Προσωρινό κείμενο

ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ

LAILA MEDINA

της 26ης Ιουνίου 2025 (1)

Υπόθεση C‑313/24

Opera Laboratori Fiorentini SpA

κατά

Ministero della Cultura,

Gallerie degli Uffizi,

A.L.E.S. – Arte Lavoro e Servizi SpA,

παρισταμένης της:

Scudieri International Srl

[αίτηση του Consiglio di Stato (Συμβουλίου της Επικρατείας, Ιταλία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]

« Προδικαστική παραπομπή – Κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας (ΚΕΠΠΑ) – Περιοριστικά μέτρα λόγω ενεργειών της Ρωσίας που αποσταθεροποιούν την κατάσταση στην Ουκρανία – Κανονισμός (ΕΕ) 833/2014 – Άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ – Απαγόρευση ανάθεσης και συνέχισης της εκτέλεσης δημόσιων συμβάσεων σε ή με Ρώσους υπηκόους και οντότητες ή φορείς με έδρα στη Ρωσία – Έννοια του ενεργείν “εξ ονόματος ή κατ’ εντολή” “οντότητας” – De facto έλεγχος – Περιστάσεις για τις οποίες απαιτείται περαιτέρω εξέταση από την αναθέτουσα αρχή – Αξιολόγηση με βάση όλες τις κρίσιμες νομικές και πραγματικές περιστάσεις »

1. Η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού (ΕΕ) 833/2014 του Συμβουλίου, της 31ης Ιουλίου 2014, σχετικά με περιοριστικά μέτρα λόγω ενεργειών της Ρωσίας που αποσταθεροποιούν την κατάσταση στην Ουκρανία (2), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 2022/576 (3).

2. Η αίτηση υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της Opera Laboratori Fiorentini SpA και περισσότερων ιταλικών δημόσιων και ιδιωτικών οντοτήτων σχετικά με την ανάθεση δεκαετούς δημόσιας σύμβασης αξίας περίπου 8,89 εκατομμυρίων ευρώ για την παροχή υπηρεσιών μπαρ και εστιατορίου σε εσωτερικούς χώρους στο Palazzo Pitti και στους κήπους Boboli εντός της Gallerie degli Uffizi (πινακοθήκης Ουφίτσι) στη Φλωρεντία (Ιταλία) (στο εξής: επίμαχη σύμβαση).

3. Η Opera Laboratori Fiorentini, η οποία κατετάγη στη δεύτερη θέση στη διαδικασία σύναψης δημόσιας σύμβασης, προσέβαλε την απόφαση ανάθεσης της σύμβασης στην Scudieri International Srl με προσφυγή ενώπιον του Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (διοικητικού πρωτοδικείου περιφέρειας Τοσκάνης, Ιταλία· στο εξής: TAR) υποστηρίζοντας ότι η ανάθεση αντίκειται στην απαγόρευση που προβλέπεται στο άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014, εκ του λόγου ότι δύο από τα τρία μέλη του διοικητικού συμβουλίου της Scudieri International ήταν ρωσικής ιθαγένειας, ένα δε εξ αυτών ήταν επίσης πρόεδρος του διοικητικού συμβουλίου και διευθύνων σύμβουλος της εταιρίας καθώς και μοναδικός διαχειριστής της Sielna S.p.A., εταιρίας η οποία κατέχει το 90 % του εταιρικού κεφαλαίου της Scudieri International (στο εξής: μητρική εταιρία).

I. Το νομικό πλαίσιο

4. Το άρθρο 5ια, παράγραφος 1, του κανονισμού 833/2014, όπως ίσχυε κατά τον κρίσιμο για την υπό κρίση υπόθεση χρόνο, ορίζει ότι απαγορεύεται η ανάθεση ή η συνέχιση της εκτέλεσης οποιασδήποτε δημόσιας σύμβασης ή σύμβασης παραχώρησης που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των σχετικών οδηγιών για τις δημόσιες συμβάσεις, σε ή με:

«α) Ρώσο υπήκοο ή φυσικό ή νομικό πρόσωπο, οντότητα ή φορέα που έχει την έδρα του στη Ρωσία· ή

β) νομικό πρόσωπο, οντότητα ή φορέα του οποίου τα δικαιώματα ιδιοκτησίας κατέχει, άμεσα ή έμμεσα, σε ποσοστό άνω του 50 % οντότητα αναφερόμενη στο στοιχείο α) της παρούσας παραγράφου· ή

γ) φυσικό ή νομικό πρόσωπο, οντότητα ή φορέα που ενεργεί εξ ονόματος ή κατ’ εντολή οντότητας αναφερόμενης στο στοιχείο α) ή β) της παρούσας παραγράφου,

συμπεριλαμβανομένων, όταν αντιστοιχούν σε περισσότερο από το 10 % της αξίας της σύμβασης, των υπεργολάβων, προμηθευτών ή οντοτήτων στων οποίων τις ικανότητες στηρίζεται κατά την έννοια των οδηγιών για τις δημόσιες συμβάσεις.»

5. Το άρθρο 12 του κανονισμού 833/2014 προβλέπει τα εξής:

«Απαγορεύεται η εν γνώσει και εκ προθέσεως συμμετοχή σε δραστηριότητες με αντικείμενο ή αποτέλεσμα την καταστρατήγηση των απαγορεύσεων που περιέχονται στον παρόντα κανονισμό.»

II. Η διαφορά της κύριας δίκης και το προδικαστικό ερώτημα

6. Μετά την ολοκλήρωση της ανοικτής ηλεκτρονικής δημόσιας διαδικασίας που κίνησε η αναθέτουσα αρχή, ήτοι το Ministero della Cultura (Υπουργείο Πολιτισμού) σε συνεργασία με την Galleria degli Uffizi (πινακοθήκη Ουφίτσι), ανάδοχος της συμβάσεως αναδείχθηκε η Scudieri International, με απόφαση της 25ης Νοεμβρίου 2022, αφού έλαβε την υψηλότερη βαθμολογία μεταξύ των τεσσάρων υποψηφίων.

7. Η Opera Laboratori Fiorentini συγκέντρωσε τη δεύτερη υψηλότερη βαθμολογία και αμφισβήτησε τη νομιμότητα της εν λόγω αποφάσεως ενώπιον του Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (διοικητικού πρωτοδικείου της περιφέρειας Τοσκάνης) υποστηρίζοντας, μεταξύ άλλων, ότι η ανάθεση της επίμαχης σύμβασης συνιστά παράβαση των απαγορεύσεων που ορίζονται στο άρθρο 5ια, παράγραφος 1, του κανονισμού 833/2014, εκ του λόγου ότι δύο από τα τρία μέλη του διοικητικού συμβουλίου της Scudieri International είναι Ρώσοι υπήκοοι, συμπεριλαμβανομένου του πρόεδρου του διοικητικού συμβουλίου και διευθύνοντος συμβούλου της εταιρίας, ο οποίος είναι επίσης μοναδικός διαχειριστής της μητρικής εταιρίας Sielna S.p.A., η οποία κατέχει το 90 % των μετοχών της Scudieri International.

8. Με απόφαση της 25ης Μαΐου 2023, το εν λόγω δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή της Opera Laboratori Fiorentini.

9. Η εταιρία Opera Laboratori Fiorentini άσκησε έφεση κατά της αποφάσεως του Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (διοικητικού πρωτοδικείου της περιφέρειας Τοσκάνης) ενώπιον του Consiglio di Stato (Συμβουλίου της Επικρατείας, Ιταλία), το οποίο είναι το αιτούν δικαστήριο, επαναλαμβάνοντας τις πρωτοδίκως προβληθείσες αιτιάσεις.

10. Το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι στο πλαίσιο της ενώπιόν του διαδικασίας απαιτείται απάντηση ως προς το εάν η Scudieri International έπρεπε να αποκλειστεί από τη διαδικασία σύναψης δημόσιας σύμβασης, δεδομένου ότι το άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014 θα πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι απαγορεύει την ανάθεση συμβάσεων σε οικονομικούς φορείς που ενεργούν «εξ ονόματος ή κατ’ εντολή» Ρώσου υπηκόου, εν προκειμένω δε η ανάδοχος εταιρία ενεργεί «κατ’ εντολή» ρωσικής «οντότητας», δηλαδή των μελών του διοικητικού συμβουλίου, περιλαμβανομένου του προέδρου του διοικητικού συμβουλίου και διευθύνοντος συμβούλου καθώς και μοναδικού διαχειριστή της μητρικής εταιρίας.

11. Το αιτούν δικαστήριο ζητεί διευκρινίσεις σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014, δεδομένου ότι, κατά τη γνώμη του, υπάρχει αμφιβολία ως προς το εάν οι εκφράσεις «εξ ονόματος» ή «κατ’ εντολή» ασκούν επιρροή μόνον αν αφορούν «οντότητα» η οποία δεν είναι φυσικό πρόσωπο που έχει τη ρωσική ιθαγένεια ή αν ο όρος «οντότητα» πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι καλύπτει όλο το φάσμα των προσώπων που μνημονεύονται στα προηγούμενα στοιχεία αʹ και βʹ του άρθρου 5ια, παράγραφος 1.

12. Υπό τις συνθήκες αυτές, το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:

«Πρέπει να γίνει δεκτό ότι η διάταξη του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014, η οποία εισήχθη με τον κανονισμό (ΕΕ) 2022/576, σχετικά με περιοριστικά μέτρα λόγω ενεργειών της Ρωσίας που αποσταθεροποιούν την κατάσταση στην Ουκρανία, στον βαθμό που απαγορεύει την ανάθεση ή τη συνέχιση της εκτέλεσης οποιασδήποτε δημόσιας σύμβασης ή σύμβασης παραχώρησης με “φυσικό ή νομικό πρόσωπο, οντότητα ή φορέα που ενεργεί εξ ονόματος ή κατ’ εντολή οντότητας αναφερόμενης στο στοιχείο α) ή β) της παρούσας παραγράφου, συμπεριλαμβανομένων, όταν αντιστοιχούν σε περισσότερο από το 10 % της αξίας της σύμβασης, των υπεργολάβων, προμηθευτών ή οντοτήτων στων οποίων τις ικανότητες στηρίζεται κατά την έννοια των οδηγιών για τις δημόσιες συμβάσεις”, έχει την έννοια ότι η απαγόρευση εφαρμόζεται σε εταιρία ιταλικού δικαίου εγκατεστημένη στην Ιταλία, η οποία ανήκει σε ιταλική εταιρία και οι μέτοχοί της είναι φυσικά πρόσωπα που δεν έχουν τη ρωσική ιθαγένεια, αλλά δύο από τα τρία μέλη του διοικητικού συμβουλίου έχουν τη ρωσική ιθαγένεια και ένας εξ αυτών, ο πρόεδρος και διευθύνων σύμβουλος του ίδιου διοικητικού συμβουλίου, είναι επίσης ο μοναδικός διαχειριστής της μητρικής εταιρίας η οποία κατέχει το 90 % των μετοχών της εν λόγω εταιρίας;»

13. Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν η Opera Laboratori Fiorentini, η Scudieri International, η Αυστριακή, η Ιταλική και η Ολλανδική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Εκτός της Αυστριακής και της Ολλανδικής Κυβέρνησης, οι λοιπές μετέχουσες στη διαδικασία ανέπτυξαν προφορικώς τις παρατηρήσεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 5ης Μαρτίου 2025.

