Υπόθεση C-752/18

Deutsche Umwelthilfe eV

κατά

Freistaat Bayern

(αίτηση του Bayerischer Verwaltungsgerichtshof για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως)

Απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 19ης Δεκεμβρίου 2019

«Προδικαστική παραπομπή – Περιβάλλον – Άρθρο 6, άρθρο 47, πρώτο εδάφιο, και άρθρο 52, παράγραφος 1, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Οδηγία 2008/50/ΕΚ – Ατμοσφαιρική ρύπανση – Ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα – Σχέδιο σχετικό με την ποιότητα του αέρα – Οριακές τιμές για το διοξείδιο του αζώτου – Υποχρέωση λήψεως των κατάλληλων μέτρων ώστε να εξασφαλίζεται ότι οι σχετικές υπερβάσεις θα περιορίζονται στο ελάχιστο δυνατό χρονικό διάστημα – Υποχρέωση των εθνικών δικαστηρίων να λαμβάνουν κάθε αναγκαίο μέτρο – Άρνηση εκ μέρους περιφερειακής κυβερνήσεως να συμμορφωθεί προς δικαστική διαταγή – Προσωπική κράτηση σε βάρος ανώτερων πολιτικών αξιωματούχων ή ανώτερων δημόσιων λειτουργών της σχετικής περιφέρειας – Αποτελεσματική δικαστική προστασία – Δικαίωμα στην προσωπική ελευθερία – Έννομη βάση – Αναλογικότητα»

1. Περιβάλλον – Ατμοσφαιρική ρύπανση – Ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα – Οδηγία 2008/50 –Σαφείς, συγκεκριμένες και ανεπιφύλακτες υποχρεώσεις που απορρέουν από την οδηγία αυτή – Παράβαση από κράτος μέλος – Εθνικά δικαστήρια που πρέπει να λάβουν κάθε αναγκαίο μέτρο για την τήρηση των υποχρεώσεων αυτών – Έκδοση αποφάσεως διατάσσουσας προσωπική κράτηση σε βάρος δημόσιων λειτουργών που ασκούν δημόσια εξουσία – Προϋποθέσεις – Έννομη βάση αρκούντως προσβάσιμη, συγκεκριμένη και προβλέψιμη – Στάθμιση του δικαιώματος αποτελεσματικής προσφυγής και του δικαιώματος στην ελευθερία

   (Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρα 6, 47 § 1, και 52 § 1· οδηγία 2008/50 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου)

   (βλ. σκέψεις 29-33, 41-45, 51-52, 56 και διατακτ.)

2. Περιβάλλον – Ατμοσφαιρική ρύπανση – Οδηγία 2008/50 – Σαφείς, συγκεκριμένες και ανεπιφύλακτες υποχρεώσεις που απορρέουν από την οδηγία αυτή – Παράβαση από κράτος μέλος – Προσφυγή με αίτημα την τήρηση των υποχρεώσεων αυτών – Δικαίωμα αποτελεσματικής προσφυγής – Περιεχόμενο

   (Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, άρθρο 47 § 1· οδηγία 2008/50 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου)

   (βλ. σκέψεις 34-40)

3. Θεμελιώδη δικαιώματα – Δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας – Όρια – Σεβασμός του δικαιώματος στην ελευθερία των άλλων – Επιβολή προσωπικής κράτησης σε βάρος του εμπλεκομένου προσώπου προς εξασφάλιση του σεβασμού του δικαιώματος αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας άλλου προσώπου – Προϋποθέσεις – Έννομη βάση αρκούντως προσβάσιμη, συγκεκριμένη και προβλέψιμη για την επιβολή προσωπικής κράτησης – Τήρηση της αρχής της αναλογικότητας

   (Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρα 6 και 47 § 1)

   (βλ. σκέψεις 46-50)

