–

η Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (Conacee), εκπροσωπούμενη από τον F. Toll Musteros, Procurador, επικουρούμενο από τον L. García Del Río και την A. Larrañaga Ysasi-Ysasmendi, abogados,

–

το Diputación Foral de Gipuzkoa, εκπροσωπούμενο από την B. Urizar Arancibia, Procuradora, και τον I. Arrue Espinosa, abogado,

–

η Ισπανική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον J. Rodríguez de la Rúa Puig,

–

η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τις M. Jáuregui Gómez και L. Haasbeek και τον P. Ondrůšek,

1

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 20 της οδηγίας 2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ (ΕΕ 2014, L 94, σ. 65, και διορθωτικό ΕΕ 2016, L 135, σ. 120).

2

Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (Conacee) (εθνικής συνομοσπονδίας ειδικών κέντρων απασχολήσεως, Ισπανία) και του Diputación Foral de Gipuzkoa (νομαρχιακού συμβουλίου Gipuzkoa, Ισπανία) σχετικά με απόφαση του συμβουλίου διοικήσεως του εν λόγω νομαρχιακού συμβουλίου, της 15ης Μαΐου 2018, περί εγκρίσεως των οδηγιών προς τις αναθέτουσες αρχές του εν λόγω οργανισμού τοπικής αυτοδιοικήσεως όσον αφορά ορισμένες ανατιθέμενες κατ’ αποκλειστικότητα δημόσιες συμβάσεις.

3

Η οδηγία 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών (ΕΕ 2004, L 134, σ. 114), καταργήθηκε από τις 18 Απριλίου 2016. Το άρθρο 19, πρώτο εδάφιο, της εν λόγω οδηγίας όριζε τα εξής:

«Τα κράτη μέλη μπορούν να παραχωρούν κατ’ αποκλειστικότητα σε προστατευόμενα εργαστήρια το δικαίωμα συμμετοχής στις διαδικασίες ανάθεσης δημόσιων συμβάσεων ή να προβλέπουν την εκτέλεση των συμβάσεων αυτών στο πλαίσιο προγραμμάτων προστατευμένων θέσεων εργασίας, όταν η πλειοψηφία των ενδιαφερόμενων εργαζομένων είναι άτομα με ειδικές ανάγκες τα οποία, λόγω της φύσης ή της βαρύτητας των ειδικών αναγκών τους, δεν μπορούν να ασκήσουν επαγγελματική δραστηριότητα υπό κανονικές συνθήκες.»

4

Οι αιτιολογικές σκέψεις 1 και 36 της οδηγίας 2014/24 έχουν ως ακολούθως:

[…]

5

Το άρθρο 2, παράγραφος 1, σημεία 5 και 10, της οδηγίας αυτής ορίζει τα εξής:

«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, ισχύουν οι ακόλουθοι ορισμοί:

[…]

[…]

6

Το άρθρο 18 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αρχές εφαρμοζόμενες στις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων», ορίζει στην παράγραφο 1 τα ακόλουθα:

«Οι αναθέτουσες αρχές αντιμετωπίζουν τους οικονομικούς φορείς ισότιμα και χωρίς διακρίσεις και ενεργούν με διαφανή και αναλογικό τρόπο.

Ο σχεδιασμός των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων δεν γίνεται με σκοπό τον αποκλεισμό [τους] από το πεδίο εφαρμογής της παρούσας οδηγίας ή τον τεχνητό περιορισμό του ανταγωνισμού. Ο ανταγωνισμός θεωρείται ότι περιορίζεται τεχνητά όταν οι διαδικασίες σύναψης συμβάσεων έχουν σχεδιαστεί με σκοπό την αδικαιολόγητα ευνοϊκή ή δυσμενή μεταχείριση ορισμένων οικονομικών φορέων.»

7

Το άρθρο 20 της ίδιας οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Συμβάσεις ανατιθέμενες κατ’ αποκλειστικότητα», προβλέπει τα εξής:

«1.   Τα κράτη μέλη μπορούν να παραχωρούν κατ’ αποκλειστικότητα το δικαίωμα συμμετοχής σε διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων σε προστατευόμενα εργαστήρια και οικονομικούς φορείς που έχουν ως κύριο σκοπό την κοινωνική και επαγγελματική ένταξη προσώπων με αναπηρία ή μειονεκτούντων προσώπων ή να προβλέπουν την εκτέλεση των συμβάσεων αυτών στο πλαίσιο προγραμμάτων προστατευόμενης απασχόλησης, εφόσον τουλάχιστον 30 % των εργαζομένων στα εργαστήρια, τους οικονομικούς φορείς ή τα προγράμματα αυτά είναι εργαζόμενοι με αναπηρία ή μειονεκτούντες εργαζόμενοι.

2.   Η προκήρυξη του διαγωνισμού παραπέμπει στο παρόν άρθρο.»

