Υπόθεση C‑300/20

Bund Naturschutz in Bayern e.V.

κατά

Landkreis Rosenheim

(αίτηση του Bundesverwaltungsgericht για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως)

Απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 22ας Φεβρουαρίου 2022

«Προδικαστική παραπομπή – Περιβάλλον – Οδηγία 2001/42/ΕΚ – Εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων – Άρθρο 2, στοιχείο αʹ – Έννοια των “σχεδίων και προγραμμάτων” – Άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ – Πράξεις οι οποίες εκπονούνται για ορισμένους τομείς και καθορίζουν το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων που απαριθμούνται στα παραρτήματα I και II της οδηγίας 2011/92/ΕΕ – Άρθρο 3, παράγραφος 4 – Πράξεις οι οποίες καθορίζουν το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων – Κανονιστική πράξη εκδοθείσα από τοπική αρχή για την προστασία του τοπίου»

1. Περιβάλλον – Εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων – Οδηγία 2001/42 – Σχέδιο και πρόγραμμα – Έννοια – Εθνικό μέτρο εκδοθέν από τοπική αρχή για την προστασία της φύσης και του τοπίου – Εμπίπτει – Γενικός και αφηρημένος χαρακτήρας του μέτρου – Δεν ασκεί επιρροή

   (Οδηγία 2001/42 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 2, στοιχείο αʹ)

   (βλ. σκέψεις 35‑41)

2. Περιβάλλον – Εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων – Οδηγία 2001/42 – Πεδίο εφαρμογής – Σχέδια και προγράμματα που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον – Τομείς οι οποίοι αναφέρονται στα παραρτήματα I και II της οδηγίας 2011/92 – Εθνικό μέτρο το οποίο αποσκοπεί στην προστασία της φύσης και του τοπίου και περιέχει κανόνες οι οποίοι αφορούν δραστηριότητες που εμπίπτουν στους εν λόγω τομείς – Εμπίπτει – Προϋποθέσεις – Πράξη η οποία θεσπίζει ένα σημαντικό σύνολο κριτηρίων και προϋποθέσεων για την αδειοδότηση και την εκτέλεση έργων τα οποία έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον – Μέτρο το οποίο επιβάλλει γενικές απαγορεύσεις και απαιτήσεις αδειοδότησης, χωρίς να προβλέπει επαρκώς λεπτομερείς κανόνες σχετικά με τα έργα αυτά – Δεν εμπίπτει

   (Οδηγίες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου 2001/42, άρθρο 3 § 2, στοιχείο αʹ, και 2011/92, παραρτήματα I και II)

   (βλ. σκέψεις 47‑53, 55‑70, διατακτ. 1)

3. Περιβάλλον – Εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων – Οδηγία 2001/42 – Πεδίο εφαρμογής – Σχέδια και προγράμματα που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον – Πράξεις οι οποίες καθορίζουν το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων – Έννοια – Πράξη η οποία θεσπίζει ένα σημαντικό σύνολο κριτηρίων και προϋποθέσεων για την αδειοδότηση και την εκτέλεση έργων τα οποία έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον – Εθνικό μέτρο το οποίο αποσκοπεί στην προστασία της φύσης και του τοπίου και επιβάλλει γενικές απαγορεύσεις και απαιτήσεις αδειοδότησης, χωρίς να προβλέπει επαρκώς λεπτομερείς κανόνες σχετικά με τα έργα αυτά – Δεν εμπίπτει

   (Οδηγία 2001/42 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 3 § 4)

   (βλ. σκέψεις 72‑74, διατακτ. 2)

Σύνοψη

Το 2013, η Landkreis Rosenheim (περιφέρεια Rosenheim, Γερμανία) εξέδωσε κανονιστική πράξη η οποία αφορά προστατευόμενη περιοχή φυσικού τοπίου (στο εξής: κανονιστική πράξη για την Inntal Süd) ( 1 ), χωρίς να έχει προηγουμένως πραγματοποιήσει εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, σύμφωνα με την οδηγία 2001/42 σχετικά με την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων ( 2 ). Με την κανονιστική πράξη για την Inntal Süd προστατεύεται περιοχή έκτασης περίπου 4021 εκταρίων, ήτοι μικρότερη κατά περίπου 650 εκτάρια από εκείνη την οποία αφορούσαν οι προϊσχύσασες κανονιστικές πράξεις.

