Υπόθεση C‑316/19

Ευρωπαϊκή Επιτροπή

κατά

Δημοκρατίας της Σλοβενίας

Απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 17ης Δεκεμβρίου 2020

«Παράβαση κράτους μέλους – Άρθρο 343 ΣΛΕΕ – Προνόμια και ασυλίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Καταστατικό του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών (ΕΣΚΤ) και της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ) – Άρθρο 39 – Προνόμια και ασυλίες της ΕΚΤ – Πρωτόκολλο περί των προνομίων και ασυλιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Άρθρα 2, 18 και 22 – Αρχή του απαραβίαστου των αρχείων της ΕΚΤ – Κατάσχεση εγγράφων στα γραφεία της Κεντρικής Τράπεζας της Σλοβενίας – Έγγραφα που συνδέονται με την εκπλήρωση της αποστολής του ΕΣΚΤ και του Ευρωσυστήματος – Άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ – Αρχή της καλόπιστης συνεργασίας»

1. Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Ερμηνεία – Αρχές – Αυτοτελής ερμηνεία – Έννοια των «αρχείων της Ένωσης»

   (βλ. σκέψεις 68-72)

2. Προνόμια και ασυλίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Λειτουργικός χαρακτήρας – Έννοια των «αρχείων της Ένωσης» – Περιεχόμενο – Αρχή του απαραβίαστου των αρχείων της Ένωσης

   (Πρωτόκολλο περί των προνομίων και ασυλιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρο 2)

   (βλ. σκέψεις 73-75)

3. Προνόμια και ασυλίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Καταστατικό του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών (ΕΣΚΤ) και της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ) – Προνόμια και ασυλίες της ΕΚΤ – Έννοια των «αρχείων της ΕΚΤ» – Κατάσχεση εγγράφων στα γραφεία εθνικής κεντρικής τράπεζας – Έγγραφα που συνδέονται με την αποστολή του ΕΣΚΤ και του Ευρωσυστήματος – Περιλαμβάνονται – Προσβολή της αρχής του απαραβίαστου των αρχείων της ΕΚΤ και παράβαση της υποχρεώσεως καλόπιστης συνεργασίας – Παράβαση κράτους μέλους

   (Άρθρο 4 § 3 ΣΕΕ· άρθρα 127 §§ 1 και 2, 129 § 1, 258, 282 §§ 1 και 2, 283 § 1, και 343 ΣΛΕΕ· πρωτόκολλο περί των προνομίων και ασυλιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρα 1, 2 και 18· πρωτόκολλο για το καταστατικό του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών και της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας, άρθρα 1, 8, 9.2, 10.1, 14.3 και 39)

   (βλ. σκέψεις 76-85, 87, 89-98, 100-106, 119, 121-130, διατακτ. 1)

Σύνοψη

Προβαίνοντας μονομερώς στην κατάσχεση εγγράφων σχετικών με τα αρχεία της ΕΚΤ, η Σλοβενία παρέβη την υποχρέωσή της να τηρεί την αρχή του απαραβίαστου των αρχείων της Ένωσης. Επιπλέον, παραλείποντας να συνεργαστεί δεόντως με την ΕΚΤ για να εξαλείψει τις παράνομες συνέπειες της παραβάσεως αυτής, παρέβη επίσης την υποχρέωση καλόπιστης συνεργασίας έναντι της Ένωσης.