8

Με τον Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero του 2014 (νόμο 9/2017 περί δημοσίων συμβάσεων, με τον οποίο μεταφέρονται στην ισπανική έννομη τάξη οι οδηγίες 2014/23/ΕΕ και 2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014), της 8ης Νοεμβρίου 2017 (BOE αριθ. 272, της 9ης Νοεμβρίου 2017, σ. 107714) (στο εξής: νόμος περί δημοσίων συμβάσεων) μεταφέρθηκε στο ισπανικό δίκαιο η οδηγία 2014/24. Η τέταρτη πρόσθετη διάταξη του εν λόγω νόμου, η οποία φέρει τον τίτλο «Συμβάσεις ανατιθέμενες κατ’ αποκλειστικότητα», ορίζει τα ακόλουθα:

«1. Με απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου ή του αρμοδίου οργάνου στο πλαίσιο των Αυτόνομων Κοινοτήτων και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης καθορίζονται ελάχιστα ποσοστά για την κατ’ αποκλειστικότητα παραχώρηση του δικαιώματος συμμετοχής σε διαδικασίες σύναψης συγκεκριμένων συμβάσεων ή συγκεκριμένων παρτίδων των συμβάσεων αυτών υπέρ ειδικών κέντρων απασχόλησης για την επίτευξη κοινωνικού σκοπού και επιχειρήσεων κοινωνικής ένταξης, διεπομένων, αντιστοίχως, από το Real Decreto Legislativo 1/2013 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social [βασιλικό νομοθετικό διάταγμα 1/2013 περί επικυρώσεως του αναθεωρημένου κειμένου του γενικού νόμου για τα δικαιώματα των ατόμων με αναπηρία και την κοινωνική ένταξή τους, της 29ης Νοεμβρίου 2013, στο εξής: βασιλικό νομοθετικό διάταγμα 1/2013], και από τον Ley 44/2007 para la regulación del régimen de las empresas de inserción [νόμο 44/2007 περί ρυθμίσεως του καθεστώτος των επιχειρήσεων κοινωνικής ένταξης], της 13ης Δεκεμβρίου 2007, οι οποίες πληρούν τις προβλεπόμενες στην εν λόγω νομοθεσία προϋποθέσεις προκειμένου να μπορούν να τύχουν του συγκεκριμένου χαρακτηρισμού, ή καθορίζεται ελάχιστο ποσοστό για την κατ’ αποκλειστικότητα παραχώρηση δικαιώματος σχετικά με την εκτέλεση των εν λόγω συμβάσεων στο πλαίσιο προγραμμάτων προστατευόμενης απασχόλησης, υπό τον όρο ότι το ποσοστό των εργαζομένων με αναπηρία ή των εργαζομένων σε κατάσταση κοινωνικού αποκλεισμού στα ειδικά κέντρα απασχόλησης, στις επιχειρήσεις κοινωνικής ένταξης ή στα εν λόγω προγράμματα είναι το προβλεπόμενο από την ισχύουσα σχετική νομοθεσία και, σε κάθε περίπτωση, δεν είναι μικρότερο του 30 %.

Η ανωτέρω απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου ή του αρμοδίου οργάνου στο πλαίσιο των Αυτόνομων Κοινοτήτων και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης καθορίζει τις ελάχιστες προϋποθέσεις, προκειμένου να διασφαλισθεί η τήρηση όσων προβλέπονται στην προηγούμενη παράγραφο.

[…]

2. Η προκήρυξη διαγωνισμού παραπέμπει στο παρόν άρθρο.

[…]»

9

Η δέκατη τέταρτη τελική διάταξη του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων, με την οποία ορίζεται η έννοια των «ειδικών κέντρων απασχολήσεως για την επίτευξη κοινωνικού σκοπού», στα οποία παρέχεται αποκλειστικώς το δικαίωμα συνάψεως συμβάσεων βάσει της τέταρτης πρόσθετης διατάξεως του συγκεκριμένου νόμου, προβλέπει τα εξής:

«[…] Θεωρούνται ειδικά κέντρα απασχόλησης για την επίτευξη κοινωνικού σκοπού εκείνα τα οποία πληρούν τους όρους που προβλέπονται στις παραγράφους 1 και 2 [του άρθρου 43 του αναθεωρημένου κειμένου του γενικού νόμου για τα δικαιώματα των ατόμων με αναπηρία και την κοινωνική ένταξή τους] και τα οποία συνέστησαν ή στα οποία συμμετέχουν σε ποσοστό άνω του 50 %, άμεσα ή έμμεσα, μία ή περισσότερες οντότητες, δημόσιες ή ιδιωτικές, που δεν έχουν κερδοσκοπικό χαρακτήρα ή που έχουν προβλέψει στο καταστατικό τους ότι ο επιδιωκόμενος σκοπός είναι κοινωνικός, είτε πρόκειται για ενώσεις προσώπων, ιδρύματα, νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, συμπράξεις κοινωνικού χαρακτήρα ή για άλλους φορείς της κοινωνικής οικονομίας, καθώς και εκείνα τα οποία ανήκουν στην κυριότητα των ανωτέρω αναφερόμενων εμπορικών εταιριών, είτε άμεσα είτε έμμεσα (κατά την έννοια της ελέγχουσας εταιρίας κατά το άρθρο 42 του εμπορικού κώδικα), υπό τον όρο ότι, σε κάθε περίπτωση, δεσμεύονται βάσει του καταστατικού ή δυνάμει αποφάσεως των εταίρων για την επανεπένδυση του συνόλου των κερδών τους προς τον σκοπό δημιουργίας επαγγελματικών ευκαιριών για άτομα με αναπηρία και συνεχούς βελτίωσης της ανταγωνιστικότητάς τους και της δραστηριότητάς τους στην κοινωνική οικονομία, έχοντας σε κάθε περίπτωση τη δυνατότητα να επιλέξουν την επανεπένδυση των εν λόγω κερδών είτε στο ίδιο ειδικό κέντρο απασχόλησης είτε σε άλλα ειδικά κέντρα απασχόλησης που επιδιώκουν κοινωνικό σκοπό.»

