΙΤΩΝ, ΠΙΟ ΔΙΚΑΙΩΝ ΚΑΙ ΚΑΛΥΤΕΡΑ ΟΡΓΑΝΩΜΕΝΩΝ ΣΥΣΤΗΜΑΤΩΝ ΑΣΥΛΟΥ

6.1 Ομαλή και οργανωμένη άφιξη στην ΕΕ, από τη χώρα καταγωγής τους, ατόμων που χρήζουν διεθνούς προστασίας

6.1.1 Στόχος

6.1.2 Στρατηγικές που απαιτούνται για την επίτευξη ομαλής και οργανωμένης άφιξης στην ΕΕ, από τη χώρα καταγωγής τους, ατόμων που χρήζουν διεθνούς προστασίας:

6.2. ΚΑΤΑΝΟΜΗ ΤΩΝ ΒΑΡΩΝ ΚΑΙ ΤΩΝ ΕΥΘΥΝΩΝ ΣΕ ΕΠΙΠΕΔΟ ΕΕ, ΚΑΘΩΣ ΚΑΙ ΜΕ ΤΙΣ ΠΕΡΙΟΧΕΣ ΚΑΤΑΓΩΓΗΣ

6.2.1 Στόχος

6.2.2 Στρατηγικές που απαιτούνται για την κατανομή των βαρών και των ευθυνών σε επίπεδο ΕΕ, καθώς και με τις περιοχές καταγωγής:

6.3. Η ανάπτυξη μιας ολοκληρωμένης προσέγγισης για την εφαρμογή, όσον αφορά το άσυλο και την επιστροφή, αποτελεσματικών διαδικασιών που καταλήγουν σε εκτελεστικές αποφάσεις

6.3.1 Στόχος

6.3.2 Στρατηγικές για την ανάπτυξη μιας ολοκληρωμένης προσέγγισης για την εφαρμογή, όσον αφορά το άσυλο και την επιστροφή, αποτελεσματικών διαδικασιών που οδηγούν σε εκτελεστικές αποφάσεις

VII. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ ΚΑΙ ΠΡΟΟΠΤΙΚΕΣ

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Η επιστολή που απηύθυνε, στις 10 Μαρτίου 2003, ο πρωθυπουργός του Ηνωμένου Βασιλείου στην Προεδρία της ΕΕ ζητώντας να τεθεί το θέμα της ανάγκης για την «καλύτερη οργάνωση της διαδικασίας χορήγησης ασύλου» στην ημερήσια διάταξη του εαρινού Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του 2003, αποτέλεσε τον καταλύτη για μια έντονη συζήτηση που διεξάγεται εντός και εκτός ΕΕ, και στην οποία συμβάλλουν όλοι όσοι εμπλέκονται στο ζήτημα του ασύλου. Την επιστολή συνόδευε έγγραφο στο οποίο αναπτύσσεται προβληματισμός σχετικά με τον καλύτερο τρόπο αντιμετώπισης της ανάγκης για μια καινούργια προσέγγιση στο θέμα του ασύλου. Λίγο μετά την κυκλοφορία του εγγράφου από το Ηνωμένο Βασίλειο, η Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες παρουσίασε συγκεκριμένες προτάσεις για μια ουσιαστικά νέα προσέγγιση όσον αφορά την επεξεργασία των αιτήσεων παροχής ασύλου.

Tο εαρινό Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενέκρινε το συμπέρασμα 61, στο οποίο αναφέρεται ότι: "Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο έλαβε υπόψη την επιστολή του Ηνωμένου Βασιλείου σχετικά με νέες προσεγγίσεις όσον αφορά τη διεθνή προστασία και κάλεσε την Επιτροπή να διερευνήσει περαιτέρω τις ιδέες αυτές, από κοινού με την Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες, και μέσω του Συμβουλίου να υποβάλει έκθεση στη σύνοδο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου τον Ιούνιο του 2003". Με την παρούσα ανακοίνωση, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ανταποκρίνεται στην πρόσκληση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου να διερευνήσει τα ζητήματα που θίγει το έγγραφο του Ηνωμένου Βασιλείου. Στο πλαίσιο της ειδικής αυτής εντολής, και έχοντας υπόψη το σύντομο χρονικό διάστημα που μεσολαβεί μεταξύ δύο συνόδων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, η Επιτροπή εξέτασε τις ιδέες αυτές, καθώς και συναφείς πρωτοβουλίες που κυοφορούνται ήδη στην ΕΕ. Δεν επεδίωξε στο παρόν στάδιο να προβεί σε εμπεριστατωμένη και οριστική ανάλυση των ιδεών που διατυπώνονται στο έγγραφο του Ηνωμένου Βασιλείου, και προτείνονται από την Ύπατη Αρμοστεία για τους Πρόσφυγες. Η ανακοίνωση παρουσιάζει, ωστόσο, τις απόψεις της Επιτροπής επί της βασικής συλλογιστικής και των στόχων για μια πιθανή νέα προσέγγιση που θα εξασφαλίζει πιο προσιτά, πιο δίκαια και καλύτερα οργανωμένα συστήματα χορήγησης ασύλου.

Η νέα προσέγγιση θα πρέπει να βασίζεται στην πραγματοποιούμενη εναρμόνιση των υφιστάμενων καθεστώτων ασύλου στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Παρά το γεγονός ότι η κοινοτική νομοθεσία θεσπίζει ένα ελάχιστο επίπεδο δράσης για τις εθνικές διαδικασίες ασύλου στην ΕΕ, η νέα προσέγγιση προτίθεται να υπερβεί το πεδίο δράσης των διαδικασιών αυτών και να αντιμετωπίσει το φαινόμενο των μεικτών ροών, και την εξωτερική διάσταση των ροών αυτών. Η υιοθέτηση της νέας προσέγγισης δεν θα θέσει στο περιθώριο την πραγματοποιούμενη εναρμόνιση, αφού και στο μέλλον θα εξακολουθήσουν να σημειώνονται αυθόρμητες αφίξεις οι οποίες θα πρέπει να συνεχίσουν να υπόκεινται σε κοινούς κανόνες. Αλλά η νέα προσέγγιση θα ενισχύσει την αξιοπιστία, την ακεραιότητα και την αποτελεσματικότητα των εφαρμοστέων όσον αφορά τις αυθόρμητες αφίξεις κανόνων, προσφέροντας ορισμένες επακριβώς καθορισμένες εναλλακτικές λύσεις.

Στις 26 Μαρτίου 2003, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή παρουσίασε την Ανακοίνωση σχετικά με την κοινή πολιτική για το άσυλο και την Ατζέντα για την προστασία. Δεδομένου ότι η ανακοίνωση αυτή καλύπτει, σε κάποιο βαθμό, και τα θέματα που θίγονται στην παρούσα ανακοίνωση, οι δύο ανακοινώσεις θα πρέπει να εξεταστούν παράλληλα.

I. ΤΟ ΟΙΚΕΙΟ ΝΟΜΙΚΟ KΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΣΕ ΠΑΓΚΟΣΜΙΟ ΚΑΙ ΚΟΙΝΟΤΙΚΟ ΕΠΙΠΕΔΟ

Σε παγκόσμιο επίπεδο, το εφαρμοστέο θεμελιώδες νομικό πλαίσιο αποτελούν η Σύμβαση της Γενεύης του 1951 για τους Πρόσφυγες και το Πρωτόκολλο της Νέας Υόρκης του 1967. Όσον αφορά το παγκόσμιο πολιτικό πλαίσιο, θα πρέπει να γίνει ειδική μνεία στις πρωτοβουλίες της Ύπατης Αρμοστείας "Ατζέντα για την προστασία" και "Σύμβαση+". Αμφότεροι οι μηχανισμοί αυτοί αποβλέπουν στην προσαρμογή και την ενίσχυση του διεθνούς καθεστώτος προστασίας. Η διεθνής κοινότητα θέσπισε την Ατζέντα για την προστασία ύστερα από διετείς διαβουλεύσεις σε παγκόσμια κλίμακα, με σκοπό να δοθεί απάντηση στις σύγχρονες προκλήσεις που θέτει η άσκηση διακυβέρνησης όσον αφορά το πρόβλημα των προσφύγων στον κόσμο, ενόψει των δυσχερειών εφαρμογής των κανόνων διεθνούς προστασίας στο πλαίσιο των μεικτών μεταναστευτικών ροών και της συνέχισης των διώξεων, των κινδύνων ή των απειλών που αναγκάζουν εκατομμύρια ανθρώπων να εξοριστούν και οι οποίοι πρέπει να προστατευθούν. Ο στόχος της Σύμβασης+, που εντάσσεται στη λογική της Ατζέντας για την προστασία, είναι να διασφαλίσει την καλύτερη λειτουργία της σύμβασης της Γενεύης καθώς και τη μεγαλύτερη αλληλεγγύη και να ολοκληρώσει τη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών που σχετίζονται με το άσυλο με εκσυγχρονισμένες πολιτικές ή μέσα. Η Ύπατη Αρμοστεία αναγνωρίζει ότι το σύστημα για το άσυλο και τη διεθνή προστασία ενδέχεται να απειληθεί σοβαρά λόγω της εκτροπής του σε άλλους σκοπούς και των επαναλαμβανόμενων καταχρήσεων, ιδίως από τα δίκτυα διακίνησης και εμπορίας ανθρώπων.

Όσον αφορά το οικείο νομοθετικό πλαίσιο της ΕΕ, το άρθρο 63 της συνθήκης ΕΚ συνιστά τη νομική βάση των νομοθετικών μέτρων που λαμβάνει η ΕΕ στον τομέα του ασύλου (και της μετανάστευσης). Τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Τάμπερε, του Οκτωβρίου 1999, θεσπίζουν ένα σαφές πολιτικό πλαίσιο όσον αφορά τις πολιτικές για τη μετανάστευση και το άσυλο, καλώντας για την ανάπτυξη μιας κοινής πολιτικής της ΕΕ που θα περιλαμβάνει τα ακόλουθα στοιχεία: εταιρική σχέση με τις χώρες καταγωγής, ένα κοινό ευρωπαϊκό σύστημα ασύλου, δίκαιη μεταχείριση των υπηκόων τρίτων χωρών και διαχείριση των μεταναστευτικών ροών.

Πιο συγκεκριμένα, όσον αφορά το κοινό ευρωπαϊκό σύστημα ασύλου, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Τάμπερε επιβεβαίωσε για μια ακόμη φορά τη σημασία που προσδίδουν η Ένωση και τα κράτη μέλη στον απόλυτο σεβασμό του δικαιώματος για αίτηση παροχής ασύλου, και συμφώνησε να αρχίσουν οι εργασίες για την εγκαθίδρυση ενός τέτοιου συστήματος με μία προσέγγιση δύο σταδίων. Το πρώτο στάδιο του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου συνίσταται σε τέσσερις νομοθετικές συνιστώσες, που αφορούν τον καθορισμό του αρμόδιου για την εξέταση της αίτησης παροχής ασύλου κράτους και τη θέσπιση των ελάχιστων προδιαγραφών που θα διέπουν τις διαδικασίες παροχής ασύλου, τους όρους υποδοχής των αιτούντων άσυλο, καθώς και την αναγνώριση και το περιεχόμενο του καθεστώτος του πρόσφυγα και της επικουρικής προστασίας. Κατά το δεύτερο στάδιο εναρμόνισης της ευρωπαϊκής πολιτικής ασύλου, αποφασίστηκε στο Τάμπερε η θέσπιση κοινοτικών διατάξεων που θα οδηγούν σε μία κοινή διαδικασία ασύλου και ένα ενιαίο καθεστώς, που θα ισχύει σε ολόκληρη την Ένωση, για τα άτομα στα οποία χορηγείται άσυλο.

Κατά τη συζήτηση πιθανών νέων προσεγγίσεων για τη δημιουργία συστημάτων χορήγησης ασύλου, είναι σημαντικό να υπενθυμίσουμε ότι το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Τάμπερε ορθά διαμήνυσε ότι το άσυλο και η μετανάστευση είναι θέματα διακριτά, αλλά ταυτόχρονα στενά συνδεδεμένα μεταξύ τους. Συγκεκριμένα, τα μέτρα καταπολέμησης της παράνομης μετανάστευσης θα πρέπει να συνάδουν με τις αρχές και τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τη νομοθεσία για την προστασία των προσφύγων και για τα ανθρώπινα δικαιώματα. Ομοίως, τα μέτρα που λαμβάνονται για να βελτιωθεί η διαχείριση του καθεστώτος παροχής ασύλου δεν πρέπει να αποβαίνουν σε βάρος της διαχείρισης των μεταναστευτικών ροών. Η εγκυρότητα αυτής της ισόρροπης και ολοκληρωμένης προσέγγισης ως προς τα θέματα ασύλου και μετανάστευσης αναγνωρίστηκε από αμφότερα τα Ευρωπαϊκά Συμβούλια του Λάκεν και της Σεβίλλης.

Εξάλλου, η ανακοίνωση της Επιτροπής του Νοεμβρίου 2000 σχετικά με την πολιτική ασύλου [1] επεσήμανε την ανάγκη εξέτασης μέτρων που θα συμβάλουν στη νόμιμη και ασφαλή πρόσβαση στην ΕΕ των ατόμων που χρήζουν προστασίας, ενώ ταυτόχρονα θα αποθαρρύνουν τους διακινητές και τους εμπόρους ανθρώπων. Στην παρούσα ανακοίνωση, η Επιτροπή ανακοίνωσε την εκπόνηση δύο μελετών που θα εμβαθύνουν περαιτέρω σε μεθόδους για την προώθηση της οργανωμένης άφιξης στην ΕΕ ατόμων τα οποία χρήζουν διεθνούς προστασίας, ιδίως με τη θέσπιση μεθόδων προστατευόμενης εισόδου και μηχανισμών επανεγκατάστασης. Στην παρούσα ανακοίνωση, η Επιτροπή προτείνει την καλύτερη δυνατή αξιοποίηση των αποτελεσμάτων των δύο μελετών.

[1] Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο "για τη θέσπιση κοινής διαδικασίας χορήγησης ασύλου και ομοιόμορφου καθεστώτος σε όλη την Ένωση, για τα άτομα στα οποία χορηγείται άσυλο (COM/2000/755 Τελικό)

Η σύνοδος του Τάμπερε τόνισε επίσης την αναγκαιότητα μιας σφαιρικής προσέγγισης της μετανάστευσης και του ασύλου, στο πλαίσιο της οποίας θα ρυθμίζονται ζητήματα πολιτικής, ανθρωπίνων δικαιωμάτων και ανάπτυξης στις χώρες και περιοχές καταγωγής και διέλευσης. Επέστησε επίσης την προσοχή στην ανάγκη μεγαλύτερης συνοχής μεταξύ των εσωτερικών και εξωτερικών πολιτικών της Ένωσης, και τόνισε την ανάγκη αποτελεσματικότερης διαχείρισης των μεταναστευτικών ροών σε όλα τα στάδια της μετανάστευσης. Η εταιρική σχέση με τις χώρες καταγωγής και διέλευσης θα αποτελέσει βασικό στοιχείο για την επιτυχία της πολιτικής αυτής. Ουσιαστικής σημασίας για το θέμα είναι και η ανακοίνωση της Επιτροπής για την ενσωμάτωση των θεμάτων της μετανάστευσης στις σχέσεις της Ευρωπαϊκής Κοινότητας με τις τρίτες χώρες [2]. Στην ανακοίνωση αυτή, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι τα ζητήματα της μετανάστευσης και του ασύλου θα πρέπει να ενταχθούν στο γενικό πλαίσιο της συνεργασίας της ΕΕ με τρίτες χώρες. Οι γενικές γραμμές που θα ακολουθηθούν θα πρέπει να είναι: μια σφαιρική και ισόρροπη προσέγγιση που θα αναζητεί τις αρχικές αιτίες των μεταναστευτικών ροών. εταιρική σχέση με τις τρίτες χώρες, που απορρέει από την αναλυτική εξέταση των αμοιβαίων ενδιαφερόντων. και ειδικές και συγκεκριμένες πρωτοβουλίες που θα συνδράμουν τις τρίτες αυτές χώρες, και θα αποσκοπούν στη βελτίωση της ικανότητάς τους να διαχειρίζονται τις μεταναστευτικές ροές. Ακόμη η ανακοίνωση τονίζει το βάρος που συνεπάγεται η υποδοχή των προσφύγων για τις χώρες υποδοχής στον αναπτυσσόμενο κόσμο, ιδίως σε περιπτώσεις παρατεταμένης διαμονής. Η ανακούφιση του βάρους αυτού αποτελεί το βασικό στόχο της «βοήθειας σε ξεριζωμένα άτομα». Η διάσταση αυτή πρέπει επίσης να ενισχυθεί κατά τη διαχείριση και άλλων εξωτερικών χρηματοδοτικών μέσων.

