(Υπόθεση T‑378/20)

Ryanair DAC

κατά

Ευρωπαϊκής Επιτροπής

Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (δέκατο πενταμελές τμήμα) της 14ης Απριλίου 2021

«Κρατικές ενισχύσεις – Δανική αγορά αεροπορικών μεταφορών – Ενίσχυση που χορήγησε η Δανία υπέρ αεροπορικής εταιρίας εν μέσω της πανδημίας COVID‑19 – Εγγύηση – Απόφαση περί μη προβολής αντιρρήσεων – Δεσμεύσεις που αποτελούν προϋπόθεση της συμβατότητας της ενίσχυσης με την εσωτερική αγορά – Ενίσχυση για την επανόρθωση ζημιών που έχουν προκληθεί από έκτακτο γεγονός – Ελευθερία εγκατάστασης – Ελεύθερη παροχή υπηρεσιών – Ίση μεταχείριση – Υποχρέωση αιτιολόγησης»

1. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις συμβατές με την εσωτερική αγορά – Ενισχύσεις για την επανόρθωση ζημιών που προκαλούνται από θεομηνίες ή άλλα έκτακτα γεγονότα – Εκτίμηση – Μέτρο ενίσχυσης που δεν επανορθώνει το σύνολο των ζημιών που προκλήθηκαν από το έκτακτο γεγονός – Εμπίπτει

   (Άρθρο 107 § 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ)

   (βλ. σκέψεις 18-24)

2. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις συμβατές με την εσωτερική αγορά – Ενισχύσεις για την επανόρθωση ζημιών που προκαλούνται από θεομηνίες ή άλλα έκτακτα γεγονότα – Εγγύηση επί πίστωσης με ανανεώσιμο πιστωτικό όριο υπέρ αεροπορικής εταιρίας για την αποζημίωσή της εν μέσω της πανδημίας Covid-19 – Εκτίμηση – Κριτήρια – Αναλογικός χαρακτήρας της ενισχύσεως

   (Άρθρο 107 § 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ)

   (βλ. σκέψεις 29-32, 36-38, 51)

3. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις συμβατές με την εσωτερική αγορά – Ενισχύσεις για την επανόρθωση ζημιών που προκαλούνται από θεομηνίες ή άλλα έκτακτα γεγονότα – Εγγύηση επί πίστωσης με ανανεώσιμο πιστωτικό όριο υπέρ αεροπορικής εταιρίας για την αποζημίωσή της εν μέσω της πανδημίας Covid-19 – Εκτίμηση σε σχέση με το άρθρο 107, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ – Παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων – Δεν υφίσταται

   (Άρθρα 18, εδ. 1, και 107 § 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ)

   (βλ. σκέψεις 58-60, 65, 66, 68-75)

4. Ελεύθερη παροχή υπηρεσιών – Διατάξεις της Συνθήκης – Πεδίο εφαρμογής – Υπηρεσίες του τομέα των μεταφορών κατά την έννοια του άρθρου 58, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ – Υπηρεσίες αεροπορικών μεταφορών – Ειδικό νομικό καθεστώς

   (Άρθρα 56, 58 § 1 και 100 § 2 ΣΛΕΕ)

   (βλ. σκέψεις 77-82)

5. Προσφυγή ακυρώσεως – Φυσικά ή νομικά πρόσωπα – Πράξεις που τα αφορούν άμεσα και ατομικά – Απόφαση της Επιτροπής με την οποία διαπιστώνεται το συμβατό κρατικής ενισχύσεως με την εσωτερική αγορά χωρίς να κινηθεί επίσημη διαδικασία εξετάσεως – Προσφυγή από ενδιαφερομένους, κατά την έννοια του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ – Προσδιορισμός του αντικειμένου της προσφυγής – Προσφυγή με την οποία επιδιώκεται η προάσπιση των διαδικαστικών δικαιωμάτων των ενδιαφερομένων – Δυνάμενοι να προβληθούν λόγοι ακυρώσεως – Ο λόγος ακυρώσεως στερείται αυτοτελούς περιεχομένου εν προκειμένω