10

Το άρθρο 43 του αναθεωρημένου κειμένου του γενικού νόμου για τα δικαιώματα των ατόμων με αναπηρία και την κοινωνική ένταξή τους, με το οποίο καθορίζονται τα ειδικά κέντρα απασχολήσεως, ορίζει, στις παραγράφους 1, 2 και 4, τα ακόλουθα:

«1.   Τα ειδικά κέντρα απασχολήσεως έχουν ως κύριο σκοπό την άσκηση δραστηριότητας παραγωγής αγαθών ή παροχής υπηρεσιών, συμμετέχοντας τακτικά στις συναλλαγές της αγοράς, και αποσκοπούν στη διασφάλιση αμειβόμενης απασχολήσεως για τα άτομα με αναπηρία· αποτελούν επίσης μέσο για την υπαγωγή του μέγιστου δυνατού αριθμού των ατόμων αυτών στο καθεστώς κανονικής απασχολήσεως. […]

2.   Το προσωπικό των ειδικών κέντρων απασχολήσεως πρέπει να αποτελείται από τον μέγιστο αριθμό εργαζομένων με αναπηρία τον οποίο καθιστά δυνατό η φύση της διαδικασίας παραγωγής, αριθμός ο οποίος πρέπει να ανέρχεται, εν πάση περιπτώσει, σε ποσοστό 70 % του συνόλου του προσωπικού αυτού.

[…]

4.   [Στην παράγραφο αυτή παρατίθεται εκ νέου ο ορισμός των ειδικών κέντρων απασχολήσεως για την επίτευξη κοινωνικού σκοπού, όπως αυτός μνημονεύεται στη δέκατη τέταρτη τελική διάταξη του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων]».

11

Η Conacee είναι ένωση μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα ισπανικού δικαίου, της οποίας μέλη είναι ομοσπονδίες και ενώσεις ειδικών κέντρων απασχολήσεως.

12

Στις 23 Ιουλίου 2018, η Conacee άσκησε ενώπιον του Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (ανωτέρου δικαστηρίου της Χώρας των Βάσκων, Ισπανία) ένδικη προσφυγή με αίτημα την ακύρωση της αποφάσεως του Diputación Foral de Gipuzkoa της 15ης Μαΐου 2018, με την οποία εγκρίθηκαν οι οδηγίες προς τις αναθέτουσες αρχές του εν λόγω οργανισμού τοπικής αυτοδιοικήσεως και παρασχέθηκε αποκλειστικώς στα ειδικά κέντρα απασχολήσεως για την επίτευξη κοινωνικού σκοπού ή στις επιχειρήσεις εντάξεως στην αγορά εργασίας το δικαίωμα συμμετοχής στις διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων ή ορισμένων παρτίδων των συμβάσεων αυτών, καθώς και στην εκτέλεση μέρους των εν λόγω συμβάσεων στο πλαίσιο προγραμμάτων προστατευόμενης απασχολήσεως.

13

Η πρόβλεψη περί αναθέσεως συμβάσεων κατ’ αποκλειστικότητα περιλαμβάνεται στην τέταρτη πρόσθετη διάταξη και στη δέκατη τέταρτη τελική διάταξη του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων, με τις οποίες μεταφέρεται στην ισπανική έννομη τάξη το άρθρο 20 της οδηγίας 2014/24.

14

Βάσει των ως άνω διατάξεων παρέχεται πρόσβαση στις δημόσιες συμβάσεις που διαλαμβάνονται στο εν λόγω άρθρο 20 αποκλειστικώς στα ειδικά κέντρα απασχολήσεως για την επίτευξη κοινωνικού σκοπού και στις επιχειρήσεις εντάξεως στην αγορά εργασίας, αποκλείοντας ως εκ τούτου από το πεδίο εφαρμογής των συγκεκριμένων διατάξεων και, κατά συνέπεια, από την πρόσβαση στις ανατιθέμενες κατ’ αποκλειστικότητα συμβάσεις τα ειδικά κέντρα απασχολήσεως επιχειρηματικής πρωτοβουλίας που εκπροσωπεί η Conacee σε εθνικό επίπεδο.

15

Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι οι εν λόγω διατάξεις, οριοθετώντας το προσωπικό πεδίο εφαρμογής των ανατιθέμενων κατ’ αποκλειστικότητα συμβάσεων, επιβάλλουν πρόσθετους όρους σε σχέση με τους προβλεπόμενους στο άρθρο 20 της οδηγίας 2014/24. Ο περιορισμός του πεδίου εφαρμογής του άρθρου αυτού αποκλειστικώς στα «ειδικά κέντρα απασχολήσεως για την επίτευξη κοινωνικού σκοπού» έχει ως συνέπεια, κατά το αιτούν δικαστήριο, να μην επιτρέπει την πρόσβαση στις ανατιθέμενες κατ’ αποκλειστικότητα συμβάσεις σε επιχειρήσεις οι οποίες πληρούν εντούτοις τους όρους που προβλέπει το εν λόγω άρθρο 20, καθόσον, αφενός, τουλάχιστον 30 % των εργαζομένων τους είναι άτομα με αναπηρία ή μειονεκτούντα άτομα και, αφετέρου, ο κύριος σκοπός τους συνίσταται στην ενίσχυση της κοινωνικής και επαγγελματικής εντάξεως των ατόμων αυτών.