[2] Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο για την ενσωμάτωση των θεμάτων της μετανάστευσης στις σχέσεις της Ευρωπαϊκής Κοινότητας με τις τρίτες χώρες (Βρυξέλλες, 3.12.2002COM(2002) 703 Τελικό)

II. ΑΝΑΛΥΣΗ ΤΟΥ ΕΓΓΡΑΦΟΥ ΤΟΥ ΗΝΩΜΕΝΟΥ ΒΑΣΙΛΕΙΟΥ

Tο έγγραφο που παρουσίασε το Ηνωμένο Βασίλειο στο εαρινό Ευρωπαϊκό Συμβούλιο με τίτλο: "Νέες διεθνείς προσεγγίσεις στη διαδικασία χορήγησης ασύλου και την προστασία", συνίσταται σε δύο μέρη: στο ένα μέρος γίνεται ανάλυση, ενώ στο άλλο αναπτύσσονται δύο συγκεκριμένες νέες προσεγγίσεις για την καλύτερη διαχείριση του διεθνούς καθεστώτος προστασίας. Στο πρώτο μέρος (ανάλυση), το Ηνωμένο Βασίλειο επεσήμανε τέσσερις παράγοντες που υποσκάπτουν ουσιαστικά την αξιοπιστία, την ακεραιότητα και την αποτελεσματικότητα του συστήματος παροχής ασύλου, καθώς και τη στήριξή του από την κοινή γνώμη, όχι μόνο σε επίπεδο ΕΕ, αλλά σε παγκόσμιο επίπεδο.

- 1. Κακή διανομή της (χρηματοδοτικής) ενίσχυσης για τους πρόσφυγες

- 2. Το τρέχον σύστημα χορήγησης ασύλου απαιτεί από τα άτομα που διώκονται στη χώρα τους να εισέλθουν στην ΕΕ παράνομα, προσφεύγοντας σε δίκτυα εμπόρων ανθρώπων, ενώ οι περισσότεροι πρόσφυγες, μεταξύ των οποίων ίσως και οι πιο ευάλωτοι, διαμένουν σε ελλιπώς οργανωμένα στρατόπεδα προσφύγων εγκατεστημένα σε τρίτες χώρες

- 3.Τα περισσότερα άτομα που ζητούν άσυλο στην ΕΕ δεν πληρούν τα κριτήρια του καθεστώτος του πρόσφυγα ή της επικουρικής προστασίας

- 4. Τα άτομα που διαπιστώνεται ότι δεν χρήζουν διεθνούς προστασίας δεν αποστέλλονται στη χώρα καταγωγής.

Στο δεύτερο μέρος του εγγράφου του Ηνωμένου Βασιλείου, παρουσιάζονται δύο νέες προσεγγίσεις. Το έγγραφο προτείνει αρχικά τη δημιουργία ζωνών περιφερειακής προστασίας σε περιοχές καταγωγής με σκοπό την παροχή πρόσβασης στην προστασία, με μεγαλύτερη στήριξη από τη διεθνή κοινότητα για την εξεύρεση βιώσιμων λύσεων. Οι αιτούντες άσυλο από καθορισμένες χώρες θα μπορούσαν να επιστρέψουν στην περιοχή καταγωγής τους όπου θα μπορούσε να τους προσφερθεί "αποτελεσματική προστασία", με προοπτική την οργανωμένη επανεγκατάστασή τους στην ευρύτερη περιοχή καταγωγής τους ή, για ορισμένους, πρόσβαση σε προγράμματα επανεγκατάστασης στην Ευρώπη. Σύμφωνα με το έγγραφο, θα πρέπει να διεκπεραιώνονται πολύ περισσότερες αιτήσεις ασύλου σε περιφέρειες, σε συνδυασμό με προγράμματα επανεγκατάστασης, ώστε να αποτρέπεται η δημιουργία ενός "παράγοντα έλξης" ατόμων σε στρατόπεδα ως ο εύκολος τρόπος μετάβασης στην Ευρώπη, και να αποφεύγεται ο καταιγισμός των αρμόδιων υπηρεσιών με αιτήσεις. Η βελτίωση της περιφερειακής προστασίας θα οδηγήσει σε πιο δίκαιη διαχείριση των ροών των παράνομων μεταναστών που επιθυμούν να εισέλθουν στην Ευρώπη. Κατά την έννοια αυτή, ίσως θα ήταν επίσης δυνατό να επιστρέφουν στις αποκαλούμενες "περιφερειακές ζώνες προστασίας" άτομα, τα οποία έφθασαν στην Ευρώπη, και η αίτησή τους για άσυλο έχει απορριφθεί, , αλλά δεν μπορούν να επιστρέψουν αμέσως στη χώρα καταγωγής τους. Στόχος είναι να χορηγείται προσωρινή ενίσχυση έως ότου οι συνθήκες επιτρέψουν τις εκούσιες επιστροφές.

Πέρα από την καλύτερη προστασία στις περιοχές καταγωγής, το έγγραφο του ΗΒ κρίνει σκόπιμο να εξεταστεί η μεσοπρόθεσμη ανάληψη δράσης για την αποτροπή των παράνομων εισόδων στην ΕΕ και της υποβολής αιτήσεων χορήγησης ασύλου χωρίς βάσιμη αιτιολογία. Μία πιθανότητα, σύμφωνα με το έγγραφο, θα ήταν η ίδρυση προστατευόμενων περιοχών σε τρίτες χώρες, στις οποίες θα μπορούσαν να μεταφέρονται, κατά το χρόνο επεξεργασίας των αιτήσεών τους, τα άτομα που φθάνουν σε κράτη μέλη της ΕΕ. Αυτά τα "κέντρα διέλευσης για την επεξεργασία των αιτήσεων" θα μπορούσαν να βρίσκονται σε διαύλους διέλευσης στην ΕΕ. Εκείνοι στους οποίους χορηγείται το καθεστώς του πρόσφυγα θα μπορούν στη συνέχεια να επανεγκαθίστανται σε κάποιο από τα κράτη μέλη που μετέχουν στο πρόγραμμα. Οι άλλοι θα επιστρέφουν στη χώρα καταγωγής τους. Η προσέγγιση αυτή θα μπορούσε, κατά το Ηνωμένο Βασίλειο, να λειτουργήσει ως αποτρεπτικός παράγοντας όσον αφορά την κατάχρηση του συστήματος ασύλου, ενώ θα διατηρείται το δικαίωμα της προστασίας για εκείνους που πράγματι τη χρειάζονται.

Οι παραπάνω προτάσεις συζητήθηκαν διεξοδικά τους τελευταίους μήνες, σε διάφορα φόρουμ, στα οποία συμμετείχαν τα κράτη μέλη, οι υποψήφιες χώρες, καθώς και εκπρόσωποι ενδιαφερόμενων διεθνών και μη κυβερνητικών οργανώσεων. Στις συζητήσεις αυτές τονίστηκε πληθώρα συναφών νομικών, χρηματοοικονομικών και πρακτικών ζητημάτων. Το βασικότερο ερώτημα που τίθεται είναι κατά πόσο οι προτεινόμενες νέες διαδικασίες συμπληρώνουν ή υποκαθιστούν το τρέχον σύστημα χορήγησης ασύλου. Όσον αφορά την ιδέα των κέντρων διέλευσης για την επεξεργασία των αιτήσεων, το ερώτημα που τέθηκε είναι αν θα εγκατασταθούν εντός ή εκτός ΕΕ. Πρώτον και κύριο, τονίστηκε ότι πρέπει να εξεταστεί κατά πόσον ανάλογα κέντρα, ή περιοχές ή ζώνες περιφερειακής προστασίας, συμβιβάζονται με την κοινοτική νομοθεσία, την εθνική νομοθεσία, τη νομοθεσία των χωρών που προβλέπεται να φιλοξενήσουν τα κέντρα ή τις ζώνες, καθώς και με την ευρωπαϊκή σύμβαση για τα ανθρώπινα δικαιώματα. Πρέπει ακόμη να διευκρινισθεί από ποιους διαδικαστικούς κανόνες (κοινοτικούς ή εθνικούς) θα διέπονται τα κέντρα ή οι ζώνες.

Στη διάρκεια των συζητήσεων αυτών, τέθηκαν και δύο άλλα βασικά νομικά ερωτήματα. Πρώτον, κατά πόσο θα ήταν δυνατό σύμφωνα με τη σύμβαση του 1951 για τους Πρόσφυγες, τη νομοθεσία της ΕΕ ή την εθνική νομοθεσία, να μεταφέρονται στις προβλεπόμενες ζώνες περιφερειακής προστασίας ή/και στα κέντρα διέλευσης για την επεξεργασία των αιτήσεων, άτομα που δεν έχουν διέλθει από ανάλογες ζώνες/χώρες ή διαμείνει σε αυτές. Μπορούν τα άτομα αυτά να παραμείνουν εκτός του πεδίου εφαρμογής της νομολογίας των χωρών προορισμού; Όσον αφορά τις προτεινόμενες ζώνες περιφερειακής προστασίας, το βασικό νομικό ερώτημα που τίθεται αφορά τον ακριβή ορισμό της "αποτελεσματικής προστασίας". Συμφωνούν, ωστόσο, τα κράτη μέλη ότι η προστασία θεωρείται "αποτελεσματική" όταν πληρούνται, τουλάχιστον, οι ακόλουθες προϋποθέσεις: φυσική ασφάλεια, εγγύηση για τη μη επαναπροώθηση, πρόσβαση στις διαδικασίες χορήγησης ασύλου της Ύπατης Αρμοστείας των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες ή στις εθνικές διαδικασίες με επαρκείς διασφαλίσεις, όταν αυτό απαιτείται για την πρόσβαση σε αποτελεσματική προστασία ή σε βιώσιμες λύσεις, καθώς και κοινωνικοοικονομική ευημερία, που προϋποθέτει, τουλάχιστον, πρόσβαση σε στοιχειώδη περίθαλψη και στοιχειώδη εκπαίδευση, καθώς και πρόσβαση στην αγορά εργασίας, ή πρόσβαση σε μέσα διαβίωσης επαρκή για να διατηρηθεί ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης. Στις περιπτώσεις ορισμένων περιφερειών, τονίστηκε ότι τα κράτη μέλη της ΕΕ χρειάζεται ενδεχομένως να αποδεχθούν υψηλότερες προδιαγραφές.

Όπως έχει καταστεί σαφές από τις συζητήσεις, μολονότι υπάρχει κατά τα φαινόμενα συμφωνία ως προς την ανάλυση των αδυναμιών των υφιστάμενων συστημάτων ασύλου, εξακολουθούν να είναι αναπάντητα πολλά ερωτήματα σχετικά με τον καλύτερο τρόπο βελτίωσης της οργάνωσης των συστημάτων αυτών. Τα ποικίλα νομικά, δημοσιονομικά και πρακτικά ζητήματα που άπτονται της προτεινόμενης αναμόρφωσης των διαδικασιών στον τομέα του ασύλου σύμφωνα με την πρόταση του Ηνωμένου Βασιλείου, ιδίως όσον αφορά την έννοια των κέντρων διέλευσης για την επεξεργασία των αιτήσεων, είναι απαραίτητο να διερευνηθούν και να απαντηθούν πριν η Επιτροπή διατυπώσει οποιαδήποτε περαιτέρω θέση.

III ΑΠΟΨΕΙΣ ΤΗΣ ΥΠΑΤΗΣ ΑΡΜΟΣΤΕΙΑΣ ΤΩΝ ΗΝΩΜΕΝΩΝ ΕΘΝΩΝ ΓΙΑ ΤΟΥΣ ΠΡΟΣΦΥΓΕΣ

Αποστολή της Ύπατης Αρμοστείας των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες είναι η βελτίωση της προστασίας των ατόμων που υπάγονται στην αρμοδιότητά της και η εξεύρεση των ενδεδειγμένων λύσεων. Η Ύπατη Αρμοστεία έχει αναλάβει τη δέσμευση να συνεργάζεται καταβάλλοντας προσπάθεια για την αντιμετώπιση των πιέσεων που ασκούν οι μεταναστευτικές ροές στα συστήματα χορήγησης ασύλου. Η Ατζέντα για την προστασία, προϊόν παγκόσμιων διαβουλεύσεων, προσέφερε μία νέα συλλογιστική για την αντιμετώπιση των προβλημάτων αυτών, μεταξύ άλλων και με τη σύναψη ειδικών συμφωνιών στο πλαίσιο της πρωτοβουλίας της Ύπατης Αρμοστείας «Σύμβαση+». Η Ύπατη Αρμοστεία εξετάζει λοιπόν μέτρα για τη βελτίωση των ρυθμίσεων όσον αφορά την προστασία και την εξεύρεση λύσεων στις περιοχές καταγωγής, ενώ προτείνει μία προσέγγιση σε επίπεδο ΕΕ που θα ασχολείται με ορισμένες περιπτώσεις προδήλως αβάσιμων αιτήσεων που υποβάλλονται κατά κύριο λόγο από "οικονομικούς μετανάστες" που καταφεύγουν στην οδό του ασύλου. Οι προτάσεις αυτές θα πρέπει να θεωρηθούν συμπληρωματικές των υφιστάμενων εθνικών συστημάτων ασύλου. Η Ύπατη Αρμοστεία είναι έτοιμη να εξετάσει από κοινού με τα κράτη τον τρόπο βελτίωσης της αποτελεσματικότητας των εθνικών συστημάτων χορήγησης ασύλου, ιδίως από πλευράς διαδικασιών.

Σύμφωνα με την ´Ύπατη Αρμοστεία για τους Πρόσφυγες, η κρατική ευθύνη αποτελεί ουσιώδη έννοια, που πρέπει να διατηρηθεί σε όλα τα στάδια της διαδικασίας, αλλά συχνά μπορεί να βρει καλύτερη έκφραση στο πλαίσιο της διεθνούς συνεργασίας και της κατανομής των δεσμεύσεων. Πέρα από τη βελτίωση της λειτουργίας των ιδίων εθνικών συστημάτων ασύλου, τα κράτη μέλη της ΕΕ αντιμετωπίζουν και την πρόκληση να ενισχύσουν τις ικανότητες των χωρών που παρέχουν άσυλο στα σημεία στα οποία καταφεύγουν οι πρόσφυγες για να υποβάλουν την πρώτη αίτηση διεθνούς προστασίας. Απαραίτητες προϋποθέσεις για την εξάλειψη των παραγόντων που ωθούν στην αναζήτηση της φυγής (οι λεγόμενες «δευτερογενείς» ροές) είναι η βελτίωση των συνθηκών παροχής ασύλου στις χώρες που υποδέχονται σημαντικό όγκο προσφύγων και η αναζήτηση πιο προσιτών λύσεων. Πρόκειται για κατανομή ευθυνών ώστε να τηρείται η αρχή της διεθνούς αλληλεγγύης και της κατανομής των βαρών.