III. Ανάλυση

14. Με το προδικαστικό του ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινισθεί εάν το άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014, στον βαθμό που απαγορεύει την ανάθεση ή τη συνέχιση της εκτέλεσης οποιασδήποτε δημόσιας σύμβασης ή σύμβασης παραχώρησης με «φυσικό ή νομικό πρόσωπο, οντότητα ή φορέα που ενεργεί εξ ονόματος ή κατ’ εντολή οντότητας αναφερόμενης στο στοιχείο α) ή β)» αυτού, έχει την έννοια ότι η απαγόρευση εφαρμόζεται στην περίπτωση όπου η δημόσια σύμβαση ανατίθεται σε εταιρία ιταλικού δικαίου στην οποία δύο από τα τρία μέλη του διοικητικού συμβουλίου της έχουν τη ρωσική ιθαγένεια, ένα δε από αυτά, ο πρόεδρος και διευθύνων σύμβουλος του ίδιου διοικητικού συμβουλίου, είναι επίσης ο μοναδικός διαχειριστής της μητρικής εταιρίας η οποία κατέχει το 90 % των μετοχών της εν λόγω εταιρίας.

15. Το άρθρο 5ια, παράγραφος 1, του κανονισμού 833/2014 απαγορεύει την ανάθεση ή τη συνέχιση της εκτέλεσης οποιασδήποτε δημόσιας σύμβασης ή σύμβασης παραχώρησης που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των οδηγιών της Ένωσης για τις δημόσιες συμβάσεις, όταν υπάρχει σύνδεση μεταξύ ενός προσφέροντος και της Ρωσίας. Η ως άνω απαγόρευση ισχύει σε τρεις περιπτώσεις που προβλέπονται στα στοιχεία αʹ έως γʹ της εν λόγω παραγράφου, καθεμία από τις οποίες ορίζει μια κατηγορία νομικών προσώπων στα οποία εφαρμόζεται η απαγόρευση. Το στοιχείο γʹ, ιδίως, καλύπτει φυσικά ή νομικά πρόσωπα, οντότητες ή φορείς «που ενεργ[ούν] εξ ονόματος ή κατ’ εντολή [...] οντότητας [...] που αναφέρεται στο στοιχείο α) ή β) της παρούσας παραγράφου».

16. Κατά πάγια νομολογία, για την ερμηνεία διατάξεως του δικαίου της Ένωσης, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη όχι μόνον το γράμμα της, αλλά και το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται και οι σκοποί που επιδιώκονται με τη ρύθμιση της οποίας αποτελεί μέρος (4).

17. Στην υπό κρίση υπόθεση, η σημασία της φράσης «εξ ονόματος ή κατ’ εντολή οντότητας» κατά την έννοια του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014, δεν ορίζεται από τον νομοθέτη της Ένωσης και ούτε η οικεία διάταξη περιέχει ρητή παραπομπή στο δίκαιο των κρατών μελών για τον προσδιορισμό της έννοιας και του περιεχομένου της. Πρέπει, επομένως, η εν λόγω φράση να ερμηνεύεται κατά τρόπο αυτοτελή και ομοιόμορφο (5).

Α. Η γραμματική ερμηνεία

18. Με το ερώτημα που υπέβαλε το εθνικό δικαστήριο, το Δικαστήριο καλείται να προσδιορίσει, κατ’ ουσίαν, εάν, για τους σκοπούς του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014, η συγκεκριμένη διοικητική και ιδιοκτησιακή δομή δημιουργεί σχέση αντιπροσώπευσης ή ελέγχου η οποία αρκεί ώστε να συναχθεί ότι ο ανάδοχος «ενεργεί εξ ονόματος ή κατ’ εντολή» άλλου υποκειμένου δικαίου. Πιο συγκεκριμένα, διατυπώνεται το ερώτημα εάν μια τέτοια κατάσταση μπορεί να ισοδυναμεί με σχέση αντιπροσώπευσης ή εντολής που εκτείνεται πέραν της συνήθους εταιρικής ιδιοκτησίας, εντάσσοντάς την, ως εκ τούτου, στο πεδίο εφαρμογής της απαγόρευσης.

19. Πρώτον, θα πρέπει να επισημάνω ότι από τη σύγκριση των διαφόρων γλωσσικών αποδόσεων του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014 προκύπτει ότι η διατύπωση σε ορισμένες γλωσσικές αποδόσεις ισοδυναμεί με ενέργεια «για λογαριασμό (6)», ενώ σε άλλες με ενέργεια «εξ ονόματος (7)». Επιπλέον, σε ορισμένες γλωσσικές αποδόσεις υπάρχει η έννοια της «εντολής» («direction»), ήτοι διατυπώνεται ρητώς και σαφώς (8), ενώ σε άλλες εκφράζεται έμμεσα ως «σύμφωνα με» («according to») ή «βάσει των οδηγιών» («under the instructions of (9)»). Είναι σκόπιμο να σημειωθεί ότι, καίτοι η ως άνω διάκριση μπορεί να φαίνεται περιορισμένης σημασίας, εντούτοις, είναι σαφές ότι η έννοια της «εντολής» («direction») αφορά την παροχή γενικής καθοδήγησης, ενώ ο όρος «οδηγίες» (instructions») υποδηλώνει πιο ακριβή και λεπτομερή έλεγχο.

20. Ως εκ τούτου, η σύγκριση των διαφόρων γλωσσικών αποδόσεων του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014, ιδίως των όρων που χρησιμοποιούνται για την περιγραφή της σχέσης, ήτοι του «ενεργεί[ν] εξ ονόματος ή κατ’ εντολή», καταδεικνύει την ύπαρξη ορισμένου βαθμού γλωσσικής απόκλισης, καθώς σε ορισμένες αποδόσεις γίνεται λόγος για ενέργειες «εξ ονόματος» («in the name of») ή «βάσει των οδηγιών» («under the instructions of»).

21. Δεύτερον, όσον αφορά τον όρο «οντότητα» κατά την έννοια του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014, θα πρέπει να σημειωθεί ότι, σε ορισμένες γλωσσικές αποδόσεις των νομικών κειμένων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ο όρος αυτός χρησιμοποιείται ειδικά για να δηλώσει νομικά πρόσωπα (10). Εάν γίνει δεκτή αυτή η ερμηνεία, τότε η παραπομπή στο άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, σε «οντότητ[α] [...] που αναφέρεται στο στοιχείο α) ή β)» αποκλείει, σιωπηρά, τα φυσικά πρόσωπα –δηλαδή, τους Ρώσους υπηκόους– που αναφέρονται στο στοιχείο αʹ. Συνεπώς, η απαγόρευση που ορίζεται στην εν λόγω διάταξη δεν θα ισχύει για εταιρίες που ενεργούν εξ ονόματος ή κατ’ εντολή Ρώσων υπηκόων, περιορίζοντας, ως εκ τούτου, το πεδίο εφαρμογής του περιορισμού κατά τρόπο που θα μπορούσε ενδεχομένως να υπονομεύσει την αποτελεσματικότητά του (effet utile).στόσο, σε άλλες γλωσσικές αποδόσεις της νομοθεσίας της Ένωσης, ο όρος «οντότητα» χρησιμοποιείται με ευρύτερη έννοια και μπορεί να περιλαμβάνει τόσο φυσικά όσο και νομικά πρόσωπα (11).

22. Δεδομένων των αποκλίσεων στον τρόπο με τον οποίο οι όροι νοούνται ή εφαρμόζονται στις διάφορες γλωσσικές αποδόσεις, η γραμματική ερμηνεία του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014 δεν οδηγεί σε σαφές συμπέρασμα. Κατά συνέπεια, θα εξετάσω την οικεία διάταξη χρησιμοποιώντας τη συστηματική ερμηνεία διότι ο ίδιος ο κανονισμός δεν παρέχει κανέναν ορισμό του τι συνιστά «εν[έργεια] εξ ονόματος ή κατ’ εντολή» νομικού προσώπου ή της φράσης «οντότητ[α] [...] που αναφέρεται στο στοιχείο α) ή β)» της παραγράφου.

Β. Η συστηματική ερμηνεία

23. Στην εσωτερική δομή του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, του κανονισμού 833/2014, το στοιχείο γʹ εμφανίζεται μετά τα στοιχεία αʹ και βʹ, τα οποία αμφότερα προβλέπουν συγκεκριμένες περιπτώσεις απαγόρευσης συμμετοχής σε διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων για νομικά πρόσωπα ρωσικής ιθαγένειας ή πρόσωπα που ανήκουν σε αυτά.

24. Το άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 833/2014 απαγορεύει ρητά την ανάθεση ή τη συνέχιση της εκτέλεσης οποιασδήποτε δημόσιας σύμβασης ή σύμβασης παραχώρησης σε ή με Ρώσο υπήκοο ή φυσικό ή νομικό πρόσωπο, οντότητα ή φορέα που έχει την έδρα του στη Ρωσία, ώστε να μην μπορούν να καταστούν ανάδοχοι.

25. Το άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 833/2014 επεκτείνει την απαγόρευση και στο νομικό πρόσωπο, οντότητα ή φορέα του οποίου τα δικαιώματα ιδιοκτησίας κατέχει, άμεσα ή έμμεσα, σε ποσοστό άνω του 50 %, οντότητα αναφερόμενη στο στοιχείο αʹ της οικείας παραγράφου. Είναι σαφές ότι σκοπός του στοιχείου βʹ είναι η αποτροπή της καταστρατήγησης του μέτρου που προβλέπεται στο στοιχείο αʹ με την απαγόρευση της χρήσης οντοτήτων που έχουν την έδρα τους εκτός της Ρωσίας, αλλά στην πραγματικότητα ανήκουν σε νομικό πρόσωπο που εμπίπτει στην απαγόρευση που ορίζεται στο στοιχείο αʹ της οικείας διάταξης. Σε αυτό το πλαίσιο, τυχόν ερμηνεία του όρου «οντότητα» στο στοιχείο βʹ κατά την οποία αποκλείονται φυσικά πρόσωπα θα ήταν αντίθετη προς τον σκοπό της διάταξης. Μια τέτοια ερμηνεία θα δημιουργούσε ένα αδικαιολόγητο κενό, επιτρέποντας σε Ρώσους υπηκόους να διαφεύγουν της απαγόρευσης μέσω της κατοχής πλειοψηφικών συμμετοχών σε αλλοδαπές οντότητες, υπονομεύοντας με τον τρόπο αυτόν την αποτελεσματικότητα (effet utile) του περιοριστικού μέτρου.