16

Υπό τις συνθήκες αυτές, το Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (ανώτερο δικαστήριο της Χώρας των Βάσκων) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:

«Έχει το άρθρο 20 της οδηγίας [2014/24] την έννοια ότι το υποκειμενικό πεδίο εφαρμογής της κατ’ αποκλειστικότητα παραχώρησης του δικαιώματος συμμετοχής σε διαδικασίες σύναψης συμβάσεων δεν μπορεί να περιοριστεί κατά τρόπον ώστε, μέσω της πρόβλεψης πρόσθετων όρων που αφορούν τη σύσταση, τη μορφή και τους σκοπούς που επιδιώκουν οι εν λόγω εταιρίες και οικονομικοί φορείς, τη δραστηριότητα και τις επενδύσεις τους, ή άλλα ζητήματα, να εξαιρούνται από αυτό εταιρίες ή οικονομικοί φορείς που πληρούν την προϋπόθεση απασχόλησης ατόμων με αναπηρία σε ποσοστό τουλάχιστον 30 % του προσωπικού τους και εκπληρώνουν τους σκοπούς της κοινωνικής και επαγγελματικής ένταξης των ατόμων αυτών;»

17

Με το προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινισθεί αν το άρθρο 20, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24 έχει την έννοια ότι δεν επιτρέπει σε κράτος μέλος να επιβάλλει πρόσθετους όρους σε σχέση με τους προβλεπόμενους στη διάταξη αυτή, αποκλείοντας ως εκ τούτου από τις διαδικασίες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων που ανατίθενται κατ’ αποκλειστικότητα ορισμένους οικονομικούς φορείς οι οποίοι πληρούν τους όρους της εν λόγω διατάξεως.

18

Το άρθρο 20, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24 παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να επιτρέπουν τη συμμετοχή στις διαδικασίες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων αποκλειστικώς σε ορισμένες οντότητες και την εξαρτά από δύο όρους τους οποίους μνημονεύει και οι οποίοι πρέπει να πληρούνται σωρευτικώς, συγκεκριμένα δε, αφενός, οι μετέχοντες στη διαδικασία πρέπει να είναι προστατευόμενα εργαστήρια ή οικονομικοί φορείς που έχουν ως κύριο σκοπό την κοινωνική και επαγγελματική ένταξη ατόμων με αναπηρία ή μειονεκτούντων ατόμων, και, αφετέρου, τουλάχιστον το 30 % του προσωπικού των εν λόγω εργαστηρίων και οικονομικών φορέων πρέπει να αποτελείται από τέτοια άτομα.

19

Προκειμένου να δοθεί απάντηση στο υποβληθέν προδικαστικό ερώτημα πρέπει να εξετασθεί αν οι δύο αυτοί όροι απαριθμούνται περιοριστικώς στο εν λόγω άρθρο 20, παράγραφος 1, υπό την έννοια ότι η συγκεκριμένη διάταξη δεν επιτρέπει στα κράτη μέλη να επιβάλλουν πρόσθετους όρους και να αποκλείουν, ως εκ τούτου, από τις διαδικασίες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων που ανατίθενται κατ’ αποκλειστικότητα, τις οποίες αφορά η εν λόγω διάταξη, τους οικονομικούς φορείς που, μολονότι πληρούν τους όρους της διατάξεως αυτής, δεν πληρούν τους πρόσθετους όρους που θέτει το εθνικό δίκαιο.

20

Κατά πάγια νομολογία, προκειμένου να ερμηνευθεί διάταξη του δικαίου της Ένωσης, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όχι μόνο το γράμμα της, αλλά και το πλαίσιο στο οποίο αυτή εντάσσεται και οι σκοποί που επιδιώκονται με τη ρύθμιση της οποίας αποτελεί μέρος, καθώς και το ιστορικό θεσπίσεως της ρυθμίσεως αυτής (απόφαση της 15ης Νοεμβρίου 2018, Verbraucherzentrale Baden-Württemberg, C‑330/17, EU:C:2018:916, σκέψη 23 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).

21

Κατά πρώτον, όσον αφορά το γράμμα του άρθρου 20, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24, διαπιστώνεται, κατ’ αρχάς, ότι η διάταξη αυτή παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να παρέχουν αποκλειστικώς σε προστατευόμενα εργαστήρια και σε ορισμένους οικονομικούς φορείς το δικαίωμα συμμετοχής σε διαδικασίες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων και θέτει τους όρους από τους οποίους εξαρτάται η δυνατότητα αυτή. Όπως επισήμανε, κατ’ ουσίαν, ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 41 και 42 των προτάσεών του, ουδόλως προκύπτει από το γράμμα της εν λόγω διατάξεως ότι το δικαίωμα αυτό πρέπει να παρέχεται σε όλες τις οντότητες που πληρούν τους συγκεκριμένους όρους.

22

Εν συνεχεία, ο δεύτερος όρος που θέτει η διάταξη αυτή, κατά τον οποίο τουλάχιστον το 30 % του προσωπικού των οντοτήτων τις οποίες αφορά η συγκεκριμένη διάταξη πρέπει να αποτελείται από άτομα με αναπηρία ή μειονεκτούντα άτομα, συνιστά απλώς ελάχιστη απαίτηση.

