Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής συνοχής για την «Πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την τροποποίηση της οδηγίας 76/308/ΕΟΚ περί της αμοιβαίας συνδρομής για την είσπραξη απαιτήσεων που προκύπτουν από ενέργειες οι οποίες αποτελούν μέρος του συστήματος χρηματοδότησης του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων, καθώς και από γεωργικές εισφορές και δασμούς, από τον φόρο προστιθέμενης αξίας και ορισμένους ειδικούς φόρους κατανάλωσης» () (1999/C 101/08)

Στις 28 Ιουλίου 1998 και σύμφωνα με το άρθρο 100 Α της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας, το Συμβούλιο αποφάσισε να ζητήσει γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής για την ανωτέρω πρόταση.

Το τμήμα οικονομικής και νομισματικής ένωσης και οικονομικής και κοινωνικής συνοχής, στο οποίο ανατέθηκε η προετοιμασία των σχετικών εργασιών της ΟΚΕ, εξέδωσε γνωμοδότηση στις 15 Δεκεμβρίου 1998, με βάση εισηγητική έκθεση του κ. J. Bento Gonηalves.

Κατά την 360ή σύνοδο ολομέλειας της 26ης και 27ης Ιανουαρίου 1999 (συνεδρίαση της 27ης Ιανουαρίου), η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 119 ψήφους υπέρ, 1 ψήφο κατά και 4 αποχές, την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1. Εισαγωγή

1.1. Πεδίο εφαρμογής της πρότασης

Η υπό εξέταση ανακοίνωση και η πρόταση οδηγίας αποβλέπουν κυρίως στην τροποποίηση, μεταξύ άλλων, των οδηγιών του Συμβουλίου 76/308/ΕΟΚ και 79/1071/ΕΟΚ, σχετικών με το θέμα του τίτλου, με στόχο τη βελτίωση των διαδικασιών που αφορούν την αμοιβαία συνδρομή μεταξύ κρατών μελών για θέματα είσπραξης απαιτήσεων που προκύπτουν από ενέργειες οι οποίες αποτελούν μέρος του συστήματος χρηματοδότησης του ΕΓΤΠΕ, όπως:

- γεωργικές εισφορές και τελωνειακοί δασμοί,

- φόρος προστιθέμενης αξίας (ΦΠΑ),

- εισαγωγικοί και εξαγωγικοί δασμοί,

- ορισμένοι ειδικοί φόροι κατανάλωσης,

- φόροι περιουσίας και εισοδήματος,

- έξοδα και τόκοι που έχουν σχέση με την είσπραξη των απαιτήσεων αυτών.

1.2. Στόχος και νομική βάση

Η Επιτροπή δικαιολογεί την υποβολή της πρότασης κρίνοντάς τη σημαντική για τη διασφάλιση της φυσιολογικής λειτουργίας της Εσωτερικής Αγοράς που προβλέπεται από το άρθρο 7 Α της Συνθήκης και για την αντιμετώπιση της απειλής που αντιπροσωπεύουν για τα οικονομικά συμφέροντα της Κοινότητας και των κρατών μελών η μη εκπλήρωση των φορολογικών υποχρεώσεων και η συνεχής επίταση της απάτης. Νομική βάση είναι το άρθρο 100 Α της Συνθήκης.

2. Κύρια σημεία της ανακοίνωσης και της πρότασης οδηγίας

2.1. Η Επιτροπή εκθέτει τις δυσχέρειες εφαρμογής των διαδικασιών που αφορούν την αμοιβαία συνδρομή μεταξύ κρατών μελών για θέματα είσπραξης απαιτήσεων. Παρατίθεται κατάλογος προβλημάτων, μεταξύ των οποίων διακρίνονται τα εξής:

- Δυσχέρεια εντοπισμού των οφειλετών εντός της ΕΕ.

- Αισθητές διαφορές των εξουσιών για θέματα είσπραξης μεταξύ των κρατών μελών.

- Νομικές ανισότητες ως προς την αντιμετώπιση των απαιτήσεων από άλλα κράτη μέλη.

- Βραδείες, γραφειοκρατικές και περίπλοκες διαδικασίες του καθεστώτος αμοιβαίας συνδρομής.

- Ανυπαρξία διοικητικής προτεραιότητας που να παραχωρείται στις απαιτήσεις από άλλα κράτη μέλη.