Στις 6 Ιουλίου 2016 οι σλοβενικές αρχές προέβησαν σε έρευνα και σε κατάσχεση έντυπων και ηλεκτρονικών εγγράφων στα γραφεία της Banka Slovenije (Κεντρικής Τράπεζας της Σλοβενίας). Τα έγγραφα που κατέσχεσαν οι αρχές περιλάμβαναν όλες τις επικοινωνίες που είχαν πραγματοποιηθεί μέσω του λογαριασμού ηλεκτρονικού ταχυδρομείου του τότε διοικητή, όλα τα ηλεκτρονικά έγγραφα που βρίσκονταν στον υπολογιστή του γραφείου του και στον φορητό υπολογιστή του, τα οποία αφορούσαν την περίοδο από το 2012 έως το 2014, ανεξαρτήτως του περιεχομένου τους, καθώς και έγγραφα που αφορούσαν την ίδια περίοδο και βρίσκονταν στο γραφείο του διοικητή. Οι επεμβάσεις αυτές πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο ανακριτικής διαδικασίας σε βάρος ορισμένων υπαλλήλων της Κεντρικής Τράπεζας της Σλοβενίας, μεταξύ των οποίων και ο ίδιος ο διοικητής, για τους οποίους υπήρχαν υπόνοιες καταχρήσεως εξουσίας και παραβάσεως καθήκοντος στο πλαίσιο της αναδιαρθρώσεως, το 2013, μιας σλοβενικής τράπεζας. Μολονότι η Κεντρική Τράπεζα της Σλοβενίας υποστήριξε ότι τα μέτρα αυτά προσέβαλλαν την αρχή του απαραβίαστου των «αρχείων της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ)» που απορρέει από το πρωτόκολλο περί των προνομίων και ασυλιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης ( 1 ), το οποίο απαιτεί τη ρητή συγκατάθεση της ΕΚΤ για κάθε πρόσβαση στα εν λόγω αρχεία εκ μέρους των εθνικών αρχών, οι σλοβενικές αρχές συνέχισαν την έρευνα και την κατάσχεση εγγράφων χωρίς να έρθουν σε συνεννόηση με την ΕΚΤ.

Στο πλαίσιο αυτό, η ΕΚΤ εξήγησε στις σλοβενικές αρχές ότι τα αρχεία της περιλάμβαναν όχι μόνον τα έγγραφα που είχε συντάξει η ίδια κατά την εκπλήρωση της αποστολής της, αλλά και τις επικοινωνίες μεταξύ της ίδιας και των εθνικών κεντρικών τραπεζών που ήταν αναγκαίες για την εκπλήρωση της αποστολής του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών (ΕΣΚΤ) ή του Ευρωσυστήματος, καθώς και τα έγγραφα που είχαν συντάξει οι εν λόγω κεντρικές τράπεζες για την εκπλήρωση της αποστολής του ΕΣΚΤ ή του Ευρωσυστήματος. Η ΕΚΤ υποστήριξε επίσης ότι δεν θα αντετίθετο, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, στην άρση της προστασίας που απολαύουν τα κατασχεθέντα από τις σλοβενικές αρχές έγγραφα.

Εκτιμώντας, αφενός, ότι η μονομερής κατάσχεση των επίμαχων εγγράφων συνιστά προσβολή της αρχής του απαραβίαστου των αρχείων της ΕΚΤ ( 2 ) και, αφετέρου, ότι οι σλοβενικές αρχές, αντιθέτως προς όσα επιτάσσει η υποχρέωση καλόπιστης συνεργασίας ( 3 ), δεν είχαν διεξαγάγει εποικοδομητικές συνομιλίες προκειμένου να εξαλείψουν τις παράνομες συνέπειες της προσβολής της αρχής αυτής, η Επιτροπή άσκησε ενώπιον του Δικαστηρίου προσφυγή λόγω παραβάσεως κατά της Σλοβενίας.

Με την απόφασή του, το τμήμα μείζονος συνθέσεως του Δικαστηρίου δέχεται την προσφυγή της Επιτροπής και διαπιστώνει τις προσαπτόμενες παραβάσεις στο σύνολό τους. Η υπόθεση αυτή παρέχει στο Δικαστήριο την ευκαιρία να διευκρινίσει τις προϋποθέσεις που ισχύουν για την προστασία των αρχείων της Ένωσης έναντι μονομερούς κατασχέσεως εγγράφων που εμπίπτουν στα αρχεία αυτά, πραγματοποιούμενη από τις αρχές κράτους μέλους σε άλλους χώρους πέραν των κτιρίων και των χώρων της Ένωσης, και, ειδικότερα, τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες μπορεί να διαπιστωθεί προσβολή της αρχής του απαραβίαστου των αρχείων της ΕΚΤ.