23

Τέλος, επισημαίνεται ότι η μνεία των «οικονομικών φορέων» δηλώνει, λαμβανομένου υπόψη του ορισμού της έννοιας αυτής κατά το άρθρο 2, σημείο 10, της εν λόγω οδηγίας και όπως επισήμανε, κατ’ ουσίαν, ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 42 των προτάσεών του, ορισμένου βαθμού γενικότητα και αοριστία όσον αφορά τον προσδιορισμό των οντοτήτων που δύνανται να συμμετέχουν στις διαδικασίες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων του άρθρου 20, παράγραφος 1, καθόσον οι φορείς αυτοί έχουν ως κύριο σκοπό την κοινωνική και επαγγελματική ένταξη των ατόμων με αναπηρία ή των μειονεκτούντων ατόμων.

24

Επομένως, από το γράμμα του άρθρου 20, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24 προκύπτει ότι τα κράτη μέλη, σε περίπτωση κατά την οποία αποφασίζουν να παράσχουν αποκλειστικώς σε ορισμένες οντότητες το δικαίωμα συμμετοχής σε διαδικασίες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων, βάσει της διατάξεως αυτής, διαθέτουν ορισμένη ευχέρεια κατά την εφαρμογή των όρων που θέτει η συγκεκριμένη διάταξη.

25

Κατά δεύτερον, όσον αφορά τον σκοπό που επιδιώκεται με το άρθρο 20, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24, από την αιτιολογική σκέψη 36 της οδηγίας αυτής προκύπτει ότι, προκειμένου η απασχόληση και η εργασία να συμβάλλουν στην ένταξη στην κοινωνία και στη διασφάλιση ίσων ευκαιριών για όλους, η δυνατότητα που προβλέπει η συγκεκριμένη διάταξη πρέπει να χρησιμοποιείται υπέρ των προστατευόμενων εργαστηρίων και των οικονομικών φορέων που έχουν ως κύριο σκοπό τη στήριξη της κοινωνικής και επαγγελματικής εντάξεως ή επανεντάξεως των ατόμων με αναπηρία ή των μειονεκτούντων ατόμων, όπως είναι οι άνεργοι, τα μέλη μειονοτήτων ευρισκομένων σε δυσμενή κατάσταση ή άλλων κοινωνικώς περιθωριοποιημένων ομάδων, και δεν είναι σε θέση να επιλεγούν ως ανάδοχοι δημοσίων συμβάσεων υπό κανονικές συνθήκες ανταγωνισμού.

26

Ως εκ τούτου, βούληση του νομοθέτη της Ένωσης ήταν να ευνοήσει, μέσω της απασχολήσεως και της εργασίας, την κοινωνική ένταξη των ατόμων με αναπηρία ή των μειονεκτούντων ατόμων, επιτρέποντας στα κράτη μέλη να παρέχουν το δικαίωμα συμμετοχής σε διαδικασίες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων ή σε ορισμένες παρτίδες τους αποκλειστικώς στα προστατευόμενα εργαστήρια και στους οικονομικούς φορείς οι οποίοι, λαμβανομένου υπόψη του κοινωνικού σκοπού τον οποίο επιδιώκουν, μετέχουν στις διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων με ανταγωνιστικό μειονέκτημα.

27

Επομένως, με το άρθρο 20, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24 επιδιώκεται η επίτευξη σκοπού κοινωνικής πολιτικής, σχετικού με την απασχόληση. Στο παρόν στάδιο εξελίξεως του δικαίου της Ένωσης, όμως, τα κράτη μέλη διαθέτουν ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως ως προς τον καθορισμό των μέτρων που είναι πρόσφορα για την επίτευξη συγκεκριμένου σκοπού στον τομέα της κοινωνικής πολιτικής και της πολιτικής απασχολήσεως (πρβλ. απόφαση της 19ης Σεπτεμβρίου 2018, Bedi, C‑312/17, EU:C:2018:734, σκέψη 59 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).

28

Κατά συνέπεια, η εξέταση του σκοπού τον οποίο επιδιώκει το άρθρο 20, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24 επιβεβαιώνει την ερμηνεία που απορρέει από το γράμμα της διατάξεως αυτής, υπό την έννοια ότι, λαμβανομένου υπόψη του ως άνω περιθωρίου εκτιμήσεως, τα κράτη μέλη διαθέτουν ορισμένη διακριτική ευχέρεια κατά την εφαρμογή της εν λόγω διατάξεως. Ως εκ τούτου, το άρθρο 20, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24 δεν περιλαμβάνει περιοριστικώς απαριθμούμενους όρους, αλλά καταλείπει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να επιβάλλουν πρόσθετους όρους τους οποίους πρέπει να πληρούν οι διαλαμβανόμενες στη διάταξη αυτή οντότητες προκειμένου να τους επιτρέπεται να μετέχουν σε διαδικασίες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων που ανατίθενται κατ’ αποκλειστικότητα βάσει της συγκεκριμένης διατάξεως, υπό την προϋπόθεση ότι οι πρόσθετοι αυτοί όροι συμβάλλουν στην επίτευξη των επιδιωκομένων με την εν λόγω διάταξη σκοπών κοινωνικής πολιτικής και πολιτικής απασχολήσεως.

