17.9.2005   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 228/1

(1)

Στις 12 Ιουλίου 2005, το Συμβούλιο εξέτασε το επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας της Πορτογαλίας, που καλύπτει την περίοδο 2005-2009. Το πρόγραμμα ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις υποβολής πληροφοριακών στοιχείων του «Κώδικα Δεοντολογίας για το περιεχόμενο και τη μορφή των προγραμμάτων σταθερότητας και σύγκλισης» (2). Ωστόσο, το πρόγραμμα δεν περιλαμβάνει προβλέψεις για τη μακροπρόθεσμη διατηρησιμότητα των δημόσιων οικονομικών. Συνεπώς, η Πορτογαλία καλείται να συμμορφωθεί πλήρως με τις πληροφοριακές απαιτήσεις του Κώδικα Δεοντολογίας.

(2)

Το επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας βασίζεται στην αναγκαιότητα διόρθωσης του δημοσιονομικού ελλείμματος το οποίο υπολογίζεται σε 6,2 % του ΑΕΠ το 2005, δηλαδή πολύ πάνω από το όριο 3 % του ΑΕΠ. Το συγκεκριμένο ποσοστό διαδέχεται ελλείμματα ύψους 2,9 % του ΑΕΠ τα έτη 2002 έως 2004 (3), σύμφωνα με τα στοιχεία που υπέβαλαν πρόσφατα οι πορτογαλικές αρχές και τα οποία αντικατοπτρίζουν τις συζητήσεις με την Eurostat, και είναι σημαντικά υψηλότερο σε σχέση με τον στόχο 2,2 % του ΑΕΠ για το 2005 του προηγούμενου επικαιροποιημένου προγράμματος σταθερότητας. Η εν λόγω επιδείνωση εξηγείται από τη χαμηλότερη ανάπτυξη σε σχέση με τις προβλέψεις, την επαναξιολόγηση της αύξησης των δαπανών, αποκλίσεις σε σχέση με τον προϋπολογισμό και τη μη εισαγωγή έκτακτων μέτρων που περιλάμβανε το προηγούμενο πρόγραμμα, καθώς και στο διορθωτικό πακέτο ύψους 0,6 % του ΑΕΠ που ενέκρινε η νέα κυβέρνηση τον Ιούνιο του 2005. Για τη μείωση του ελλείμματος, η επικαιροποίηση περιγράφει μια στρατηγική η οποία προβλέπει την εφαρμογή διαρθρωτικών μέτρων αντί της εκτεταμένης προσφυγής σε έκτακτα και προσωρινά μέτρα, γεγονός που συνιστά μεταβολή σε σχέση με τη στρατηγική που χάραζαν οι προηγούμενες επικαιροποιήσεις. Το δημοσιονομικό έλλειμμα αναμένεται να βελτιωθεί σταδιακά τα επόμενα έτη, αλλά θα υπερβαίνει την τιμή αναφοράς 3 % του ΑΕΠ ως και το 2007.

(3)

Το μακροοικονομικό σενάριο στο οποίο βασίζεται το πρόγραμμα προβλέπει ότι η αύξηση του πραγματικού ΑΕΠ θα επιταχυνθεί σταδιακά από 0,8 % το 2005 σε 3,0 % το 2009, με ρυθμούς ανάπτυξης διαδοχικά 1,4 %, 2,2 % και 2,6 % στα ενδιάμεσα έτη. Βάσει των σημερινών πληροφοριών, οι προβλέψεις για την ανάπτυξη για το πρώτο μέρος της περιόδου που καλύπτεται από το πρόγραμμα θεωρούνται ρεαλιστικές, ενώ ενέχουν περισσότερους κινδύνους για τα τελευταία έτη του προγράμματος. Είναι απαραίτητο να ληφθούν διαρθρωτικά μέτρα για τη βελτίωση της παραγωγικότητας και της ανταγωνιστικότητας καθώς και για τη βελτίωση της εμπιστοσύνης ώστε να επαληθευθούν οι προβλέψεις για την πορεία της ανάπτυξης.