   (Άρθρα 108 § 2 και 263, εδ. 4, ΣΛΕΕ)

   (βλ. σκέψεις 86-88)

6. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απόφαση της Επιτροπής να μην προβάλει αντιρρήσεις σε σχέση με εθνικό μέτρο – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Περιεχόμενο – Συνεκτίμηση του πλαισίου και του συνόλου των νομικών κανόνων που διέπουν τον σχετικό τομέα

   (Άρθρα 108 § 3 και 296 ΣΛΕΕ)

   (βλ. σκέψεις 92-101)

Σύνοψη

Είναι σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης τα μέτρα ενίσχυσης που έθεσαν σε εφαρμογή η Σουηδία και η Δανία υπέρ της SAS για τις ζημίες που προκλήθηκαν από την ακύρωση ή τον εκ νέου προγραμματισμό των πτήσεων κατόπιν της επιβολής περιορισμών στις μετακινήσεις λόγω της πανδημίας COVID 19

Λαμβανομένου υπόψη ότι η SAS κατέχει μερίδιο αγοράς σημαντικά υψηλότερο από εκείνο του πλησιέστερου ανταγωνιστή της στα δύο αυτά κράτη μέλη, οι ενισχύσεις δεν συνιστούν παράνομη διακριτική μεταχείριση

Τον Απρίλιο του 2020, το Βασίλειο της Δανίας και το Βασίλειο της Σουηδίας κοινοποίησαν στην Επιτροπή δύο χωριστά μέτρα ενίσχυσης υπέρ της εταιρίας SAS AB, καθένα από τα οποία συνίστατο σε εγγύηση επί πίστωσης με ανανεώσιμο πιστωτικό όριο ανώτατου ποσού 1,5 δισεκατομμυρίων σουηδικών κορωνών (SEK) ( 1 ). Σκοπός των εν λόγω μέτρων ήταν να αποκατασταθεί εν μέρει η ζημία που υπέστη η SAS από την ακύρωση ή τον εκ νέου προγραμματισμό των πτήσεών της κατόπιν της επιβολής περιορισμών στις μετακινήσεις εν μέσω της πανδημίας COVID‑19.

Με αποφάσεις της 15ης Απριλίου 2020 ( 2 ) και της 24ης Απριλίου 2020 ( 3 ), η Επιτροπή χαρακτήρισε τα κοινοποιηθέντα μέτρα ως κρατικές ενισχύσεις ( 4 ) συμβατές με την εσωτερική αγορά δυνάμει του άρθρου 107, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ. Σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, οι ενισχύσεις για την επανόρθωση ζημιών που προκαλούνται από θεομηνίες ή άλλα έκτακτα γεγονότα είναι συμβατές με την εσωτερική αγορά.

Η αεροπορική εταιρία Ryanair άσκησε προσφυγές με αίτημα την ακύρωση των εν λόγω αποφάσεων, τις οποίες όμως απορρίπτει το δέκατο πενταμελές τμήμα του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Στο πλαίσιο αυτό, το εν λόγω τμήμα του Γενικού Δικαστηρίου επικυρώνει για πρώτη φορά τη νομιμότητα ατομικών μέτρων ενίσχυσης που ελήφθησαν για την άρση των συνεπειών της πανδημίας COVID‑19 σε σχέση με το άρθρο 107, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ ( 5 ).

Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου

Το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει, πρώτον, τον λόγο ακυρώσεως με τον οποίο προβάλλεται ότι οι χορηγηθείσες ενισχύσεις δεν είναι συμβατές με την εσωτερική αγορά επειδή προορίζονται για την επανόρθωση της ζημίας που υπέστη μία μόνον εταιρία. Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο αποσαφηνίζει ότι, σύμφωνα με το άρθρο 107, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, η ενίσχυση μπορεί να αποσκοπεί στην επανόρθωση ζημιών που προκλήθηκαν από έκτακτο γεγονός ακόμη και αν από αυτήν επωφελείται μία μόνον ατομική επιχείρηση, χωρίς να επανορθώνονται όλες οι ζημίες που προκλήθηκαν από το εν λόγω γεγονός. Επομένως, η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο εκ του γεγονότος και μόνον ότι τα μέτρα ενίσχυσης υπέρ της SAS δεν ίσχυαν για όλους τους ζημιωθέντες από την πανδημία COVID‑19.