29

Η ερμηνεία αυτή επιρρωννύεται, κατά τρίτον, από το ιστορικό θεσπίσεως του άρθρου 20, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24. Πράγματι, το άρθρο 19, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/18, το οποίο είχε εφαρμογή στην περίπτωση των ανατιθέμενων κατ’ αποκλειστικότητα συμβάσεων μέχρι την κατάργηση της οδηγίας αυτής από την οδηγία 2014/24, καθόριζε αυστηρότερες απαιτήσεις όσον αφορά τη συμμετοχή στις διαδικασίες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων των οποίων την ανάθεση κατ’ αποκλειστικότητα μπορούσαν να προβλέψουν τα κράτη μέλη, όσον αφορά τόσο τις οντότητες στις οποίες επιτρεπόταν να μετέχουν στις διαδικασίες αυτές και οι οποίες περιορίζονταν στα προστατευόμενα εργαστήρια όσο και τα απασχολούμενα από τις συγκεκριμένες οντότητες πρόσωπα, που έπρεπε να είναι κατά πλειονότητα άτομα με αναπηρία τα οποία, λόγω της φύσεως ή της σοβαρότητας των αναπηριών τους, αδυνατούσαν να ασκούν επαγγελματική δραστηριότητα υπό κανονικές συνθήκες.

30

Πρέπει, όμως, να επισημανθεί ότι από την οδηγία 2014/24 ή από το ιστορικό της θεσπίσεώς της δεν προκύπτει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης, διευρύνοντας το προσωπικό πεδίο εφαρμογής των διαδικασιών συνάψεως ανατιθεμένων κατ’ αποκλειστικότητα δημοσίων συμβάσεων, βάσει του άρθρου 20, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24, είχε την πρόθεση οι διαλαμβανόμενοι στη διάταξη αυτή οικονομικοί φορείς, οι οποίοι απασχολούν μικρότερο ποσοστό ατόμων με αναπηρία ή μειονεκτούντων ατόμων, να υποκαταστήσουν τους οικονομικούς φορείς που πληρούν τις αυστηρότερες απαιτήσεις του άρθρου 19, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/18. Ένα τέτοιο αποτέλεσμα θα αντέβαινε, άλλωστε, στον σκοπό που επιδιώκεται με το άρθρο 20, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24, ο οποίος, όπως προκύπτει από τη σκέψη 26 της παρούσας αποφάσεως, συνίσταται στην ένταξη των ατόμων με αναπηρία ή των μειονεκτούντων ατόμων στην κοινωνία μέσω της απασχολήσεως και της εργασίας.

31

Όπως, όμως, επισήμανε, κατ’ ουσίαν, ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 51 των προτάσεών του, τούτο ακριβώς θα συνέβαινε εάν τα κράτη μέλη ήταν υποχρεωμένα να δεχθούν τη συμμετοχή όλων των οικονομικών φορέων που πληρούν τους όρους του ως άνω άρθρου 20, παράγραφος 1, στις διαδικασίες συνάψεως ανατιθεμένων κατ’ αποκλειστικότητα δημοσίων συμβάσεων. Πράγματι, θα υφίστατο κίνδυνος, σε τέτοια περίπτωση, οι οικονομικοί φορείς που πληρούν τις αυστηρότερες απαιτήσεις του άρθρου 19, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/18 να αναγκασθούν να απολύσουν ορισμένους από τους λιγότερο παραγωγικούς εργαζομένους με αναπηρία ή μειονεκτούντες εργαζομένους, προκειμένου να είναι σε θέση να μετέχουν σε αυτές τις διαδικασίες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων ανταγωνιζόμενοι επί ίσοις όροις τους οικονομικούς φορείς των οποίων μόνον το 30 % του προσωπικού αποτελείται από εργαζομένους με αναπηρία ή από μειονεκτούντες εργαζομένους.

32

Κατά συνέπεια, το άρθρο 20, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24 έχει την έννοια ότι οι όροι που θέτει δεν απαριθμούνται περιοριστικώς και ότι τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα να επιβάλλουν, ενδεχομένως, πρόσθετους όρους τους οποίους πρέπει να πληρούν οι διαλαμβανόμενες στη διάταξη αυτή οντότητες προκειμένου να τους επιτρέπεται η συμμετοχή σε διαδικασίες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων που ανατίθενται κατ’ αποκλειστικότητα.

33

Επισημαίνεται, ωστόσο, ότι τα κράτη μέλη, κάνοντας χρήση της δυνατότητας αυτής, οφείλουν να τηρούν τους θεμελιώδεις κανόνες της Συνθήκης ΛΕΕ, ιδίως δε εκείνους που αφορούν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, την ελευθερία εγκαταστάσεως και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, καθώς και τις αρχές που απορρέουν από τους κανόνες αυτούς, όπως είναι η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως και η αρχή της αναλογικότητας (πρβλ. απόφαση της 3ης Οκτωβρίου 2019, Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, σκέψη 48 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), οι οποίες, άλλωστε, αντανακλώνται στο άρθρο 18 της οδηγίας 2014/24.

34

Επομένως, το αιτούν δικαστήριο θα πρέπει να εξετάσει αν είναι σύμφωνη με τις ως άνω αρχές η επίμαχη στην κύρια δίκη εθνική ρύθμιση, κατά την οποία, στο πλαίσιο των διαδικασιών συνάψεως ανατιθεμένων κατ’ αποκλειστικότητα δημοσίων συμβάσεων, τις οποίες προβλέπει το άρθρο 20, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24, τα ειδικά κέντρα απασχολήσεως πρέπει, αφενός, να τυγχάνουν, άμεσα ή έμμεσα της στηρίξεως και της συμμετοχής, σε ποσοστό άνω του 50 %, οντοτήτων μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα και, αφετέρου, να επανεπενδύουν πλήρως τα κέρδη τους στο ίδιο ή σε άλλο κέντρο της ίδιας φύσεως.