3.1 Προστασία και λύσεις σε περιοχές καταγωγής στο πλαίσιο της πρωτοβουλίας «Σύμβαση+»:

Για τη βελτίωση της ποιότητας και της αποτελεσματικότητας της προστασίας που παρέχεται από χώρες στην περιοχή καταγωγής, πλησίον των χωρών προέλευσης των κινήσεων προσφύγων, καθώς και για την προώθηση βιώσιμων λύσεων, απαιτείται γνήσια και συντονισμένη προσπάθεια, σε εταιρική σχέση με όλα τα κράτη, καθώς και με όλες τις διεθνείς και τις μη κυβερνητικές οργανώσεις. Η «Σύμβαση+» μπορεί να αποτελέσει το μέσο που θα διευκολύνει την ανάπτυξη σφαιρικών προσεγγίσεων μέσω πολυμερών ειδικών συμφωνιών. Η πρωτοβουλία αυτή περιλαμβάνει:

Ενίσχυση της ικανότητας προστασίας στις χώρες υποδοχής. Διασφάλιση της αποτελεσματικής προστασίας. Απαιτείται επομένως μία συμφωνία ως προς τον ορισμό της αποτελεσματικής προστασίας, εντοπισμός των κενών όσον αφορά την προστασία, βούληση της χώρας υποδοχής να τα καλύψει, καθώς και διάθεση κεφαλαίων και υλικών πόρων που θα επιτρέψουν στις χώρες υποδοχής, στην Ύπατη Αρμοστεία και σε άλλους αρμόδιους φορείς να εφαρμόσουν τους συμφωνηθέντες στόχους. Όπως προβλέπεται στην Ατζέντα για την προστασία, η Ύπατη Αρμοστεία συνεργάζεται με πολλά κράτη για την ενίσχυση των ικανοτήτων προστασίας, εστιάζοντας το ενδιαφέρον της κυρίως σε χώρες στις οποίες παρατηρούνται αξιοσημείωτες δευτερογενείς κινήσεις. Η εμπειρία της Ύπατης Αρμοστείας δείχνει ότι η παροχή μέσων που επιτρέπουν την αυτοδυναμία και η βελτιωμένη πρόσβαση στα μέσα αυτά συμβάλλουν ιδιαίτερα στην αποτροπή των δευτερογενών ροών και αποτελούν σημαντική προϋπόθεση για μια βιώσιμη λύση. Η πρόταση της Ύπατης Αρμοστείας για "αναπτυξιακή βοήθεια για τους Πρόσφυγες" (ΑΒΠ) περιλαμβάνει συμπληρωματική αναπτυξιακή βοήθεια για καλύτερη κατανομή των επιβαρύνσεων για τις χώρες που υποδέχονται μεγάλο όγκο προσφύγων. Προώθηση καλύτερης ποιότητας ζωής και αυτονομίας για πρόσφυγες που αναμένουν διάφορες βιώσιμες λύσεις και καλύτερη ποιότητα ζωής για τις κοινότητες υποδοχής. Η πρόταση βασίζεται σε διευρυμένες εταιρικές σχέσεις μεταξύ κυβερνήσεων, ανθρωπιστικών οργανώσεων και πολυμερών και διμερών αναπτυξιακών οργανισμών.

Ολοκληρωμένες βιώσιμες λύσεις που περιλαμβάνουν:

- Ενεργό προώθηση του εκούσιου επαναπατρισμού και της βιώσιμης επανένταξης. Σε καταστάσεις που έπονται συγκρούσεων, η Ύπατη Αρμοστεία προτείνει μια ολοκληρωμένη προσέγγιση που θα περιλαμβάνει: επαναπατρισμό, επανένταξη, αποκατάσταση και ανασυγκρότηση με σκοπό τη συνένωση των ανθρωπιστικών και αναπτυξιακών φορέων για να διευκολυνθεί η βιώσιμη επανένταξη και να γεφυρωθεί το χάσμα της μετάβασης από την επείγουσα βοήθεια στη μακροχρόνια ανάπτυξη.

- "Η ανάπτυξη μέσω της τοπικής ένταξης" (ΑΤΕ) ως στρατηγική στις περιπτώσεις που η τοπική ένταξη των προσφύγων σε χώρες παροχής ασύλου αποτελεί βιώσιμη δυνατότητα.

- Πολυμερείς δεσμεύσεις για την επέκταση της επανεγκατάστασης ως εργαλείου προστασίας, βιώσιμης λύσης καθώς και μέσου κατανομής των βαρών.

- Επεξεργασία των αιτήσεων στις χώρες πρώτης υποδοχής, αν είναι απαραίτητο για την πρόσβαση σε αποτελεσματική προστασία ή σε βιώσιμες λύσεις, όπως για παράδειγμα: α) βάσει ενός ολοκληρωμένου πλαισίου βιώσιμων λύσεων, ή β) όταν η πρόσβαση σε αποτελεσματική προστασία ή σε βιώσιμη λύση απαιτεί για κάθε αιτούντα επίσημη αναγνώριση του καθεστώτος του πρόσφυγα. Όλοι οι πρόσφυγες που βρίσκονται στη χώρα πρώτης υποδοχής πρέπει να έχουν ίση πρόσβαση σε σχετικές ρυθμίσεις.

- Διευκόλυνση της επιστροφής και της επανεισδοχής από τις χώρες υποδοχής στις περιοχές καταγωγής, όπου συμφωνείται η παροχή και εξασφάλιση αποτελεσματικής προστασίας ενδεχομένως στο πλαίσιο μιας ολοκληρωμένης προσέγγισης, η οποία συνίσταται σε:

- Μια διαδικασία παραδεκτού, η οποία καθορίζει εάν την ευθύνη της παροχής προστασίας έχει η χώρα προορισμού ή η χώρα πρώτης υποδοχής, λαμβάνοντας υπόψη παράγοντες όπως η προηγούμενη διαμονή σε χώρα που παρέχει αποτελεσματική προστασία και διαρκή εξασφάλιση της προστασίας μέχρι την επιστροφή, ή στο πλαίσιο μιας ολοκληρωμένης στρατηγικής βιώσιμων λύσεων.

- Ειδικά προσαρμοσμένες συμφωνίες επανεισδοχής, οι οποίες θα πρέπει να εξασφαλίζουν την άμεση μεταφορά σε αποδεκτές συνθήκες και να επικουρούνται από προγράμματα βοήθειας και άλλες ενισχυτικές πρωτοβουλίες, που θα στηρίξουν τις παραπάνω προσπάθειες.

3.2 Πρώτο βήμα προς ένα κοινό σύστημα ασύλου: ένας ευρωπαϊκός μηχανισμός

Για την αντιμετώπιση των περιπτώσεων των αιτούντων άσυλο που είναι οικονομικοί κατά κύριο λόγο μετανάστες και για την ενίσχυση της επιστροφής ατόμων που δεν χρήζουν διεθνούς προστασίας, η Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες προτείνει τη δημιουργία ενός ειδικού μηχανισμού με έδρα την ΕΕ που θα ασχολείται με καθορισμένες χώρες καταγωγής. Ο μηχανισμός αυτός θα μπορούσε να αποτελέσει σημαντικό βήμα για την εγκαθίδρυση ενός κοινού συστήματος ασύλου, βασιζόμενος σε έναν κοινοτικό κανονισμό ή οδηγία. Απαραίτητη προϋπόθεση για την επίτευξη της ταχείας επιστροφής των ατόμων οι αιτήσεις των οποίων έχουν απορριφθεί είναι, σύμφωνα με την Ύπατη Αρμοστεία, η ύπαρξη συμφωνιών επανεισδοχής που θα καθορίζονται κατόπιν διαπραγματεύσεων,. Οι σχετικές διαπραγματεύσεις θα είναι ευκολότερες, αφού θα περιορίζονται στους υπηκόους των υπόψη χωρών, ενώ θα απολαμβάνουν του πλεονεκτήματος του κοινού πολιτικού βάρους της ΕΕ και των κρατών μελών της, καθώς και της στήριξης της Ύπατης Αρμοστείας. Ο μηχανισμός, σύμφωνα με την Ύπατη Αρμοστεία, θα περιλαμβάνει επίσης τα ακόλουθα στοιχεία:

- Κλειστά κέντρα υποδοχής στα οποία θα είναι υποχρεωμένοι να παραμένουν οι αιτούντες άσυλο καθ' όλη τη διάρκεια της διαδικασίας (η οποία δεν θα υπερβαίνει τον ένα μήνα), με την προϋπόθεση ότι εκπληρώνονται οι ειδικές ανάγκες ευάλωτων ατόμων, ιδίως των παιδιών. Θα μπορούν να προβλέπονται εξαιρέσεις, εφόσον δεν υπάρχει φόβος διαφυγής ή παράνομης μετακίνησης. Τα κέντρα μπορούν να εγκατασταθούν σε ένα ή σε περισσότερα κράτη μέλη που βρίσκονται κοντά στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ, ενδεχομένως και της διευρυμένης ΕΕ του 2004. Θα είναι εξοπλισμένα με όλες τις απαραίτητες εγκαταστάσεις, σύμφωνα με τους διεθνείς κανόνες και την οδηγία της ΕΕ σχετικά με τις ελάχιστες απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων άσυλο στα κράτη μέλη, καθώς και με υπηρεσίες διερμηνείας και παροχής νομικών συμβουλών για όλους τους αιτούντες άσυλο.

- Άμεση μεταφορά των αιτούντων άσυλο υπηκόων καθορισμένης χώρας, από τα κράτη μέλη της ΕΕ προς τα κοινά κέντρα, εξαιρουμένων των ατόμων που είναι ιατρικά διαπιστωμένο ότι αδυνατούν να ταξιδέψουν ή να διαμείνουν σε κλειστά κέντρα υποδοχής, καθώς και των παιδιών που δεν συνοδεύονται ή που έχουν χωριστεί από την οικογένειά τους.

- Ταχεία εξέταση των επιμέρους αιτήσεων από ομάδα εθνικών υπαλλήλων αρμόδιων για ζητήματα ασύλου και από τους υπεύθυνους λήψης αποφάσεων όσον αφορά τις εφέσεις, οι οποίοι αποφαίνονται για τις ανάγκες διεθνούς προστασίας, σχετικά με τη μελλοντική οδηγία ΕΕ για τη θέσπιση ελάχιστων απαιτήσεων για την αναγνώριση και το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών και των απάτριδων ως προσφύγων, ή ως προσώπων που χρήζουν διεθνούς προστασίας για άλλους λόγους. Η εξέταση αυτή θα πραγματοποιείται στο πλαίσιο μιας ενιαίας διαδικασίας, με τη μέθοδο της «ενιαίας θυρίδας». Οι προσφυγές, σύμφωνα με την Ύπατη Αρμοστεία, θα μπορούν να περιορίζονται σε απλοποιημένες επανεξετάσεις. Η διαδικασία θα πρέπει να ολοκληρώνεται εντός μηνός, εκτός από τις εξαιρετικά περίπλοκες περιπτώσεις, για τις οποίες θα εφαρμόζεται η τακτική εθνική διαδικασία παροχής ασύλου. Η Ύπατη Αρμοστεία θα εποπτεύει τη διαδικασία εξέτασης, θα παρέχει καθοδήγηση και θα παίζει ενδεχομένως κάποιο ρόλο στην απλοποιημένη διαδικασία εξέτασης.

- Ταχεία μεταφορά στο κράτος παροχής ασύλου: τα άτομα που διαπιστώνεται ότι χρήζουν διεθνούς προστασίας θα κατανέμονται με δίκαιο τρόπο μεταξύ των κρατών μελών, σύμφωνα με προκαθορισμένα κριτήρια, όπως η ύπαρξη πραγματικών δεσμών με μία χώρα, π.χ. οικογένεια, και εκπαιδευτικοί ή πολιτιστικοί δεσμοί.

- Ταχεία επιστροφή των ατόμων που διαπιστώνεται ότι δεν χρήζουν διεθνούς προστασίας.

- Η όλη διαδικασία θα εντάσσεται σε μία εταιρική σχέση που θα περιλαμβάνει τα κράτη και τους αρμόδιους διεθνείς οργανισμούς. Θα απαιτηθεί, σύμφωνα με την Ύπατη Αρμοστεία, κοινή διαχείριση και χρηματοδότηση από την ΕΕ των κέντρων, καθώς και της μεταφοράς στη χώρα παροχής ασύλου ή της επιστροφής στη χώρα καταγωγής, κατά περίπτωση από ειδικό προϋπολογισμό της ΕΕ, καθώς και καταμερισμός των πόρων και της εμπειρογνωμοσύνης.

Παρά το γεγονός ότι κρίνεται σημαντικό να διερευνηθούν περαιτέρω οι ακριβείς νομικές λεπτομέρειες εφαρμογής, καθώς και οι πρακτικές και χρηματοοικονομικές επιπτώσεις της υλοποίησης των προτάσεων της Ύπατης Αρμοστείας, η Επιτροπή εκτιμά ότι χρήζει ιδίως περαιτέρω εξέτασης ο μηχανισμός που προτείνει η Ύπατη Αρμοστεία και ο οποίος θα εδρεύει στην ΕΕ. Η Επιτροπή θεωρεί ότι ένα ανάλογο πρότυπο θα μπορούσε να συμβάλει θετικά στην αποκατάσταση της αξιοπιστίας και της ακεραιότητας του συστήματος ασύλου, αφού αναμένεται ότι θα αποτρέπει τους οικονομικούς μετανάστες από την προσφυγή στα συστήματα αυτά για να εισέρχονται στην Ένωση.

IV. ΑΠΟΨΕΙΣ ΜΗ ΚΥΒΕΡΝΗΤΙΚΩΝ ΟΡΓΑΝΩΣΕΩΝ

Διάφορες μη κυβερνητικές οργανώσεις, που δραστηριοποιούνται στον τομέα της προστασίας για τους πρόσφυγες, συνεισέφεραν τελευταία στη συζήτηση σχετικά με τα μειονεκτήματα του σημερινού καθεστώτος προστασίας. Η ουσία των συνεισφορών αυτών είναι ότι παρότι εκτιμάται ότι πρόκειται για ευπρόσδεκτες καταρχήν πρωτοβουλίες για την αποτελεσματική αντιμετώπιση των μειονεκτημάτων, εκφράζεται ο φόβος ότι μία νέα προσέγγιση ενδέχεται, αντί να κατανείμει, να μετατοπίσει μάλλον τα βάρη στις τρίτες χώρες υποδοχής. Σύμφωνα με τις ΜΚΟ, αντενδείκνυται ιδιαίτερα μια τέτοια μετατόπιση του βάρους και των ευθυνών. Η ΕΕ θα πρέπει να αναγνωρίσει ότι πολλές χώρες, ιδιαίτερα εκείνες που γειτνιάζουν με τις περιοχές καταγωγής των προσφυγικών πληθυσμών, υποδέχονται ήδη σήμερα πολύ μεγαλύτερο όγκο προσφύγων και αιτούντων άσυλο σε σχέση με τα κράτη μέλη της ΕΕ. Η μεταφορά της ευθύνης της επεξεργασίας των αιτήσεων ασύλου στις περιοχές αυτές δεν θα ήταν, κατά την άποψή τους, σύμφωνη με την έννοια της διεθνούς κατανομής ευθυνών ούτε με τις αρχές του διεθνούς δικαίου σχετικά με τους πρόσφυγες.