Η περιβαλλοντική οργάνωση Bund Naturschutz in Bayern eV προσέφυγε κατά της εν λόγω πράξης ενώπιον του Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (ανώτερου διοικητικού δικαστηρίου Βαυαρίας, Γερμανία). Δεδομένου ότι η προσφυγή της απορρίφθηκε ως απαράδεκτη, η οργάνωση άσκησε αναίρεση (Revision) κατά της εν λόγω απόφασης ενώπιον του Bundesverwaltungsgericht (Ομοσπονδιακού Διοικητικού Δικαστηρίου, Γερμανία).

Το ως άνω δικαστήριο θεωρεί ότι η κανονιστική πράξη για την Inntal Süd αποτελεί σχέδιο ή πρόγραμμα κατά την έννοια της οδηγίας 2001/42. Εντούτοις, διατηρώντας αμφιβολίες όσον αφορά την υποχρέωση της περιφέρειας Rosenheim να πραγματοποιήσει, βάσει της οδηγίας αυτής, εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων πριν από την έκδοση της εν λόγω κανονιστικής πράξης, αποφάσισε να υποβάλει στο Δικαστήριο σχετικό προδικαστικό ερώτημα.

Με απόφαση του τμήματος μείζονος συνθέσεως, το Δικαστήριο διευκρινίζει την έννοια των σχεδίων και των προγραμμάτων για τα οποία πρέπει να πραγματοποιείται εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων βάσει της οδηγίας 2001/42.

Εκτίμηση του Δικαστηρίου

Κατ’ αρχάς, το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι η οδηγία 2001/42 καλύπτει σχέδια και προγράμματα τα οποία, αφενός, έχουν εκπονηθεί ή εγκριθεί από αρχή σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο και, αφετέρου, απαιτούνται βάσει νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων.

Όσον αφορά τη δεύτερη προϋπόθεση, από πάγια νομολογία προκύπτει ότι «απαιτούνται», κατά την έννοια και κατ’ εφαρμογήν της οδηγίας αυτής, τα σχέδια και τα προγράμματα των οποίων η έγκριση ρυθμίζεται από εθνικές νομοθετικές ή κανονιστικές διατάξεις οι οποίες καθορίζουν τις αρμόδιες για την έγκριση των εν λόγω σχεδίων και προγραμμάτων αρχές και τη διαδικασία εκπονήσεώς τους. Συνεπώς, ένα μέτρο πρέπει να θεωρείται ότι «απαιτείται» όταν υπάρχει στο εθνικό δίκαιο ειδική νομική βάση που εξουσιοδοτεί τις αρμόδιες αρχές να προβούν στην έγκρισή του, ακόμη και όταν η έγκριση δεν έχει δεσμευτικό χαρακτήρα.

Επομένως, καθόσον η κανονιστική πράξη για την Inntal Süd εκδόθηκε από τοπική αρχή βάσει διάταξης της γερμανικής νομοθεσίας, αποτελεί σχέδιο ή πρόγραμμα κατά την έννοια της οδηγίας 2001/42. Συναφώς, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι ο γενικός χαρακτήρας της εν λόγω κανονιστικής πράξης, η οποία περιέχει γενικές και αφηρημένες διατάξεις που διατυπώνουν γενικούς κανόνες, δεν αποκλείει έναν τέτοιο χαρακτηρισμό. Συγκεκριμένα, το γεγονός ότι μια εθνική πράξη έχει ορισμένο βαθμό αφαιρετικότητας και επιδιώκει την επίτευξη σκοπού μετατροπής μιας γεωγραφικής περιοχής αποτελεί δείγμα της προγραμματικής ή σχεδιαστικής διαστάσεώς της και δεν εμποδίζει να εμπίπτει η πράξη στην έννοια των «σχεδίων και προγραμμάτων».

Εν συνεχεία, το Δικαστήριο εξετάζει αν εθνικό μέτρο όπως η κανονιστική πράξη για την Inntal Süd, το οποίο αποσκοπεί στην προστασία της φύσης και του τοπίου και επιβάλλει προς τούτο γενικές απαγορεύσεις και απαιτήσεις αδειοδότησης, εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42. Η διάταξη αυτή προβλέπει την υποχρέωση πραγματοποίησης περιβαλλοντικής εκτίμησης για όλα τα σχέδια και τα προγράμματα τα οποία πληρούν σωρευτικώς δύο προϋποθέσεις.

Πρώτον, τα σχέδια ή τα προγράμματα πρέπει να «αφορούν» κάποιον από τους τομείς που διαλαμβάνονται στο άρθρο 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42 ( 3 ). Εν προκειμένω, κατά το Δικαστήριο, προκύπτει ότι πληρούται η πρώτη αυτή προϋπόθεση, στοιχείο το οποίο εναπόκειται πάντως στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.

