(1)

Με την οδηγία 2002/21/ΕΚ (εφεξής οδηγία πλαίσιο) καθιερώνεται νέο νομοθετικό πλαίσιο για τον τομέα των ηλεκτρονικών επικοινωνιών, που επιδιώκει να ανταποκριθεί στις τάσεις σύγκλισης περιλαμβάνοντας στο πεδίο εφαρμογής του όλες τις υπηρεσίες και τα δίκτυα ηλεκτρονικών επικοινωνιών. Σκοπός είναι η σταδιακή μείωση των εκ των προτέρων ειδικών τομεακών κανόνων παράλληλα με την ανάπτυξη του ανταγωνισμού.

(2)

Το άρθρο 15 της οδηγίας πλαίσιο προβλέπει ότι η Εποπτεύουσα Αρχή της ΕΖΕΣ (εφεξής η Αρχή), μετά από δημόσια διαβούλευση και ανταλλαγή απόψεων με τις εθνικές ρυθμιστικές αρχές (ΕΡΑ) στα κράτη της ΕΖΕΣ, πρέπει να εκδώσει σύσταση για τις σχετικές αγορές προϊόντων και υπηρεσιών.

(3)

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εξέδωσε τη σύσταση 2003/311/ΕΚ για τις αγορές προϊόντων και υπηρεσιών στον τομέα των ηλεκτρονικών επικοινωνιών που επιδέχονται εκ των προτέρων ρύθμιση σύμφωνα με την οδηγία 2002/21/ΕΚ (3).

(4)

Για να εξασφαλιστεί η ομοιογενής εφαρμογή του δικαίου του ΕΟΧ σε όλο τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο, η Αρχή ευθυγραμμίζει τη σύσταση αυτή όσο το δυνατό περισσότερο με την αντίστοιχη σύσταση της Επιτροπής.

(5)

Σκοπός της παρούσας σύστασης είναι να προσδιοριστούν οι αγορές προϊόντων και υπηρεσιών στις οποίες είναι δυνατόν να δικαιολογηθεί εκ των προτέρων ρύθμιση. Πλην όμως, η παρούσα πρώτη σύσταση πρέπει να συνάδει με τη διαδικασία μετάβασης από το κανονιστικό πλαίσιο του 1998 στο νέο κανονιστικό πλαίσιο. Στην οδηγία 2002/19/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με την πρόσβαση σε δίκτυα ηλεκτρονικών επικοινωνιών και συναφείς ευκολίες, καθώς και για τη διασύνδεσή τους (4), εφεξής οδηγία για την πρόσβαση, και στην οδηγία 2002/22/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την καθολική υπηρεσία και τα δικαιώματα των χρηστών όσον αφορά δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών (5), εφεξής οδηγία για την καθολική υπηρεσία, εντοπίζονται ήδη αγορές σε συγκεκριμένα πεδία (τομείς) που χρήζουν ανάλυσης από τις εθνικές ρυθμιστικές αρχές, επιπλέον των αγορών που απαριθμούνται στην παρούσα σύσταση. Σύμφωνα με την οδηγία πλαίσιο εναπόκειται στις εθνικές ρυθμιστικές αρχές ο καθορισμός σχετικών γεωγραφικών αγορών εντός της επικράτειάς τους.

(6)

Σύμφωνα με το κανονιστικό πλαίσιο του 1998, αρκετά πεδία του κλάδου των τηλεπικοινωνιών υπόκεινται σε εκ των προτέρων ρύθμιση. Τα πεδία αυτά οριοθετήθηκαν στις ισχύουσες σχετικές οδηγίες αλλά δεν αποτελούν πάντα «αγορές» κατά την έννοια του δικαίου και της πρακτικής περί ανταγωνισμού του ΕΟΧ. Το παράρτημα I της οδηγίας πλαίσιο περιέχει κατάλογο τέτοιων πεδίων της αγοράς που πρόκειται να συμπεριληφθούν στην αρχική έκδοση της σύστασης.

(7)

Όπως προκύπτει σαφώς από τον τίτλο του παραρτήματος Ι της οδηγίας πλαίσιο, το σύνολο των πεδίων της αγοράς που απαριθμούνται σ' αυτό πρέπει να περιληφθούν στην αρχική έκδοση της σύστασης, ώστε οι ΕΡΑ να μπορούν να εξετάζουν τις υφιστάμενες υποχρεώσεις που έχουν επιβληθεί βάσει του κανονιστικού πλαισίου του 1998.