Συγκεκριμένα, δύο οργανώσεις εξέφρασαν την άποψή τους και διατύπωσαν σχόλια σχετικά. Σχολιάζοντας τις προτάσεις του Ηνωμένου Βασιλείου [3], η Διεθνής Αμνηστία δήλωσε ότι ανάλογες προτάσεις ενδέχεται να καταλήξουν στην άρνηση πρόσβασης στο έδαφος της ΕΕ και στην αποστολή των αιτούντων άσυλο σε ζώνες επεξεργασίας των αιτήσεων όπου η αρμοδιότητα, η αποτελεσματικότητα και η ευθύνη για την προστασία των προσφύγων θα είναι, κατά την άποψή της, μειωμένες, ισχνές και αβέβαιες. Εξάλλου η Διεθνής Αμνηστία εκφράζει το φόβο ότι η πρόταση του Ηνωμένου Βασιλείου θα αποτελέσει απειλή για την αρχή της διεθνούς αλληλεγγύης από την οποία εξαρτώνται η διεθνής προστασία και οι λύσεις που παρέχονται στους πρόσφυγες σε διεθνές επίπεδο, οδηγώντας στη δημιουργία δύο κατηγοριών κρατών παροχής ασύλου: τα πλούσια και ισχυρά κράτη, τα οποία μπορούν να επιλέγουν ποιους θα δεχτούν ως πρόσφυγες και τα υπόλοιπα κράτη, που αναγκάζονται να φιλοξενούν μεγάλο όγκο προσφύγων, περιλαμβανομένων και των ατόμων που αποστέλλονται εκεί από τις πλούσιες χώρες.

[3] "Ενισχύοντας την Ευρώπη-Φρούριο σε καιρούς πολέμου" σχόλιο της Διεθνούς Αμνηστίας επί των προτάσεων του Ηνωμένου Βασιλείου για την εξωτερική επεξεργασία των αιτήσεων παροχής ασύλου και την κατανομή των ευθυνών με τρίτες χώρες - Λονδίνο, 27 Μαρτίου 2003

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο για τους Πρόσφυγες και τους Εξόριστους (ΕΣΠΕ) εξέδωσε, σε συνεργασία με την αμερικανική επιτροπή για τους πρόσφυγες (US Committee for Refugees), έκθεση [4], που θίγει τα διάφορα ζητήματα που εξετάζονται στην παρούσα ανακοίνωση. Η έκθεση βασίζεται στα αποτελέσματα επιτόπιων ερευνών που διενεργήθηκαν σε ορισμένες χώρες υποδοχής σημαντικών προσφυγικών πληθυσμών, όπως η Ιορδανία, η Συρία, η Τουρκία και η Κένυα. Εξετάζει κατά πόσο είναι σκόπιμη η συμπλήρωση της πραγματοποιούμενης στις χώρες της Ευρώπης και της Βόρειας Αμερικής που παρέχουν άσυλο επεξεργασίας των αιτήσεων ασύλου με επεξεργασία που θα πραγματοποιείται στις χώρες καταγωγής, ώστε να διευκολύνεται η ομαλή και νόμιμη εισδοχή προσφύγων στην Ευρώπη και τη Βόρειο Αμερική. Η έκθεση επισημαίνει ότι, επί του παρόντος; οι χώρες αυτές δεν διαθέτουν επαρκή νομική και κοινωνικοοικονομική υποδομή που να εγγυάται την ασφάλεια μεγάλου αριθμού αιτούντων άσυλο, και ότι η ανασφάλεια που συνεπάγεται το νομικό καθεστώς τους θέτει τα άτομα αυτά σε επισφαλή κατάσταση. Εξάλλου, ο εξαιρετικά περιορισμένος ρόλος των ΜΚΟ στις χώρες αυτές, παρεμποδίζει επίσης σημαντικά, κατά την άποψη των συντακτών, τη δυνατότητα να διαμορφωθεί εκεί ένα ασφαλές περιβάλλον για τους πρόσφυγες. Καμία από τις χώρες αυτές, όπως σημειώνει η έκθεση, δεν διάκειται σήμερα ευνοϊκά στην τοπική ένταξη των προσφύγων. Η έκθεση καταλήγει ότι η πρόκληση του ασύλου και της πρόσβασης μπορεί να αντιμετωπιστεί αποτελεσματικά μόνο με μία παγκόσμια δέσμευση για την επίλυση των καταστάσεων παρατεταμένης διαμονής των προσφύγων.

[4] "Απαντώντας στην πρόκληση του ασύλου και της πρόσβασης, ένα πρόγραμμα για την ολοκληρωμένη ενασχόληση με τις καταστάσεις παρατεταμένης διαμονής προσφύγων"- ΕΣΠΕ και Αμερικανική επιτροπή για τους Πρόσφυγες - Απρίλιος 2003

Υπό το φως της ποικιλίας των απόψεων που διατυπώθηκαν και των προσεγγίσεων που αναφέρθηκαν, η Επιτροπή θεωρεί ότι είναι σημαντικό να συνεχίσει η ΕΕ να συμμετέχει σε έναν εποικοδομητικό, διεπόμενο από διαφάνεια και ανοικτό διάλογο με τα διάφορα ενδιαφερόμενα μέρη που εμπλέκονται στη συζήτηση για το νευραλγικό ζήτημα των νέων προσεγγίσεων στη διαχείριση των συστημάτων παροχής ασύλου, περιλαμβανομένων εκπροσώπων της κοινωνίας των πολιτών.

V. ΟΙ ΒΑΣΙΚΕΣ ΑΡΧΕΣ ΜΙΑΣ ΝΕΑΣ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗΣ ΤΟΥ ΚΑΘΕΣΤΩΤΟΣ ΔΙΕΘΝΟΥΣ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ

Στην ανακοίνωσή της σχετικά με την κοινή πολιτική για το άσυλο και την Ατζέντα για την προστασία [5], η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι το σύστημα για το άσυλο διέρχεται κρίση, ολοένα και πιο έκδηλη σε ορισμένα κράτη μέλη, και ότι η κοινή γνώμη εκφράζει την αυξανόμενη δυσαρέσκειά της. Παρατηρείται κατάχρηση των διαδικασιών ασύλου και διόγκωση των μεικτών ροών, που συχνά συντηρούνται από δίκτυα διακίνησης και εμπορίας ανθρώπων που αφορούν παράλληλα τα άτομα που χρήζουν πράγματι διεθνούς προστασίας, καθώς και τους μετανάστες που καταφεύγουν στις διαδικασίες ασύλου για να εισέλθουν στο έδαφος των κρατών μελών και να βελτιώσουν το βιοτικό τους επίπεδο. Το φαινόμενο αυτό, όπως αναφέρει η Επιτροπή, συνιστά πραγματική απειλή για το θεσμό του ασύλου και γενικότερα για την ευρωπαϊκή ανθρωπιστική παράδοση, και απαιτεί μία θεμελιωμένη απάντηση. Η απάντηση αυτή κρίνεται ιδιαίτερα επιβεβλημένη σε μία χρονική στιγμή κατά την οποία το ερώτημα που τίθεται στην πράξη είναι κατά πόσον τα κράτη μέλη μπορούν να χρησιμοποιήσουν καλύτερα τους σημαντικούς ανθρώπινους και οικονομικούς πόρους που διαθέτουν, εν μέρει με την ενίσχυση του Ευρωπαϊκού Ταμείου για τους Πρόσφυγες, για την υποδοχή των εκτοπισθέντων με διαδικασίες συχνά χρονοβόρες που καταλήγουν, τις περισσότερες φορές, σε απορριπτικές αποφάσεις που συνεπάγονται τον επαναπατρισμό ύστερα από παρατεταμένη αναμονή. Η ανακοίνωση καταλήγει επομένως ότι είναι έντονη η ανάγκη διερεύνησης νέων οδών που θα συμπληρώσουν τη σταδιακή προσέγγιση η οποία αποφασίστηκε στο Τάμπερε.

[5] Ανακοίνωση σχετικά με την κοινή πολιτική για το άσυλο και την Ατζέντα για την προστασία (δεύτερη έκθεση της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή της ανακοίνωσης COM(2000)755 Τελικό της 22ας Noεμβρίου 2000) Bρυξέλλες, 26.03.2003 COM(2003)152 Τελικό

Οι νέες αυτές προσεγγίσεις θα πρέπει να βασίζονται στις 10 ακόλουθες βασικές αρχές:

- 1. Τα κράτη πρέπει να τηρούν στο ακέραιο τις διεθνείς νομικές τους υποχρεώσεις, και συγκεκριμένα να εφαρμόζουν πλήρως τη Σύμβαση του 1951 για τους Πρόσφυγες, την αρχή της μη επαναπροώθησης, καθώς και την Ευρωπαϊκή Σύμβαση για τα Ανθρώπινα Δικαιώματα και τις Θεμελιώδεις Ελευθερίες.

- 2. Ο πιο αποτελεσματικός τρόπος επίλυσης του προβλήματος των προσφύγων είναι η μέριμνα ώστε να καταστούν λιγότερο αναγκαίες οι κινήσεις προσφύγων. Τούτο σημαίνει αντιμετώπιση των αρχικών αιτίων της αναγκαστικής μετανάστευσης, σύμφωνα με τα Συμπεράσματα του Συμβουλίου, της 19ης Μαΐου 2003, σχετικά με τη μετανάστευση και την ανάπτυξη [6].

[6] «Μακροπρόθεσμος στόχος της Κοινότητας θα πρέπει να είναι να συνεχιστεί η εξέταση των πρωταρχικών αιτίων της μετανάστευσης, σε σύμπραξη με τρίτες χώρες, με τη δέουσα αναγνώριση της επίδρασης των μακροπρόθεσμων αναπτυξιακών προγραμμάτων στα μεταναστευτικά ρεύματα, ιδίως όσον αφορά την εξάλειψη της φτώχειας, την οικονομική μεγέθυνση προς όφελος των φτωχών, τη δημιουργία θέσεων εργασίας, την προώθηση της χρηστής διακυβέρνησης, την υποστήριξη των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, την υποστήριξη μέτρων δημογραφικής πολιτικής, τη δημιουργία θεσμών και υποδομής και την πρόληψη των συγκρούσεων. Οι αναπτυξιακοί πόροι πρέπει να συνεχίσουν να εστιάζονται στον κεντρικό στόχο μείωσης της φτώχειας και επίτευξης των «Αναπτυξιακών στόχων της Χιλιετίας» βάσει εθνικών στρατηγικών για τη μείωση της φτώχειας και, εφόσον υφίστανται, εγγράφων στρατηγικής για τη μείωση της φτώχειας» (σημείο 2 των Συμπερασμάτων του Συμβουλίου σχετικά με τη μετανάστευση και την ανάπτυξη, της 19ης Μαΐου 2003).

- 3. Η πρόσβαση σε διαύλους νόμιμης μετανάστευσης, ιδίως η διευκόλυνση της νόμιμης εισόδου υπηκόων τρίτης χώρας στην ΕΕ για την αναζήτηση απασχόλησης (ειδικευμένη, ανειδίκευτη ή εποχική απασχόληση) ή/και της επανένωσης των οικογενειών, είναι ένας τρόπος να πάψουν οι μετανάστες να καταφεύγουν στις διαδικασίες ασύλου για λόγους που δεν συνδέονται με την προστασία τους.

- 4. Να συνεχιστεί η καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης, σύμφωνα με την έκκληση της Σεβίλλης, ενώ παράλληλα θα τηρούνται οι διεθνείς ανθρωπιστικές υποχρεώσεις. Η πτυχή αυτή θα αποκτήσει μεγαλύτερη σημασία όταν τεθούν σε ισχύ οι νέες πολιτικές για το άσυλο, δεδομένου ότι τα άτομα τα οποία, παρά την ύπαρξη των πολιτικών αυτών, θα παραμένουν αποφασισμένα να εισέλθουν στην ΕΕ, θα προσφεύγουν συχνότερα σε παράνομες μεθόδους..

- 5.Κάθε νέα προσέγγιση θα πρέπει να βασίζεται σε ένα σύστημα πραγματικής κατανομής των βαρών σε επίπεδο ΕΕ, καθώς και με τις τρίτες χώρες υποδοχής, και να μην μεταβιβάζει όλα τα βάρη στις χώρες αυτές. Επομένως κάθε νέο σύστημα θα πρέπει να βασίζεται σε μια γνήσια εταιρική σχέση με τις χώρες καταγωγής, διέλευσης, πρώτης υποδοχής και προορισμού, καθώς και ανάμεσα στις χώρες αυτές. Για να εξασφαλιστεί η απαραίτητη συμμετοχή των τρίτων χωρών υποδοχής απαιτείται μία μακροχρόνια διαδικασία σχεδιασμού και οικοδόμησης εμπιστοσύνης.

- 6. Κάθε νέα προσέγγιση για την καλύτερη διαχείριση του ασύλου στο πλαίσιο της διευρυμένης Ευρώπης θα πρέπει να βασίζεται στους πολιτικούς στόχους που καθορίζονται στην ανακοίνωση για το άσυλο του Μαρτίου 2003: βελτίωση της ποιότητας των αποφάσεων ("frontloading") στην Ευρωπαϊκή Ένωση, εδραίωση της προσφοράς προστασίας στην περιοχή καταγωγής, και διεκπεραίωση των αιτημάτων προστασίας πιο κοντά στις ανάγκες, πράγμα που προϋποθέτει τη ρύθμιση της πρόσβασης στην Ευρωπαϊκή Ένωση με τη δημιουργία μεθόδων προστατευόμενης εισόδου και προγραμμάτων επανεγκατάστασης.

- 7. Κάθε νέα προσέγγιση θα πρέπει να συμπληρώνει και όχι να υποκαθιστά το κοινό ευρωπαϊκό σύστημα ασύλου, που όρισε το Τάμπερε. Κάθε νέα διάσταση θα πρέπει να εμπνέεται από το πρώτο στάδιο του συστήματος, να εντάσσεται στο δεύτερο στάδιο και να ανοίγει το δρόμο για ένα πολιτικό πρόγραμμα "Τάμπερε-II" σχετικά με τις πολιτικές ασύλου, βάσει της νέας συνθήκης.

- 8. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Σεβίλλης ορίζει σαφές χρονοδιάγραμμα για την έγκριση των διαφόρων 'συνιστωσών' του πρώτου σταδίου του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου. Ζητεί την επίτευξη, μέχρι τον Ιούνιο, συμφωνίας σχετικά με την οδηγία για τον ορισμό του καθεστώτος του πρόσφυγα και την επικουρική προστασία και, μέχρι το τέλος του έτους, σχετικά με τις διαδικασίες παροχής ασύλου. Η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν έχει περιθώριο να παραβεί το χρονοδιάγραμμα αυτό, επομένως οι συζητήσεις για τις νέες προσεγγίσεις δεν πρέπει να καθυστερήσουν τις τρέχουσες διαπραγματεύσεις επί των οδηγιών αυτών. Τούτο δεν αποκλείει, ωστόσο, τη δυνατότητα θέσπισης συμπληρωματικών νομοθετικών μέσων, ιδιαίτερα σε σχέση με τις διαδικασίες ασύλου, εάν η ανάγκη αυτή ανακύψει κατά τις τρέχουσες συζητήσεις.