Σύνοψη

Δεν μπορεί να διαταχθεί προσωπική κράτηση κατά υπευθύνων του ομόσπονδου κράτους της Βαυαρίας, προκειμένου να υποχρεωθούν να λάβουν μέτρα για καθαρότερο αέρα στο Μόναχο (όπως είναι η απαγόρευση κυκλοφορίας ορισμένων πετρελαιοκίνητων οχημάτων), παρά μόνον αν το εθνικό δίκαιο περιέχει προς τούτο νομική βάση αρκούντως προσβάσιμη, ακριβή και προβλέψιμη κατά την εφαρμογή της και αν η εν λόγω κράτηση είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας. Εναπόκειται στο διοικητικό εφετείο του ομόσπονδου κράτους της Βαυαρίας να εξακριβώσει αν πληρούνται οι προϋποθέσεις αυτές.

Με την απόφαση Deutsche Umwelthilfe (C-752/18), εκδοθείσα στις 19 Δεκεμβρίου 2019, το τμήμα μείζονος συνθέσεως του Δικαστηρίου αποφάνθηκε, για πρώτη φορά, επί του αν τα εθνικά δικαστήρια μπορούν, ή ακόμη και υποχρεούνται, να διατάσσουν προσωπική κράτηση σε βάρος υπευθύνων των εθνικών αρχών που αρνούνται συνεχώς να συμμορφωθούν προς δικαστική απόφαση η οποία τους επιτάσσει να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις που υπέχουν από το δίκαιο της Ένωσης.

Το Δικαστήριο επελήφθη διαφοράς μεταξύ Deutsche Umwelthilfe, ήτοι μιας γερμανικής οργανώσεως προστασίας του περιβάλλοντος, και του ομόσπονδου κράτους της Βαυαρίας, σχετικά με την άρνηση του τελευταίου να λάβει τα αναγκαία μέτρα, προς εκτέλεση της οδηγίας 2008/50 για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα ( 1 ), ώστε να εξασφαλιστεί η τήρηση των οριακών τιμών για το διοξείδιο του αζώτου στην πόλη του Μονάχου. Αφού υποχρεώθηκε, αρχικώς το 2012, να τροποποιήσει το σχετικό για την πόλη αυτή σχέδιο δράσεως για την ποιότητα του αέρα και υποχρεώθηκε στη συνέχεια, το 2016, επ’ απειλή χρηματικής ποινής, να συμμορφωθεί προς τις υποχρεώσεις του, επιβάλλοντας ακόμη και απαγορεύσεις κυκλοφορίας ορισμένων οχημάτων με πετρελαιοκινητήρα σε διάφορες αστικές περιοχές, το Ομόσπονδο κράτος της Βαυαρίας αρνήθηκε παρά ταύτα να συμμορφωθεί προς τις διαταγές αυτές και, κατά συνέπεια, υποχρεώθηκε, εν τέλει, το 2017 στην καταβολή χρηματικής ποινής 4000 ευρώ, την οποία και κατέβαλε. Επειδή το Ομόσπονδο κράτος της Βαυαρίας εξακολουθούσε να αρνείται να συμμορφωθεί προς τις ως άνω διαταγές και δεδομένου ότι είχε ανακοινώσει δημοσίως ότι δεν θα τηρούσε τις υποχρεώσεις του, η Deutsche Umwelthilfe άσκησε νέα προσφυγή με αίτημα, αφενός, την επιβολή νέας χρηματικής ποινής 4000 ευρώ, το οποίο έγινε δεκτό με διάταξη της 28ης Ιανουαρίου 2018, και, αφετέρου, την έκδοση αποφάσεως επιβάλλουσας προσωπική κράτηση σε βάρος των υπευθύνων του Ομόσπονδου κράτους της Βαυαρίας (ήτοι του Υπουργού Περιβάλλοντος και Προστασίας των καταναλωτών ή, άλλως, του Πρωθυπουργού), αίτημα που απορρίφθηκε με διάταξη της ίδιας ημέρας. Κατόπιν ασκήσεως σχετικής εφέσεως εκ μέρους του Ομόσπονδου κράτους της Βαυαρίας, το αιτούν δικαστήριο, το διοικητικό εφετείο του Ομόσπονδου κράτους της Βαυαρίας, αφενός επιβεβαίωσε τη χρηματική ποινή και, αφετέρου, αποφάσισε να υποβάλει στο Δικαστήριο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως σχετικά με την ενδεχόμενη έκδοση αποφάσεως διατάσσουσας προσωπική κράτηση. Συγκεκριμένα, διαπιστώνοντας ότι η καταδίκη σε χρηματική ποινή δεν ήταν ικανή να επηρεάσει τη συμπεριφορά του Ομόσπονδου κράτους της Βαυαρίας, καθόσον τα σχετικά ποσά αναγράφονταν ως έσοδα του Ομόσπονδου κράτους και δεν συνεπάγονταν οικονομική ζημία, και ότι η επιβολή του μέτρου της προσωπικής κράτησης αποκλειόταν για λόγους συνταγματικού δικαίου, το ως άνω δικαστήριο υπέβαλε στο Δικαστήριο προδικαστικό ερώτημα, ζητώντας του να προσδιορίσει, κατ’ ουσίαν, αν το δίκαιο της Ένωσης, ειδικότερα δε το δικαίωμα αποτελεσματικής προσφυγής το οποίο διασφαλίζεται στο άρθρο 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης), πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι παρέχει τη δυνατότητα, ή ακόμη και υποχρεώνει, τα εθνικά δικαστήρια να διατάξουν ένα τέτοιο μέτρο.

