Υπόθεση C-278/20

Ευρωπαϊκή Επιτροπή

κατά

Βασιλείου της Ισπανίας

Απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 28ης Ιουνίου 2022

«Παράβαση κράτους μέλους – Ευθύνη των κρατών μελών για ζημίες που προκαλούνται σε ιδιώτες από παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης – Παραβίαση του δικαίου της Ένωσης καταλογιστέα στον εθνικό νομοθέτη – Παραβίαση του Συντάγματος κράτους μέλους καταλογιστέα στον εθνικό νομοθέτη – Αρχές της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας»

1. Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαιώματα που απονέμονται στους ιδιώτες – Προσβολή από κράτος μέλος – Υποχρέωση αποκατάστασης της ζημίας που προκλήθηκε στους ιδιώτες – Προϋποθέσεις – Τρόπος αποκατάστασης της ζημίας – Εφαρμογή του εθνικού δικαίου – Όρια – Τήρηση των αρχών της αποτελεσματικότητας και της ισοδυναμίας – Εθνική νομοθεσία που ευθυγραμμίζει το καθεστώς περί ευθύνης του εθνικού νομοθέτη για τις παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης με το καθεστώς που ισχύει για τις παραβιάσεις του Συντάγματος του κράτους μέλους από νομοθετικές πράξεις – Καταβολή αποζημίωσης που καθίσταται αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερής – Παραβίαση της αρχής της αποτελεσματικότητας – Παράβαση κράτους μέλους

   (βλ. σκέψεις 29-33, 59, 60, 84, 106, 123, 124, 141-144, 159, 164)

2. Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαιώματα που απονέμονται στους ιδιώτες – Προσβολή από κράτος μέλος – Υποχρέωση αποκατάστασης της ζημίας που προκλήθηκε στους ιδιώτες – Προσβολή καταλογιστέα στον εθνικό νομοθέτη – Δεν ασκεί επιρροή

   (βλ. σκέψεις 30, 105)

Σύνοψη

Η αρχή της ευθύνης του κράτους για ζημίες που προκαλούνται στους ιδιώτες από παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης καταλογιστέες στο κράτος είναι σύμφυτη προς το σύστημα των Συνθηκών ( 1 ). Η αρχή αυτή ισχύει ανεξαρτήτως του ποιο είναι το όργανο του κράτους μέλους του οποίου η πράξη ή παράλειψη προκάλεσε την παραβίαση ( 2 ). Εφόσον συντρέχουν οι τρεις προϋποθέσεις θεμελίωσης της ευθύνης του κράτους για τις ζημίες που υπέστησαν οι ιδιώτες ( 3 ), οι τελευταίοι έχουν δικαίωμα αποζημίωσης βάσει του δικαίου της Ένωσης ( 4 ). Το πλαίσιο εντός του οποίου το κράτος υποχρεούται να θεραπεύσει τις συνέπειες της προκληθείσας ζημίας καθορίζεται πάντως από το εθνικό δίκαιο περί ευθύνης, εξυπακουομένου ότι οι προϋποθέσεις τις οποίες ορίζουν οι εθνικές νομοθεσίες σχετικά με την αποκατάσταση της ζημίας δεν μπορεί να είναι λιγότερο ευνοϊκές από εκείνες που αφορούν παρόμοιες απαιτήσεις στηριζόμενες στο εσωτερικό δίκαιο (αρχή της ισοδυναμίας) ούτε επιτρέπεται να καθιστούν πρακτικώς αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την αποζημίωση (αρχή της αποτελεσματικότητας) ( 5 ).

Οι δύο αυτές αρχές βρίσκονται στο επίκεντρο της υπό κρίση υπόθεσης, στην οποία η Ευρωπαϊκή Επιτροπή άσκησε προσφυγή λόγω παραβάσεως κατά του Βασιλείου της Ισπανίας. Κατόπιν καταγγελιών που υπέβαλαν ιδιώτες, η Επιτροπή κίνησε διαδικασία EU Pilot ( 6 ) κατά του εν λόγω κράτους μέλους. Η διαδικασία αυτή αφορούσε ορισμένες εθνικές διατάξεις που ευθυγράμμιζαν το καθεστώς περί ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας για τις παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης με το καθεστώς περί ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας για τις παραβιάσεις του ισπανικού Συντάγματος ( 7 ). Η ως άνω διαδικασία, η οποία δεν τελεσφόρησε, περατώθηκε και η Επιτροπή κίνησε διαδικασία λόγω παραβάσεως κατά του Βασιλείου της Ισπανίας.