- 9. Κάθε καινούργια πρωτοβουλία της ΕΕ ή των κρατών μελών για τη βελτίωση του συστήματος για το άσυλο θα πρέπει να συνάδει με τις παγκόσμιες πρωτοβουλίες "Ατζέντα για την προστασία" και "Σύμβαση+", υπό την καθοδήγηση της Ύπατης Αρμοστείας των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες, και να θέτει σε εφαρμογή τα κείμενα αυτά.

- 10. Ασχέτως της έκβασης των συζητήσεων που διεξάγονται σχετικά με τη νέα προσέγγιση για τα συστήματα παροχής ασύλου, οι πιθανές χρηματοοικονομικές συνέπειες επί του κοινοτικού προϋπολογισμού πρέπει να τηρούν τις τρέχουσες οικονομικές προοπτικές, όσο αυτές εξακολουθούν να ισχύουν. Οι αναπτυξιακοί πόροι πρέπει να εξακολουθήσουν να εστιάζονται στον κεντρικό στόχο της μείωσης της φτώχειας και της επίτευξης των «Αναπτυξιακών στόχων της χιλιετίας», με βάση τις εθνικές στρατηγικές μείωσης της φτώχειας και, οσάκις είναι διαθέσιμα, των «Εγγράφων στρατηγικής για τη μείωση της φτώχειας».

VI. ΣΤΟΧΟΙ ΚΑΙ ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΕΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΓΚΑΘΙΔΡΥΣΗ ΠΙΟ ΠΡΟΣΙΤΩΝ, ΠΙΟ ΔΙΚΑΙΩΝ ΚΑΙ ΚΑΛΥΤΕΡΑ ΟΡΓΑΝΩΜΕΝΩΝ ΣΥΣΤΗΜΑΤΩΝ ΑΣΥΛΟΥ

Η ανάλυση των μειονεκτημάτων των υφιστάμενων συστημάτων ασύλου, και η πλήρης τήρηση των προαναφερθέντων 10 στοιχείων, οδηγούν την Επιτροπή στην εκτίμηση ότι ενδείκνυται και μάλιστα επιβάλλεται η ανάπτυξη μιας νέας συμπληρωματικής προσέγγισης των συστημάτων αυτών, που θα ενταχθεί σε ένα πλαίσιο πραγματικής κατανομής των βαρών και των ευθυνών. Ο γενικός στόχος αυτής της νέας προσέγγισης των συστημάτων ασύλου είναι η καλύτερη διαχείριση των ροών των αιτούντων άσυλο, στην ευρωπαϊκή εδαφική τους διάσταση και στις περιοχές καταγωγής, με στόχο την εγκαθίδρυση πιο προσιτών, πιο δίκαιων και καλύτερα οργανωμένων συστημάτων ασύλου. Τα καθεστώτα αυτά θα πρέπει να επιτρέπουν στα άτομα που χρήζουν διεθνούς προστασίας να έχουν πρόσβαση σε προστασία το ταχύτερο δυνατό και όσο γίνεται πιο κοντά στις ανάγκες, ελαχιστοποιώντας έτσι την ανάγκη αναζήτησης διεθνούς προστασίας σε άλλο μέρος.

Η νέα αυτή προσέγγιση βασίζεται σε τρεις ειδικούς αλλά συμπληρωματικούς στόχους, ήτοι: 1) την ομαλή και οργανωμένη άφιξη στην ΕΕ, από την περιοχή καταγωγής τους, των ατόμων που χρήζουν διεθνούς προστασίας. 2) την κατανομή των βαρών και των ευθυνών με τις περιοχές καταγωγής, πράγμα που θα τους επιτρέψει να παρέχουν αποτελεσματική προστασία το ταχύτερο δυνατό και πιο κοντά στις ανάγκες των ατόμων που χρήζουν διεθνούς προστασίας, και 3) την ανάπτυξη μιας ολοκληρωμένης προσέγγισης για τη θέσπιση, όσον αφορά το άσυλο και την επιστροφή, αποτελεσματικών διαδικασιών που οδηγούν στη λήψη αποφάσεων. Και οι τρεις στόχοι είναι εξίσου σημαντικοί, αλληλένδετοι και ενισχύουν από στρατηγική άποψη ο ένας τον άλλον. Επιδιώκουν να αντιμετωπίσουν από κοινού τα επισημανθέντα μειονεκτήματα των υφιστάμενων συστημάτων ασύλου, και να αποκαταστήσουν και να ενισχύσουν τη στήριξη της κοινής γνώμης στα συστήματα αυτά.

Πέραν των τριών παραπάνω στόχων, για την επίτευξη του γενικού στόχου, πρέπει επίσης να αποθαρρύνονται, στο μέτρο του δυνατού, οι οικονομικοί μετανάστες, ώστε να πάψουν να προβαίνουν σε κατάχρηση του συστήματος ασύλου για λόγους που δεν συνδέονται με την προστασία. Τούτο θα πρέπει να οδηγήσει σε μείωση του αριθμού των αιτούντων άσυλο και κατά συνέπεια σε μείωση των δαπανών του εθνικού συστήματος. Με τον τρόπο αυτόν, θα ελευθερωθούν κεφάλαια για να ενισχυθούν οι περιοχές καταγωγής ώστε να παρέχουν αποτελεσματική προστασία, το ταχύτερο δυνατό, σε άτομα που χρήζουν διεθνούς προστασίας. Ένα σύστημα ασύλου που χρησιμοποιείται από άτομα που πείθουν ότι χρήζουν πράγματι προστασίας θα τονώσει και τη στήριξη της κοινής γνώμης στο θεσμό του ασύλου. Είναι συνεπώς καθοριστική η σημασία της ύπαρξης διαύλων νόμιμης μετανάστευσης, ενώ θα πρέπει να καταβληθούν περαιτέρω προσπάθειες και για την αντιμετώπιση του ζητήματος των μεικτών ροών, παρά το γεγονός ότι τούτο ενδεχομένως να σημαίνει ότι ορισμένα άτομα, αποφασισμένα να εισέλθουν πάση θυσία στην ΕΕ, θα καταφεύγουν συχνότερα σε δίκτυα παράνομης μετανάστευσης, όταν δεν θα έχουν πλέον στη διάθεσή τους την οδό του ασύλου.

6.1 Ομαλή και οργανωμένη άφιξη στην ΕΕ, από τη χώρα καταγωγής τους, ατόμων που χρήζουν διεθνούς προστασίας

6.1.1 Στόχος

Η δημιουργία, από την περιοχή καταγωγής, οδών πρόσβασης σε προστασία εντός της ΕΕ εξυπηρετεί τετραπλό στόχο:

- Διευκολύνει τις οργανωμένες αφίξεις στην ΕΕ, πράγμα μακράν προτιμότερο από οικονομική άποψη και από άποψη ένταξης και εθνικής ασφάλειας. Η οργανωμένη άφιξη προσφύγων θα ενισχύσει επίσης τη στήριξη της κοινής γνώμης στο θεσμό του ασύλου, όπως σαφώς κατέδειξε η οργανωμένη άφιξη των Κοσοβάρων προσφύγων στα κράτη μέλη της ΕΕ κατά τη σύγκρουση στο Κοσσυφοπέδιο.

- Παρέχει στα άτομα που χρήζουν διεθνούς προστασίας τα μέσα για πρόσβαση σε προστασία με ασφαλή και νόμιμο τρόπο και παρέχει (μέσω των διαδικασιών πρόσβασης) την ταχύτερη δυνατή προστασία, όσο γίνεται πιο κοντά στις ανάγκες, πράγμα που συνιστά το γενικό στόχο της νέας προσέγγισης όσον αφορά το καθεστώς διεθνούς προστασίας.

- Με την προϋπόθεση ότι βασίζεται στις στρατηγικές που εφαρμόζονται στις περιοχές αυτές όσον αφορά την προστασία, αντιμετωπίζει ορισμένες από τις πιέσεις που βαρύνουν τις περιοχές αυτές και συνεπώς συμβάλλει στην επίτευξη του δεύτερου στόχου για την κατανομή των βαρών με τις περιοχές αυτές.

- Οι δίαυλοι πρόσβασης σε προστασία μπορούν επίσης να χρησιμοποιηθούν για την ορθή ενημέρωση των ατόμων που επιθυμούν να μεταναστεύσουν στην ΕΕ σχετικά με την ύπαρξη ή όχι δυνατοτήτων μετανάστευσης στην ΕΕ για οικονομικούς λόγους. Οι δίαυλοι αυτοί θα μπορούσαν επομένως να αποθαρρύνουν τους οικονομικούς μετανάστες από τη χρησιμοποίηση της αίτησης ασύλου ως μέσου εισόδου στην ΕΕ, αφού θα γνώριζαν ότι είναι μηδενικές ή ελάχιστες οι πιθανότητες να τους χορηγηθεί το νόμιμο καθεστώς του πρόσφυγα.

6.1.2 Στρατηγικές που απαιτούνται για την επίτευξη ομαλής και οργανωμένης άφιξης στην ΕΕ, από τη χώρα καταγωγής τους, ατόμων που χρήζουν διεθνούς προστασίας:

6.1.2.1. Η άφιξη μπορεί να οργανωθεί από τα κράτη μέλη της ΕΕ που συμμετέχουν στο καθοδηγούμενο από την Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες γενικό σχέδιο δράσης, παρέχοντας έτσι τη δυνατότητα σε ορισμένους πρόσφυγες να επανεγκατασταθούν στην ΕΕ στο πλαίσιο της λύσης που προτείνει η Ύπατη Αρμοστεία για τη ρύθμιση των καταστάσεων παρατεταμένης διαμονής προσφύγων.

6.1.2.2. Η ομαλή άφιξη μπορεί επίσης να εξασφαλιστεί από ένα πρόγραμμα επανεγκατάστασης σε επίπεδο ΕΕ. Έχει ήδη ανατεθεί η εκπόνηση μελέτης σκοπιμότητας για την εφαρμογή προγραμμάτων επανεγκατάστασης στα κράτη μέλη της ΕΕ ή σε κοινοτικό επίπεδο, στο πλαίσιο του κοινού ευρωπαϊκού καθεστώτος ασύλου και με την προοπτική μιας κοινής διαδικασίας ασύλου. η μελέτη θα ολοκληρωθεί εντός του έτους. Ο όρος επανεγκατάσταση σημαίνει τη μεταφορά προσφύγων από μια πρώτη χώρα υποδοχής σε μια δεύτερη, εν γένει ανεπτυγμένη, όπου λαμβάνουν εγγυήσεις προστασίας, μεταξύ των οποίων η νόμιμη διαμονή και οι προοπτικές ένταξης και αυτονομίας. Η διαδικασία επανεγκατάστασης προσεγγίζεται ολοκληρωμένα (καθορισμός των απαιτούμενων μέτρων, διαδικασία επιλογής, μεταφοράς, άφιξης, εγκατάστασης και μακροχρόνιες προοπτικές). Στο πλαίσιο αυτό, διακρίνονται διάφορα επίπεδα εναρμόνισης σε επίπεδο ΕΕ, καθώς και διάφορα επίπεδα όσον αφορά τη διακριτική ευχέρεια που θα διαθέτουν τα κράτη μέλη σχετικά.

Tο ιδανικό πρότυπο για την ΕΕ από την άποψη ενός διεθνούς καθεστώτος προστασίας των προσφύγων, και λαμβάνοντας υπόψη την αυξημένη σημασία της επανεγκατάστασης ως μέσου προστασίας και ως βιώσιμης λύσης, καθώς και την προώθηση της αλληλεγγύης ανάμεσα στα κράτη μέλη της ΕΕ και τις χώρες πρώτης υποδοχής, ανάμεσα στα ίδια τα κράτη μέλη, και τέλος ανάμεσα στα κράτη μέλη και τις παραδοσιακές χώρες επανεγκατάστασης εκτός ΕΕ, θα ήταν ένα πρότυπο στο οποίο όλα ή σχεδόν όλα τα χρονολογικά στάδια της διαδικασίας επανεγκατάστασης θα ορίζονταν σε επίπεδο ΕΕ. Ωστόσο, δεν υπάρχει ενδεχομένως ακόμη σε όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ (ή ακόμη περισσότερο της διευρυμένης Ένωσης) η πολιτική βούληση που απαιτείται για να μεταβούν χωρίς καθυστέρηση σε αυτό το είδος προτύπων.

Η Επιτροπή προτείνει επομένως να διερευνηθεί περαιτέρω η δυνατότητα θέσπισης σε επίπεδο ΕΕ ενός νομοθετικού πλαισίου, το οποίο θα καθορίζει τους στόχους, τα κριτήρια επιλογής - κυρίως τον καθορισμό των κριτηρίων που θα λαμβάνονται υπόψη για την επανεγκατάσταση - καθώς και το συνολικό αριθμό των ατόμων στα οποία θα προτείνεται ετησίως η δυνατότητα επανεγκατάστασης. Σε περίπτωση, ωστόσο, που ακολουθηθεί μια τέτοια προσέγγιση, θα πρέπει να αφήνεται στα κράτη μέλη η δυνατότητα να ορίζουν τις δικές τους ποσοστώσεις τηρώντας τον ελάχιστο οριζόμενο αριθμό. Εξάλλου τα κράτη μέλη θα θεσπίσουν τις δικές τους διαδικασίες επιλογής και θα είναι ελεύθερα να χαράξουν τη δική τους πολιτική και τις κατευθύνσεις που σκοπεύουν να ακολουθήσουν για τη ρύθμιση των ζητημάτων που σχετίζονται με την άφιξη των προσφύγων, καθώς και με τις διαδικασίες μετανάστευσης. Τέλος, σύμφωνα με το πρότυπο αυτό, τα κράτη μέλη θα χαράξουν επίσης τη δική τους πολιτική όσον αφορά την υποδοχή των υποψήφιων για επανεγκατάσταση προσφύγων και θα διαμορφώσουν τη δική τους προσέγγιση όσον αφορά την πορεία επανεγκατάστασης ενός πρόσφυγα, από την άφιξή του μέχρι τη μακροχρόνια ένταξή του.

Δεδομένου ότι ένας από τους σκοπέλους κάθε νέας πολιτικής πρωτοβουλίας έγκειται στη δημοσιονομική στήριξη για την εφαρμογή της, καθοριστική είναι η χρηματοδοτική ενίσχυση της νέας πολιτικής. Θα ήταν ίσως χρήσιμο να εξεταστεί σχετικά το ενδεχόμενο να συμπεριληφθεί στο νέο χρηματοδοτικό μέσο που θα διαδεχθεί το Ευρωπαϊκό Ταμείο για τους Πρόσφυγες (το οποίο εκπνέει στα τέλη του 2004) ένα ειδικό σκέλος που θα ενισχύει το συλλογικό και συνεργατικό χαρακτήρα που διέπει κάθε πρόγραμμα επανεγκατάστασης σε επίπεδο ΕΕ. Οι στόχοι που θα περιλάμβανε ενδεχομένως το σκέλος αυτό είναι η πρόβλεψη ενός δημοσιονομικού μηχανισμού σε επίπεδο ΕΕ για τη χρηματοδότηση του προγράμματος επανεγκατάστασης, που θα επιτρέπει την κατανομή -και όχι τη μετατόπιση- των βαρών μεταξύ των κρατών μελών ΕΕ και θα εξασφαλίζει τη στήριξη της επανεγκατάστασης των προσφύγων με ένα λογικό επίδομα κατά το πρώτο έτος άφιξής τους σε κράτος μέλος της ΕΕ, χωρίς επιπλέον επιβάρυνση των εθνικών συστημάτων κοινωνικής πρόνοιας.