Δεύτερον, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει τον λόγο ακυρώσεως με τον οποίον η Ryanair αμφισβητεί ότι τα μέτρα ενίσχυσης είναι ανάλογα προς τις ζημίες που υπέστη η SAS λόγω της πανδημίας COVID‑19. Το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει, κατ’ αρχάς, ότι το άρθρο 107, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ παρέχει τη δυνατότητα αντιστάθμισης μόνον των οικονομικών μειονεκτημάτων που προκαλούνται άμεσα από θεομηνίες ή από άλλα έκτακτα γεγονότα. Τούτου δοθέντος, λαμβανομένου υπόψη του εξελικτικού χαρακτήρα της πανδημίας και της ποσοτικοποίησης, βάσει προβολής στο μέλλον, της ζημίας που προκλήθηκε στη SAS από την πανδημία, η Επιτροπή παρέθεσε με επαρκή ακρίβεια μέθοδο υπολογισμού για την εκτίμηση της εν λόγω ζημίας, με την οποία μπορούσε να αποφευχθεί ο κίνδυνος ενδεχόμενης υπεραντιστάθμισης ( 6 ). Στο πλαίσιο αυτό, το Γενικό Δικαστήριο υπογραμμίζει, περαιτέρω, τη δέσμευση του Βασιλείου της Δανίας και του Βασιλείου της Σουηδίας να προβούν σε εκ των υστέρων εκτίμηση της ζημίας που πράγματι υπέστη η SAS, το αργότερο στις 30 Ιουνίου 2021, και να ζητήσουν ενδεχομένως από αυτήν την επιστροφή του ποσού της ενίσχυσης που θα υπερβαίνει το ποσό της ζημίας, λαμβανομένων υπόψη όλων των ενισχύσεων που μπορεί να έχει λάβει η SAS λόγω της πανδημίας COVID‑19, συμπεριλαμβανομένων και των ενισχύσεων από αλλοδαπές αρχές.

Τρίτον, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει τον λόγο ακυρώσεως που αφορά τη φερόμενη παραβίαση της αρχής της απαγόρευσης των δυσμενών διακρίσεων. Συγκεκριμένα, η εκάστοτε ατομική ενίσχυση εισάγει, ως εκ της φύσεώς της, διαφορετική μεταχείριση, η οποία μπορεί να συνιστά ακόμη και δυσμενή διάκριση, είναι δε εγγενής στον ατομικό χαρακτήρα του μέτρου. Το να υποστηριχθεί ότι μια τέτοια ενίσχυση είναι αντίθετη προς την αρχή της απαγόρευσης των δυσμενών διακρίσεων ισοδυναμεί με συστηματική αμφισβήτηση της συμβατότητας με την εσωτερική αγορά κάθε ατομικής ενίσχυσης, ενώ το δίκαιο της Ένωσης επιτρέπει στα κράτη μέλη να χορηγούν τέτοιες ενισχύσεις υπό την προϋπόθεση ότι πληρούνται όλοι οι όροι του άρθρου 107 ΣΛΕΕ.