Με την προσφυγή της, η Επιτροπή ζήτησε από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι το Βασίλειο της Ισπανίας, θεσπίζοντας και διατηρώντας σε ισχύ τις εν λόγω εθνικές διατάξεις, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει βάσει των αρχών της αποτελεσματικότητας και της ισοδυναμίας.

Το τμήμα μείζονος συνθέσεως του Δικαστηρίου δέχεται εν μέρει την προσφυγή της Επιτροπής και διαπιστώνει ότι το Βασίλειο της Ισπανίας, θεσπίζοντας και διατηρώντας σε ισχύ τις επίμαχες διατάξεις, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει βάσει της αρχής της αποτελεσματικότητας, καθόσον οι διατάξεις αυτές προβλέπουν για την αποκατάσταση των ζημιών που προκάλεσε στους ιδιώτες ο Ισπανός νομοθέτης λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης:

Εκτίμηση του Δικαστηρίου

Η πρώτη αιτίαση, η οποία αφορά παραβίαση της αρχής της αποτελεσματικότητας, γίνεται εν μέρει δεκτή από το Δικαστήριο.

Καταρχάς, το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι η εξάρτηση της αποκατάστασης, από ένα κράτος μέλος, της ζημίας που αυτό προκάλεσε σε ιδιώτη παραβιάζοντας το δίκαιο της Ένωσης από την προϋπόθεση να έχει προηγουμένως διαπιστώσει το Δικαστήριο ότι υφίσταται παράβαση του δικαίου της Ένωσης καταλογιζόμενη στο εν λόγω κράτος μέλος αντιβαίνει στην αρχή της αποτελεσματικότητας του δικαίου της Ένωσης. Ομοίως, η αποκατάσταση της ζημίας που προκλήθηκε από παραβίαση του δικαίου της Ένωσης καταλογιστέα σε κράτος μέλος δεν μπορεί να υπόκειται στην προϋπόθεση ότι η παραβίαση προκύπτει από προδικαστική απόφαση που εξέδωσε το Δικαστήριο. Κατά συνέπεια, προκειμένου να διαπιστωθεί το βάσιμο της επιχειρηματολογίας της Επιτροπής, δεν είναι αναγκαίο να κριθεί αν οι επίμαχες διατάξεις απαιτούν να έχει εκδοθεί απόφαση του Δικαστηρίου με την οποία διαπιστώνεται ότι το Βασίλειο της Ισπανίας παρέβη μια από τις υποχρεώσεις που υπέχει από το δίκαιο της Ένωσης ή αν οι διατάξεις αυτές πρέπει να νοούνται ως αναφερόμενες σε οποιαδήποτε απόφαση του Δικαστηρίου από την οποία μπορεί να συναχθεί ότι μια πράξη ή παράλειψη του Ισπανού νομοθέτη είναι ασύμβατη προς το δίκαιο της Ένωσης. Πράγματι, η αποκατάσταση της ζημίας που προκλήθηκε από κράτος μέλος, συμπεριλαμβανομένου του εθνικού νομοθέτη, λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης δεν μπορεί, σε κάθε περίπτωση, να εξαρτάται από την προηγούμενη έκδοση τέτοιας απόφασης του Δικαστηρίου, διότι άλλως παραβιάζεται η αρχή της αποτελεσματικότητας.

Εν συνεχεία, το Δικαστήριο διαπιστώνει ότι, μολονότι το δίκαιο της Ένωσης δεν αντιτίθεται στην εφαρμογή εθνικής ρύθμισης η οποία προβλέπει ότι ένας ιδιώτης δεν μπορεί να επιτύχει την αποκατάσταση ζημίας της οποίας την επέλευση παρέλειψε να αποτρέψει ασκώντας μέσο έννομης προστασίας, τούτο ισχύει μόνον υπό την προϋπόθεση ότι η άσκηση του εν λόγω μέσου δεν συνεπάγεται υπερβολικές δυσχέρειες ή μπορεί ευλόγως να απαιτηθεί από τον ζημιωθέντα. Οι επίμαχες διατάξεις δεν πληρούν την προϋπόθεση αυτή στο μέτρο, μόνο, που εξαρτούν την αποκατάσταση των ζημιών που προκάλεσε ο νομοθέτης από την προϋπόθεση να έχει εκδοθεί ως προς τον ζημιωθέντα ιδιώτη, από οποιοδήποτε δικαστήριο, τελεσίδικη απορριπτική απόφαση επί προσφυγής που ασκήθηκε κατά της ζημιογόνου διοικητικής πράξης, χωρίς να προβλέπουν εξαίρεση για τις περιπτώσεις στις οποίες η ζημία απορρέει άμεσα από πράξη ή παράλειψη του νομοθέτη αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης και δεν υφίσταται διοικητική πράξη δεκτική προσφυγής. Επιπλέον, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι το γεγονός ότι απαιτείται από τον ζημιωθέντα ιδιώτη να έχει επικαλεστεί, ήδη από το προηγούμενο στάδιο της προσφυγής κατά της διοικητικής πράξης διά της οποίας υλοποιείται η ζημία, την παραβίαση του δικαίου της Ένωσης η οποία αναγνωρίζεται στη συνέχεια, διότι άλλως δεν θα έχει τη δυνατότητα να λάβει αποζημίωση για τη ζημία που υπέστη, ενδέχεται να συνιστά υπέρμετρη δικονομική δυσχέρεια, αντίθετη προς την αρχή της αποτελεσματικότητας. Πράγματι, σε ένα τέτοιο στάδιο, μπορεί να είναι εξαιρετικά δύσκολο, αν όχι αδύνατο, να προβλεφθεί ποια παραβίαση του δικαίου της Ένωσης θα αναγνωριστεί τελικά από το Δικαστήριο. Ωστόσο, το Δικαστήριο απορρίπτει την επιχειρηματολογία της Επιτροπής κατά το μέρος που η τελευταία υποστηρίζει ότι μόνον οι διατάξεις του δικαίου της Ένωσης που έχουν άμεσο αποτέλεσμα μπορούν να προβληθούν λυσιτελώς στο πλαίσιο μιας τέτοιας προσφυγής.