Εκτίμηση του Δικαστηρίου

– Επί της έννοιας των «αρχείων της ΕΚΤ»

Το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι, δεδομένου ότι η ΕΚΤ είναι θεσμικό όργανο της Ένωσης, η αρχή του απαραβίαστου των αρχείων της Ένωσης έχει εφαρμογή και στα αρχεία της ΕΚΤ. Συναφώς, το Δικαστήριο διευκρινίζει ότι τα αρχεία της Ένωσης καλύπτουν τα αρχεία θεσμικού οργάνου όπως η ΕΚΤ ακόμη και αν αυτά διατηρούνται σε χώρους διαφορετικούς από τα κτίρια και τους χώρους της Ένωσης ( 4 ).

Συναφώς, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι η ΕΚΤ και οι εθνικές κεντρικές τράπεζες των κρατών μελών συνιστούν το ΕΣΚΤ και ότι η νομισματική πολιτική της Ένωσης χαράσσεται από την ΕΚΤ και τις εθνικές κεντρικές τράπεζες των κρατών μελών με νόμισμα το ευρώ, περιλαμβανομένης της Κεντρικής Τράπεζας της Σλοβενίας, καθόσον οι τράπεζες αυτές συγκροτούν το Ευρωσύστημα ( 5 ). Οι διοικητές των εν λόγω τραπεζών, μεταξύ των οποίων ο διοικητής της Κεντρικής Τράπεζας της Σλοβενίας, είναι μέλη του Διοικητικού Συμβουλίου της ΕΚΤ ( 6 ) και μετέχουν στη λήψη των αποφάσεων που είναι αναγκαίες για την εκπλήρωση της αποστολής του ΕΣΚΤ. Το ΕΣΚΤ έχει ως κύριο σκοπό τη διατήρηση της σταθερότητας των τιμών. Προς τούτο, στα βασικά καθήκοντά του περιλαμβάνεται ιδίως η χάραξη και η εφαρμογή της νομισματικής πολιτικής της Ένωσης ( 7 ), πράγμα το οποίο απαιτεί στενή συνεργασία μεταξύ της ΕΚΤ και των εθνικών κεντρικών τραπεζών ( 8 ). Στο σύστημα αυτό, οι εθνικές κεντρικές τράπεζες, όπως και οι διοικητές τους, έχουν υβριδικό καθεστώς, καθόσον αποτελούν ασφαλώς εθνικές αρχές, αλλά αρχές που ενεργούν στο πλαίσιο του ΕΣΚΤ, το οποίο συγκροτείται από αυτές τις εθνικές κεντρικές τράπεζες και την ΕΚΤ.

Το Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι, προκειμένου το ΕΣΚΤ και το Ευρωσύστημα να λειτουργούν άρτια και να εκπληρώνουν δεόντως τα καθήκοντά τους, απαιτείται στενή συνεργασία και διαρκής ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ της ΕΚΤ και των εθνικών κεντρικών τραπεζών που μετέχουν στα συστήματα αυτά, πράγμα που συνεπάγεται κατ’ ανάγκην ότι έγγραφα σχετικά με την εκπλήρωση της αποστολής του ΕΣΚΤ και του Ευρωσυστήματος βρίσκονται στην κατοχή όχι μόνον της ΕΚΤ, αλλά και των εθνικών κεντρικών τραπεζών.

Υπό τις συνθήκες αυτές, το Δικαστήριο κρίνει ότι τέτοια έγγραφα καλύπτονται από την έννοια των «αρχείων της ΕΚΤ» ακόμη και αν βρίσκονται στην κατοχή των εθνικών κεντρικών τραπεζών και όχι της ίδιας της ΕΚΤ.

– Επί της προσβολής της αρχής του απαραβίαστου των αρχείων της ΕΚΤ

Το Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι, εν προκειμένω, πρoσβολή της αρχής του απαραβίαστου των αρχείων της ΕΚΤ συντρέχει μόνον, αφενός, αν μια μονομερώς αποφασισθείσα από εθνικές αρχές κατάσχεση εγγράφων που ανήκουν στα αρχεία της Ένωσης μπορεί να συνιστά μια τέτοια προσβολή και, αφετέρου, αν στα κατασχεθέντα έγγραφα περιλαμβάνονται όντως έγγραφα τα οποία πρέπει να θεωρηθούν ως μέρος των αρχείων της ΕΚΤ.