(8)

Σύμφωνα με το άρθρο 15 παράγραφος 1 της οδηγίας πλαίσιο απαιτείται από την Αρχή να ορίσει αγορές σύμφωνα με τις αρχές του δικαίου περί ανταγωνισμού του ΕΟΧ. Η Αρχή προέβη ακολούθως στον καθορισμό αγορών (που αντιστοιχούν στα πεδία της αγοράς που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι της οδηγίας πλαίσιο) σύμφωνα με τις αρχές του δικαίου περί ανταγωνισμού του ΕΟΧ.

(9)

Στον τομέα των ηλεκτρονικών επικοινωνιών υπάρχουν τουλάχιστον δύο κύρια είδη σχετικών αγορών που πρέπει να ληφθούν υπόψη: αγορές για υπηρεσίες ή προϊόντα που παρέχονται σε τελικούς χρήστες (λιανικές αγορές) και αγορές για τις εισροές που είναι απαραίτητες ώστε οι φορείς εκμετάλλευσης να παρέχουν υπηρεσίες και προϊόντα σε τελικούς χρήστες (αγορές χονδρικής). Αυτά τα δύο είδη αγορών μπορούν να διακριθούν σε περισσότερες κατηγορίες, βάσει των χαρακτηριστικών προσφοράς και ζήτησης.

(10)

Το σημείο εκκίνησης για τον ορισμό και τον προσδιορισμό των αγορών είναι ο χαρακτηρισμός των αγορών λιανικής εντός συγκεκριμένου χρονικού ορίζοντα, λαμβάνοντας υπόψη τη δυνατότητα υποκατάστασης από την πλευρά της προσφοράς και της ζήτησης. Αφού έχουν χαρακτηριστεί και οριστεί αγορές λιανικής, οι οποίες είναι αγορές που περιλαμβάνουν την προσφορά και ζήτηση τελικών χρηστών, ενδείκνυται στη συνέχεια ο προσδιορισμός σχετικών αγορών χονδρικής, που είναι αγορές οι οποίες περιλαμβάνουν τη ζήτηση προϊόντων και την προσφορά προϊόντων σε τρίτους που επιθυμούν τον εφοδιασμό τελικών χρηστών.

(11)

Ο ορισμός αγορών σύμφωνα με τις αρχές της νομοθεσίας περί ανταγωνισμού σημαίνει ότι ορισμένα από τα πεδία της αγοράς του παραρτήματος Ι της οδηγίας πλαίσιο περιλαμβάνουν σειρά χωριστών μεμονωμένων αγορών βάσει χαρακτηριστικών της ζήτησης. Πρόκειται για προϊόντα λιανικής πρόσβασης στο δημόσιο τηλεφωνικό δίκτυο σε σταθερές θέσεις και τηλεφωνικών υπηρεσιών που παρέχονται σε σταθερές θέσεις. Το πεδίο της αγοράς του παραρτήματος Ι, το οποίο αναφέρεται σε χονδρική παροχή μισθωμένων γραμμών ορίζεται ως χωριστή αγορά χονδρικής παροχής τερματικών τμημάτων και χονδρικής παροχής ζευκτικών τμημάτων, βάσει χαρακτηριστικών ζήτησης και προσφοράς.

(12)

Ο προσδιορισμός αγορών σύμφωνα με τις αρχές της νομοθεσίας περί ανταγωνισμού πρέπει να βασιστεί στα ακόλουθα τρία κριτήρια. Το πρώτο κριτήριο είναι η παρουσία υψηλών και μη παροδικών φραγμών εισόδου, διαρθρωτικού, νομικού ή κανονιστικού χαρακτήρα. Ωστόσο, λόγω του δυναμικού χαρακτήρα και του τρόπου λειτουργίας των αγορών ηλεκτρονικών επικοινωνιών πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη οι δυνατότητες υπέρβασης των φραγμών μέσα σε ορισμένο χρονικό ορίζοντα κατά την διεξαγωγή προαιρετικής ανάλυσης για τον εντοπισμό των σχετικών αγορών που επιδέχονται εκ των προτέρων ρύθμιση. Για το λόγο αυτό, με το δεύτερο κριτήριο γίνονται δεκτές μόνον οι αγορές, η διάρθρωση των οποίων δεν τείνει προς τον αποτελεσματικό ανταγωνισμό εντός του σχετικού χρονικού ορίζοντα. Η εφαρμογή του εν λόγω κριτηρίου συνεπάγεται την εξέταση της κατάστασης του ανταγωνισμού πέρα από τους φραγμούς εισόδου. Το τρίτο κριτήριο συνίσταται στο ότι δεν επαρκεί μόνον η εφαρμογή του δικαίου περί ανταγωνισμού του ΕΟΧ για την αντιμετώπιση των εκάστοτε αδυναμιών της αγοράς.