26. Ομοίως, ο σκοπός του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014 είναι η αποτροπή της καταστρατήγησης των στοιχείων αʹ και βʹ σε περιπτώσεις όπου φυσικό ή νομικό πρόσωπο, οντότητα ή φορέας δεν εμπίπτει άμεσα στις απαγορεύσεις των δύο αυτών στοιχείων.

27. Η ακολουθία των στοιχείων αʹ έως γʹ του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, του κανονισμού 833/2014 υποδηλώνει μια διαβαθμισμένη δομή: το στοιχείο αʹ ορίζει μια άμεση απαγόρευση· το στοιχείο βʹ επεκτείνει την απαγόρευση αυτή σε οντότητες που υπόκεινται σε έμμεσο έλεγχο μέσω πλειοψηφικής συμμετοχής· και το στοιχείο γʹ λειτουργεί ως επικουρική ή «περισυλλεκτική» ρήτρα με σκοπό την αποτροπή της καταστρατήγησης μέσω άλλων νομικών ή πραγματικών ρυθμίσεων όπου de facto έλεγχος ασκείται από τα νομικά πρόσωπα που προβλέπονται στο στοιχείο αʹ ή βʹ της εν λόγω παραγράφου. Η συστηματική ένταξη του στοιχείου γʹ στη δομή της διάταξης υποδηλώνει, ως εκ τούτου, τη συμπληρωματική και προστατευτική του λειτουργία –που αποσκοπεί στην κάλυψη πιθανών κενών και στην ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των απαγορεύσεων που ορίζονται στα στοιχεία αʹ και βʹ του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού. Συνεπώς, για το άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, απαιτείται ευρύτερη ερμηνεία από ό,τι υποδηλώνουν, καθαυτά, τα στοιχεία αʹ και βʹ ώστε να καλύπτονται ρυθμίσεις διαφυγής οι οποίες, ενώ δεν εμπίπτουν τυπικά στο πεδίο εφαρμογής των δύο αυτών στοιχείων, οδηγούν στα ίδια απαγορευμένα αποτελέσματα, δηλαδή, επιτρέπουν την ανάθεση ή τη συνέχιση της εκτέλεσης δημοσίων συμβάσεων σε ή με φυσικά ή νομικά πρόσωπα, οντότητες ή φορείς που, ουσιαστικά, ελέγχονται από νομικά πρόσωπα που καλύπτονται από τα στοιχεία αʹ και βʹ, ακόμη και αν ενδέχεται να μην πληρούν τυπικά τα κριτήρια που ορίζονται σε αυτά.

28. Πιο συγκεκριμένα, όσον αφορά τη διατύπωση «οντότητ[α] […] που αναφέρεται στο στοιχείο α) ή β)», θα πρέπει να σημειωθεί ότι, με την επέκταση των απαγορεύσεων σε προσφέροντες των οποίων τα δικαιώματα ιδιοκτησίας κατέχει, άμεσα ή έμμεσα, σε ποσοστό άνω του 50 % «οντότητα αναφερόμενη στο στοιχείο α)», το στοιχείο βʹ του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, διασφαλίζει ότι οι απαγορεύσεις δεν περιορίζονται σε ρητά κατονομαζόμενους φορείς εκμετάλλευσης, αλλά καταλαμβάνουν και εκείνους που έχουν σημαντικούς οικονομικούς και νομικούς δεσμούς με αυτούς. Ως εκ τούτου ενισχύεται η ερμηνεία ότι ο όρος «οντότητα» κατά την έννοια του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014 θα πρέπει να νοείται σε λειτουργικό και ευρύ πλαίσιο και όχι συσταλτικώς, ώστε να διασφαλίζεται η πρακτική αποτελεσματικότητα (effet utile) της εν λόγω απαγόρευσης.

29. Στο πλαίσιο αυτό, είναι σημαντικό να σημειωθεί ότι το στοιχείο αʹ του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, του κανονισμού 833/2014 μνημονεύει ρητά τόσο φυσικά πρόσωπα («Ρώσους υπηκόους») όσο και νομικά πρόσωπα, οντότητες ή φορείς με έδρα στη Ρωσία. Το στοιχείο βʹ, με τη σειρά του, καταλαμβάνει και τα νομικά πρόσωπα που ανήκουν σε οντότητες αναφερόμενες στο στοιχείο αʹ, καλύπτοντας, ως εκ τούτου, το ίδιο φάσμα νομικών προσώπων. Συνεπώς, η μνεία στο στοιχείο γʹ «οντότητας [...] που αναφέρεται στο στοιχείο α) ή β)» πρέπει να νοείται ως περιλαμβάνουσα όλα τα νομικά πρόσωπα που εμπίπτουν στα στοιχεία αʹ και βʹ, μεταξύ των οποίων, φυσικά πρόσωπα, νομικά πρόσωπα, οντότητες και φορείς. Τυχόν συσταλτική ερμηνεία του όρου «οντότητα» στο στοιχείο γʹ, κατά την οποία αποκλείονται φυσικά πρόσωπα, θα εισήγαγε έναν τεχνητό περιορισμό που δεν βασίζεται στη δομή ή τη λογική της διάταξης.

30. Εάν το άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014 ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αφορά αποκλειστικώς οντότητα με έδρα στη Ρωσία, με τη στενή έννοια που χρησιμοποιείται στο στοιχείο αʹ in fine, τότε υπονομεύεται ο «περισυλλεκτικός» σκοπός του στοιχείου γʹ. Μια τέτοια συσταλτική ερμηνεία θα απέκλειε περιπτώσεις στις οποίες μια δημόσια σύμβαση ανατίθεται σε οντότητα που ελέγχεται ουσιαστικά από Ρώσους υπηκόους, κατοίκους ή νομικά πρόσωπα, οντότητες ή φορείς από τη Ρωσία, αλλά όπου δεν υπάρχει πλειοψηφική συμμετοχή –επιτρέποντας, ως εκ τούτου, την καταστρατήγηση, με έμμεσες ρυθμίσεις, των σκοπών των απαγορεύσεων που ορίζονται στο άρθρο 5ια, παράγραφος 1. Συνεπώς, το στοιχείο γʹ της εν λόγω παραγράφου αποσκοπεί ειδικά στην κάλυψη τέτοιων κενών και στην αποτροπή της καταστρατήγησης των απαγορεύσεων που ορίζονται στα στοιχεία αʹ και βʹ αυτού.

31. Σχετικά με την έκφραση «εξ ονόματος ή κατ’ εντολή», φρονώ ότι το άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014 δεν απαιτεί την πλειοψηφική συμμετοχή ή τον επίσημο έλεγχο από οντότητα αναφερόμενη στο στοιχείο α ή βʹ. Αντίθετα, το στοιχείο γʹ καλύπτει ένα ευρύτερο σύνολο σχέσεων που βασίζονται σε λειτουργική ή πραγματική επιρροή (στο εξής: de facto έλεγχος). Η εταιρική δομή ασκεί ιδιαίτερη επιρροή από αυτή την άποψη: ενώ το διοικητικό συμβούλιο είναι γενικά επιφορτισμένο με τον καθορισμό της στρατηγικής κατεύθυνσης της εταιρίας και την άσκηση διοικητικών καθηκόντων υψηλού επιπέδου, ο διευθύνων σύμβουλος μπορεί να έχει τον επιχειρησιακό έλεγχο των ημερήσιων δραστηριοτήτων. Παράλληλα, οι μέτοχοι –σε ορισμένες εταιρικές δομές– διατηρούν την εξουσία να διαμορφώνουν ή να παρακάμπτουν την εταιρική πολιτική. Συνεπώς, για να διαπιστωθεί κατά πόσον ένα νομικό πρόσωπο «ενεργεί εξ ονόματος ή κατ’ εντολή» άλλου προσώπου κατά την έννοια του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, απαιτείται εξέταση της πραγματικής κατανομής της επιρροής και της εξουσίας λήψης αποφάσεων εντός του ομίλου, και όχι μια τυπική εκτίμηση αποκλειστικά με βάση τους τίτλους των επαγγελματικών θέσεων ή την εταιρική μορφή.

32. Συναφώς, θα πρέπει να σημειωθεί ότι το πλαίσιο διακυβέρνησης της εταιρίας μπορεί να διαφέρει, ανά κράτος μέλος, ως προς τη δομή, αλλά συνήθως περιλαμβάνει τρία βασικά όργανα: τους μετόχους, ένα εποπτικό ή συμβουλευτικό όργανο (όπως ένα συμβούλιο ή ένα εποπτικό συμβούλιο) και ένα διοικητικό συμβούλιο, με διακριτούς ρόλους που έχουν ανατεθεί σε καθένα από αυτά. Η συνέλευση των μετόχων αποτελεί γενικά το κυρίαρχο όργανο της εταιρίας, υπεύθυνο για βασικές διαρθρωτικές αποφάσεις, όπως ο διορισμός και η απόλυση διευθυντών, η έγκριση των ετήσιων λογαριασμών και η τροποποίηση του καταστατικού της εταιρίας. Σε δικαιοδοσίες με δυαδικό σύστημα ένα εποπτικό συμβούλιο παρέχει εποπτεία και στρατηγική κατεύθυνση, ενώ το διοικητικό συμβούλιο είναι υπεύθυνο για τις ημερήσιες εργασίες και την εφαρμογή της πολιτικής της εταιρίας. Στα μονιστικά συστήματα διοίκησης, οι ως άνω αρμοδιότητες συνδυάζονται σε ένα ενιαίο διοικητικό συμβούλιο. Σε αμφότερα τα συστήματα, μπορεί να ανατίθενται στα εκτελεστικά στελέχη, συμπεριλαμβανομένων των διευθυνόντων συμβούλων, εξουσίες διαχείρισης των ημερήσιων εργασιών και εξωτερικής εκπροσώπησης της εταιρίας (12).

33. Επομένως, ακόμη και ελλείψει πλειοψηφικής συμμετοχής ή τυπικού νομικού ελέγχου, μια εταιρία μπορεί να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014 εάν ενεργεί από λειτουργική, επιχειρησιακή ή οικονομική άποψη, ως εντολοδόχος ή αντιπρόσωπος ή σύμφωνα με τις οδηγίες ή τις εντολές προσώπου, οντότητας ή φορέα από τη Ρωσία, όπως ορίζεται στο στοιχείο αʹ ή βʹ του άρθρου 5ια, παράγραφος 1. Με άλλα λόγια, το στοιχείο γʹ πρέπει να ερμηνεύεται υπό την έννοια ότι περιλαμβάνει καταστάσεις όπου φυσικό ή νομικό πρόσωπο, οντότητα ή οργανισμός έχει ουσιαστική σύνδεση –μεταξύ άλλων μέσω κοινού ελέγχου, οικονομικής ή λειτουργικής εξάρτησης– με νομικά πρόσωπα που αναφέρονται στο στοιχείο αʹ ή βʹ. Ως εκ τούτου, όταν μια θυγατρική ή άλλη συνδεδεμένη επιχείρηση ενεργεί εξ ονόματος ή κατ’ εντολή ενός τέτοιου νομικού προσώπου, ακόμη και χωρίς τυπική πλειοψηφική συμμετοχή, μπορεί να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της απαγόρευσης. Η ως άνω ερμηνεία είναι σύμφωνη με τον σκοπό καταπολέμησης της καταστρατήγησης του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014, το οποίο αποσκοπεί στην αποτροπή της έμμεσης ή de facto αποφυγής των βασικών περιορισμών.