35

Προκειμένου να παρασχεθούν στο αιτούν δικαστήριο τα αναγκαία στοιχεία για την εξέταση αυτή, επισημαίνονται τα ακόλουθα.

36

Κατά πρώτον, πρέπει να υπομνησθεί ότι η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, η οποία περιλαμβάνεται στις θεμελιώδεις αρχές του δικαίου της Ένωσης, επιτάσσει να μην επιφυλάσσεται σε παρόμοιες περιπτώσεις διαφορετική μεταχείριση, ούτε σε διαφορετικές περιπτώσεις παρόμοια μεταχείριση, εκτός αν μια τέτοια αντιμετώπιση δικαιολογείται αντικειμενικώς (πρβλ. απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België κ.λπ., C‑336/19, EU:C:2020:1031, σκέψη 85 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).

37

Ειδικότερα, στον τομέα του δικαίου της Ένωσης περί δημοσίων συμβάσεων, η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, η οποία αποτελεί τη βάση των κανόνων της Ένωσης σχετικά με τις διαδικασίες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων, συνεπάγεται ιδίως ότι οι προσφέροντες υποψήφιοι πρέπει να τυγχάνουν ίσης μεταχειρίσεως τόσο κατά τον χρόνο προετοιμασίας των προσφορών τους όσο και κατά τον χρόνο εκτιμήσεως των προσφορών τους από την αναθέτουσα αρχή και έχει ως σκοπό να ευνοήσει την ανάπτυξη υγιούς και πραγματικού ανταγωνισμού μεταξύ των επιχειρήσεων που μετέχουν σε δημόσιο διαγωνισμό (πρβλ. απόφαση της 11ης Ιουλίου 2019, Telecom Italia, C‑697/17, EU:C:2019:599, σκέψεις 32 και 33, και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).

38

Επομένως, εν προκειμένω, το αιτούν δικαστήριο θα πρέπει, μεταξύ άλλων, να εξετάσει αν τα ειδικά κέντρα απασχολήσεως για την επίτευξη κοινωνικού σκοπού βρίσκονται στην ίδια κατάσταση με τα ειδικά κέντρα απασχολήσεως επιχειρηματικής πρωτοβουλίας όσον αφορά τον σκοπό που επιδιώκεται με το άρθρο 20, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24.

39

Για να προβεί στον έλεγχο αυτόν, το αιτούν δικαστήριο θα πρέπει να λάβει ειδικότερα υπόψη, αφενός, το γεγονός ότι, όπως προκύπτει από την εθνική ρύθμιση, ένα ειδικό κέντρο απασχολήσεως, είτε κοινωνικής είτε επιχειρηματικής πρωτοβουλίας, έχει ως σκοπό να εξασφαλίσει αμειβόμενη απασχόληση στα άτομα με αναπηρία και θεωρείται μέσο υπαγωγής του μεγαλύτερου δυνατού αριθμού τέτοιων ατόμων στο καθεστώς κανονικής απασχολήσεως και, αφετέρου, ότι το προσωπικό ενός ειδικού κέντρου απασχολήσεως αποτελείται κατά ποσοστό τουλάχιστον 70 % από άτομα με αναπηρία.

40

Ως εκ τούτου, υπό την επιφύλαξη των διακριβώσεων που απόκεινται στο αιτούν δικαστήριο, φαίνεται ότι τα ειδικά κέντρα απασχολήσεως επιχειρηματικής πρωτοβουλίας τελούν, όπως και τα ειδικά κέντρα απασχολήσεως για την επίτευξη κοινωνικού σκοπού, σε κατάσταση αδυναμίας συμμετοχής στις διαδικασίες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων υπό κανονικές συνθήκες ανταγωνισμού.

41

Ωστόσο, το αιτούν δικαστήριο αυτό θα πρέπει επίσης να διακριβώσει αν, όπως επισήμανε, κατ’ ουσίαν, η Ισπανική Κυβέρνηση με τις γραπτές παρατηρήσεις της, τα ειδικά κέντρα απασχολήσεως για την επίτευξη κοινωνικού σκοπού, λόγω των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών γνωρισμάτων τους, δύνανται να υλοποιήσουν αποτελεσματικότερα τον σκοπό κοινωνικής εντάξεως που επιδιώκεται με το άρθρο 20, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24, στοιχείο το οποίο θα μπορούσε να δικαιολογήσει αντικειμενικώς διαφορετική μεταχείριση σε σχέση με τα ειδικά κέντρα επιχειρηματικής πρωτοβουλίας. Συναφώς, η εν λόγω κυβέρνηση διευκρινίζει ότι τα ειδικά κέντρα απασχολήσεως για την επίτευξη κοινωνικού σκοπού μεγιστοποιούν την κοινωνική και μη οικονομική αξία, δεδομένου ότι, πρώτον, δεν έχουν κερδοσκοπικό χαρακτήρα και επανεπενδύουν όλα τα κέρδη τους με στόχο την επίτευξη των κοινωνικών σκοπών τους, δεύτερον, χαρακτηρίζονται από την εφαρμογή δημοκρατικών και συμμετοχικών αρχών ως προς τη διοίκησή τους και, τρίτον, επιτυγχάνουν να έχει η δραστηριότητά τους μεγαλύτερο κοινωνικό αντίκτυπο, παρέχοντας στα άτομα με αναπηρία ή τα μειονεκτούντα άτομα ποιοτικότερες θέσεις απασχολήσεως και καλύτερες δυνατότητες κοινωνικής και επαγγελματικής εντάξεως και επανεντάξεως.