(13)

Όσον αφορά τους φραγμούς εισόδου, δύο είδη φραγμών θεωρούνται συναφή για τους σκοπούς της παρούσας σύστασης: οι διαρθρωτικοί φραγμοί και οι νομικοί ή κανονιστικοί φραγμοί.

(14)

Οι διαρθρωτικοί φραγμοί εισόδου είναι αποτέλεσμα του αρχικού κόστους ή των συνθηκών ζήτησης που δημιουργούν ασύμμετρους όρους μεταξύ κατεστημένων και νεοεισερχόμενων φορέων, εμποδίζοντας ή δημιουργώντας προβλήματα εισόδου των τελευταίων στην αγορά. Για παράδειγμα, σοβαροί διαρθρωτικοί φραγμοί είναι δυνατόν να υπάρξουν όταν η αγορά χαρακτηρίζεται από σημαντικές οικονομίες κλίμακας ή/και οικονομίες φάσματος και υψηλό εφάπαξ κόστος. Σήμερα, τέτοιου είδους φραγμοί διαπιστώνονται ακόμα σε σχέση με την εκτεταμένη ανάπτυξη ή/και παροχή δικτύων τοπικής πρόσβασης σε σταθερές θέσεις. Ένας συναφής διαρθρωτικός φραγμός μπορεί επίσης να υφίσταται στην περίπτωση κατά την οποία για την παροχή μιας υπηρεσίας απαιτείται μια συνιστώσα δικτύου η οποία δεν μπορεί από τεχνική άποψη να αναπαραχθεί (αντιγραφεί) ή η αναπαραγωγή της είναι εφικτή με κόστος το οποίο την καθιστά οικονομικά ασύμφορη για τους ανταγωνιστές.

(15)

Οι νομικοί ή κανονιστικοί φραγμοί δεν βασίζονται σε οικονομικές συνθήκες αλλά αντίθετα απορρέουν από νομοθετικά, διοικητικά ή άλλου είδους κρατικά μέτρα τα οποία έχουν άμεσο αντίκτυπο στους όρους εισόδου ή/και τοποθέτησης φορέων εκμετάλλευσης στην σχετική αγορά. Παραδείγματα νομικών ή κανονιστικών φραγμών είναι εκείνοι οι οποίοι εμποδίζουν την είσοδο σε μία αγορά στην οποία υπάρχει περιορισμός στον αριθμό των επιχειρήσεων που έχουν πρόσβαση σε ραδιοφάσμα για την παροχή των υποκείμενων υπηρεσιών. Άλλα παραδείγματα νομικών ή κανονιστικών φραγμών είναι οι έλεγχοι των τιμών ή άλλα συναφή με τις τιμές μέτρα που επιβάλλονται σε επιχειρήσεις, και τα οποία επηρεάζουν όχι μόνο την είσοδο αλλά και την τοποθέτηση των επιχειρήσεων στην αγορά.

(16)

Οι φραγμοί εισόδου μπορεί να έχουν μικρότερη σημασία στην περίπτωση αγορών που καθοδηγούνται από την καινοτομία και χαρακτηρίζονται από συνεχή τεχνολογική πρόοδο. Στις αγορές αυτές, οι ανταγωνιστικοί περιορισμοί συχνά προέρχονται από καινοτόμες απειλές εκ μέρους δυνητικών ανταγωνιστών οι οποίοι δεν βρίσκονται στην αγορά. Σε τέτοιου είδους αγορές που καθοδηγούνται από την καινοτομία είναι δυνατόν να υπάρχει δυναμικός ή μακροπρόθεσμος ανταγωνισμός μεταξύ επιχειρήσεων οι οποίες δεν βρίσκονται κατ' ανάγκη σε ανταγωνισμό σε μία υφιστάμενη «στατική» αγορά. Η σύσταση αυτή δεν καθορίζει αγορές στις οποίες οι φραγμοί εισόδου δεν αναμένεται να επιμείνουν στη διάρκεια μιας προβλεπόμενης περιόδου.