34. Συνεπώς, εκτιμώ ότι το άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, καλύπτει, πέραν της τυπικής πλειοψηφικής συμμετοχής ή του τυπικού ελέγχου, και την περίπτωση άλλων ρυθμίσεων. Προκειμένου να διασφαλιστεί η πρακτική αποτελεσματικότητα (effet utile) του εν λόγω κανονισμού, η οικεία διάταξη θα πρέπει να ερμηνεύεται υπό την έννοια ότι περιλαμβάνει συμπεριφορά που καταδεικνύει ότι νομικό πρόσωπο, οντότητα ή φορέας ενεργεί υπό τον de facto έλεγχο μιας οντότητας αναφερόμενης στα στοιχεία αʹ ή βʹ, ακόμη και ελλείψει τυπικής κυριότητας ή νομικού ελέγχου.

35. Όσον αφορά την ερμηνεία της έκφρασης «οντότητας [...] που αναφέρεται στο στοιχείο α) ή β)» σε συνδυασμό με άλλα σημεία του κανονισμού 833/2014, θα πρέπει να σημειωθεί ότι ο εν λόγω κανονισμός κάνει λόγο για νομικά πρόσωπα, οντότητες ή φορείς, ενώ ενίοτε διακρίνει τα φυσικά πρόσωπα από τα νομικά πρόσωπα (13). Ωστόσο, η απουσία ρητής μνείας σε φυσικά ή νομικά πρόσωπα ή φορείς στην έκφραση «οντότητας [...] που αναφέρεται στο στοιχείο α) ή β)» στο άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014 δεν σημαίνει ότι τα εν λόγω νομικά πρόσωπα αποκλείονται από το πεδίο εφαρμογής της διάταξης. Για τους σκοπούς της εν λόγω διάταξης, η ερμηνεία του όρου «οντότητα» κατά τρόπο ώστε να περιλαμβάνει φυσικά και νομικά πρόσωπα, καθώς και φορείς, διασφαλίζει ότι οι απαγορεύσεις δεν καταστρατηγούνται μέσω της χρήσεως προσώπων τα οποία, αν και δεν συνιστούν τα ίδια, τύποις, νομικά πρόσωπα, ενεργούν, από λειτουργική άποψη, εξ ονόματος ή κατ’ εντολή των εν λόγω οντοτήτων που εμπίπτουν στο άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχεία αʹ ή βʹ, του κανονισμού 833/2014 –ανεξάρτητα από το αν οι εν λόγω εντολές προέρχονται από φυσικά ή νομικά πρόσωπα. Σε αυτό το πλαίσιο, τόσο ο φορέας εκμετάλλευσης όσο και η πηγή της εντολής μπορούν να είναι φυσικό ή νομικό πρόσωπο ή φορέας, γεγονός που αντικατοπτρίζει τη δομή της διάταξης, η οποία σκόπιμα καλύπτει ένα ευρύ φάσμα υποκειμένων δικαίου αναφερόμενη σε «φυσικό ή νομικό πρόσωπο, οντότητα ή φορέα». Επομένως, για τους σκοπούς του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014, επισημαίνεται ότι σε περίπτωση τυχόν συσταλτικής ερμηνείας κατά την οποία αποκλείονται από το πεδίο εφαρμογής του όρου «οντότητα» τα φυσικά πρόσωπα διακυβεύεται η πρακτική αποτελεσματικότητα (effet utile) της εν λόγω διάταξης.

36. Η ως άνω ευρύτερη ερμηνεία επιρρωννύεται από την αιτιολογική σκέψη 4 του κανονισμού 2022/576, η οποία καθιστά σαφές ότι οι τροποποιήσεις αποσκοπούν στην απαγόρευση «τη[ς] ανάθεσης και τη[ς] συνέχιση[ς] της εκτέλεσης δημόσιων συμβάσεων και παραχωρήσεων σε Ρώσους υπηκόους και οντότητες ή φορείς με έδρα στη Ρωσία». Παρόμοια διατύπωση απαντά και στην αιτιολογική σκέψη 6 της απόφασης (ΚΕΠΠΑ) 2022/578 (14), που εκδόθηκε την ίδια ημερομηνία, η οποία τονίζει τον ίδιο ευρείας εμβέλειας πολιτικό στόχο. Τα ως άνω στοιχεία του ευρύτερου πλαισίου επιβεβαιώνουν ότι σκοπός του στοιχείου γʹ, του άρθρου 5ια, παράγραφος 1 του κανονισμού 833/2014 ήταν να συμπεριλάβει και διευθετήσεις οι οποίες, αν και δεν καλύπτονται τυπικά από το στοιχείο αʹ ή βʹ, εντούτοις, παράγουν τα ίδια απαγορευμένα αποτελέσματα μέσω ουσιαστικού εταιρικού ελέγχου ή πραγματικής κυριότητας.

37. Επιπλέον, όταν το άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ του εν λόγω κανονισμού εξετάζεται σε συνδυασμό με άλλες πράξεις στον τομέα των περιοριστικών μέτρων, η φράση «ενεργεί εξ ονόματος ή κατ’ εντολή» ερμηνεύεται κατά τρόπο που ενισχύει την άποψη ότι περιλαμβάνει ένα φάσμα σχέσεων ευρύτερο από εκείνες που περιορίζονται απλώς στην τυπική κυριότητα ή τον τυπικό εταιρικό έλεγχο.

38. Με την απόφασή του στην υπόθεση HTTS κατά Συμβουλίου (15), για παράδειγμα, το Δικαστήριο έκρινε ότι, στο πλαίσιο του κανονισμού (ΕΕ) 961/2010 (16), «η περίπτωση κατά την οποία ένα πρόσωπο ή οντότητα ελέγχεται από ή ανήκει σε άλλο πρόσωπο ή οντότητα θεωρείται ισοδύναμη με την περίπτωση» του άρθρου 16, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού. Με τον τρόπο αυτό, το Δικαστήριο ερμήνευσε με ευρύτητα το πεδίο εφαρμογής της επίμαχης απαγόρευσης –η οποία εφαρμόσθηκε επί εταιρίας ελεγχόμενης ή ανήκουσας σε πρόσωπο ή νομική οντότητα– επεκτείνοντάς το και στις ενέργειες εξ ονόματος ή βάσει των εντολών αυτού του προσώπου ή της οντότητας, μολονότι δεν υπήρχε ρητή πρόβλεψη περί τούτου στην εν λόγω διάταξη. Κατά τη γνώμη μου, μια τέτοια ερμηνεία αποσκοπεί στη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας (effet utile) των περιοριστικών μέτρων που προβλέπονται από τον κανονισμό, χωρίς αυστηρή προσκόλληση στον ορισμό που χρησιμοποιείται στο εθνικό δίκαιο για τον χαρακτηρισμό στελεχών ως διευθυντικών.

39. Για μια ερμηνεία με γνώμονα την αρχή της πρακτικής αποτελεσματικότητας (effet utile), όπως αυτή που προτείνεται στο σημείο 34 των παρουσών προτάσεων, απαιτείται ανάλυση ορισμένων παραγόντων, συμπεριλαμβανομένης της ταυτότητας όσων ελέγχουν πραγματικά τον ανάδοχο. Κατά την εξαγωγή συμπερασμάτων σχετικά με τον de facto έλεγχο, οι αρχές θα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη διάφορες πραγματικές περιστάσεις, όπως την ύπαρξη μειοψηφικών συμμετοχών, τους προσωπικούς δεσμούς μεταξύ διευθυντών ή πραγματικών δικαιούχων και τα πρότυπα συντονισμού στην επιχειρηματική δραστηριότητα (17). Η ανωτέρω προσέγγιση ευθυγραμμίζεται με τον σκοπό των περιοριστικών μέτρων κατά της καταστρατήγησης, την οποία απηχεί και το άρθρο 12 του κανονισμού 833/2014, το οποίο απαγορεύει τη συμμετοχή σε δραστηριότητες που αποσκοπούν στην καταστρατήγηση των περιοριστικών μέτρων (18).

40. Εν κατακλείδι, η συστηματική ερμηνεία του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014 επιβεβαιώνει ότι ο πρωταρχικός στόχος του είναι η αποτροπή της καταστρατήγησης των απαγορεύσεων που ορίζονται στα στοιχεία αʹ και βʹ του άρθρου 5ια, παράγραφος 1. Υπό το πρίσμα του άρθρου 12 του εν λόγω κανονισμού, το οποίο απαγορεύει ρητά την εν γνώσει και εκ προθέσεως συμμετοχή σε δραστηριότητες καταστρατήγησης, το άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, αυτού πρέπει να νοηθεί ως αναγκαία εγγύηση για τη διασφάλιση της συνοχής και της αποτελεσματικότητας (effet utile) των περιοριστικών μέτρων (19) έναντι πολύπλοκων ιδιοκτησιακών ή οργανωτικών δομών. Το ως άνω συμπέρασμα ενισχύεται, κατά τη γνώμη μου, από μια τελολογική ερμηνεία της τελευταίας αυτής διατάξεως.

Γ. Η τελολογική ερμηνεία

41. Ο κανονισμός 833/2014, στο πλαίσιο του καθεστώτος περιοριστικών μέτρων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (20), αποσκοπεί στην αντιμετώπιση των ενεργειών της Ρωσίας οι οποίες αποσταθεροποιούν την Ουκρανία, με την επιβολή αποτελεσματικών και εφαρμόσιμων απαγορεύσεων –ιδίως σε ευαίσθητους τομείς όπως οι δημόσιες συμβάσεις (21). Ενώ το άρθρο 5ια, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού αποσκοπεί στον αποκλεισμό της ρωσικής επιρροής στις δημόσιες συμβάσεις της Ένωσης, ο βασικός στόχος του είναι να αποτρέψει τις συνδεδεμένες με τη Ρωσία οντότητες από το να αποκομίζουν οικονομικά οφέλη από τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων των κρατών μελών. Τούτο συνάδει με τον ευρύτερο στόχο των κυρώσεων: τη μείωση των οικονομικών πόρων που είναι διαθέσιμοι στο ρωσικό κράτος ή στη ρωσική οικονομία, ιδίως στο πλαίσιο γεωπολιτικών εντάσεων. Με τον αποκλεισμό τέτοιων οντοτήτων από δυνατότητες σύναψης δημοσίων συμβάσεων, η Ευρωπαϊκή Ένωση όχι μόνο περιορίζει την επιρροή της Ρωσίας, αλλά και διακόπτει πιθανές ροές εσόδων που θα μπορούσαν να ενισχύσουν τη ρωσική οικονομία ή τις ρωσικές στρατιωτικές επιχειρήσεις.