2.1.1. Οι διαδικασίες αυτές σχεδιάστηκαν με στόχο την εφαρμογή τους στις γεωργικές εισφορές και τους τελωνειακούς δασμούς, ως πηγές κοινοτικών εσόδων, η έκταση των οποίων ήταν περιορισμένη. Τα προβλήματα προέκυψαν όταν άρχισαν να υπάγονται στις διαδικασίες αυτές φόροι κυρίως εθνικοί, όπως ο ΦΠΑ και ειδικοί φόροι κατανάλωσης.

2.2. Οι υπό εξέταση διαδικασίες, που εισήχθησαν το 1976, υπέστησαν τέσσερις τροποποιήσεις, τη μία εκ των οποίων το 1990, η οποία δεν υιοθετήθηκε ποτέ και η αντικατάσταση της οποίας επιδιώκεται σήμερα.

2.3. Στην υπό εξέταση πρόταση, επιχειρείται επανειλημμένως η εξεύρεση μεμονωμένων λύσεων για την επίτευξη των στόχων της Επιτροπής και του Συμβουλίου ως προς τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των εισπράξεων.

3. Γενικές παρατηρήσεις

3.1. Η Επιτροπή δικαιολογεί την υποβολή της πρότασης με δεδομένα που προκύπτουν από τη λεπτομερή ανάλυση της εξέλιξης των προβλημάτων από τη δεκαετία του '70, και συμπεραίνει από την αύξηση του όγκου των ενδείξεων, ότι οι ενεργούντες την απάτη αξιοποιούν όλο και περισσότερο τα κενά του συστήματος, βελτιώνοντας τις τεχνικές τους και αυξάνοντας συνεχώς το μέγεθος της απάτης. Αναγνωρίζεται επίσης ότι οι εισπράξεις που θα ανακτηθούν από φορείς που διενεργούν απάτες δεν θα υπερβούν το 3 % έως 5 % των οφειλόμενων αξιών.

3.1.1. Εξάλλου, η έλλειψη αποτελεσματικότητας και συνεργασίας μεταξύ των διοικητικών υπηρεσιών του κάθε κράτους μέλους σε θέματα αμοιβαίας συνδρομής, καταλήγει στην παραγραφή πολλών οφειλών και στην αδυναμία είσπραξης άλλων, λόγω της έλλειψης ενεργητικού των οφειλετριών επιχειρήσεων, γεγονός που επιδεινώνεται από τη μεγάλη αστάθεια στο χρόνο των επιχειρήσεων. Το αποτέλεσμα είναι η απώλεια των υπό εξέταση φορολογικών εσόδων, που υπονομεύει τη βιωσιμότητα του υφιστάμενου συστήματος, λόγω των φορολογικών αδικιών, των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού και της ανισότητας που προκύπτει μεταξύ κρατών μελών και μεταξύ επιχειρήσεων.

3.1.1.1. Η υπό εξέταση πρόταση προβλέπει ακόμη και τον αποκλεισμό των υπερβολικά παλαιών οφειλών από το πεδίο εφαρμογής της.

Η ΟΚΕ κατανοεί το σκεπτικό της Επιτροπής, παρότι φρονεί ότι ο συλλογισμός αυτός είναι απαράδεκτος από άποψη φορολογικής δικαιοσύνης, δεδομένου ότι επιβραβεύει τους φοροδιαφεύγοντες οικονομικούς παράγοντες ενώ παράλληλα τιμωρεί τους συνεπείς. Αντίστοιχα, θίγονται τα φορολογικά έσοδα ορισμένων κρατών μελών της Ένωσης, εις όφελος άλλων κρατών μελών.

3.1.1.2. Επιβάλλεται μια μεγαλύτερη αποφασιστικότητα των κυβερνήσεων των κρατών μελών, προκειμένου να αυξηθεί η αποτελεσματικότητα της είσπραξης των οφειλών και να παταχθεί η απάτη.

3.2. Η Επιτροπή αναφέρει επίσης ότι το πρώτιστο μέλημα σήμερα είναι η είσπραξη του ΦΠΑ και των εσόδων της άμεσης φορολογίας, λόγω του ύψους των ποσών που αντιπροσωπεύουν.