Πρώτον, το Δικαστήριο διαπιστώνει ότι η έννοια του «απαραβίαστου» συνεπάγεται προστασία από κάθε μονομερή επέμβαση των κρατών μελών. Τούτο επιβεβαιώνεται από το γεγονός ότι η έννοια αυτή περιγράφεται ως προστασία έναντι κάθε μέτρου έρευνας, κατάσχεσης, επίταξης ή απαλλοτρίωσης. Επομένως, το Δικαστήριο κρίνει ότι η μονομερής κατάσχεση, από τις εθνικές αρχές, εγγράφων που ανήκουν στα αρχεία της Ένωσης συνιστά προσβολή της αρχής του απαραβίαστου των αρχείων αυτών της Ένωσης.

Δεύτερον, το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι εναπόκειται στην Επιτροπή, στο πλαίσιο προσφυγής λόγω παραβάσεως κράτους μέλους, να αποδείξει την ύπαρξη της προβαλλομένης παραβάσεως. Η ίδια οφείλει να προσκομίσει στο Δικαστήριο τα στοιχεία που είναι αναγκαία για να διαπιστωθεί ότι συντρέχει παράβαση, χωρίς να μπορεί να στηριχθεί σε οποιοδήποτε τεκμήριο. Εν προκειμένω, η Επιτροπή αναγνώρισε ότι δεν διέθετε ακριβείς πληροφορίες σχετικά με τη φύση των επίμαχων εγγράφων που κατέσχεσαν οι σλοβενικές αρχές, οπότε δεν ήταν σε θέση να διαπιστώσει αν μέρος των εγγράφων αυτών έπρεπε να θεωρηθεί ότι αποτελεί μέρος των αρχείων της Ένωσης.

Εντούτοις, λαμβανομένου υπόψη του μεγάλου αριθμού των κατασχεθέντων εγγράφων και των καθηκόντων τα οποία ο διοικητής εθνικής κεντρικής τράπεζας, όπως η Κεντρική Τράπεζα της Σλοβενίας, καλείται να ασκήσει στο πλαίσιο του Διοικητικού Συμβουλίου της ΕΚΤ και, κατ’ αυτόν τον τρόπο, στο πλαίσιο του ΕΣΚΤ και του Ευρωσυστήματος, το Δικαστήριο κρίνει αποδεδειγμένο ότι στα έγγραφα που κατέσχεσαν οι σλοβενικές αρχές περιλαμβάνονταν κατ’ ανάγκην έγγραφα που αποτελούν μέρος των αρχείων της ΕΚΤ. Κρίνει επίσης ότι οι σλοβενικές αρχές, προβαίνοντας μονομερώς σε κατάσχεση τέτοιων εγγράφων, προσέβαλαν την αρχή του απαραβίαστου των αρχείων της ΕΚΤ.

Στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι το πρωτόκολλο περί των προνομίων και ασυλιών και η αρχή του απαραβίαστου των αρχείων της Ένωσης αντιτίθενται, κατ’ αρχήν, σε κατάσχεση εγγράφων από αρχή κράτους μέλους, εφόσον τα έγγραφα αυτά αποτελούν μέρος των εν λόγω αρχείων και εφόσον τα θεσμικά όργανα δεν έχουν παράσχει τη συγκατάθεσή τους για την κατάσχεση. Εντούτοις, η ως άνω αρχή έχει την ευχέρεια να απευθυνθεί στο ενδιαφερόμενο θεσμικό όργανο της Ένωσης προκειμένου αυτό να άρει την προστασία της οποίας απολαύουν τα οικεία έγγραφα, ενδεχομένως υπό προϋποθέσεις, και, σε περίπτωση αρνήσεως παροχής προσβάσεως, να προσφύγει στον δικαστή της Ένωσης προκειμένου αυτός να λάβει απόφαση περί παροχής της σχετικής αδείας υποχρεώνουσα το θεσμικό όργανο να παράσχει πρόσβαση στα αρχεία του. Επιπλέον, η προστασία των αρχείων της Ένωσης ουδόλως εμποδίζει την εκ μέρους των εθνικών αρχών κατάσχεση, στους χώρους κεντρικής τράπεζας κράτους μέλους, εγγράφων που δεν ανήκουν στα αρχεία της Ένωσης.