42

Κατά δεύτερον, από πάγια νομολογία προκύπτει ότι, σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας, η οποία αποτελεί γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, οι κανόνες που θεσπίζουν τα κράτη μέλη ή οι αναθέτουσες αρχές στο πλαίσιο της εφαρμογής των διατάξεων της οδηγίας 2014/24, όπως οι κανόνες περί των όρων εφαρμογής του άρθρου 20, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας, δεν πρέπει να βαίνουν πέραν του αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη των σκοπών που επιδιώκονται με την οδηγία αυτή (πρβλ. απόφαση της 30ής Ιανουαρίου 2020, Tim, C‑395/18, EU:C:2020:58, σκέψη 45 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).

43

Επισημαίνεται συναφώς ότι τόσο ο όρος σχετικά με τη στήριξη και συμμετοχή, άμεση ή έμμεση, φορέων μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα σε ποσοστό άνω του 50 % όσο και εκείνος σχετικά με την υποχρέωση επανεπενδύσεως του συνόλου των κερδών στα ειδικά κέντρα απασχολήσεως για την επίτευξη κοινωνικού σκοπού, οι οποίοι μνημονεύονται στη σκέψη 34 της παρούσας αποφάσεως, δύνανται να διασφαλίσουν ότι τα εν λόγω ειδικά κέντρα απασχολήσεως έχουν ως κύριο σκοπό την ένταξη των ατόμων με αναπηρία ή των μειονεκτούντων ατόμων, όπως επιτάσσει το άρθρο 20, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24.

44

[Όπως διορθώθηκε με διάταξη της 6ης Δεκεμβρίου 2021] Όσον αφορά το ζήτημα αν οι ως άνω απαιτήσεις βαίνουν πέραν του μέτρου που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού, στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να διακριβώσει κατά πόσον τόσο το γεγονός ότι ένας κερδοσκοπικός φορέας μετέχει κατά πλειοψηφία, άμεσα ή έμμεσα, σε ειδικό κέντρο απασχολήσεως όσο και η επανεπένδυση μέρους μόνον των κερδών στα εν λόγω κέντρα θα μπορούσαν να διασφαλίσουν ότι τα κέντρα αυτά είναι σε θέση να επιτύχουν τον ως άνω σκοπό εξίσου αποτελεσματικά με την περίπτωση εφαρμογής των όρων που μνημονεύθηκαν στην προηγούμενη σκέψη.

45

Κατά τρίτον, πρέπει να επίσης να επισημανθεί, όπως υπογράμμισαν η Ισπανική Κυβέρνηση και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ότι από την ανάλυση της ισπανικής νομοθεσίας, την οποία εξέθεσε η Ισπανική Κυβέρνηση απαντώντας στις ερωτήσεις που έθεσε το Δικαστήριο προκειμένου να απαντηθούν γραπτώς, δεν φαίνεται να προκύπτει ότι οι οικονομικοί φορείς που έχουν συσταθεί σύμφωνα με το δίκαιο άλλων κρατών μελών στερούνται του προβλεπόμενου από την εν λόγω ισπανική ρύθμιση δικαιώματος συμμετοχής στις διαδικασίες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων οι οποίες ανατίθενται κατ’ αποκλειστικότητα, υπό την προϋπόθεση ότι οι συγκεκριμένοι φορείς πληρούν τις προϋποθέσεις που προβλέπει ρητώς η νομοθεσία αυτή όσον αφορά τα ειδικά κέντρα απασχολήσεως για την επίτευξη κοινωνικού σκοπού. Εντούτοις, στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να προβεί στις αναγκαίες προς τούτο διακριβώσεις.

46

Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, στο υποβληθέν προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 20, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24 έχει την έννοια ότι επιτρέπει σε κράτος μέλος να επιβάλλει πρόσθετους όρους σε σχέση με τους προβλεπόμενους στη διάταξη αυτή, αποκλείοντας ως εκ τούτου από τις διαδικασίες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων που ανατίθενται κατ’ αποκλειστικότητα ορισμένους οικονομικούς φορείς οι οποίοι πληρούν τους όρους της εν λόγω διατάξεως, υπό την επιφύλαξη της εκ μέρους του εν λόγω κράτους μέλους τηρήσεως των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως και της αναλογικότητας.

47

Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πέμπτο τμήμα) αποφαίνεται:

Το άρθρο 20, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ, έχει την έννοια ότι επιτρέπει σε κράτος μέλος να επιβάλλει πρόσθετους όρους σε σχέση με τους προβλεπόμενους στη διάταξη αυτή, αποκλείοντας ως εκ τούτου από τις διαδικασίες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων που ανατίθενται κατ’ αποκλειστικότητα ορισμένους οικονομικούς φορείς οι οποίοι πληρούν τους όρους της εν λόγω διατάξεως, υπό την επιφύλαξη της εκ μέρους του εν λόγω κράτους μέλους τηρήσεως των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως και της αναλογικότητας.