3.3. Μέτρα για τη βελτίωση του συστήματος

3.3.1. Αναφέρονται ορισμένες στρατηγικές δράσεις για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας του συστήματος:

- Ενιαία στρατηγική για την αποτελεσματικότερη λειτουργία των συμφωνιών είσπραξης και δράσεις που πρέπει να αναληφθούν σε θέματα εκσυγχρονισμού του νομικού πλαισίου και της εφαρμογής του.

- Η βιωσιμότητα διοικητικών μέτρων που εντάσσονται στο πρόγραμμα «Fiscalis», κυρίως όσον αφορά τον ΦΠΑ και τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης.

- Η διαρκής επαγγελματική κατάρτιση των υπαλλήλων των διοικήσεων θα συμβάλει στη βελτίωση της σημερινής κατάστασης. Ωστόσο, υπάρχουν βάσιμες αμφιβολίες για την αποτελεσματικότητά της, εάν ληφθεί υπόψη η αρνητική εξέλιξη που σημειώνεται στον τομέα αυτό. Εξάλλου τίθεται το ερώτημα εάν το ζήτημα δεν εναπόκειται σήμερα περισσότερο σε αποφάσεις πολιτικής υφής που θα πρέπει να ληφθούν στο πλέον υψηλό επίπεδο! ...

3.4. Καθυστέρηση στην εφαρμογή του οριστικού καθεστώτος του ΦΠΑ:

- Άλλο ερώτημα που τίθεται δικαιολογημένα αφορά τους λόγους για τους οποίους δεν έχει εφαρμοστεί ακόμη το καθεστώς που θα έπρεπε να είχε αντικαταστήσει το 1996 το «μεταβατικό καθεστώς του ΦΠΑ» που θεσπίστηκε το 1993.

- Το οριστικό καθεστώς, που προβλεπόταν να τεθεί σε εφαρμογή το 1996, είχε ως βάση την αρχή της «φορολόγησης στη χώρα προέλευσης», που θα μπορούσε να αποτελέσει μια καταλληλότερη μέθοδο για την αντιμετώπιση της σημερινής κατάστασης.

4. Ειδικές παρατηρήσεις

4.1. Άρθρο 1

Το άρθρο αυτό συγκεντρώνει σε τέσσερα άρθρα το πεδίο εφαρμογής της πρότασης, που στην προηγούμενη οδηγία κάλυπτε 25 άρθρα.

Επισημαίνονται οι εξής τροποποιήσεις:

4.1.1. Ο τίτλος της οδηγίας τροποποιείται ως εξής: «οδηγία 76/308/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 15ης Μαρτίου 1976 περί της αμοιβαίας συνδρομής για την είσπραξη απαιτήσεων που συνδέονται με ορισμένες εισφορές, δασμούς, φόρους και άλλα μέτρα».

4.1.2. Στο κυρίως περιεχόμενο της πρότασης, ξεχωρίζουν τα εξής στοιχεία:

4.1.2.1. «Εισαγωγικοί δασμοί»: Η έννοια διευρύνεται ώστε να περιλάβει τους τελωνειακούς δεσμούς τρίτων χωρών, τις γεωργικές εισφορές και άλλες επιβαρύνσεις επί των εισαγωγών που προβλέπονται στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής ή στο πλαίσιο συγκεκριμένων καθεστώτων που εφαρμόζονται σε ορισμένα προϊόντα που προέρχονται από τη μεταποίηση γεωργικών προϊόντων (πρώτη περίπτωση του αριθμού 3 του άρθρου 1 της πρότασης).

4.1.2.2. Το αυτό, σχετικά με τους «εξαγωγικούς δασμούς» (δεύτερη περίπτωση του αριθμού 3 του άρθρου 1 της πρότασης).

4.1.2.3. «Φόροι εισοδήματος και κεφαλαίου» (τρίτη περίπτωση του αριθμού 3 του άρθρου 1 της πρότασης).

4.1.3. Στον αριθμό 4, παράγραφος α), η πρόταση τροποποίησης της οδηγίας 76/308/ΕΟΚ διευκρινίζει και διευρύνει το φάσμα των πληροφοριών που θα επιτρέπουν τον εντοπισμό των οφειλετών εκ μέρους των αιτούντων κρατών μελών (τροποποίηση του άρθρου 4, παράγραφος 2, της οδηγίας 76/308/ΕΟΚ).