Τέλος, κατά τις επίμαχες διατάξεις, αφενός, η προθεσμία παραγραφής της αξίωσης περί θεμελίωσης της ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας για τις καταλογιστέες σε αυτό παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης αρχίζει να τρέχει από την ημερομηνία δημοσίευσης, στην Επίσημη Εφημερίδα, της απόφασης του Δικαστηρίου με την οποία διαπιστώνεται ότι το Βασίλειο της Ισπανίας παρέβη το δίκαιο της Ένωσης ή από την οποία προκύπτει ότι η πράξη ή παράλειψη του νομοθέτη που προκάλεσε τις ζημίες είναι ασύμβατη προς το δίκαιο της Ένωσης και, αφετέρου, μπορεί να χορηγηθεί αποζημίωση μόνο για τις ζημίες που επήλθαν εντός των πέντε ετών που προηγούνται της ημερομηνίας αυτής. Συναφώς, το Δικαστήριο διαπιστώνει, αφενός, ότι η δημοσίευση μιας τέτοιας απόφασης στην Επίσημη Εφημερίδα δεν μπορεί να αποτελεί το μόνο δυνατό σημείο έναρξης της ως άνω προθεσμίας παραγραφής, διότι άλλως παραβιάζεται η αρχή της αποτελεσματικότητας, δεδομένου ότι η αποκατάσταση της ζημίας που προκλήθηκε λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης δεν μπορεί να εξαρτάται από την προϋπόθεση περί ύπαρξης τέτοιας απόφασης του Δικαστηρίου και δεδομένου ότι δεν καλύπτονται οι περιπτώσεις στις οποίες δεν υφίσταται τέτοια απόφαση. Αφετέρου, το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι, ελλείψει σχετικών διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, εναπόκειται στην εσωτερική έννομη τάξη κάθε κράτους μέλους να καθορίσει την έκταση της αποζημίωσης καθώς και τους κανόνες σχετικά με τον υπολογισμό του ύψους των ζημιών που προκαλούνται λόγω παραβίασης του δικαίου της Ένωσης. Ωστόσο, οι εθνικές ρυθμίσεις οι οποίες θεσπίζουν τα κριτήρια καθορισμού της έκτασης αυτής καθώς και τους ως άνω κανόνες πρέπει, μεταξύ άλλων, να τηρούν την αρχή της αποτελεσματικότητας και, επομένως, να επιτρέπουν τη χορήγηση αποζημίωσης ανάλογης προς την προκληθείσα βλάβη, υπό την έννοια ότι η αποζημίωση πρέπει να αποκαθιστά στο ακέραιο τις ζημίες που πράγματι προκλήθηκαν, αποκατάσταση την οποία οι επίμαχες διατάξεις δεν επιτρέπουν σε όλες τις περιπτώσεις.

Εξετάζοντας τη δεύτερη αιτίαση, η οποία αφορά παραβίαση της αρχής της ισοδυναμίας, το Δικαστήριο κρίνει ότι στηρίζεται σε εσφαλμένη ερμηνεία της νομολογίας του και ότι, κατά συνέπεια, πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμη.

Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι σκοπός της αρχής αυτής είναι να οριοθετήσει τη διαδικαστική αυτονομία την οποία διαθέτουν τα κράτη μέλη όταν εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης και το δίκαιο της Ένωσης δεν προβλέπει σχετική διάταξη. Συνεπώς, η ως άνω αρχή εφαρμόζεται, στον τομέα της ευθύνης του κράτους για τις καταλογιστέες σε αυτό παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης, μόνον όταν η εν λόγω ευθύνη θεμελιώνεται βάσει του δικαίου της Ένωσης. Εν προκειμένω, η Επιτροπή, με τη δεύτερη αιτίαση, δεν επιδιώκει να θέσει υπό αμφισβήτηση τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες τίθεται σε εφαρμογή, στην Ισπανία, η αρχή της ευθύνης του κράτους για τις καταλογιστέες σε αυτό παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης, αλλά τις ίδιες τις προϋποθέσεις θεμελίωσης της ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας για τις καταλογιστέες σε αυτό παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης, όπως αυτές ορίζονται στο ισπανικό δίκαιο, το οποίο αναπαράγει πιστά τις προϋποθέσεις που θέτει η νομολογία του Δικαστηρίου. Επομένως, ακόμη και αν υποτεθεί ότι οι προϋποθέσεις θεμελίωσης της ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας για τις καταλογιστέες σε αυτό παραβιάσεις του δικαίου της Ένωσης είναι λιγότερο ευνοϊκές από τις προϋποθέσεις θεμελίωσης της ευθύνης του κράτους ως νομοθετικής εξουσίας λόγω παραβίασης του Συντάγματος, η αρχή της ισοδυναμίας δεν εφαρμόζεται σε μια τέτοια περίπτωση.

Εξάλλου, το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει ότι, μολονότι τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν ότι η ευθύνη τους θεμελιώνεται υπό προϋποθέσεις λιγότερο περιοριστικές από εκείνες που θέτει το Δικαστήριο, στις περιπτώσεις αυτές πρέπει να θεωρηθεί ότι η εν λόγω ευθύνη θεμελιώνεται όχι βάσει του δικαίου της Ένωσης, αλλά βάσει του εθνικού δικαίου.

( 1 ) Αποφάσεις της 26ης Ιανουαρίου 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C-118/08, EU:C:2010:39, σκέψη 29 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 18ης Ιανουαρίου 2022, Thelen Technopark Berlin (C‑261/20, EU:C:2022:33, σκέψη 42 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).

( 2 ) Πρβλ. αποφάσεις της 5ης Μαρτίου 1996, Brasserie du pêcheur και Factortame (C-46/93 και C-48/93, EU:C:1996:79, σκέψεις 32 και 36), και της 25ης Νοεμβρίου 2010, Fuß (C-429/09, EU:C:2010:717, σκέψη 46 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).

( 3 ) Οι τρεις προϋποθέσεις είναι οι ακόλουθες: ο παραβιαζόμενος κανόνας δικαίου της Ένωσης πρέπει να αποσκοπεί στην απονομή δικαιωμάτων στους ιδιώτες, η παράβαση του κανόνα αυτού πρέπει να είναι κατάφωρη και πρέπει να υφίσταται άμεση αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της εν λόγω παράβασης και της ζημίας που υπέστησαν οι ιδιώτες.

( 4 ) Αποφάσεις της 26ης Ιανουαρίου 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C-118/08, EU:C:2010:39, σκέψη 30 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 18ης Ιανουαρίου 2022, Thelen Technopark Berlin (C-261/20, EU:C:2022:33, σκέψη 44 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).

( 5 ) Αποφάσεις της 26ης Ιανουαρίου 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C-118/08, EU:C:2010:39, σκέψη 31 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 4ης Οκτωβρίου 2018, Kantarev (C-571/16, EU:C:2018:807, σκέψη 123).

( 6 ) Σύστημα που χρησιμοποιεί η Επιτροπή σε πρώιμο στάδιο για την αποσαφήνιση ή την επίλυση προβλημάτων, προκειμένου να αποφευχθεί, ει δυνατόν, η κίνηση διαδικασίας λόγω παραβάσεως κατά του εμπλεκόμενου κράτους μέλους.

( 7 ) Άρθρο 32, παράγραφοι 3 έως 6, και άρθρο 34, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (νόμου 40/2015 περί του νομικού καθεστώτος του δημόσιου τομέα), της 1ης Οκτωβρίου 2015 (BOE αριθ. 236, της 2ας Οκτωβρίου 2015, σ. 89411), και άρθρο 67, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (νόμου 39/2015 περί κοινής διοικητικής διαδικασίας των δημόσιων υπηρεσιών), της 1ης Οκτωβρίου 2015 (BOE αριθ. 236, της 2ας Οκτωβρίου 2015, σ. 89343).