6.1.2.3. Ο ομαλή άφιξη στην ΕΕ μπορεί επίσης να διευκολυνθεί με τη θέσπιση διαδικασιών προστατευόμενης εισόδου στις περιοχές καταγωγής, που θα εκτείνονται κατά προτίμηση σε ολόκληρη την Ένωση. Ως διαδικασία προστατευόμενης εισόδου νοείται ότι θα επιτρέπεται σε έναν αλλοδαπό να υποβάλλει αίτηση χορήγησης ασύλου ή κάποιας άλλης μορφής διεθνούς προστασίας σε πιθανή χώρα υποδοχής, αλλά εκτός της επικράτειάς της, και σε περίπτωση, προσωρινής ή οριστικής, καταφατικής απάντησης να λαμβάνει άδεια παραμονής. Μελέτη της Επιτροπής σχετικά με τη σκοπιμότητα διεκπεραίωσης των αιτήσεων παροχής ασύλου εκτός της ΕΕ στο πλαίσιο του κοινού ευρωπαϊκού καθεστώτος ασύλου και με στόχο μια κοινή διαδικασία ασύλου προτείνει πέντε σχέδια τα οποία θα μπορούσαν να εξετάσουν τα κράτη μέλη κατά τη μελλοντική κατάρτιση των διαδικασιών προστατευόμενης εισόδου, και τα οποία προτείνουν την ευέλικτη εφαρμογή του καθεστώτος θεωρήσεων εισόδου μέχρι τη δημιουργία θεώρησης ασύλου για το χώρο Σένγκεν.

Η Επιτροπή προτείνει την περαιτέρω διερεύνηση των δυνατοτήτων συγκρότησης μιας ειδικής περιφερειακής ομάδας εντός της ΕΕ. Παρά το γεγονός ότι πρέπει ακόμη να διευκρινισθεί ο ακριβής νομικός και θεσμικός χαρακτήρας μιας τέτοιας ειδικής ομάδας, κεντρικό στοιχείο της πρότασης θα ήταν η δημιουργία μιας κοινής περιφερειακής παρουσίας της ΕΕ, που θα παρείχε κατά περίπτωση τις απαραίτητες πληροφορίες και ικανότητες στις τοπικές αρχές και θα λειτουργούσε ως κέντρο προσανατολισμού, που θα προτείνει τις κατάλληλες λύσεις για τις διάφορες ανάγκες που θα ανακύπτουν. Θα προσέφερε μια πολυμερή πλατφόρμα που θα μπορούσε να στηρίξει διάφορες υλικές και επιχειρησιακές αποστολές. Η περιφερειακή παρουσία της ΕΕ θα επέτρεπε τη δημιουργία ενός διαφοροποιημένου συστήματος προσανατολισμού, που θα μεριμνά εξίσου για τη μετανάστευση και την προστασία. Προς τούτο το προσωπικό του θα απαρτίζεται από άτομα εξοικειωμένα με τις πολιτικές της ΕΕ και των κρατών μελών για τη μετανάστευση και το άσυλο και θα αναλαμβάνει να εκπληρώσει τα παρακάτω καθήκοντα:

- Διάδοση των πληροφοριών: Η ειδική αυτή ομάδα της ΕΕ θα παρέχει στους υποψήφιους μετανάστες και τις τοπικές αρχές ακριβείς και έγκυρες πληροφορίες για τις δυνατότητες μετανάστευσης και παροχής ασύλου στην ΕΕ, καθώς και τους κινδύνους της εμπορίας ανθρώπων.

- Επεξεργασία των αιτήσεων: Η παρουσία της ΕΕ θα μπορούσε, κατά περίπτωση και εφόσον ζητηθεί, να συνδράμει τις τοπικές αρχές ή την Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες να αποφαίνονται σχετικά με τη χορήγηση του καθεστώτος του πρόσφυγα. Θα μπορούσαν επομένως να εντοπισθούν τα άτομα που πληρούν τις προϋποθέσεις και να ξεκινήσει η αναζήτηση βιώσιμων λύσεων (επιστροφή των ατόμων των οποίων οι αιτήσεις έχουν απορριφθεί, τοπική ένταξη όσων έχει γίνει δεκτή η αίτηση, ή επανεγκατάσταση, ιδίως για τα ευάλωτα άτομα).

- Διαδικασίες επανεγκατάστασης και προστατευόμενης εισόδου: στο πλαίσιο της επεξεργασίας των αιτήσεων, η ειδική ομάδα θα μπορούσε, σε στενή συνεργασία με την Ύπατη Αρμοστεία, να εντοπίσει τις περιπτώσεις ατόμων που πρέπει να απομακρυνθούν από την περιοχή και να τύχουν προστασίας εντός της ΕΕ. Τα άτομα αυτά ενδέχεται να έχουν ειδικές ανάγκες προστασίας που δεν μπορούν να ικανοποιηθούν σε περιφερειακό επίπεδο, ή να διαθέτουν ισχυρούς δεσμούς με ένα κράτος μέλος. Η ΕΕ θα μπορούσε να αναλάβει και άλλα άτομα στο πλαίσιο συμφωνίας κατανομής των βαρών που θα συναφθεί με χώρες της περιοχής. Τέλος, θα πρέπει να δοθεί προσοχή για την αποτελεσματική προστασία των υπόλοιπων ατόμων.

- Παροχή πληροφοριών για την εξέταση των αιτήσεων ασύλου: η ειδική ομάδα της ΕΕ θα μπορούσε επίσης να κοινοποιεί πληροφορίες σχετικά με τις χώρες καταγωγής ώστε να συνδράμει τις εθνικές διαδικασίες εξέτασης των αιτήσεων ασύλου από τα κράτη μέλη.

Η μελέτη προτείνει επίσης τη σταδιακή εναρμόνιση μέσω μιας οδηγίας που θα βασίζεται στις ορθές πρακτικές, πρόταση η οποία, σύμφωνα με την Επιτροπή, χρήζει περαιτέρω εξέτασης. Η εναρμόνιση βασίζεται στην εισαγωγή διαδικασιών προστατευόμενης εισόδου, σε στοιχειώδη μορφή, σε όλα τα κράτη μέλη που συμμετέχουν στη συνεργασία δυνάμει του σημείου IV της συνθήκης ΕΚ. Εικάζεται ότι όλα τα κράτη μέλη επιθυμούν να διατηρήσουν κάποιο περιθώριο ελέγχου σε όλα τα στάδια των διαδικασιών προστατευόμενης εισόδου, ενώ ταυτόχρονα θα προσεγγίζουν τις εκατέρωθεν πρακτικές τους. Αυτό το διάβημα εμπνέεται από τη λογική που διέπει το πρώτο στάδιο εγκαθίδρυσης ενός κοινού ευρωπαϊκού καθεστώτος ασύλου, που αποσκοπεί στη διάδοση των ελάχιστων απαιτήσεων που πρέπει να τηρούν όλα τα κράτη μέλη στις μονομερείς πρακτικές τους. Επομένως το κατάλληλο μέσο για την επίτευξη αυτού του επιπέδου εναρμόνισης θα ήταν μία οδηγία.

6.2. ΚΑΤΑΝΟΜΗ ΤΩΝ ΒΑΡΩΝ ΚΑΙ ΤΩΝ ΕΥΘΥΝΩΝ ΣΕ ΕΠΙΠΕΔΟ ΕΕ, ΚΑΘΩΣ ΚΑΙ ΜΕ ΤΙΣ ΠΕΡΙΟΧΕΣ ΚΑΤΑΓΩΓΗΣ

6.2.1 Στόχος

Οι περιοχές καταγωγής πρέπει να αντιμετωπίσουν σήμερα την έντονη πίεση που δημιουργούν οι ροές των προσφύγων και τα προβλήματα που ανακύπτουν από αυτές. Η ΕΕ θα πρέπει να βοηθήσει ουσιαστικά τις περιοχές αυτές να αντιμετωπίσουν τα προβλήματα και να ενισχύσουν τις ικανότητες προστασίας στην περιοχή καταγωγής, τόσο από ποιοτική όσο και από ποσοτική άποψη. Παρότι πρέπει να αναγνωρισθεί ότι η ΕΕ γειτνιάζει και η ίδια με χώρες προέλευσης ροών προσφύγων από την Ευρώπη ή από περιφερειακές περιοχές της Ευρώπης, προέχει να βοηθηθούν άλλες περιοχές λιγότερο ανεπτυγμένες, που γειτνιάζουν με χώρες προέλευσης ροών προσφύγων, ώστε να προσφέρουν προστασία στα άτομα που την έχουν ανάγκη, δεδομένου ότι η προστασία στην ίδια την περιοχή είναι κατ'εξοχήν η προτιμότερη και πιο λογική από κάθε άλλη λύση: η λύση αυτή παρέχει προστασία σε άτομα που χρήζουν διεθνούς προστασίας, όσο γίνεται πιο κοντά στις ανάγκες τους, και πολύ ταχύτερα σε σχέση με την προστασία που λαμβάνουν στην ΕΕ. Εξάλλου, εάν ένα σημαντικό μέρος των οικονομικών πόρων της ΕΕ που διατίθενται σήμερα στα εθνικά συστήματα ασύλου μπορούσε να διατεθεί για την ενίσχυση των ικανοτήτων προστασίας της εκάστοτε περιοχής, θα ήταν περισσότερα τα άτομα που θα απολάμβαναν αποτελεσματικής προστασίας σε σχέση με σήμερα.

Η ΕΕ θα πρέπει επομένως να συμβάλει στην ανάπτυξη των συστημάτων ασύλου των χωρών διέλευσης ώστε να καταστούν με τη σειρά τους χώρες πρώτης υποδοχής. Η εξασφάλιση αποτελεσματικής προστασίας στην περιοχή θα μπορούσε να μειώσει την ανάγκη για δευτερογενείς κινήσεις ατόμων που χρήζουν διεθνούς προστασίας, μεταξύ άλλων και προς την ΕΕ. Εξάλλου, είναι η μόνη δυνατότητα για να μπορέσει η ΕΕ, σε στενή συνεργασία με την ´Ύπατη Αρμοστεία, να εφαρμόσει στην πράξη τις έννοιες της ασφαλούς τρίτης χώρας και της πρώτης χώρας υποδοχής στις χώρες της περιοχής. Για την αποτελεσματική εφαρμογή των πολιτικών αυτών, απαραίτητη προϋπόθεση είναι η σύναψη συμφωνιών επανεισδοχής με τις χώρες αυτές. Εξάλλου, χωρίς να υποτιμώνται οι δυσχέρειες που εν γένει θέτει η επιστροφή, η επιστροφή στη χώρα καταγωγής των αιτούντων άσυλο των οποίων έχει απορριφθεί η αίτηση στην περιοχή καταγωγής θα ήταν ενδεχομένως ευκολότερη από την επιστροφή από την ΕΕ στη χώρα καταγωγής. Τέλος, η προβλεπόμενη για τις χώρες υποδοχής βοήθεια πρέπει να συμβάλλει επίσης στην "ορθή διακυβέρνηση" και να παρέχει τα μέσα για την καταπολέμηση της διαφθοράς και της διακίνησης και εμπορίας ανθρώπων, δύο βασικές προϋποθέσεις για την ανάπτυξη.

Παρά το γεγονός ότι οι στρατηγικές που περιγράφονται παρακάτω εστιάζονται στην κατανομή των βαρών με τις περιοχές καταγωγής, πρέπει να τονισθεί ότι κάθε συζήτηση για την κατανομή βαρών και των ευθυνών θα ήταν προτιμότερο να ενταχθεί σε ένα οριζόντιο και ολοκληρωμένο πλαίσιο. Τούτο αποκτά ακόμη μεγαλύτερη σημασία αν ληφθούν υπόψη οι μεταβολές του πολιτικού τοπίου της ΕΕ όσον αφορά το άσυλο, που οφείλονται στην έναρξη ισχύος του κανονισμού για τον καθορισμό του κράτους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση των αιτήσεων ασύλου (Δουβλίνο ΙΙ), συνεπικουρούμενου από έναν πλήρως λειτουργικό μηχανισμό (Eurodac) για την αντιπαραβολή των δακτυλικών αποτυπωμάτων, και με ενδεχόμενη αναφορά της έννοιας της κατανομής των βαρών στο άρθρο της νέας συνθήκης που θα αναφέρεται στο άσυλο. Στο πλαίσιο αυτό, η αναφορά σε ένα οριζόντιο πλαίσιο χρησιμοποιείται με την έννοια ότι δεν αρκεί να δημιουργηθεί ο μηχανισμός κατανομής των βαρών μεταξύ της ΕΕ και των περιοχών καταγωγής, αλλά κρίνεται απαραίτητος και εντός της ίδιας της Ένωσης. Ορθά θα μπορούσε να παρατηρήσει κανείς ότι αφού η Ευρωπαϊκή Ένωση αποτελεί μοναδικό πρότυπο ενός αναδυόμενου "κοινού χώρου ασύλου", εάν η κατανομή των βαρών και των ευθυνών δεν μπορεί να εφαρμοστεί επιτυχώς στο χώρο αυτό, πώς αναμένεται να συμβεί αλλού;

Η έννοια μιας ολοκληρωμένης προσέγγισης της κατανομής των βαρών, στον τομέα της μετανάστευσης και του ασύλου στην ΕΕ σημαίνει ότι πέρα από την κατανομή του οικονομικού κόστους που προκύπτει από τη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ, πρέπει να διερωτηθούμε και για τον τρόπο κατανομής των υλικών βαρών που συνεπάγεται η υποδοχή των ατόμων που χρήζουν διεθνούς προστασίας. Παρότι η κατανομή των φακέλων των αιτήσεων ασύλου μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ δεν φαίνεται εφικτή στο σημερινό πολιτικό πλαίσιο, ωστόσο, όπως αναφέρθηκε στο τέλος του κεφαλαίου 3, αξίζει να εξεταστεί περαιτέρω ο μηχανισμός που προτείνει η Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες με έδρα την ΕΕ και όπου η ανάγκη ανακατανομής των ατόμων μεταξύ των κρατών μελών αναμένεται να είναι ελάχιστη. Εξάλλου ένα τέτοιο πρότυπο έχει το πλεονέκτημα ότι αποθαρρύνει τους οικονομικούς μετανάστες από την προσφυγή στο σύστημα του ασύλου για την είσοδό τους στην ΕΕ. Στο πλαίσιο του τρίτου στόχου εξετάζονται διεξοδικότερα οι σχέσεις μεταξύ μιας τέτοιας προσέγγισης σε επίπεδο ΕΕ και της πρότασης οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με τις διαδικασίες χορήγησης ασύλου.