Το Δικαστήριο έκρινε ότι, όταν μια εθνική αρχή αρνείται συνεχώς να συμμορφωθεί προς δικαστική απόφαση που της επιτάσσει να εκπληρώσει μια σαφή, συγκεκριμένη και ανεπιφύλακτη υποχρέωση απορρέουσα από το δίκαιο της Ένωσης, ιδίως από την οδηγία 2008/50, εναπόκειται στο αρμόδιο εθνικό δικαστήριο να διατάξει προσωπική κράτηση σε βάρος των υπευθύνων του Ομόσπονδου κράτους της Βαυαρίας, εφόσον óμως πληρούνται δύο προϋποθέσεις. Αφενός, για τη λήψη ενός τέτοιου μέτρου πρέπει να υφίσταται στο εσωτερικό δίκαιο νομική βάση, η οποία να είναι αρκούντως προσβάσιμη, ακριβής και προβλέψιμη. Αφετέρου, πρέπει να τηρείται η αρχή της αναλογικότητας.

Συναφώς, το Δικαστήριο υπενθύμισε καταρχάς ότι εναπόκειται στα κράτη μέλη να εξασφαλίζουν, όταν εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης, τον σεβασμό του δικαιώματος αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, το οποίο κατοχυρώνεται τόσο με το άρθρο 47 του Χάρτη όσο και, στον τομέα του περιβάλλοντος, με το άρθρο 9, παράγραφος 4, της Συμβάσεως του Ώρχους ( 2 ). Το εν λόγω δικαίωμα έχει ιδιαίτερη σημασία για τον επιπρόσθετο λόγο ότι η παράλειψη να ληφθούν τα μέτρα που απαιτεί η οδηγία 2008/50 θέτει σε κίνδυνο την υγεία των ανθρώπων. Μια εθνική νομοθεσία óμως η οποία οδηγεί σε κατάσταση στην οποία η απόφαση ενός δικαστηρίου εξακολουθεί να παραμένει ατελέσφορη προσβάλλει το ουσιώδες περιεχόμενο του δικαιώματος αυτού και του αφαιρεί κάθε πρακτική αποτελεσματικότητα. Σε μια τέτοια περίπτωση, το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να ερμηνεύσει το εθνικό του δίκαιο κατά τρόπο ο οποίος, στο μέτρο του δυνατού, είναι σύμφωνος προς τους σκοπούς που επιδιώκονται με τις ως άνω διατάξεις ή, άλλως, να μην εφαρμόσει καμία αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης εθνική διάταξη έχουσα άμεσο αποτέλεσμα.