Επιπλέον, ακόμη και αν υποτεθεί ότι η διαφορετική μεταχείριση που εισάγουν τα επίμαχα μέτρα μπορεί να εξομοιωθεί με δυσμενή διάκριση κατ’ εφαρμογήν της αρχής αυτής, η διάκριση αυτή μπορεί να δικαιολογείται αν είναι αναγκαία, κατάλληλη και αναλογική για την επίτευξη θεμιτού σκοπού. Ομοίως, στο μέτρο που η Ryanair επικαλείται το άρθρο 18 ΣΛΕΕ, το Γενικό Δικαστήριο παρατηρεί, εξάλλου, ότι η διάταξη αυτή απαγορεύει κάθε δυσμενή διάκριση λόγω ιθαγενείας εντός του πεδίου εφαρμογής των Συνθηκών, με την επιφύλαξη των ειδικών διατάξεών τους. Δεδομένου όμως ότι το άρθρο 107, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, περιλαμβάνεται, κατά το Γενικό Δικαστήριο, στις ειδικές διατάξεις των Συνθηκών, το δικαιοδοτικό όργανο συνεχίζει την εξέταση των επίμαχων μέτρων επί της βάσης αυτής.

Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο επιβεβαιώνει, αφενός, ότι ο σκοπός των επίμαχων μέτρων πληροί τους όρους που θέτει το άρθρο 107, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, στο μέτρο που αποσκοπεί πράγματι στην εν μέρει επανόρθωση των ζημιών που υπέστη η SAS από έκτακτο γεγονός, δηλαδή από την πανδημία COVID‑19. Το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει, αφετέρου, ότι η διαφορετική μεταχείριση υπέρ της SAS είναι κατάλληλη για την επίτευξη του σκοπού των εν λόγω μέτρων και δεν υπερβαίνει το αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού μέτρο, λαμβανομένου υπόψη ότι η SAS κατέχει το μεγαλύτερο μερίδιο αγοράς στη Δανία και στη Σουηδία και ότι το μερίδιο αυτό είναι σημαντικά υψηλότερο από εκείνο του πλησιέστερου ανταγωνιστή της στις δύο αυτές χώρες.

Τέταρτον, το Γενικό Δικαστήριο εξετάζει τις αποφάσεις της Επιτροπής σε σχέση με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών και την ελευθερία εγκατάστασης. Στο πλαίσιο αυτό, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει ότι η Ryanair δεν αποδεικνύει γιατί ο αποκλειστικός χαρακτήρας του μέτρου είναι ικανός να την αποτρέψει από την εγκατάσταση στη Δανία ή στη Σουηδία ή από την παροχή υπηρεσιών από και προς τις χώρες αυτές.

Όσον αφορά την υπόθεση T‑379/20, το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει εξάλλου ότι το κοινοποιηθέν από το Βασίλειο της Σουηδίας μέτρο ενίσχυσης έχει επικουρικό χαρακτήρα σε σχέση με το σουηδικό καθεστώς ενισχύσεων το οποίο θεσπίστηκε βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ για την αντιμετώπιση σοβαρής διαταραχής της οικονομίας της Σουηδίας που προκλήθηκε από την πανδημία COVID‑19 ( 7 ). Ωστόσο, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει το επιχείρημα με το οποίο προβάλλεται ότι το επίμαχο μέτρο δεν μπορεί, για τον λόγο αυτόν, να αποσκοπεί στην επανόρθωση ενός έκτακτου γεγονότος, κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ. Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο διευκρινίζει ότι η Συνθήκη ΛΕΕ δεν αντιτίθεται σε ταυτόχρονη εφαρμογή του άρθρου 107, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, και του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις καθεμίας από τις δύο αυτές διατάξεις. Τούτο ισχύει ιδίως όταν τα γεγονότα και οι περιστάσεις που συνεπάγονται σοβαρή διαταραχή της οικονομίας οφείλονται σε έκτακτο γεγονός.

Το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει, τέλος, ως αβάσιμους τους λόγους ακυρώσεως με τους οποίους προβάλλεται παράβαση της υποχρέωσης αιτιολόγησης και διαπιστώνει ότι δεν είναι αναγκαία η εξέταση του βασίμου του λόγου ακυρώσεως με τον οποίο προβάλλεται προσβολή των διαδικαστικών δικαιωμάτων που απορρέουν από το άρθρο 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.