6.2.2 Στρατηγικές που απαιτούνται για την κατανομή των βαρών και των ευθυνών σε επίπεδο ΕΕ, καθώς και με τις περιοχές καταγωγής:

6.2.2.1. Για την πρόσβαση σε προστασία που να ανταποκρίνεται στις ανάγκες, η οποία κατά συνέπεια θα παρέχεται στην περιοχή καταγωγής, απαιτείται μία σταδιακή προσέγγιση. Τούτο συνεπάγεται την πραγματοποίηση μακροχρόνιων επενδύσεων, κυρίως όσον αφορά την ενίσχυση των ικανοτήτων και των θεσμών, τη διευκόλυνση της ανάπτυξης του συστήματος ασύλου των χωρών της περιοχής και την ικανότητα αποτελεσματικής προστασίας στις περιοχής καταγωγής. Τούτο απαιτεί πολιτικές και χρηματοοικονομικές δεσμεύσεις, καθώς και τη συμμετοχή των χωρών καταγωγής, πρώτης υποδοχής και προορισμού, πράγμα που δύσκολα θα επιτευχθεί Η βελτίωση της ικανότητας προστασίας στην περιοχή είναι απαραίτητη και από άποψη ποσότητας και από άποψη ποιότητας, εάν πρόκειται η "αποτελεσματική προστασία" να καταστεί πραγματική εναλλακτική λύση στην παρεχόμενη στην ΕΕ προστασία. Δεδομένου ότι ο βαθμός παρεχόμενης προστασίας απέχει σήμερα μακράν από την εξασφάλιση της ευκταίας "αποτελεσματικής προστασίας", η βελτίωση της ικανότητας προστασίας στην περιοχή απαιτεί ουσιαστική οικονομική συνδρομή, καθώς και βοήθεια για τη δημιουργία υποδομής και εμπειρογνωμοσύνη που θα προσφέρει η ΕΕ. Μακρά θα είναι η πορεία μέχρι να μπορέσουν οι τρίτες χώρες υποδοχής να προσφέρουν αποτελεσματική προστασία σε άτομα που χρήζουν διεθνούς προστασίας, και μόνο μεσοπρόθεσμα, ή μακροπρόθεσμα, θα καταστεί δυνατό να δοθούν λύσεις.

Το Συμβούλιο έδωσε πρόσφατα πολιτική στήριξη στην αναγνώριση της αναγκαιότητας να ενισχύει η ΕΕ τις περιοχές καταγωγής ώστε να εξασφαλίζουν τη δέουσα προστασία. Στα συμπεράσματά του για την ενσωμάτωση των θεμάτων σχετικά με τη μετανάστευση στις σχέσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης με τρίτες χώρες: μετανάστευση και ανάπτυξη, που εγκρίθηκαν στις 19 Μαΐου 2003, στο συμπέρασμα 11 αναφέρεται ότι: "Λαμβάνοντας υπόψη τις χρηματοοικονομικές και θεσμικές ικανότητες πολλών αναπτυσσόμενων χωρών, καθώς και το γεγονός ότι οι πρόσφυγες μπορούν να επιβαρύνουν ιδιαίτερα την κοινωνική και πολιτική δομή των χωρών αυτών, η Επιτροπή καλείται να εξετάσει τρόπους για την ενίσχυση της ικανότητας υποδοχής των χωρών αυτών και να επεξεργαστεί περαιτέρω τη χρησιμοποίηση της συνεργασίας στον τομέα της ανάπτυξης για την αναζήτηση βιώσιμων λύσεων σχετικά με τα προβλήματα των προσφύγων, κατά τον εκούσιο επαναπατρισμό τους και την επανένταξή τους, καθώς και την ένταξή τους σε τοπικό επίπεδο, και να διατυπώσει συγκεκριμένες προτάσεις σχετικά με τις δυνατότητες αποστολής περισσότερης βοήθειας για την ενίσχυση των προσφύγων της περιοχής, ορίζοντας επίσης ως στόχο τη μείωση της ένδειας στις κοινότητες υποδοχής. Σημαντική συνεισφορά θα μπορούσε να αποτελέσει η ενίσχυση της βοήθειας και η εφαρμογή μακροχρόνιων παρεμβάσεων που να επιτρέπουν την αισθητή βελτίωση της τύχης των προσφύγων καθώς και των τοπικών κοινοτήτων στις χώρες υποδοχής μεγάλου αριθμού προσφύγων ".

Ωστόσο, πριν αναληφθεί σχετική δράση, θα πρέπει να πραγματοποιηθεί η κατάλληλη ανάλυση και 'ομαδοποίηση' των διαφόρων περιοχών που γειτνιάζουν με χώρες προέλευσης ροών προσφύγων, καθώς και των χωρών πρώτης υποδοχής, τις οποίες ενδεχομένως αφορούν οι νέες πολιτικές. Στο πλαίσιο αυτό, το αίτημα για μεγαλύτερη οικονομική στήριξη πρέπει να ενταχθεί στα υφιστάμενα νομικά, πολιτικά και οικονομικά πλαίσια (όπως η διαδικασία σύναψης της συμφωνίας του Cotonou ) και στα αναπτυξιακά προγράμματα που εφαρμόζονται στις διάφορες χώρες που θα εξεταστούν. Για την αξιολόγηση των αναγκών ενίσχυσης των ικανοτήτων προστασίας, απαιτείται ο κατάλληλος ποσοτικός προσδιορισμός και η κατάλληλη έρευνα. Αυτά ενδεχομένως σχετίζονται με την ανάγκη να αντιμετωπιστεί η εξεύρεση πρόσθετων οικονομικών πόρων στο πλαίσιο της επόμενης χρηματοδοτικής προοπτικής.

Πράγματι απαιτείται ένα ολοκληρωμένο σύνολο μέτρων για την επίτευξη αποτελεσματικής προστασίας στην περιοχή. Η δημιουργία επαρκούς 'ικανότητας προστασίας' στις αναπτυσσόμενες χώρες προϋποθέτει ορισμένες ενέργειες, όπως: εξασφάλιση ενός εθνικού νομικού πλαισίου, ανάπτυξη θεσμικών ικανοτήτων, καθώς και δημιουργία υποδομής και πολιτικών για την υποδοχή, την ένταξη και την επιστροφή. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή επαναλαμβάνει για μια ακόμη φορά τα σημεία που αναφέρονται στην ανακοίνωση του Μαρτίου 2003 σχετικά με το άσυλο σε σχέση με τα όργανα της ευρωπαϊκής πολιτικής εξωτερικής προστασίας και τα μέσα επίτευξης πιο αποτελεσματικής συνεργασίας και βοήθειας.

Πέραν της πολιτικής επικύρωσης του ειδικού αυτού στόχου, απαιτείται μία νομική βάση για την ορθή υλοποίηση του κονδυλίου του προϋπολογισμού "Συνεργασία με τρίτες χώρες στον τομέα της μετανάστευσης" (B7-667). Είναι σαφές ότι, συνεπεία της περιορισμένης χρηματοοικονομικής εμβέλειάς του, το χρηματοδοτικό αυτό όργανο δεν μπορεί να καλύψει όλες τις ανάγκες των χωρών υποδοχής σε περιπτώσεις παρατεταμένης διαμονής προσφύγων. Το χρηματοδοτικό αυτό όργανο θα μπορούσε, ωστόσο, να αποδειχθεί πολύ χρήσιμο για την υποστήριξη των νέων προσεγγίσεων του συστήματος ασύλου, σε πλήρη συνεργασία με την Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες (ΥΑΗΕΠ) και τις ενδιαφερόμενες χώρες ή περιοχές υποδοχής, μέσω σχεδίων που εξυπηρετούν το πολυμερές συμφέρον όλων των εμπλεκόμενων μερών. Η Επιτροπή αναλαμβάνει τη δέσμευση να υποβάλει σύντομα πρόταση κανονισμού και καλεί το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο να δώσουν προτεραιότητα στο θέμα αυτό.

Ειδικές προπαρασκευαστικές ενέργειες θα μπορούσαν να υλοποιηθούν το 2003, στο πλαίσιο της γραμμής του προϋπολογισμού Β7-667, ώστε να προλειάνουν το έδαφος για την υλοποίηση ενεργειών στο πλαίσιο της μελλοντικής νομικής βάσης. Κατά την επιλογή και εκτέλεση των εν λόγω ενεργειών, η Επιτροπή θα λαμβάνει υπόψη, σε στενή συνεργασία με την ΥΑΗΕΠ, τα ιδιαίτερα δεδομένα των τρίτων χωρών που προβλέπεται να συμπράξουν κατά περίπτωση, ιδίως όσον αφορά τα δικαιώματα του ανθρώπου, το κράτος δικαίου και τη χρηστή διακυβέρνηση. Σκοπός των ενεργειών αυτών θα είναι:

α) ο εντοπισμός, η εμπεριστατωμένη ανάλυση και η 'ομαδοποίηση' των διαφόρων περιοχών που γειτνιάζουν με χώρες προέλευσης προσφύγων, καθώς και των τρίτων χωρών πρώτης υποδοχής, καθώς επίσης και εκτίμηση των απαιτήσεων για την επίτευξη ικανότητας «αποτελεσματικής προστασίας»,

β) η ανάλυση των νομικών, χρηματοοικονομικών και πρακτικών ζητημάτων που συνδέονται με τις περιφερειακές ζώνες προστασίας και τα κέντρα διέλευσης για την επεξεργασία των αιτήσεων σε τρίτες χώρες (βλ. μέρος ΙΙ της παρούσας ανακοίνωσης),

γ) η περαιτέρω διερεύνηση της έννοιας των ειδικών περιφερειακών ομάδων της ΕΕ, καθώς και η εκπόνηση συμπληρωματικής μελέτης σκοπιμότητας (βλ. σημείο 6.1.2.3. της παρούσας ανακοίνωσης,

δ) συγκεκριμένες προτάσεις για την κατάρτιση μελλοντικών προγραμμάτων που θα εφαρμοστούν με σκοπό την ενίσχυση των ανωτέρω στόχων (βλ. σημείο 6.2.2.1 της παρούσας ανακοίνωσης).

Πιο συγκεκριμένα, θα μπορούσαν να τεθούν σε εφαρμογή σχέδια σε περιοχές που αντιμετωπίζουν παρατεταμένο πρόβλημα προσφύγων με σκοπό τη βελτίωση του επιπέδου ουσιαστικής προστασίας, πράγμα που θα συνεπάγετο τον περιορισμό των δευτερογενών μετακινήσεων προς κράτη μέλη της ΕΕ. Τα σχέδια θα μπορούσαν ακόμη να συμβάλουν στη συγκρότηση δυνατοτήτων επεξεργασίας, υποδοχής και προστασίας, περιλαμβανομένων των προσώπων που επαναπροωθούνται από την ΕΕ.

6.2.2.2. Στο πλαίσιο της συνολικής κατανομής των βαρών και ευθυνών, και προκειμένου να διατηρηθούν ικανοποιητικές "δυνατότητες προστασίας" στην περιοχή, τα κράτη μέλη της ΕΕ θα πρέπει να αναλάβουν δράση ώστε να μειώσουν οριστικά και αμετάκλητα τις πιέσεις που ασκούνται στις χώρες υποδοχής προτείνοντάς τους βιώσιμες λύσεις. Τούτο θα μπορούσε κυρίως να πραγματοποιηθεί με τη συμμετοχή στα καθοδηγούμενα από την Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες ολοκληρωμένα σχέδια δράσης για την αντιμετώπιση καταστάσεων παρατεταμένης διαμονής προσφύγων.

6.2.2.3. Η υποχώρηση των πιέσεων που ασκούνται στις χώρες υποδοχής θα μπορούσε επίσης να επιτευχθεί με τη θέσπιση προγραμμάτων επανεγκατάστασης σε επίπεδο ΕΕ, όπως προαναφέρθηκε κατά την ανάπτυξη του πρώτου στόχου, ήτοι οργανωμένη άφιξη προσφύγων στην ΕΕ από την περιοχή καταγωγής τους. Η επανεγκατάσταση, χρησιμοποιούμενη με στρατηγικό τρόπο, μπορεί επομένως να χρησιμεύσει πολλαπλώς. Στο πλαίσιο της διερεύνησης μιας στρατηγικής χρησιμοποίησης της επανεγκατάστασης, τα σημερινά και τα μελλοντικά κράτη μέλη της ΕΕ τα οποία θα λειτουργήσουν ως χώρες επανεγκατάστασης θα πρέπει να αναζητήσουν τρόπους για τη δημιουργία περισσότερων δεσμών συνάπτοντας εταιρικές σχέσεις με τις χώρες πρώτης υποδοχής. Θα πρέπει να δοθεί στήριξη στις χώρες αυτές ώστε να εκδηλώνουν μεγαλύτερη διάθεση να αναλάβουν δεσμεύσεις υπέρ των προσφύγων, πέραν της προστασίας που παρέχουν στους αιτούντες άσυλο, ως χώρες πρώτης υποδοχής. Τούτο μπορεί να συνεπάγεται δεσμεύσεις όσον αφορά την εξασφάλιση αποτελεσματικής προστασίας, την παροχή βοήθειας για τοπική ένταξη ή την αποδοχή της επιστροφής ατόμων που προέρχονται από δευτερογενείς κινήσεις. Η σύναψη συμφωνίας για καθορισμένη δράση της χώρας πρώτης υποδοχής σε συνδυασμό με ένα πρόγραμμα επανεγκατάστασης στη χώρα αυτή, θα μπορούσε ενδεχομένως να προσδώσει στρατηγικό χαρακτήρα σε μια κατάσταση που δεν είχε αρχικά τέτοιο χαρακτήρα. Το ιδανικό θα ήταν να προκύπτουν οι συμφωνίες αυτές από το συλλογικό προβληματισμό της χώρας πρώτης υποδοχής, της Ύπατης Αρμοστείας και των κρατών μελών επανεγκατάστασης. Πηγή έμπνευσης για το σκοπό αυτόν θα μπορούσαν να αποτελέσουν οι ειδικές συμφωνίες "Σύμβαση +", ώστε να εντοπισθούν οι διαφορετικές ευθύνες των διαφόρων εμπλεκόμενων μερών, πιο συγκεκριμένα των χωρών καταγωγής, των χωρών πρώτης υποδοχής, των χωρών προορισμού και της Ύπατης Αρμοστείας, και να υπάρξει συγκεκριμένη συμφωνία για την κατανομή των ευθυνών αυτών.

6.3. Η ανάπτυξη μιας ολοκληρωμένης προσέγγισης για την εφαρμογή, όσον αφορά το άσυλο και την επιστροφή, αποτελεσματικών διαδικασιών που καταλήγουν σε εκτελεστικές αποφάσεις

6.3.1 Στόχος

Για να εξασφαλιστεί η αξιοπιστία και η ακεραιότητα του συστήματος ασύλου και να υπάρχει ταυτόχρονα εγγύηση για τη χορήγηση προστασίας στους πραγματικούς πρόσφυγες, θα πρέπει η κοινοτική νομοθεσία και τα άλλα μέτρα που λαμβάνει η ΕΕ να παρέχουν το νομικό πλαίσιο που να επιτρέπει στα κράτη μέλη:

(α) να εντοπίζουν γρήγορα και σωστά τα άτομα που χρήζουν πραγματικά διεθνούς προστασίας και να τους χορηγούν προστασία.

(β) να απομακρύνουν αποτελεσματικά από το έδαφός τους τα άτομα που διαπιστώνεται ότι δεν χρήζουν προστασίας.

Με την επιφύλαξη της έκβασης των διαπραγματεύσεων που διεξάγονται σχετικά με το πρώτο στάδιο εναρμόνισης στον τομέα των διαδικασιών παροχής ασύλου, η Ευρωπαϊκή Κοινότητα πρέπει να επενδύσει περαιτέρω στην απάντησή της σε δύο βασικές προκλήσεις: την ποιότητα εξέτασης των αιτήσεων, και την ταχύτητα της διαδικασίας. Η Επιτροπή θα εντείνει τις εργασίες της σχετικά με την ποιότητα της εξέτασης των αιτήσεων ασύλου από την έναρξη της διαδικασίας (frontloading) εξετάζοντας ιδίως περισσότερο τη λύση της ενιαίας θυρίδας. Θα λάβει υπόψη τα αποτελέσματα μελέτης που έχει εκπονηθεί και η οποία θα δημοσιευτεί προσεχώς με τον τίτλο: "Asylum-a single procedure in the context of the Common European Asylum System and the goal of a common asylum procedure" ("Άσυλο - μια ενιαία διαδικασία στο πλαίσιο του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου και του στόχου για μια κοινή διαδικασία ασύλου").