(17)

Εντούτοις, ακόμα και όταν μία αγορά χαρακτηρίζεται από σοβαρούς φραγμούς εισόδου, η ύπαρξη άλλων διαρθρωτικών παραγόντων στην εν λόγω αγορά ενδέχεται να σημαίνει ότι η αγορά τείνει προς αποτελεσματικό ανταγωνισμό εντός του σχετικού χρονικού ορίζοντα. Αυτό συμβαίνει για παράδειγμα στην περίπτωση αγορών με περιορισμένο, πλην όμως επαρκή, αριθμό επιχειρήσεων οι οποίες έχουν διαφορετική διάρθρωση κόστους και αντιμετωπίζουν ελαστική αγοραία ζήτηση ως προς την τιμή. Είναι δυνατόν επίσης σε μία αγορά να υπάρχει υπερβάλλουσα χωρητικότητα η οποία επιτρέπει στις ανταγωνίστριες επιχειρήσεις να επεκτείνουν την παραγωγή τους με μεγάλη ταχύτητα, ανταποκρινόμενες σε οιαδήποτε αύξηση της τιμής. Στις αγορές αυτές, τα μερίδια ενδέχεται να αλλάζουν διαχρονικά ή/και να παρατηρούνται μειώσεις τιμών.

(18)

Η απόφαση για τον προσδιορισμό μιας αγοράς όπου δικαιολογείται η ενδεχόμενη εκ των προτέρων κανονιστική ρύθμιση θα πρέπει επίσης να εξαρτάται από εκτίμηση της επάρκειας δικαίου περί ανταγωνισμού του ΕΟΧ για τον περιορισμό ή την άρση των εν λόγω φραγμών ή για την αποκατάσταση αποτελεσματικού ανταγωνισμού. Εξάλλου οι νέες και αναδυόμενες αγορές, στις οποίες η ισχύς οφείλεται στο «πλεονέκτημα πρωτοεισερχόμενου», δεν πρέπει κατ' αρχήν να υπόκεινται σε εκ των προτέρων ρύθμιση.

(19)

Κατά την εκτέλεση περιοδικών ανασκοπήσεων των αγορών που ορίζονται στην παρούσα σύσταση, πρέπει να χρησιμοποιούνται και τα τρία κριτήρια. Τα κριτήρια αυτά πρέπει να εφαρμόζονται σωρευτικά, έτσι ώστε αν δεν πληρούται ένα οποιοδήποτε από αυτά, η αγορά δεν θα πρέπει να προσδιορίζεται στις επακόλουθες συστάσεις. Κατά συνέπεια, το κατά πόσον μία αγορά ηλεκτρονικών επικοινωνιών εξακολουθεί να χαρακτηρίζεται στις μεταγενέστερες εκδόσεις της σύστασης ως δικαιολογούσα πιθανή εκ των προτέρων ρύθμιση εξαρτάται από την επιμονή υψηλών φραγμών εισόδου, από το δεύτερο κριτήριο που μετρά την κατάσταση του ανταγωνισμού από δυναμική σκοπιά και, τρίτον, από την επάρκεια του δικαίου περί ανταγωνισμού του ΕΟΧ (απουσία εκ των προτέρων ρύθμισης) να ρυθμίζει εμμένουσες αδυναμίες της αγοράς. Μία αγορά μπορεί επίσης να αποσυρθεί από την σύσταση εφόσον υπάρχουν αποδείξεις διαρκούς και αποτελεσματικού ανταγωνισμού στην αγορά αυτή στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου, υπό την προϋπόθεση ότι η άρση ήδη υφιστάμενων ρυθμιστικών υποχρεώσεων δεν περιορίζει τον ανταγωνισμό στην εν λόγω αγορά.

(20)

Στο παράρτημα της παρούσας σύστασης αναφέρεται με ποιόν τρόπο κάθε αγορά που περιλαμβάνεται στη σύσταση συνδέεται με τα πεδία αγοράς στο παράρτημα Ι της οδηγίας πλαίσιο. Κατά την επανεξέταση των υφιστάμενων υποχρεώσεων που επιβάλλονται με βάση το προηγούμενο κανονιστικό πλαίσιο, για να αποφασιστεί κατά πόσον οι υποχρεώσεις αυτές πρέπει να διατηρηθούν, να τροποποιηθούν ή να αποσυρθούν, οι ΕΡΑ πρέπει να προβούν σε ανάλυση με βάση τις αγορές που ορίζονται στην παρούσα σύσταση, έτσι ώστε να εφαρμοστεί η απαίτηση η οποία προβλέπει ότι ο ορισμός της αγοράς για λόγους εκ των προτέρων ρύθμισης πρέπει να βασίζεται στις αρχές περί ανταγωνισμού του ΕΟΧ. Εν αναμονή της πρώτης ανάλυσης αγοράς από τις ΕΡΑ σύμφωνα με το νέο κανονιστικό πλαίσιο, εξακολουθούν να ισχύουν οι υφιστάμενες υποχρεώσεις.

(21)

Ο καθορισμός αγορών στην παρούσα σύσταση δεν επηρεάζει αγορές που είναι δυνατόν να οριστούν σε ειδικές περιπτώσεις βάσει του δικαίου περί ανταγωνισμού του ΕΟΧ.