( 1 ) Το μέτρο ενίσχυσης που θέσπισε η Σουηδία συνιστά ατομική ενίσχυση την οποία η Σουηδία αποφάσισε να χορηγήσει στη SAS ως εταιρία επιλέξιμη για το καθεστώς εγγυήσεως δανείων που αποσκοπεί στην υποστήριξη όλων των σουηδικών αεροπορικών εταιριών εν μέσω της πανδημίας COVID‑19 (στο εξής: σουηδικό καθεστώς ενισχύσεων). Το μέτρο αυτό είχε κοινοποιήσει η Σουηδία στην Επιτροπή σε ημερομηνία προγενέστερη από εκείνη της κοινοποίησης του ατομικού μέτρου ενίσχυσης και είχε εγκριθεί από την Επιτροπή στις 11 Απριλίου 2020, δυνάμει του άρθρου 107, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ.

( 2 ) Απόφαση C(2020) 2416 τελικό της Επιτροπής, σχετικά με την κρατική ενίσχυση SA.56765 (2020/N) – Δανία – Αποζημίωση για την αποκατάσταση των ζημιών που προκλήθηκαν στη SAS από την πανδημία COVID‑19.

( 3 ) Απόφαση C(2020) 2784 τελικό της Επιτροπής, σχετικά με την κρατική ενίσχυση SA.56812 (2020/N) – Σουηδία – Αποζημίωση για την αποκατάσταση των ζημιών που προκλήθηκαν στη SAS από την πανδημία COVID‑19.

( 4 ) Κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.

( 5 ) Το Γενικό Δικαστήριο, με την απόφαση της 17ης Φεβρουαρίου 2021, Ryanair κατά Επιτροπής, (T‑259/20, EU:T:2021:92), προέβη σε ανάλογη εξέταση της νομιμότητας ενός καθεστώτος κρατικής ενίσχυσης που θέσπισε η Γαλλία για την άρση των συνεπειών της πανδημίας COVID‑19 στη γαλλική αγορά αεροπορικών μεταφορών. Με την απόφαση της 14ης Απριλίου 2021, Ryanair κατά Επιτροπής, (T‑388/20, EU:T:2021:196), το Γενικό Δικαστήριο προέβη σε εξέταση ενός άλλου μέτρου ατομικής ενίσχυσης βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ.

( 6 ) Η Επιτροπή διευκρίνισε ότι η έκταση της ζημίας που υπέστη η SAS αντιστοιχεί στην «απώλεια προστιθέμενης αξίας», η οποία συνίσταται στη διαφορά μεταξύ των εσόδων της περιόδου από τον Μάρτιο 2019 έως τον Φεβρουάριο 2020 και των εσόδων της περιόδου από τον Μάρτιο 2020 έως τον Φεβρουάριο 2021, από την οποία αφαιρέθηκαν, αφενός, οι μεταβλητές εξοικονομούμενες δαπάνες, οι οποίες υπολογίσθηκαν βάσει των δαπανών του διαστήματος μεταξύ Μαρτίου 2019 και Φεβρουαρίου 2020, και, αφετέρου, το περιθώριο κέρδους που αφορά την απώλεια εσόδων. Το ύψος της ζημίας εκτιμήθηκε προσωρινά λαμβάνοντας υπόψη τη μείωση της εναέριας κυκλοφορίας κατά 50 % έως 60 % για την περίοδο μεταξύ Μαρτίου 2020 και Φεβρουαρίου 2021 σε σχέση με την περίοδο μεταξύ Μαρτίου 2019 και Φεβρουαρίου 2020, και αντιστοιχεί σε ποσό κυμαινόμενο μεταξύ 5 και 15 δισεκατομμυρίων SEK.

( 7 ) Το Γενικό Δικαστήριο, με την απόφαση της 17ης Φεβρουαρίου 2021, Ryanair κατά Επιτροπής, (T‑238/20, EU:T:2021:91), απέρριψε την προσφυγή της Ryanair κατά της απόφασης της Επιτροπής με την οποία κρίθηκε συμβατό με την εσωτερικό αγορά το σουηδικό καθεστώς ενίσχυσης.