Η βελτίωση της ποιότητας των αποφάσεων χάρη στο "frontloading" θα διευκολύνει επίσης σημαντικά την επίτευξη των δύο προαναφερθέντων στόχων. Την επίτευξη του στόχου α) δεδομένου ότι το "frontloading" θα συμβάλει στο γρήγορο και σωστό φιλτράρισμα των ατόμων που χρήζουν προστασίας, και την επίτευξη του στόχου β) δεδομένου ότι θα πρέπει να απομακρύνονται μόνο τα άτομα εκείνα τα οποία, κατόπιν ορθής εξέτασης της αίτησής τους για παροχή ασύλου, διαπιστώνεται ότι δεν χρήζουν διεθνούς προστασίας.

Η αποτελεσματική πολιτική της ΕΕ όσον αφορά την επιστροφή θα ενισχύσει την εμπιστοσύνη της κοινής γνώμης στην ανάγκη να διατηρηθεί η ανθρωπιστική παράδοση της ΕΕ για την παροχή ασύλου στα άτομα που χρήζουν διεθνούς προστασίας. Η γρήγορη επιστροφή, με ασφάλεια και αξιοπρέπεια, που θα ακολουθεί αμέσως μετά την απόρριψη της αίτησης χορήγησης ασύλου ή την άσκηση έφεσης, εφόσον η έφεση δεν έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα, θα αποτρέπει ακόμη περισσότερους μετανάστες από την κατάχρηση των διαύλων ασύλου για λόγους που δεν έχουν σχέση με την προστασία. Το πιο σημαντικό πρόβλημα είναι το πρόβλημα των αιτούντων άσυλο που δεν διαθέτουν χαρτιά, η ταυτότητα και η υπηκοότητα των οποίων δεν μπορούν να προσδιοριστούν για το σκοπό της επιστροφής τους. Μετά και την τελική απόρριψη της αίτησής τους, τα άτομα αυτά θέτουν αναμφισβήτητα ιδιαίτερα προβλήματα επιστροφής, δεδομένου ότι για τον προσδιορισμό της ταυτότητας και της υπηκοότητάς τους απαιτείται η συνεργασία των ιδίων ή/και της εικαζόμενης χώρας καταγωγής. Εφόσον τα άτομα αυτά αρνούνται να συνεργαστούν, οι αρχές των κρατών μελών δεν έχουν καμία δυνατότητα να τα απομακρύνουν από το έδαφός τους. Εάν δεν δοθεί ικανοποιητική λύση στο σοβαρό αυτό πρόβλημα, σύμφωνα με τα Συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Σεβίλλης (Ιούνιος 2002), με το πρόγραμμα δράσης στον τομέα του επαναπατρισμού του Νοεμβρίου του 2002 και με τα Συμπεράσματα του Συμβουλίου Γενικών Υποθέσεων του Νοεμβρίου του 2002 σχετικά με την εντατικοποίηση της συνεργασίας για τη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών με τρίτες χώρες, οποιοδήποτε νέο προτεινόμενο μοντέλο θα αποδειχθεί μακροπρόθεσμα αναποτελεσματικό, ακόμη και αν εκ πρώτης όψεως φαίνεται αποτελεσματικό.

6.3.2 Στρατηγικές για την ανάπτυξη μιας ολοκληρωμένης προσέγγισης για την εφαρμογή, όσον αφορά το άσυλο και την επιστροφή, αποτελεσματικών διαδικασιών που οδηγούν σε εκτελεστικές αποφάσεις

6.3.2.1. Τηρώντας το χρονοδιάγραμμα της Σεβίλλης όσον αφορά την έγκριση της οδηγίας για τις διαδικασίες ασύλου, η οδηγία αυτή θα μπορούσε να προσαρμοστεί με τρόπο που να προβλέπει τη λήψη ειδικών μέτρων για την κατάρτιση ενός συμπληρωματικού μηχανισμού εξέτασης ορισμένων κατηγοριών αιτήσεων που υποβάλλονται εντός του εδάφους ή στα σύνορα της ΕΕ, σύμφωνα με τον ορισμό που θα δοθεί στην οδηγία. Τα μέτρα αυτά θα αποτελούνται από ενιαίους κανόνες για την ταχύτερη διεκπεραίωση αυτών των κατηγοριών αιτήσεων ώστε να λαμβάνονται αποφάσεις σχετικά με την είσοδο και την υποδοχή στην ΕΕ σε καθορισμένα σημεία, όπως τα κλειστά κέντρα επεξεργασίας στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ.. Προς τούτο απαιτείται η επίτευξη συμφωνίας στο Συμβούλιο, κατόπιν διαβουλεύσεων με την Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες, σχετικά με τις κατηγορίες των αιτήσεων που έχουν δικαίωμα να διεκπεραιώνονται με τον τρόπο αυτόν. Το μέσο αυτό θα μπορούσε να προσφέρει μεγαλύτερη ευελιξία στο κοινό ευρωπαϊκό καθεστώς ασύλου ενώ, λόγω του έκτακτου χαρακτήρα του, θα μπορούσε να συγκριθεί με την οδηγία για την προσωρινή προστασία.

6.3.2.2. Στο μέτρο που διαπιστωθεί ότι ορισμένες χώρες πρώτης υποδοχής είναι σε θέση να προσφέρουν αποτελεσματική προστασία, όπως ήδη αναφέρθηκε, και όπως επεξηγήθηκε περαιτέρω στο κεφάλαιο για το δεύτερο στόχο, οι διαδικασίες χορήγησης ασύλου των κρατών μελών της ΕΕ θα μπορούσαν να αναδιοργανωθούν για το ταχύτερο φιλτράρισμα των αιτήσεων ατόμων που προέρχονται από τις χώρες αυτές. Προς τούτο, βάσει του πλαισίου που προβλέπεται στην οδηγία για τις διαδικασίες χορήγησης ασύλου, μία κοινοτική νομοθετική πράξη θα μπορούσε να θεσπίζει: α) την παροχή αποτελεσματικής προστασίας για συγκεκριμένες κατηγορίες ατόμων και β) να προβλέπει, κατά περίπτωση, τις ειδικές διαδικαστικές επιπτώσεις που απορρέουν από το συμπέρασμα αυτό.

6.3.2.3. Επίτευξη στενότερης συνεργασίας μεταξύ της ΕΕ και των χωρών καταγωγής και πρώτης υποδοχής όσον αφορά την επιστροφή. Η συνεργασία αυτή θα πρέπει να εμπνέεται από τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Σεβίλλης του Ιουνίου του 2002, του Προγράμματος Δράσης του Νοεμβρίου του 2002 σχετικά με την επιστροφή, και τα συμπεράσματα γενικών υποθέσεων του Συμβουλίου, του Νοεμβρίου του 2002, όσον αφορά την ενίσχυση της συνεργασίας για τη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών με τρίτες χώρες, ενώ τα συμπεράσματα αυτά θα μπορούσαν να αποτελέσουν τη βάση για πιο αποτελεσματικές και καρποφόρες διαδικασίες επιστροφής.

6.3.2.4. Η υπάρχουσα προσέγγιση για την (αναπτυσσόμενη) κοινοτική πολιτική επανεισδοχής θα μπορούσε να επανεξεταστεί υπό το φως των νέων αναγκών που ενδέχεται να ανακύψουν από μια νέα προσέγγιση σχετικά με τα συστήματα ασύλου. Στις ανάγκες που πρέπει ιδιαίτερα να ληφθούν υπόψη περιλαμβάνεται η ανάγκη καταγραφής των αιτούντων άσυλο και της ταχείας καταχώρισης των βιομετρικών αναγνωριστικών τους στοιχείων.

6.3.2.5. Πέρα από το συμπέρασμα για τις συμφωνίες επανεισδοχής, πρέπει να εξεταστεί η κατάρτιση συμπληρωματικών προγραμμάτων επιστροφής της ΕΕ, τα οποία λαμβάνουν πλήρως υπόψη την εμπειρία και τα διδάγματα που αντλήθηκαν από το σχέδιο επιστροφής για το Αφγανιστάν, τα αποτελέσματα του οποίου θα εκτιμηθούν αναλυτικά. Με την προϋπόθεση ότι πληρούνται οι όροι παροχής 'αποτελεσματικής προστασίας', τα μελλοντικά προγράμματα θα μπορούσαν να συμβάλουν στη διάνοιξη οικονομικών προοπτικών για τα άτομα που επιστρέφουν στη χώρα καταγωγής τους, υπό τον όρο ότι θα είναι ανοικτά και στον τοπικό πληθυσμό, ώστε να αποτρέπεται η δημιουργία ενός φαύλου κύκλου, στο πλαίσιο του οποίου τα άτομα που αποστέλλονται στη χώρα τους πέφτουν ξανά θύματα των δουλεμπόρων. Η ώθηση που έδωσε η πρωτοβουλία για τη Σύμβαση+ θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί παραγωγικά στο πλαίσιο αυτό, με την ενσωμάτωση στις ειδικές συμφωνίες της επιστροφής των ατόμων που διαπιστώνεται ότι δεν χρήζουν διεθνούς προστασίας, και τονίζοντας με τον τρόπο αυτόν την ευθύνη του κράτους να αποδεχθεί την επιστροφή των υπηκόων του.

VII. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ ΚΑΙ ΠΡΟΟΠΤΙΚΕΣ

Βρισκόμαστε σε μια καμπή όσον αφορά την ανάπτυξη του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου, αφού το πρώτο στάδιο έχει σχεδόν ολοκληρωθεί, και το σύστημα έχει φθάσει σε κρίσιμη μάζα. Σήμερα έφθασε πλέον η ώρα να αποφασιστεί ο καλύτερος τρόπος οργάνωσης του δεύτερου σταδίου του καθεστώτος ασύλου, με τη συμπλήρωση των ήδη ειλημμένων στο Τάμπερε αποφάσεων. Το έγγραφο του Ηνωμένου Βασιλείου έρχεται συνεπώς την κατάλληλη στιγμή, καθώς συνδέεται με τη δυναμική που δημιούργησαν, σε παγκόσμια κλίμακα, οι πρωτοβουλίες για την Ατζέντα για την προστασία και τη "Σύμβαση+". Εξάλλου, το έγγραφο παρέχει ακριβή ανάλυση των μειονεκτημάτων του τρέχοντος καθεστώτος διεθνούς προστασίας και θέτει τα κατάλληλα ερωτήματα, συμβάλλοντας στην αντιμετώπιση των προκλήσεων που αντιμετωπίζει το σύστημα χορήγησης ασύλου της ΕΕ.

Απαιτείται, ωστόσο, σύνεση όσον αφορά τις απαντήσεις που θα δοθούν στο πλαίσιο μιας διαδικασίας που θα έχει σημαντικές επιπτώσεις σε διάφορες πολιτικές. Επομένως οι νέες προσεγγίσεις των συστημάτων ασύλου θα πρέπει να τηρούν ορισμένες βασικές αρχές, μια εκ των οποίων είναι η συμπληρωματικότητα με το Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου, όπως τονίστηκε στο Τάμπερε. Τα μέτρα που θα ληφθούν θα πρέπει να στηρίζονται στο πρώτο στάδιο του συστήματος ασύλου και να ενσωματώνονται στο δεύτερο στάδιο, προετοιμάζοντας έτσι το έδαφος για το πρόγραμμα δράσης Τάμπερε - II.

Η Επιτροπή προτείνει, όσον αφορά τις πολιτικές παροχής ασύλου, στο πλαίσιο του προγράμματος Τάμπερε-ΙΙ, να εξεταστούν η στρατηγική χρήση και η εισαγωγή των διαδικασιών προστατευόμενης εισόδου και των προγραμμάτων επανεγκατάστασης. Θα πρέπει εξάλλου να εξεταστεί η περαιτέρω θέσπιση νομοθετικών μέτρων για τη βελτίωση των διαδικασιών παροχής ασύλου ώστε να συμβάλουν στην καλύτερη διαχείριση των συστημάτων ασύλου και τη διατήρηση του δικαιώματος του ασύλου για όσους το δικαιούνται. Κάθε νέα προσέγγιση του καθεστώτος διεθνούς προστασίας θα πρέπει πρώτον και κύριο να μην οδηγεί σε μετατόπιση των βαρών και των ευθυνών, αλλά σε πραγματική κατανομή τους. Η Επιτροπή προτείνει λοιπόν να εξεταστεί περαιτέρω η ουσιαστική ενίσχυση των περιοχών καταγωγής με διάφορα μέσα ώστε να βελτιωθεί η ικανότητα προστασίας στην περιοχή και να μπορέσουν να αντιμετωπίσουν το μεγάλο βάρος που υφίστανται σήμερα. Τέλος, η Επιτροπή συνιστά επίσης, κατά την ενημέρωση και το σχεδιασμό των στρατηγικών παρακολούθησης, να χρησιμοποιηθεί η κτηθείσα εμπειρία και τα διδάγματα που αντλήθηκαν από προηγούμενα προγράμματα και από πρόσφατες πρωτοβουλίες, όπως το πρόγραμμα επιστροφής στο Αφγανιστάν.

Εν κατακλείδι, η Επιτροπή καλεί το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο να εγκρίνουν την παρούσα ανακοίνωση, ώστε να αποτελέσει τη βάση για συμβολή στην εγκαθίδρυση πιο προσιτών, πιο δίκαιων και καλύτερα οργανωμένων συστημάτων παροχής ασύλου, ενόψει της προετοιμασίας για το πρόγραμμα δράσης Τάμπερε-II, τη διευρυμένη Ένωση και τη νέα συνταγματική συνθήκη .

Πιο συγκεκριμένα, η Επιτροπή ζητεί από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο να εγκρίνουν τα ακόλουθα μέτρα, που απαιτούνται βραχυπρόθεσμα, μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα για την επίτευξη των στόχων: 1) οργανωμένης άφιξης στην ΕΕ, 2) κατανομής των βαρών και των ευθυνών με τις περιοχές καταγωγής και 3) αποτελεσματικών διαδικασιών, όσον αφορά το άσυλο και την επιστροφή, κατά τη λήψη εκτελεστικών αποφάσεων, όπως επισημαίνεται στην παρούσα ανακοίνωση:

(1) ένα νομοθετικό όργανο σχετικά με πρόγραμμα της ΕΕ όσον αφορά την επανεγκατάσταση, το οποίο θα περιλαμβάνει τη χρηματοδοτική στήριξη του προγράμματος.

(2) ένα νομοθετικό όργανο σχετικά με τις διαδικασίες προστατευόμενης εισόδου.

(3) νομική βάση που θα βασίζεται στις προπαρασκευαστικές ενέργειες που χρηματοδοτούνται από τη γραμμή προϋπολογισμού (B7-667) "Συνεργασία με τρίτες χώρες στον τομέα της μετανάστευσης", το οποίο ειδικά, και σε συνδυασμό με άλλα υφιστάμενα προγράμματα, θα στηρίζει τις νέες προσεγγίσεις όσον αφορά τα συστήματα παροχής ασύλου σε τρίτες χώρες.

Η Επιτροπή θα εργαστεί για την επίτευξη των στόχων που αναφέρονται στην παρούσα ανακοίνωση, σε στενή συνεργασία με τα κράτη μέλη, τις υποψήφιες για ένταξη χώρες και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, σε εταιρική σχέση με τις χώρες καταγωγής, τις χώρες διέλευσης και τις χώρες πρώτης υποδοχής, και σε στενή συνεργασία με την Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες, καθώς και με άλλα ενδιαφερόμενα μέρη.