(4)

Το πρόγραμμα στοχεύει στη μείωση του δημοσιονομικού ελλείμματος κάτω από την τιμή αναφοράς 3 % του ΑΕΠ ως το 2008. Το έλλειμμα αναμένεται να μειωθεί από 6,2 % του ΑΕΠ το 2005 σε 4,8 % το 2006, 3,9 % το 2007, 2,8 % το 2008 και 1,6 % το 2009. Οι υπολογισμοί των υπηρεσιών της Επιτροπής βάσει της κοινά αποδεκτής μεθοδολογίας για τα στοιχεία του προγράμματος δείχνουν ότι το κυκλικά προσαρμοσμένο έλλειμμα, αφού διευρυνθεί σε 5,3 % του ΑΕΠ το 2005, θα μειωθεί σταδιακά σε 1,4 % το 2009. Οι προσπάθειες εξυγίανσης κατανέμονται σε ολόκληρη την περίοδο που καλύπτεται από το πρόγραμμα, ωστόσο, με μεγαλύτερη ένταση στο ξεκίνημά της, το 2006. Τα πρώτα έτη της περιόδου που καλύπτονται από το πρόγραμμα, η εξυγίανση βασίζεται κυρίως στην αύξηση των εσόδων, μέσω υψηλότερων φορολογικών συντελεστών (ιδίως αύξηση του βασικού συντελεστή ΦΠΑ από 19 % σε 21 %), χαμηλότερες φορολογικές εκπτώσεις και βελτίωση της είσπραξης των φόρων, που θα αντισταθμίσουν εν μέρει την απώλεια εσόδων από την εγκατάλειψη των προσωρινών μέτρων. Κατά τα τελευταία έτη της περιόδου που καλύπτεται από το πρόγραμμα αναμένεται μεγαλύτερη συμβολή από τον περιορισμό των δαπανών μέσω μέτρων μόνιμου χαρακτήρα, όπως η μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης, η συγκράτηση των μισθολογικών αυξήσεων και οι μεταβολές στα συνταξιοδοτικά συστήματα κοινωνικής ασφάλισης, των οποίων τα δημοσιονομικά αποτελέσματα θα είναι σημαντικά κυρίως μεσοπρόθεσμα. Το μερίδιο των επενδύσεων στις συνολικές δημόσιες δαπάνες προβλέπεται να μειωθεί μόνο ελαφρώς κατά τη διάρκεια της περιόδου που καλύπτεται από το πρόγραμμα.

(5)

Τα δημοσιονομικά αποτελέσματα βάσει των προβλέψεων του προγράμματος βαρύνονται από διάφορα στοιχεία αβεβαιότητας. Πρώτον, η επιτάχυνση της οικονομικής δραστηριότητας είναι πιθανό να είναι χαμηλότερη από τις προβλέψεις λόγω των μέτρων δημοσιονομικής εξυγίανσης και της αναμενόμενης εντατικοποίησης του διεθνούς ανταγωνισμού στις εξαγωγικές αγορές της Πορτογαλίας. Δεύτερον, τα μέτρα με στόχο την αύξηση των εσόδων και τον έλεγχο των δαπανών μπορεί να αποδειχθούν λιγότερο αποτελεσματικά από ό,τι προβλέπεται ή να χρειαστούν περισσότερο χρόνο για να παραγάγουν τα επιθυμητά αποτελέσματα. Η αύξηση των φορολογικών συντελεστών συνεπάγεται μεγαλύτερους κινδύνους φοροδιαφυγής, παρά τα σημαντικά μέτρα που έχουν ληφθεί για την αύξηση της συμμόρφωσης με τις φορολογικές υποχρεώσεις καθώς και τη στενότερη διοικητική συνεργασία για τις διασυνοριακές απάτες με αντικείμενο τον ΦΠΑ. Επί πλέον, τα περισσότερα από τα μέτρα εξοικονόμησης που ανακοινώθηκαν στο επίπεδο των δαπανών δεν έχουν ακόμη κατοχυρωθεί νομοθετικά. Βάσει της παρούσας αξιολόγησης, η κυβέρνηση ίσως κληθεί να τηρήσει τις δεσμεύσεις της για τη λήψη συμπληρωματικών μέτρων ώστε να μην παραμείνει το έλλειμμα πάνω από το όριο του 3 % του ΑΕΠ για μεγαλύτερο διάστημα από ό,τι προβλέπεται. Επιπλέον, ακόμη και αν τηρηθεί η προβλεπόμενη πορεία, η δημοσιονομική στρατηγική του προγράμματος δεν παρέχει επαρκές περιθώριο ασφάλειας ώστε να διασφαλίζεται ότι το έλλειμμα δεν θα υπερβεί το ανώτατο όριο σε περίπτωση κανονικών μακροοικονομικών διακυμάνσεων, τουλάχιστον ως το 2009. Παραμένει επίσης ανεπαρκές ώστε να διασφαλιστεί ο μεσοπρόθεσμος στόχος του συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης για σχεδόν ισοσκελισμένο δημοσιονομικό αποτέλεσμα πριν από το τέλος της καλυπτόμενης περιόδου, παρά τη μείωση του βασικού ελλείμματος μεταξύ 2005 και 2009 κατά περίπου 4 εκατοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ. Μια ανάλυση ευαισθησίας δείχνει ότι, σε περίπτωση αρνητικών μακροοικονομικών εξελίξεων, το έλλειμμα θα εξακολουθεί το 2009 να ανέρχεται στο 3 %, ή να βρίσκεται πολύ κοντά στο όριο αυτό.