42. Τυχόν συσταλτική ερμηνεία του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014 θα υπονόμευε τους ως άνω στόχους, επιτρέποντας στις οντότητες να διαρθρώνουν τις συναλλαγές κατά τρόπο ο οποίος τυπικά να μην εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των στοιχείων αʹ και βʹ του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, ενώ στην ουσία να επιτυγχάνει το ίδιο ακριβώς αποτέλεσμα που επιδιώκουν να αποτρέψουν οι εν λόγω διατάξεις. Συναφώς, ενώ είναι αλήθεια ότι τα περιοριστικά μέτρα πρέπει να ερμηνεύονται συσταλτικώς λόγω των περιορισμών που επιβάλλουν στα θεμελιώδη δικαιώματα (22), δεν αποκλείεται ευρύτερη ερμηνεία συγκεκριμένων όρων μιας διάταξης, όταν τοιαύτη ερμηνεία είναι αναγκαία για να αποτραπεί η καταστρατήγηση των απαγορεύσεων που ορίζονται στα προηγούμενα στοιχεία και να διασφαλισθεί η πρακτική αποτελεσματικότητά τους (effet utile) (23).

43. Η ως άνω ευρεία ερμηνεία του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014 δεν τίθεται υπό αμφισβήτηση από την πρόσφατη απόφαση στην υπόθεση Jemerak (24), όπου το Δικαστήριο προέβη σε συσταλτική ερμηνεία του άρθρου 5ιδ, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ του εν λόγω κανονισμού, σχετικά με την απαγόρευση της άμεσης ή έμμεσης παροχής νομικών συμβουλευτικών υπηρεσιών, ειδικά στο πλαίσιο της τυπικής λειτουργίας της κατάρτισης συμβολαιογραφικών πράξεων. Αντίθετα, το άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού αυτού αποτελεί εγγύηση κατά της καταστρατήγησης και σκοπός του είναι να καλύψει και περιπτώσεις διευθετήσεων οι οποίες, μολονότι δεν εμπίπτουν ρητά στο στοιχείο αʹ ή βʹ του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, υπονομεύουν ωστόσο την πρακτική αποτελεσματικότητα (effet utile) των απαγορεύσεων που ορίζονται στη διάταξη. Ως εκ τούτου, επιβάλλεται η ευρεία ερμηνεία του, σύμφωνα με το ιδιαίτερο κανονιστικό του πλαίσιο και τον επιδιωκόμενο σκοπό του. Δεδομένης της απόκλισης στους σκοπούς των δύο διατάξεων –η μία απαγορεύει τις νομικές συμβουλευτικές υπηρεσίες και η άλλη τη συμμετοχή σε δημόσιες συμβάσεις– η ευρύτερη ερμηνεία του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014 δεν είναι ασυμβίβαστη με τη σχετική απόφαση, αλλά, αντιθέτως, αναδεικνύει την προσέγγιση κατά τομείς του εν λόγω κανονισμού και την ειδική λειτουργία της διάταξης στον εν λόγω κανονισμό.

44. Ωστόσο, το άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014 δεν αποσκοπεί στην επιβολή γενικού ή αυτόματου αποκλεισμού αποκλειστικά και μόνο βάσει της ρωσικής ιθαγένειας των διευθυντών εταιριών. Αντιθέτως, στόχος του είναι να καταλαμβάνει και λειτουργικά ισοδύναμες καταστάσεις όπου οι φορείς εκμετάλλευσης, ανεξαρτήτως της επίσημης νομικής τους μορφής ή της δηλωμένης ανεξαρτησίας τους, στην πράξη ενεργούν εξ ονόματος ή κατ’ εντολή νομικών προσώπων που εμπίπτουν στα στοιχεία αʹ και βʹ της παραγράφου 1 του άρθρου αυτού, δηλαδή Ρώσων υπηκόων ή οντοτήτων με έδρα στη Ρωσία ή ιδιοκτησίας Ρώσων υπηκόων. Με άλλα λόγια, ο στόχος του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014 είναι η διασφάλιση της πρακτικής αποτελεσματικότητας των απαγορεύσεων που προβλέπονται στα στοιχεία αʹ και βʹ και η κάλυψη πιθανών κενών στην εφαρμογή τους. Επομένως, η ευρεία ερμηνεία του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, δεν είναι μόνο θεμιτή, αλλά και αναγκαία για τη διαφύλαξη της αποτελεσματικότητας (effet utile) των επίμαχων μέτρων (25). Τυχόν αδικαιολόγητα στενή ερμηνεία της διάταξης αυτής καταλείπει περιθώρια καταστρατήγησης μέσω διευθετήσεων οι οποίες πληρούν απλώς και μόνον ορισμένα τυπικά στοιχεία ή έχουν έμμεσο χαρακτήρα. Ειδικότερα, όταν Ρώσοι υπήκοοι, ιδίως υπό την ιδιότητα διευθυντών εταιριών, ενεργούν κατά τρόπο που εξυπηρετεί τη βούληση ή τα συμφέροντα μιας οντότητας που εμπίπτει στα στοιχεία αʹ ή βʹ του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, είναι δικαιολογημένο να εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της απαγόρευσης. Η εν λόγω προσέγγιση απηχεί τόσο το γράμμα όσο και το πνεύμα του κανονισμού και διασφαλίζει ότι δεν μπορεί να καταστρατηγείται μέσω των τεχνικών λεπτομερειών οργανώσεως της εταιρικής διακυβέρνησης. Επομένως, η απλή ύπαρξη Ρώσων υπηκόων, όπως διευθυντών, δεν αρκεί αφ’ εαυτής για να ενεργοποιήσει τις απαγορεύσεις που προβλέπονται στο άρθρο 5ια, παράγραφος 1, του κανονισμού 833/2014. Ωστόσο, εάν υπάρχουν συγκεκριμένα αποδεικτικά στοιχεία περί ενεργειών του προσφέροντος εξ ονόματος ή κατ’ εντολή οντότητας υποκείμενης στην απαγόρευση των στοιχείων αʹ ή βʹ, τότε εφαρμόζεται το στοιχείο γʹ. Η εν λόγω ευρεία ερμηνεία της έννοιας της «οντότητας» επιδιώκει, και πάλι, τη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας (effet utile) της σχετικής απαγόρευσης, ώστε να αποτρέπεται η καταστρατήγησή της.

45. Επιπλέον, μολονότι βασική επιδίωξη του κανονισμού 833/2014 είναι η αποτροπή του κινδύνου συμβολής στα ρωσικά πολεμικά μέτρα, ωστόσο το άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του εν λόγω κανονισμού δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι περιορίζει το πεδίο εφαρμογής αποκλειστικά σε περιπτώσεις κατά τις οποίες είναι πιθανή ή αποδεδειγμένη η ουσιώδης συμβολή στα εν λόγω μέτρα. Δεδομένου ότι η εν λόγω διάταξη αποσκοπεί στην αποτροπή της καταστρατήγησης των απαγορεύσεων που προβλέπονται στα στοιχεία αʹ και βʹ του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, και, ιδίως, με το να καταλαμβάνει και διευθετήσεις που αφορούν υποκείμενο δικαίου που ενεργεί «εξ ονόματος ή κατ’ εντολή» όσων εμπίπτουν στις εν λόγω απαγορεύσεις, στο άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γ, του εν λόγω κανονισμού ακολουθείται μια προληπτική προσέγγιση, με σκοπό τον αποκλεισμό από τις δημόσιες συμβάσεις όχι μόνο προσώπων, οντοτήτων ή φορέων που ανήκουν τυπικά σε παράγοντες ρωσικής ιθαγένειας ή ελέγχονται από αυτούς, αλλά και εκείνων που, στην πράξη, λειτουργούν υπό τον de facto έλεγχο προσώπων, οντοτήτων ή φορέων που συνδέονται με τη Ρωσία. Καίτοι ένας αποδεδειγμένος κίνδυνος χρηματοδότησης της στρατιωτικής επιθετικότητας της Ρωσίας μπορεί να αποτελέσει ισχυρό τεκμήριο για τη σύνδεση αυτή, εντούτοις, δεν αποτελεί συστατικό στοιχείο του σχετικού νομικού κριτηρίου βάσει του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014. Η ως άνω διάταξη λειτουργεί, επομένως, ανεξάρτητα από την πραγματική τελική χρήση των κεφαλαίων και απηχεί τον σκοπό του εν λόγω κανονισμού, ήτοι τη διασφάλιση της πρακτικής αποτελεσματικότητας (effet utile) των περιοριστικών μέτρων της Ένωσης.

Δ. Ενδιάμεσο συμπέρασμα

46. Το ουσιώδες ζήτημα βάσει του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014 δεν είναι αποκλειστικά η επίσημη νομική πηγή της εξουσίας ,αλλά, αντιθέτως, το κατά πόσον το ουσιαστικό αποτέλεσμα της διευθετήσεως είναι ότι η εταιρία ενεργεί εξ ονόματος ή κατ’ εντολή Ρώσου υπηκόου, ή φυσικού ή νομικού προσώπου, οντότητας ή φορέα από τη Ρωσία που αναφέρεται στο άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ ή βʹ. Ακόμη και αν οι Ρώσοι υπήκοοι τυπικά δεν κατέχουν μερίδια ιδιοκτησίας, ενδέχεται να ανατίθεται σε αυτούς, οι οποίοι κατέχουν κρίσιμες διοικητικές θέσεις, η εκτέλεση στρατηγικών αποφάσεων που ευθυγραμμίζονται με τα συμφέροντα της Ρωσικής Κυβέρνησης ή προσώπων που εμπίπτουν στα περιοριστικά μέτρα της Ένωσης. Αυτή η δυνατότητα προβλέπεται ρητά στο άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, το οποίο διευρύνει το πεδίο εφαρμογής του αποκλεισμού από τις δημόσιες συμβάσεις ώστε να περιλαμβάνει και πρόσωπα, οντότητες ή φορείς που ενεργούν εξ ονόματος ή κατ’ εντολή των νομικών προσώπων που αναφέρονται στο άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχεία αʹ και βʹ. Για τον λόγο αυτό, μια τυπολατρική προσέγγιση θα ήταν ανεπαρκής, δεδομένου ότι ο στόχος της διάταξης είναι να αποτρέψει την καταστρατήγηση των απαγορεύσεων που επιβάλλονται βάσει των στοιχείων αυτών. Συνεπώς, για την εφαρμογή του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, απαιτείται η ανάλυση πραγματικών περιστατικών η οποία να υπερβαίνει τις τυπικές απαιτήσεις που ισχύουν για τις εταιρίες.