Συναφώς, το Δικαστήριο διευκρινίζει ότι το γεγονός ότι ο βασικός σκοπός ενός σχεδίου ή προγράμματος είναι η προστασία του περιβάλλοντος δεν σημαίνει ότι το συγκεκριμένο σχέδιο ή πρόγραμμα δεν μπορεί επίσης να «αφορά» κάποιον από τους διαλαμβανόμενους στην εν λόγω διάταξη τομείς. Συγκεκριμένα, η ίδια η ουσία των μέτρων γενικής ισχύος που εκπονούνται για την προστασία του περιβάλλοντος έγκειται ακριβώς στη ρύθμιση των ανθρώπινων δραστηριοτήτων οι οποίες έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, μεταξύ άλλων και εκείνων οι οποίες εμπίπτουν στους ως άνω τομείς.

Δεύτερον, τα σχέδια ή τα προγράμματα πρέπει να καθορίζουν το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων τα οποία απαριθμούνται στα παραρτήματα I και II της οδηγίας 2011/92 για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον ( 4 ).

Η απαίτηση αυτή πληρούται όταν ένα σχέδιο ή πρόγραμμα θεσπίζει σημαντικό σύνολο κριτηρίων και προϋποθέσεων για την αδειοδότηση και την εκτέλεση ενός ή περισσότερων έργων τα οποία απαριθμούνται στα παραρτήματα I και II της οδηγίας 2011/92, ιδίως όσον αφορά τον τόπο, τη φύση, το μέγεθος και τις συνθήκες λειτουργίας τους ή τη συνδεόμενη με αυτά χορήγηση πόρων. Αντιθέτως, όταν ένα σχέδιο ή πρόγραμμα, όπως η κανονιστική πράξη για την Inntal Süd, απλώς ορίζει τους σκοπούς της προστασίας του τοπίου με γενικούς όρους και απαιτεί την αδειοδότηση δραστηριοτήτων ή έργων εντός της ζώνης προστασίας, χωρίς όμως να προβλέπει κριτήρια ή προϋποθέσεις για την αδειοδότηση και την εκτέλεση των εν λόγω έργων, η προαναφερθείσα απαίτηση δεν πληρούται, ακόμη και αν η εν λόγω κανονιστική πράξη ενδέχεται να ασκήσει κάποια επιρροή όσον αφορά τον προσδιορισμό του τόπου υλοποίησης των έργων.

Υπό το πρίσμα των προεκτεθέντων, το Δικαστήριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η κανονιστική πράξη για την Inntal Süd δεν αποτελεί σχέδιο ή πρόγραμμα για το οποίο πρέπει να πραγματοποιηθεί εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2001/42, καθόσον δεν προβλέπει επαρκώς λεπτομερείς κανόνες όσον αφορά το αντικείμενο, τον σχεδιασμό και την εκτέλεση έργων τα οποία αναφέρονται στα παραρτήματα I και II της οδηγίας 2011/92, στοιχείο το οποίο εναπόκειται, εντούτοις, στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.

Τέλος, το Δικαστήριο κρίνει ότι εθνικό μέτρο το οποίο αποσκοπεί στην προστασία της φύσης και του τοπίου και επιβάλλει προς τούτο γενικές απαγορεύσεις και απαιτήσεις αδειοδότησης, χωρίς να προβλέπει επαρκώς λεπτομερείς κανόνες όσον αφορά το αντικείμενο, τον σχεδιασμό και την εκτέλεση έργων, δεν εμπίπτει ούτε στο άρθρο 3, παράγραφος 4, της οδηγίας 2001/42, το οποίο ορίζει ότι τα κράτη μέλη αποφασίζουν αν τα σχέδια και τα προγράμματα, πλην των αναφερόμενων στην παράγραφο 2 του εν λόγω άρθρου, τα οποία καθορίζουν το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων, ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.

( 1 ) Verordnung des Landkreises Rosenheim über das Landschaftsschutzgebiet «Inntal Süd».

( 2 ) Οδηγία 2001/42/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 2001, σχετικά με την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων (ΕΕ 2001, L 197, σ. 30).

( 3 ) Ήτοι γεωργία, δασοπονία, αλιεία, ενέργεια, βιομηχανία, μεταφορές, διαχείριση αποβλήτων, διαχείριση υδάτινων πόρων, τηλεπικοινωνίες, τουρισμό, χωροταξία ή χρήση του εδάφους.

( 4 ) Οδηγία 2011/92/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2011, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (ΕΕ 2012, L 26, σ. 1), η οποία αντικατέστησε την οδηγία 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (ΕΕ 1985, L 175, σ. 40).