(22)

Το φάσμα των διάφορων τοπολογιών δικτύου και των τεχνολογιών που έχουν αναπτυχθεί σε όλη την έκταση του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου συνεπάγεται ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, οι ΕΡΑ πρέπει να ορίσουν επακριβώς τα όρια ή τα στοιχεία συγκεκριμένων αγορών που προσδιορίζονται στη σύσταση, τηρώντας παράλληλα τις αρχές του δικαίου περί ανταγωνισμού του ΕΟΧ. Οι ΕΡΑ είναι δυνατόν να ορίζουν αγορές οι οποίες διαφέρουν από εκείνες της σύστασης, υπό την προϋπόθεση ότι ενεργούν σύμφωνα με το άρθρο 7 της οδηγίας πλαίσιο. Δεδομένου ότι η επιβολή εκ των προτέρων ρύθμισης σε μία αγορά μπορεί να επηρεάσει τις συναλλαγές μεταξύ των συμβαλλομένων μερών στη συμφωνία ΕΟΧ, όπως περιγράφεται στην αιτιολογική σκέψη 38 της οδηγίας πλαίσιο, η Αρχή θεωρεί ότι ο εντοπισμός οποιασδήποτε αγοράς που διαφέρει από εκείνες της σύστασης υπόκειται μάλλον στη διαδικασία του άρθρου 7 της οδηγίας πλαίσιο. Η μη κοινοποίηση αγοράς που επηρεάζει τις συναλλαγές μεταξύ συμβαλλομένων μερών στη συμφωνία ΕΟΧ ενδέχεται να συνεπάγεται την κίνηση διαδικασιών επί παραβάσει. Ο καθορισμός αγορών από ΕΡΑ πρέπει να βασίζεται στις αρχές περί ανταγωνισμού του ΕΟΧ που αναφέρονται στην ανακοίνωση της Εποπτεύουσας Αρχής της ΕΖΕΣ περί ορισμού της σχετικής αγοράς για τους σκοπούς του δικαίου περί ανταγωνισμού του ΕΟΧ (6), καθώς και να είναι σύμφωνη με τις κατευθυντήριες γραμμές της Αρχής για την ανάλυση της αγοράς και την αξιολόγηση της σημαντικής ισχύος στην αγορά και να καλύπτει τα τρία κριτήρια που ορίστηκαν παραπάνω. Στην περίπτωση κατά την οποία μία ΕΡΑ θεωρήσει ότι τα πρότυπα ζήτησης και προσφοράς δικαιολογούν εναλλακτικό καθορισμό μιας αγοράς που περιλαμβάνεται στην παρούσα σύσταση, πρέπει να ακολουθηθούν οι διαδικασίες που ορίζονται στα άρθρα 6 και 7 της οδηγίας πλαίσιο.

(23)

Το γεγονός ότι στην παρούσα σύσταση προσδιορίζονται οι αγορές προϊόντων και υπηρεσιών όπου ενδέχεται να δικαιολογείται η εκ των προτέρων ρύθμιση δεν σημαίνει ότι τούτο ενδείκνυται πάντοτε ή ότι οι εν λόγω αγορές θα υπόκεινται στην επιβολή ρυθμιστικών υποχρεώσεων που ορίζονται στις συγκεκριμένες οδηγίες. Η ρύθμιση δεν δικαιολογείται εφόσον υπάρχει στις εν λόγω αγορές αποτελεσματικός ανταγωνισμός. Συγκεκριμένα, οι ρυθμιστικές υποχρεώσεις πρέπει να είναι ενδεδειγμένες και να βασίζονται στο χαρακτήρα του διαπιστωθέντος προβλήματος, να είναι αναλογικές και να αιτιολογούνται βάσει των στόχων που ορίζονται στην οδηγία πλαίσιο, ιδίως για τη μεγιστοποίηση του οφέλους για λογαριασμό των χρηστών, την εξασφάλιση της μη ύπαρξης στρεβλώσεων ή περιορισμών του ανταγωνισμού, την ενθάρρυνση αποδοτικών επενδύσεων σε μέσα υποδομής και την προώθηση της καινοτομίας, καθώς και την ενθάρρυνση της αποτελεσματικής χρήσης και διαχείρισης ραδιοσυχνοτήτων και πόρων αριθμοδότησης.

(24)

Η παρούσα σύσταση αποτέλεσε αντικείμενο δημόσιας διαβούλευσης και ανταλλαγής απόψεων με τις ΕΡΑ και τις εθνικές αρχές ανταγωνισμού.