(6)

Ο δείκτης του χρέους προς το ΑΕΠ υπερέβη το 2003 την τιμή αναφοράς του 60 % του ΑΕΠ που ορίζεται στη συνθήκη, φθάνοντας το 61,9 % το 2004. Σύμφωνα με το επικαιροποιημένο πρόγραμμα, αφού ανέλθει στο 66,5 % του ΑΕΠ το 2005, το δημόσιο χρέος θα φθάσει στην ανώτατη τιμή του 67,8 % του ΑΕΠ το 2007, για να μειωθεί σε 64,5 % το 2009. Η εξέλιξη του δημόσιου χρέους ίσως αποδειχθεί λιγότερο ευνοϊκή απ' ό,τι προβλέπεται δεδομένων των κινδύνων που σχετίζονται με την οικονομική δραστηριότητα και τους στόχους της κυβέρνησης για το έλλειμμα, καθώς και της πιθανότητας, όπως κατά το παρελθόν, να υπάρξουν προσαρμογές των αποθεμάτων-ροών που θα επιφέρουν διεύρυνση του χρέους, ιδιαίτερα με τη συσσώρευση χρηματοοικονομικών στοιχείων.

(7)

Όσον αφορά τη μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών, η Πορτογαλία φαίνεται να διατρέχει κάποιο κίνδυνο λόγω του προβλεπόμενου μεγάλου δημοσιονομικού κόστους της δημογραφικής γήρανσης. Τα μέτρα διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων που έχουν ληφθεί ως σήμερα, ιδιαίτερα στους τομείς των συντάξεων και της υγείας, αναμένεται να αμβλύνουν τις δημοσιονομικές επιπτώσεις από τη γήρανση του πληθυσμού. Ωστόσο, οι μεταρρυθμίσεις αυτές δεν φαίνονται να επαρκούν ώστε να διασφαλίσουν τη βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών. Οι μεταρρυθμίσεις που περιγράφονται στο επικαιροποιημένο πρόγραμμα, ιδίως οι συνταξιοδοτικές διατάξεις για τον δημόσιο τομέα, μπορούν να συμβάλουν προς την κατεύθυνση αυτή εφόσον εφαρμοστούν πλήρως. Η κυβέρνηση έχει παραγγείλει μια έκθεση σχετικά με την αξιολόγηση της μακροπρόθεσμης βιωσιμότητας του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης.