47. Ωστόσο, είναι σημαντικό να σημειωθεί ότι το άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014 δεν αποσκοπεί στην επιβολή γενικού ή αυτόματου αποκλεισμού βάσει της ρωσικής ιθαγένειας των διευθυντών εταιριών. Αντιθέτως, στόχος του είναι να καταλαμβάνει και λειτουργικά ισοδύναμες καταστάσεις όπου οι φορείς εκμετάλλευσης, ανεξαρτήτως της επίσημης νομικής τους μορφής ή της δηλωμένης ανεξαρτησίας τους, στην πράξη ενεργούν εξ ονόματος ή κατ’ εντολή νομικών προσώπων που εμπίπτουν στα στοιχεία αʹ και βʹ του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, δηλαδή Ρώσων υπηκόων ή οντοτήτων με έδρα στη Ρωσία ή ιδιοκτησίας Ρώσων υπηκόων. Δεδομένου ότι η έκφραση «εξ ονόματος ή κατ’ εντολή» κατά την έννοια του στοιχείου γʹ του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, καλύπτει και περιπτώσεις όπου ένα νομικό πρόσωπο ενεργεί υπό τον de facto έλεγχο τρίτων, απαιτείται ανάλυση ορισμένων παραγόντων, συμπεριλαμβανομένης της ταυτότητας όσων ελέγχουν πραγματικά τον προσφέροντα. Για μια τέτοια διαπίστωση απαιτείται κατά περίπτωση αξιολόγηση τόσο των νομικών όσο και των πραγματικών περιστάσεων, προκειμένου να εξακριβωθεί η ακριβής φύση και η ουσία των σχετικών συνδέσεων.

Ε. Εξατομικευμένη αξιολόγηση των νομικών και των πραγματικών περιστάσεων

48. Όπως εξέθεσα ήδη (26), για τους σκοπούς της αξιολόγησης του κατά πόσον ένα πρόσωπο, μια οντότητα ή ένας φορέας ενεργεί «εξ ονόματος ή κατ’ εντολή» άλλου κατά την έννοια του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014, θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όλες οι δυνητικά κρίσιμες νομικές και πραγματικές περιστάσεις που ενδεχομένως υποδηλώνουν de facto έλεγχο από Ρώσους υπηκόους ή οντότητες με έδρα στη Ρωσία ή ιδιοκτησίας Ρώσων υπηκόων. Όπως επισήμανε η Επιτροπή στις κατευθυντήριες γραμμές της, μια τέτοια αξιολόγηση θα πρέπει να περιλαμβάνει όλες τις σχετικές νομικές και πραγματικές περιστάσεις, όπως την ακριβή δομή ιδιοκτησίας και ελέγχου της σχετικής οντότητας, τους προσωπικούς και επαγγελματικούς δεσμούς μεταξύ των εμπλεκόμενων προσώπων, τη φύση και τον σκοπό των επίμαχων συναλλαγών, την επιχειρησιακή και διοικητική συμπεριφορά των μερών, αποδεικτικά στοιχεία για προηγούμενες οδηγίες ή ευθυγράμμιση ενεργειών με οντότητες στις οποίες έχουν επιβληθεί κυρώσεις και γνωστοποιήσεις από τρίτους ή άλλους δείκτες πλαισίου (27).

49. Συνεπώς, η εξατομικευμένη αξιολόγηση που διενεργείται για τους σκοπούς της εφαρμογής του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014 θα πρέπει να περιλαμβάνει μια λεπτομερή, ειδική ανάλυση των πραγματικών περιστατικών κάθε περίπτωσης, ώστε να διαπιστωθεί εάν η εν λόγω οντότητα ενεργεί ουσιαστικά υπό τον de facto έλεγχο ενός υποκειμένου δικαίου που εμπίπτει στο στοιχείο αʹ ή βʹ του άρθρου 5ια, παράγραφος 1. Στην εν λόγω αξιολόγηση θα πρέπει να ακολουθείται μια προσέγγιση με βάση τον κίνδυνο, που σημαίνει ότι οι εθνικές αρχές θα πρέπει να στηρίζονται σε ένα σύστημα δεικτών ή παραγόντων ενεργοποίησης για τον εντοπισμό εταιριών για τις οποίες ενδέχεται να απαιτείται περαιτέρω αξιολόγηση.

50. Όπως εξέθεσα ανωτέρω (28), η χρήση της έννοιας του «ενεργεί[ν] εξ ονόματος ή κατ’ εντολή» αποσκοπεί στην αντιμετώπιση του έμμεσου και de facto ελέγχου. Συνεπώς, η ιθαγένεια ενός διευθυντή ενδεχομένως να ασκεί επιρροή όσον αφορά την αξιολόγηση του κατά πόσον ενεργεί ως εντολοδόχος, αλλά πρέπει να λαμβάνεται υπόψη σε συνδυασμό με άλλες πραγματικές περιστάσεις, όπως οι δεσμοί του διευθυντή με Ρώσους υπηκόους, ή φυσικά ή νομικά πρόσωπα, οντότητες ή φορείς με έδρα στη Ρωσία, ο ρόλος του εντός της εταιρίας και η συνολική δομή της εταιρίας, όπερ εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να επαληθεύσει. Στο πλαίσιο αυτό, η σημασία της ιθαγένειας ως κριτηρίου ενισχύεται από το γεγονός ότι το άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014 μνημονεύει ρητά οντότητες που εμπίπτουν στο στοιχείο αʹ, το οποίο περιλαμβάνει φυσικά πρόσωπα που είναι Ρώσοι υπήκοοι. Δεδομένου ότι το στοιχείο γʹ αποσκοπεί στην αποτροπή της καταστρατήγησης των απαγορεύσεων που προβλέπονται στα στοιχεία αʹ και βʹ, η ρωσική ιθαγένεια του διευθυντή δεν συνιστά δευτερεύουσα λεπτομέρεια, αλλά αποτελεί μια δυνητικά σημαντική ένδειξη ότι η εταιρία ενδέχεται να ενεργεί εξ ονόματος ή κατ’ εντολή προσώπου που υπόκειται στους βασικούς περιορισμούς του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, του κανονισμού 833/2014. Ωστόσο, από τα κριτήρια που ορίζονται στο άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014, προκύπτει ότι, εάν οι διευθυντές του προσφέροντος είναι Ρώσοι υπήκοοι και η εταιρία ελέγχεται de facto από ρωσική οντότητα, τότε η εταιρία ενδέχεται κάλλιστα να ενεργεί «εξ ονόματος ή κατ’ εντολή» της εν λόγω οντότητας. Αντίστροφα, η σημασία της ιθαγένειας ενός διευθυντή βάσει του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014 θα πρέπει να περιορίζεται σε περιπτώσεις όπου ο διευθυντής κατέχει εξουσίες πέραν εκείνων που σχετίζονται με την ημερήσια διαχείριση. Συγκεκριμένα, εάν ο διευθυντής είναι απλώς υπεύθυνος για ζητήματα λειτουργίας της εταιρίας και ενεργεί υπό τη γενική καθοδήγηση των μετόχων, χωρίς να ασκεί εξουσία λήψης στρατηγικών αποφάσεων ή έλεγχο επί των ευρύτερων στόχων της εταιρίας, η ιθαγένειά του δεν θα πρέπει να αποτελεί κρίσιμο λόγο για περαιτέρω αξιολόγηση. Σε τέτοιες περιπτώσεις, ο ρόλος του διευθυντή προσιδιάζει περισσότερο σε αυτόν ενός μεσαίου στελέχους, και οι ενέργειες της εταιρίας δεν θα πρέπει να θεωρούνται αυτομάτως ότι ασκούνται «εξ ονόματος ή κατ’ εντολή» Ρώσου υπηκόου, ή φυσικού ή νομικού προσώπου, οντότητας ή φορέα από τη Ρωσία, όπως αναφέρουν τα στοιχεία αʹ και βʹ του άρθρου 5ια, παράγραφος 1. Συνεπώς, η έμφαση θα πρέπει να δοθεί στο κατά πόσον ο διευθυντής διαθέτει ουσιαστικό έλεγχο ή ουσιαστική εξουσία λήψεως αποφάσεων και κατά πόσον οι ενέργειές του επηρεάζουν τη συνολική διοίκηση της εταιρίας, παράγοντες οι οποίοι θα μπορούσαν να δικαιολογήσουν την εφαρμογή περιοριστικών μέτρων. Η ως άνω διάκριση διασφαλίζει ότι ο κανονισμός 833/2014 στοχεύει άτομα σε θέσεις με πραγματική επιρροή.

51. Από αυτή την άποψη, είναι αλήθεια ότι, όπως υποστήριξαν η Ιταλική Κυβέρνηση και η Επιτροπή, βάσει του ιταλικού δικαίου, ένας διευθυντής που δεν είναι εταίρος συνήθως εκπροσωπεί την εταιρία και ενεργεί για λογαριασμό των μετόχων της. Ωστόσο, τα περιοριστικά μέτρα της Ένωσης λειτουργούν σύμφωνα με το δικό τους αυτοτελές νομικό πλαίσιο και τον δικό τους αυτοτελή σκοπό, δηλαδή τη διασφάλιση ότι οι οντότητες ή τα πρόσωπα στα οποία επιβάλλονται κυρώσεις δεν μπορούν να καταστρατηγούν τις απαγορεύσεις μέσω έμμεσου ή de facto ελέγχου. Πράγματι, όπως προκύπτει από τη γνωμοδότηση της Επιτροπής, της 17ης Οκτωβρίου 2019 (29), η έννοια του «ενεργεί[ν] εξ ονόματος» στο νομοθετικό πλαίσιο περιοριστικών μέτρων της Ένωσης δεν περιορίζεται στην επίσημη νομική εκπροσώπηση ή αντιπροσώπευση με τη στενή έννοια του όρου βάσει του εθνικού δικαίου. Αντίθετα, πρόκειται για ουσιαστική έννοια που περιλαμβάνει οποιαδήποτε κατάσταση όπου φυσικό ή νομικό πρόσωπο, οντότητα ή φορέας ενεργεί για την εξυπηρέτηση των συμφερόντων προσώπου, οντότητας ή φορέα που αναφέρεται στο άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ ή βʹ, του κανονισμού 833/2014 ή βάσει των οδηγιών των ανωτέρω. Μια τέτοια περίπτωση μπορεί να χαρακτηρίζεται από πραγματική επιρροή, συντονισμένη συμπεριφορά ή ρόλους που ευθυγραμμίζονται από λειτουργική άποψη με τα συμφέροντα ή τις στρατηγικές κατευθύνσεις Ρώσων υπηκόων, ή φυσικών ή νομικών προσώπων, οντοτήτων ή φορέων με έδρα στη Ρωσία. Επομένως, βάσει του ιταλικού δικαίου, δεν αρκεί ως έρεισμα ο τυπικός ρόλος ενός διευθυντή μη έχοντος την ιδιότητα του εταίρου για να αποκλειστεί το ενδεχόμενο το φυσικό ή νομικό πρόσωπο, οντότητα ή φορέας να ενεργεί, κατ’ ουσίαν, «εξ ονόματος ή κατ’ εντολή» υποκειμένου δικαίου που εμπίπτει στο άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ ή βʹ, του κανονισμού 833/2014.