4.1.4. Η παράγραφος β) του αριθμού 4 καταργεί το σημείο β) της παραγράφου 3 του άρθρου 4 της οδηγίας 76/308/ΕΟΚ, στερώντας από το κράτος μέλος στο οποίο υποβάλλεται σχετικό αίτημα τη δυνατότητα να μην παράσχει στον αιτούντα πληροφορίες σχετικά με τον οφειλέτη που να αποκαλύπτουν βιομηχανικά, εμπορικά ή επαγγελματικά μυστικά (τροποποίηση του άρθρου 4, παράγραφος 3, της οδηγίας 76/308/ΕΟΚ).

Κατά την άποψη της ΟΚΕ, η τροποποίηση αυτή δεν συμβάλλει στη βελτίωση της καταπολέμησης της απάτης και, επομένως, θα πρέπει να εξευρεθεί νομικό πλαίσιο που να καθιστά δυνατή την παράκαμψη των εμποδίων, ώστε να παρέχεται υποχρεωτικά η ζητούμενη πληροφορία, εφόσον είναι απαραίτητη για την καταπολέμηση της απάτης.

4.1.5. Η ΟΚΕ συμφωνεί, επί της αρχής, με την τροποποίηση του σημείου 6 της πρότασης Οδηγίας 7 θα πρέπει, εντούτοις, να τηρείται η ημερομηνία παραλαβής της αίτησης από την αρμόδια αρχή, ούτως ώστε να μην παραβλάπτεται η διαδικασία αναγκαστικής είσπραξης.

4.1.6. Η ΟΚΕ συμφωνεί με την κατάργηση του άρθρου 14, όπως αναφέρεται στο σημείο 12 της πρότασης οδηγίας, δεδομένου ότι βελτιώνονται έτσι οι διαδικασίες αμοιβαίας συνδρομής για την είσπραξη των οφειλομένων χρεών.

4.1.7. Οι προτάσεις σχετικά με τα άρθρα 22 και 25 (σημεία 15 και 16 της πρότασης) αποβλέπουν στη βελτίωση των διαδικασιών αμοιβαίας συνδρομής μεταξύ κρατών μελών, καθώς και της ενημέρωσης σχετικά με την εξέλιξη των διαδικασιών και παρέχουν τη δυνατότητα στην Επιτροπή να ενημερώνει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με τα επιτευχθέντα αποτελέσματα.

4.2. Άρθρα 2 και 3

Τα άρθρα αυτά αναφέρονται στις απαραίτητες νομοθετικές, ρυθμιστικές και διοικητικές διατάξεις, τις οποίες θα πρέπει να υιοθετήσουν τα κράτη μέλη για την εφαρμογή της προτεινόμενης Οδηγίας, καθώς και στην αντίστοιχη ημερομηνία θέσης σε ισχύ. Η ΟΚΕ δεν έχει καμία παρατήρηση να εκφράσει επ'αυτών.

5. Συμπεράσματα

5.1. Η ΟΚΕ συμφωνεί με το περιεχόμενο της πρότασης, το οποίο εγγράφεται στους προσανατολισμούς που η ίδια έχει προτείνει στις γνωμοδοτήσεις της σχετικά με τη γενική φορολογία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπου είχε προβλέψει εγκαίρως τα περισσότερα από τα προβλήματα που προέκυψαν σχετικά με τη φορολογία και με τις περιπτώσεις απάτης που έχουν εντοπισθεί και για τις οποίες δεν έχει βρεθεί λύση ().

5.1.1. Όλα τα τμηματικά και μεταβατικά μέτρα που έχουν ληφθεί στον τομέα της φορολογίας, οδήγησαν στην αύξηση της απάτης, στη δημιουργία σοβαρών στρεβλώσεων του ανταγωνισμού και στη διατήρηση των καταστάσεων άνισης ευνόησης ή δυσμένειας ορισμένων κρατών μελών.

5.1.2. Η εξέλιξη αυτή είναι αντίθετη με τους προσανατολισμούς και τις δεσμεύσεις που ανελήφθησαν κατά τη δημιουργία της Εσωτερικής Αγοράς, οπότε και θεσπίστηκε μεταβατικό καθεστώς που επρόκειτο να ισχύσει μέχρι το 1996. Θεσπίστηκαν κατευθυντήριες γραμμές για την προετοιμασία του φορολογικού πλαισίου της ΕΕ, κατά τρόπον ώστε όλοι οι οικονομικοί παράγοντες και τα κράτη μέλη να μπορούν να ασκούν τις δραστηριότητές τους χωρίς γραφειοκρατικές διαδικασίες και μέσα σε ένα πλαίσιο διαφάνειας και φορολογικής δικαιοσύνης.