– Επί της παραβάσεως της υποχρεώσεως καλόπιστης συνεργασίας

Αφού υπενθύμισε την πάγια νομολογία του σχετικά με το περιεχόμενο της υποχρεώσεως καλόπιστης συνεργασίας, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι οι σλοβενικές αρχές, παραλείποντας να παράσχουν τη δυνατότητα στην ΕΚΤ, μέχρι τη λήξη της προθεσμίας που τάχθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη, να εντοπίσουν, μεταξύ των κατασχεθέντων στις 6 Ιουλίου 2016 εγγράφων, εκείνα τα οποία συνδέονταν με την εκπλήρωση της αποστολής του ΕΣΚΤ και του Ευρωσυστήματος και παραλείποντας να επιστρέψουν τα έγγραφα αυτά στην Κεντρική Τράπεζα της Σλοβενίας, παρέβησαν την υποχρέωση καλόπιστης συνεργασίας με την ΕΚΤ. Το ως άνω συμπέρασμα δεν επηρεάζεται από το γεγονός ότι ο εισαγγελέας κάλεσε την ΕΚΤ να του προτείνει κριτήρια βάσει των οποίων να μπορούν να προσδιοριστούν εκείνα από τα κατασχεθέντα από τις σλοβενικές αρχές έγγραφα τα οποία, κατά την ΕΚΤ, αποτελούσαν μέρος των αρχείων της. Πράγματι, ακόμη και αφού παρέλαβαν την ως άνω πρόταση, οι σλοβενικές αρχές δεν έλαβαν μέτρα προκειμένου να παράσχουν τη δυνατότητα στην ΕΚΤ να προσδιορίσει μεταξύ των κατασχεθέντων τα έγγραφα εκείνα που αφορούσαν την εκπλήρωση της αποστολής του ΕΣΚΤ και του Ευρωσυστήματος. Εξάλλου, οι αρχές αυτές δεν δέχθηκαν το αίτημα της ΕΚΤ να επιστρέψει στην Κεντρική Τράπεζα της Σλοβενίας όλα τα έγγραφα τα οποία θεωρούσαν ότι δεν ασκούσαν επιρροή στην επίμαχη ανακριτική διαδικασία.

Στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο κρίνει ότι το γεγονός ότι οι σλοβενικές αρχές έλαβαν μέτρα για να διασφαλίσουν τη διατήρηση του εμπιστευτικού χαρακτήρα των εν λόγω εγγράφων δεν αναιρεί το συμπέρασμα ότι οι αρχές αυτές παρέβησαν, εν προκειμένω, την υποχρέωσή τους καλόπιστης συνεργασίας με την ΕΚΤ.

Ως εκ τούτου, όσον αφορά τον μετά την επίδικη κατάσχεση χρόνο, το Δικαστήριο κρίνει ότι οι σλοβενικές αρχές παρέβησαν την υποχρέωσή τους για καλόπιστη συνεργασία με την ΕΚΤ.

( 1 ) Πρωτόκολλο (αριθ. 7) περί των προνομίων και ασυλιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ 2016, C 202, σ. 266, στο εξής: πρωτόκολλο περί των προνομίων και ασυλιών.

( 2 ) Άρθρο 343 ΣΛΕΕ· πρωτόκολλο (αριθ. 4) για το καταστατικό του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών και της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΕ 2016, C 202, σ. 230, στο εξής: πρωτόκολλο για το ΕΣΚΤ και την ΕΚΤ), άρθρο 39· πρωτόκολλο περί των προνομίων και ασυλιών, άρθρα 2 και 22.

( 3 ) Άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ· πρωτόκολλο περί των προνομίων και ασυλιών, άρθρο 18.

( 4 ) Πρωτόκολλο περί των προνομίων και ασυλιών, άρθρα 1 και 2.

( 5 ) Άρθρο 282, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ· πρωτόκολλο για το ΕΣΚΤ και την ΕΚΤ, άρθρα 1 και 14.3.

( 6 ) Άρθρο 283, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ· πρωτόκολλο για το ΕΣΚΤ και την ΕΚΤ, άρθρο 10.1.

( 7 ) Άρθρο 127, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.

( 8 ) Πρωτόκολλο για το ΕΣΚΤ και την ΕΚΤ, άρθρο 9.2.