(8)

Συνολικά, οι οικονομικές πολιτικές που περιλαμβάνονται στο επικαιροποιημένο πρόγραμμα είναι εν μέρει σύμφωνες με τις συστάσεις των Γενικών Προσανατολισμών των Οικονομικών Πολιτικών για τη συγκεκριμένη χώρα στον τομέα των δημόσιων οικονομικών. Όπως είχε συσταθεί, το πρόγραμμα προβλέπει την εξυγίανση των δημόσιων οικονομικών, βασιζόμενο σε μεγάλο βαθμό στον έλεγχο των δαπανών, που θα υλοποιηθεί σταδιακά, και αποφεύγοντας την προσφυγή σε έκτακτα ή προσωρινά μέτρα. Επιπλέον, οι προβλέψεις του προγράμματος, εφόσον εφαρμοστούν αυστηρά, αναμένεται να οδηγήσουν στη βελτίωση του κυκλικά προσαρμοσμένου αποτελέσματος (μη υπολογιζομένων των έκτακτων και προσωρινών μέτρων) κατά περισσότερο από 0,5 % του ΑΕΠ κάθε χρόνο. Ωστόσο, το πρόγραμμα δεν προβλέπει τη μείωση του ελλείμματος κάτω από το 3 % του ΑΕΠ πριν από το 2008, και η προσπάθεια για τον έλεγχο των δαπανών που έχει προγραμματιστεί δεν επαρκεί ώστε να επιτευχθεί στο τέλος της περιόδου που καλύπτεται από το πρόγραμμα ο μεσοπρόθεσμος στόχος του συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης για σχεδόν ισοσκελισμένο δημοσιονομικό αποτέλεσμα.

(9)

Βάσει των στοιχείων που αφορούν το έλλειμμα και το χρέος για το 2005 και τα επόμενα έτη και τα οποία περιλαμβάνονται στο επικαιροποιημένο πρόγραμμα σταθερότητας, η Επιτροπή κίνησε, στις 22 Ιουνίου, τη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος για την Πορτογαλία. Το Συμβούλιο, όταν θα αποφασίσει για την ύπαρξη υπερβολικού ελλείμματος στην Πορτογαλία, θα απευθύνει επίσης σύσταση για τη διόρθωση του εν λόγω υπερβολικού ελλείμματος. Η σύσταση αυτή θα καθορίζει, μεταξύ άλλων, την προθεσμία για τη διόρθωσή του.

i)

να περιορίσει την περαιτέρω επιδείνωση της δημοσιονομικής της θέσης το 2005 μέσω της αυστηρής εφαρμογής των διορθωτικών μέτρων που έχουν ανακοινωθεί,

ii)

να ξεκινήσει το συντομότερο δυνατό μια διαρκή προσπάθεια για τη διόρθωση του υπερβολικού ελλείμματος, επιτυγχάνοντας ουσιαστική πρόοδο ήδη από το 2006 την οποία θα ακολουθήσουν αισθητές μειώσεις σε όλα τα επόμενα έτη και εφαρμόζοντας πλήρως τα μέτρα που έχουν προγραμματιστεί για τη μείωση των δημόσιων δαπανών· να αξιοποιήσει όλες τις ευκαιρίες για την επιτάχυνση της μείωσης του δημοσιονομικού της ελλείμματος, ιδίως με τη δημιουργία περιθωρίων που θα επιτρέψουν την αντιμετώπιση των δημοσιονομικών επιπτώσεων από μια ενδεχομένως χαμηλότερη ανάπτυξη σε σχέση με τις προβλέψεις,

iii)

να θέσει τον δείκτη του ακαθάριστου χρέους σε σαφώς πτωτική πορεία, μεριμνώντας ώστε η εξέλιξη του δημόσιου χρέους να αντικατοπτρίζει την πρόοδο που πραγματοποιείται ως προς τη μείωση του ελλείμματος και αποφεύγοντας τις χρηματοοικονομικές πράξεις που συνεπάγονται διόγκωση του χρέους,

iv)

να ελέγχει σταθερά την εξέλιξη των δαπανών, ενδεχομένως ανακοινώνοντας τον καθορισμό υποχρεωτικών ανώτατων ορίων για ορισμένες κατηγορίες δαπανών στο πλαίσιο ενός φιλόδοξου μεταρρυθμιστικού προγράμματος με στόχο τη διασφάλιση της μακροπρόθεσμης διατηρησιμότητας των δημόσιων οικονομικών,

v)

να συνεχίσει να εργάζεται για τη βελτίωση της επεξεργασίας των δημοσιονομικών στατιστικών.