5.1.3. Η ΟΚΕ δεν έχει πεισθεί ότι οι προτάσεις της Επιτροπής επαρκούν για να καταστήσουν δυνατή την είσπραξη των δολίως υπεξαιρεθέντων οφειλών. Η ΟΚΕ πιστεύει ότι η ρίζα του προβλήματος βρίσκεται στα κράτη μέλη, δεδομένου ότι όλα τα μέτρα που αποσκοπούν στην καταπολέμηση των αποτελεσμάτων της απάτης είναι καταδικασμένα σε αποτυχία, όσο τα κράτη αυτά εξακολουθούν να δίνουν προτεραιότητα στην είσπραξη των εθνικών χρεών. Το γεγονός είναι ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση ετοιμάζει την είσοδό της στον εικοστό πρώτο αιώνα με ένα φορολογικό σύστημα που δεν θα ήταν κατάλληλο ούτε για τον δέκατο ένατο!...

5.2. Όπως αναφέρεται στην Ετήσια Έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1997 ():

- «Η καταπολέμηση της απάτης μαρτυρεί, κατά κανόνα, την έλλειψη ενιαίας στρατηγικής στα κράτη μέλη ...»

- «Τα διαθέσιμα μέσα για τη συνεργασία μεταξύ κρατών μελών δεν αξιοποιούνται πλήρως.»

- «Η βραδύτητα των διαδικασιών, και μάλιστα η ελλιπής γνώση των υφισταμένων μέσων, ιδίως σε επίπεδο τοπικής διοίκησης, εξηγούν συχνά την ανεπαρκή αυτή αξιοποίηση.»

- «Όσο δεν υπάρχει βιώσιμη εναλλακτική λύση, το υφιστάμενο "μεταβατικό" σύστημα θα εξακολουθήσει να ισχύει για πολλά χρόνια ακόμη.»

Κάτω από αυτές τις συνθήκες, η ΟΚΕ φρονεί ότι το πρόβλημα της απάτης θα μπορέσει να επιλυθεί μόνο μέσα από αποφάσεις πολιτικής φύσεως που θα πρέπει να ληφθούν στο πλέον υψηλό επίπεδο.

5.3. Λαμβάνοντας υπόψη τα όσα προαναφέρονται, η ΟΚΕ τονίζει τα εξής:

- τη διαπίστωση του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με την αδυναμία των εθνικών διοικήσεων ως προς την αποτελεσματική καταπολέμηση της απάτης και της σταθερής αύξησής της 7

- τη διαβεβαίωση του ιδίου οργάνου ως προς την παράταση του μεταβατικού φορολογικού συστήματος 7

- την αυξανόμενη αναγνώριση, εκ μέρους των ευρωπαίων πολιτών, της πολιτικής αδυναμίας των αντίστοιχων κυβερνήσεων και των κοινοτικών θεσμών ως προς την κοινή αντιμετώπιση του προβλήματος 7

- η Εσωτερική Αγορά και η Νομισματική Ένωση, που έχουν ήδη θεσπισθεί, θα αποβούν αποτελεσματικές μόνο με τη θέσπιση μιας στέρεης φορολογικής βάσης 7

- επιβάλλεται να λάβουν οι κυβερνήσεις των κρατών μελών αποφασιστικές θέσεις για την εξάλειψη των κοινωνικών, οικονομικών και πολιτικών προβλημάτων που προκύπτουν από την κατάσταση αυτή και να δημιουργήσουν τις κατάλληλες συνθήκες ώστε οι πολίτες και οι οικονομικοί παράγοντες του ευρωπαϊκού χώρου να δύνανται να επωφεληθούν ελεύθερα από τον χώρο αυτό σε συνθήκες διαφάνειας και δικαιοσύνης.

Βρυξέλλες, 27 Ιανουαρίου 1999.

Η Πρόεδρος της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() ΕΕ C 269 της 28.8.1998, σ. 16.

() ΕΕ C 237 της 12.9.1988 7 ΕΕ C 82 της 19.2.1996 7 ΕΕ C 204 της 15.7.1996 7 ΕΕ C 296 της 29.9.1997.

() ΕΕ C 349 της 17.11.1998.