Εντούτοις, το Δικαστήριο διευκρίνισε επίσης ότι η τήρηση της τελευταίας αυτής υποχρεώσεως δεν μπορεί να οδηγήσει σε προσβολή άλλου θεμελιώδους δικαιώματος όπως είναι το δικαίωμα στην ελευθερία, το οποίο κατοχυρώνεται στο άρθρο 6 του Χάρτη και το οποίο περιορίζει η προσωπική κράτηση. Δεδομένου ότι το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας δεν είναι απόλυτο και μπορεί να περιλαμβάνει περιορισμούς, σύμφωνα με το άρθρο 52, παράγραφος 1, του Χάρτη, επιβάλλεται μια δίκαιη στάθμιση των διακυβευόμενων θεμελιωδών δικαιωμάτων. Προκειμένου όμως να ικανοποιηθούν οι απαιτήσεις της διατάξεως αυτής, νόμος που παρέχει τη δυνατότητα στον δικαστή να στερεί από ένα άτομο την ελευθερία του πρέπει καταρχάς να είναι αρκούντως προσβάσιμος, ακριβής και προβλέψιμος στην εφαρμογή του προκειμένου να αποφεύγεται ο κίνδυνος αυθαιρεσίας, πράγμα το οποίο εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να κρίνει. Εξάλλου, δεδομένου ότι η έκδοση αποφάσεως διατάσσουσας προσωπική κράτηση συνεπάγεται στέρηση της ελευθερίας και προκειμένου να τηρούνται οι απαιτήσεις που απορρέουν από την αρχή της αναλογικότητας, ένα τέτοιο μέτρο δεν μπορεί να ληφθεί παρά μόνον όταν δεν υπάρχει κανένα άλλο λιγότερο επαχθές μέτρο (όπως, ιδίως, χρηματικές ποινές μεγάλου ύψους, επαναλαμβανόμενες ανά μικρά χρονικά διαστήματα, η καταβολή των οποίων δεν θα γίνεται, σε τελική ανάλυση, προς όφελος του προϋπολογισμού από τα κονδύλια του οποίου προέρχονται), πράγμα το οποίο εναπόκειται επίσης στο αιτούν δικαστήριο να εξετάσει. Μόνο σε περίπτωση που συνάγεται ότι ο περιορισμός του δικαιώματος στην ελευθερία λόγω της προσωπικής κράτησης ικανοποιεί τις προϋποθέσεις αυτές, το δίκαιο της Ένωσης όχι μόνον επιτρέπει, αλλά και απαιτεί την προσφυγή σε ένα τέτοιο μέτρο, διευκρινιζομένου ωστόσο ότι παράβαση της οδηγίας 2008/50 μπορεί εξάλλου να διαπιστωθεί από το Δικαστήριο στο πλαίσιο προσφυγής λόγω παραβάσεως κράτους μέλους ή να στοιχειοθετήσει ευθύνη του κράτους προς αποκατάσταση της ζημίας που προκύπτει από τον λόγο αυτό.

( 1 ) Οδηγία 2008/50/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 2008, για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα και [για] καθαρότερο αέρα για την Ευρώπη (ΕΕ 2008, L 152, σ. 1).

( 2 ) Σύμβαση για την πρόσβαση σε πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη σε θέματα περιβάλλοντος, που υπογράφηκε στο Ώρχους στις 25 Ιουνίου 1998 και εγκρίθηκε εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας με την απόφαση 2005/370/ΕΚ του Συμβουλίου, της 17ης Φεβρουαρίου 2005 (ΕΕ 2005, L 124, σ. 1).