52. Συνεπώς, η ιθαγένεια ενός διευθυντή, μολονότι δεν είναι αυτή καθεαυτήν καθοριστική, εντούτοις, όταν εξετάζεται σε συνδυασμό με τον ρόλο του, τους δεσμούς ιδιοκτησίας και τις ευθύνες διακυβέρνησης, ενδέχεται να ενεργοποιεί την υποχρέωση ενισχυμένου ελέγχου από τις εθνικές αρχές βάσει του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014. Στην υπό κρίση υπόθεση, το γεγονός ότι δύο από τα τρία μέλη του διοικητικού συμβουλίου της Scudieri International είναι ρωσικής ιθαγένειας, ένα δε από αυτά είναι επίσης πρόεδρος του διοικητικού συμβουλίου και διευθύνων σύμβουλος της εν λόγω εταιρίας καθώς και μοναδικός διαχειριστής της μητρικής εταιρίας, θα μπορούσε να δικαιολογήσει περαιτέρω έλεγχο από τις εθνικές αναθέτουσες αρχές. Ιδίως η ιθαγένεια των διευθυντών, σε συνδυασμό με τους ρόλους τους και τη δομή ιδιοκτησίας, μπορεί να θεωρηθεί παράγοντας κινδύνου ότι η οντότητα ελέγχεται ενδεχομένως από Ρώσους υπηκόους ή οντότητες από τη Ρωσία, ακόμη και αν η ίδια η εταιρία δεν ελέγχεται άμεσα από υποκείμενα δικαίου από τη Ρωσία.

53. Πιο συγκεκριμένα, στην υπό κρίση υπόθεση, διαπιστώνονται τα εξής: πρώτον, τα δύο από τα τρία μέλη του διοικητικού συμβουλίου της Scudieri International είναι Ρώσοι υπήκοοι· δεύτερον, ένας από τους Ρώσους υπηκόους υπηρετεί ως πρόεδρος του διοικητικού συμβουλίου και διευθύνων σύμβουλος της Scudieri International, γεγονός που μπορεί να υποδηλώνει ότι κατέχει, σε σημαντικό βαθμό και σε ημερήσια βάση, τον έλεγχο επί ζητημάτων λειτουργίας αλλά και στρατηγικής διαχείρισης που υπερβαίνει την απλή επίσημη ή τυπική συμμετοχή· και, τρίτον, το ίδιο πρόσωπο είναι επίσης μοναδικός διαχειριστής της μητρικής εταιρίας, η οποία κατέχει το 90 % των μετοχών της Scudieri International, γεγονός που υποδηλώνει μια κάθετη δομή ελέγχου, όπου το ίδιο πρόσωπο ασκεί ουσιαστική εξουσία τόσο στη μητρική εταιρία όσο και στη θυγατρική της. Αυτοί οι παράγοντες υποδηλώνουν αλληλεπικάλυψη ελέγχου στην εκτελεστική διοίκηση, αλληλεπικάλυψη η οποία, σε συνδυασμό με τη σημαντική σύνδεση μεταξύ της μητρικής εταιρίας και της θυγατρικής, μπορεί να εγείρει εύλογες ανησυχίες ότι η Scudieri International ενδέχεται να ενεργεί «εξ ονόματος ή κατ’ εντολή» προσώπου, οντότητας ή φορέα που αναφέρεται στο άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ ή βʹ, του κανονισμού 833/2014. Επομένως, υπάρχει εύλογος κίνδυνος η Scudieri International να χρησιμοποιείται ως μέσο για έναν άλλο τελικό πραγματικό δικαιούχο που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του εν λόγω κανονισμού. Όταν υφίσταται τέτοιο σύνολο πραγματικών περιστατικών –σημείο που τόνισε επίσης η Opera Laboratori Fiorentini στις γραπτές της παρατηρήσεις και κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ενώπιον του Δικαστηρίου–, οι εθνικές αρχές μπορεί να έχουν υποχρέωση να αξιολογήσουν κατά πόσον ο προσφέρων εμπίπτει στην απαγόρευση που προβλέπεται στο άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014 λόγω ιθαγένειας, ελέγχου, σχέσης εντολής ή δεσμών ιδιοκτησίας. Ωστόσο, εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να καθορίσει εάν μια τέτοια αξιολόγηση είναι αναγκαία.

54. Ιδίως όταν η εταιρική δομή είναι πολύπλοκη και πολυεπίπεδη, οι αρχές ενδέχεται να χρειαστεί να εφαρμόσουν το «κριτήριο του τελικού πραγματικού δικαιούχου». Μολονότι το άρθρο 5ια, παράγραφος 1, του κανονισμού 833/2014 δεν αναφέρει τον τελικό πραγματικό δικαιούχο, άλλες νομικές πράξεις της Ένωσης (30) χρησιμοποιούν συστηματικά το εν λόγω κριτήριο για τον εντοπισμό συγκεκαλυμμένου ελέγχου ή δομών πραγματικής ιδιοκτησίας. Βάσει της συστηματικής και τελολογικής ερμηνείας του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014, οι αναθέτουσες αρχές έχουν τη δυνατότητα να καθορίζουν εάν ένας τελικός πραγματικός δικαιούχος ασκεί de facto έλεγχο, ιδίως όταν είναι Ρώσος υπήκοος ή φυσικό ή νομικό πρόσωπο, οντότητα ή φορέας με έδρα στη Ρωσία. Συνεπώς, η ύπαρξη τελικού πραγματικού δικαιούχου με τα ως άνω χαρακτηριστικά μπορεί να ενεργοποιεί την υποχρέωση των αναθετουσών αρχών για αυξημένη δέουσα επιμέλεια προκειμένου να διαπιστωθεί εάν ο προσφέρων ενεργεί στην πραγματικότητα εξ ονόματος ή κατ’ εντολή προσώπου, οντότητας ή φορέα που αναφέρεται στο άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ ή βʹ, του κανονισμού 833/2014. Στην υπό κρίση υπόθεση, στο πλαίσιο της προσφυγής που άσκησε η Opera Laboratori Fiorentini κατά της αποφάσεως της αναθέτουσας αρχής περί αναθέσεως της επίμαχης συμβάσεως στην Scudieri International, εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να λάβει υπόψη όλες τις σχετικές περιστάσεις.

IV. Πρόταση

55. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα ερωτήματα που υπέβαλε το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας, Ιταλία) ως εξής:

Το άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού (ΕΕ) 833/2014 του Συμβουλίου, της 31ης Ιουλίου 2014, σχετικά με περιοριστικά μέτρα λόγω ενεργειών της Ρωσίας που αποσταθεροποιούν την κατάσταση στην Ουκρανία,

έχει την έννοια ότι, στον βαθμό που απαγορεύει την ανάθεση ή τη συνέχιση της εκτέλεσης οποιασδήποτε δημόσιας σύμβασης ή σύμβασης παραχώρησης σε ή με «φυσικό ή νομικό πρόσωπο, οντότητα ή φορέα που ενεργεί εξ ονόματος ή κατ’ εντολή οντότητας που αναφέρεται στο στοιχείο αʹ ή βʹ» αυτού, η απαγόρευση αυτή δεν εφαρμόζεται αυτομάτως στην περίπτωση που δημόσια σύμβαση ανατίθεται σε εταιρία κράτους μέλους, στο διοικητικό συμβούλιο της οποίας δύο από τα τρία μέλη έχουν τη ρωσική ιθαγένεια, ένα δε από αυτά είναι πρόεδρος και διευθύνων σύμβουλος της εν λόγω εταιρίας και ο μοναδικός διαχειριστής της μητρικής εταιρίας η οποία κατέχει το 90 % του μετοχικού κεφαλαίου της και η οποία έχει επίσης συσταθεί σύμφωνα με το δίκαιο κράτους μέλους, όταν καμία από τις εν λόγω εταιρίες δεν ανήκει άμεσα ή έμμεσα σε Ρώσους υπηκόους ή σε οντότητες με έδρα στη Ρωσία που αναφέρονται στο άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ ή βʹ, του κανονισμού 833/2014.

Ωστόσο, οι ως άνω πραγματικές περιστάσεις, ιδίως η ιθαγένεια και τα καθήκοντα των βασικών στελεχών της εταιρίας, καθώς και οι ουσιαστικοί δεσμοί μεταξύ του προσφέροντος και της μητρικής του εταιρίας, μπορούν να χρησιμεύσουν ως σχετικοί δείκτες για περαιτέρω έλεγχο από την αναθέτουσα αρχή. Τέτοια στοιχεία ενδέχεται να ενεργοποιούν την υποχρέωση αξιολόγησης ως προς το κατά πόσον ο προσφέρων ενεργεί, στην ουσία, «εξ ονόματος» ή «κατ’ εντολή» οντότητας που εμπίπτει στο άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ ή βʹ, του εν λόγω κανονισμού, περιλαμβανομένων των περιπτώσεων άσκησης de facto ελέγχου από πρόσωπα, οντότητες ή φορείς που συνδέονται με τη Ρωσία. Στην αξιολόγηση αυτή θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όλες οι σχετικές νομικές και πραγματικές περιστάσεις, συμπεριλαμβανομένων του ρόλου και της επιρροής του τελικού πραγματικού δικαιούχου.

1 Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.

2 Κανονισμός του Συμβουλίου, της 31ης Ιουλίου 2014 (ΕΕ 2014, L 229, σ. 1).

3 Κανονισμός του Συμβουλίου, της 8ης Απριλίου 2022, για την τροποποίηση του κανονισμού 833/2014 (ΕΕ 2022, L 111, σ. 1).

4 Απόφαση της 10ης Σεπτεμβρίου 2014, Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, σκέψη 22 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).

5 Βλ. απόφαση της 22ας Ιουνίου 2021, Latvijas Republikas Saeima (Βαθμοί ποινής) (C‑439/19, EU:C:2021:504, σκέψη 81 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).

6 Στη δανική (på vegne af), την ολλανδική (namens of), τη φινλανδική (yhteisön puolesta), τη γαλλική (pour le compte [de]), την ιταλική (per conto […] di) και την ισπανική (por cuenta […] de). Μολονότι οι πολωνικές (w imieniu) και ρουμανικές (în numele) εκφράσεις σημαίνουν κυριολεκτικά «εξ ονόματος», χρησιμοποιούνται με την έννοια της φράσης «για λογαριασμό» στις αντίστοιχες γλώσσες.

7 Στην εσθονική (üksuse nimel), τη γερμανική (im Namen), την ελληνική (εξ ονόματος), την ουγγρική (nevében), τη λεττονική (vārdā), την πορτογαλική (em nome) και τη σλοβακική (v mene).

8 Στην εσθονική (või juhtimisel), τη φινλανδική (johdolla), την ουγγρική (irányítása szerint), την ιταλική (sotto la direzione), τη λεττονική (norādēm), την πολωνική (pod kierunkiem), την πορτογαλική (sob a direção) και την ισπανική (bajo la dirección) γλωσσική απόδοση, υπερισχύει η έννοια «βάσει της εντολής».

9 Στη δανική (efter anvisning fra), την ολλανδική (aanwijzing van), τη γαλλική (selon les instructions), τη γερμανική (auf Anweisung), τη ρουμανική (în conformitate cu instrucțiunile) και τη σλοβακική (na základe pokynov) γλωσσική απόδοση, εκφράζεται η έννοια του ενεργείν «σύμφωνα με τις οδηγίες». Η ελληνική γλωσσική απόδοση (κατ’ εντολή) προσεγγίζει περισσότερο την έννοια του ενεργείν «βάσει των εντολών» («under the orders of»).

10 Σε ορισμένες γλώσσες της Ένωσης, όπως στη δανική (enhed), τη γερμανική (Organisation), την ουγγρική (szervezet), τη λεττονική (vienība) και τη ρουμανική (entitate), ο όρος συνδέεται με νομικά πρόσωπα και, μάλιστα, ορισμένες φορές αποκλείει, από εννοιολογική άποψη, τα φυσικά πρόσωπα. Στην εσθονική (üksus), ο όρος που χρησιμοποιείται για την «οντότητα» δεν περιλαμβάνει φυσικά πρόσωπα (isik). Ο φινλανδικός όρος (yhteisö) μπορεί να παραπέμπει σε ομάδα φυσικών προσώπων που έχουν κοινό στόχο ή που σχετίζονται μεταξύ τους ή σε νομικά πρόσωπα, αλλά όχι σε φυσικά πρόσωπα όπως ιδιώτες. Στην πορτογαλική, ο όρος (entidade) περιγράφει αποκλειστικώς νομικά πρόσωπα.

11 Η έννοια του όρου στην αγγλική (entity), τη γαλλική (entité), την ελληνική (οντότητα), την ιταλική (entità), την πολωνική (podmiot) και τη σλοβακική (subjekt) περιλαμβάνει, από εννοιολογική άποψη, τόσο νομικά όσο και φυσικά πρόσωπα, αν και χρησιμοποιείται κυρίως για την περιγραφή νομικών προσώπων.

12 Βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 12ης Ιουλίου 2018, The Goldman Sachs Group κατά Επιτροπής (T‑419/14, EU:T:2018:445, σκέψεις 91 και 112). Κατά την αξιολόγηση της καθοριστικής επιρροής για τους σκοπούς του δικαίου ανταγωνισμού της Ένωσης βάσει του άρθρου 101 ΣΛΕΕ, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει ότι η εξουσία των μετόχων να διορίζουν τα μέλη του διοικητικού συμβουλίου μιας εταιρίας αναγνωρίζεται ως βασικός δείκτης ελέγχου και στηρίζεται σε αυτήν τη δομή για να ελέγξει τη δυνατότητα μιας μητρικής εταιρίας να επηρεάσει τη συμπεριφορά της θυγατρικής της. Συνεπώς, το πλαίσιο διακυβέρνησης παρέχει τη νομική και πραγματική βάση για την αξιολόγηση του ελέγχου και της επιρροής και, ως εκ τούτου, είναι καθοριστικής σημασίας για τη διαπίστωση της ευθύνης της μητρικής εταιρίας βάσει των κανόνων ανταγωνισμού της Ένωσης.

13 Βλ., για παράδειγμα, άρθρο 10 του κανονισμού 833/2014.

14 Απόφαση του Συμβουλίου, της 8ης Απριλίου 2022, που τροποποιεί την απόφαση 2014/512/ΚΕΠΠΑ σχετικά με περιοριστικά μέτρα λόγω ενεργειών της Ρωσίας που αποσταθεροποιούν την κατάσταση στην Ουκρανία (ΕΕ 2022, L 111, σ. 70).

15 Απόφαση της 10ης Σεπτεμβρίου 2019 (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, σκέψη 79).

16 Κανονισμός του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 2010, σχετικά με περιοριστικά μέτρα κατά του Ιράν και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 423/2007 (ΕΕ 2010, L 281, σ.1).

17 Βλ. γνωμοδότηση της Επιτροπής, της 17ης Οκτωβρίου 2019, σχετικά με το άρθρο 5, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 833/2014 του Συμβουλίου, [C(2019) 7476 τελικό], όπου η Επιτροπή έκρινε επίσης σκόπιμο να αναλύσει τις δομές ιδιοκτησίας και ελέγχου.

18 Βλ. επίσης οδηγία (ΕΕ) 2024/1226 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 24ης Απριλίου 2024, σχετικά με τον ορισμό των ποινικών αδικημάτων και των κυρώσεων για την παραβίαση των περιοριστικών μέτρων της Ένωσης και την τροποποίηση της οδηγίας (ΕΕ) 2018/1673 (ΕΕ 2024, L 1226), η οποία θεσπίζει ελάχιστους κανόνες σχετικά με τον ορισμό των ποινικών αδικημάτων και των κυρώσεων για την παράβαση των περιοριστικών μέτρων της Ένωσης. Βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 1, στοιχείο ηʹ, της εν λόγω οδηγίας, τα κράτη μέλη πρέπει να διασφαλίζουν ότι η καταστρατήγηση περιοριστικών μέτρων της Ένωσης συνιστά ποινικό αδίκημα.

19 Πρβλ. απόφαση της 28ης Μαρτίου 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, σκέψη 132).

20 Η απόφαση 2022/578 και ο κανονισμός 2022/576 αποτελούσαν μέρος της πέμπτης δέσμης περιοριστικών μέτρων που έλαβε η Ευρωπαϊκή Ένωση κατά της Ρωσίας, με στόχο την περαιτέρω ενίσχυση της οικονομικής πίεσης προς το Κρεμλίνο και την υπονόμευση της ικανότητάς του να χρηματοδοτήσει την εισβολή στην Ουκρανία, μέσω της θεσπίσεως ευρύτερων μέτρων ώστε να αυξηθεί η επίδραση στη ρωσική οικονομία.

21 Βλ. αιτιολογική σκέψη 6 της απόφασης 2022/578, η οποία συνδέει τη σοβαρότητα της κατάστασης με τη θέσπιση περαιτέρω περιοριστικών μέτρων όσον αφορά τις δημόσιες συμβάσεις. Όπως υποστήριξε, κατ’ ουσίαν, η Opera Laboratori Fiorentini κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ενώπιον του Δικαστηρίου, η πρόθεση του νομοθέτη της Ένωσης, όπως αποτυπώνεται στην αιτιολογική σκέψη 6, είναι να επεκτείνει το πεδίο εφαρμογής της απαγόρευσης σύναψης δημοσίων συμβάσεων, προκειμένου να αποτραπεί η έμμεση συμμετοχή ρωσικών συμφερόντων που υπόκεινται σε κυρώσεις. Το άρθρο 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014 θα πρέπει, επομένως, να νοείται ως λειτουργική διάταξη κατά της καταστρατήγησης, σύμφωνα με την εξελισσόμενη αξιολόγηση απειλών.

22 Όπως δήλωσε η Ιταλική Κυβέρνηση, το άρθρο 5ια, παράγραφος 1, του κανονισμού 833/2014 συνιστά περιορισμό στην επιχειρηματική ελευθερία βάσει του άρθρου 16 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ωστόσο, υπενθυμίζεται ότι το Δικαστήριο έχει παγίως κρίνει ότι το εν λόγω δικαίωμα, μεταξύ άλλων, δεν συνιστά απόλυτο προνόμιο και μπορεί να περιορισθεί για λόγους δημοσίου συμφέροντος, ιδίως για την επίτευξη θεμιτών σκοπών γενικού συμφέροντος που αναγνωρίζονται από την Ένωση (βλ. αποφάσεις της 21ης Δεκεμβρίου 2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, σκέψη 80, και της 28ης Μαρτίου 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, σκέψη 148).

23 Πρβλ. αποφάσεις της 21ης Δεκεμβρίου 2011, Afrasiabi κ.λπ. (C‑72/11, EU:C:2011:874, σκέψεις 39, 40 και 47), και της 11ης Νοεμβρίου 2021, Bank Sepah (C‑340/20, EU:C:2021:903, σκέψεις 45 και 56), και προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Y. Bot στην υπόθεση Afrasiabi κ.λπ. (C‑72/11, EU:C:2011:737, σημείο 77).

24 Απόφαση της 5ης Σεπτεμβρίου 2024 (C‑109/23, EU:C:2024:681, σκέψη 47).

25 Απόφαση της 28ης Μαρτίου 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, σκέψη 132).

26 Βλ. σημεία 39 και 47 ανωτέρω.

27 Βλ. επίσης Ενοποιημένη έκδοση συχνών ερωτήσεων της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού 833/2014 του Συμβουλίου και του κανονισμού 269/2014 του Συμβουλίου (2022), ιδίως στο έγγραφο «Συχνές ερωτήσεις σχετικά με τις κυρώσεις κατά της Ρωσίας όσον αφορά τις δημόσιες συμβάσεις» (Ενοποιημένη έκδοση των συχνών ερωτήσεων σχετικά με τις κυρώσεις κατά της Ρωσίας και της Λευκορωσίας)· ο σύνδεσμος επαληθεύτηκε στις 7 Μαΐου 2025. Στις εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές εξηγείται ότι προκειμένου να διαπιστωθεί κατά πόσον μια οντότητα ενεργεί «εξ ονόματος ή κατ’ εντολή» άλλου προσώπου για τους σκοπούς του άρθρου 5ια, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 833/2014 απαιτείται μια συνολική αξιολόγηση των πραγματικών περιστατικών. Βλ. συναφώς την απάντηση στην ερώτηση 11.

28 Βλ. σημείο 46 ανωτέρω.

29 Γνωμοδότηση της Επιτροπής, της 17ης Οκτωβρίου 2019, σχετικά με το άρθρο 5, παράγραφος 1, του [κανονισμού 833/2014] [C(2019) 7476 τελικό].

30 Βλ., κατ’ αναλογίαν, άρθρο 13, παράγραφος 1 και 2, της οδηγίας (ΕΕ) 2015/849 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Μαΐου 2015, σχετικά με την πρόληψη της χρησιμοποίησης του χρηματοπιστωτικού συστήματος για τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες ή για τη χρηματοδότηση της τρομοκρατίας, την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 648/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, και την κατάργηση της οδηγίας 2005/60/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και της οδηγίας 2006/70/ΕΚ της Επιτροπής (ΕΕ 2015, L 141, σ. 73), όπως τροποποιήθηκε από την οδηγία (ΕΕ) 2018/843 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2018 (ΕΕ 2018, L 156, σ. 43).