Υπόθεση C‑644/18

Ευρωπαϊκή Επιτροπή

κατά

Ιταλίας

Απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 10ης Νοεμβρίου 2020

«Παράβαση κράτους μέλους – Περιβάλλον – Οδηγία 2008/50/ΕΚ – Ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα – Άρθρο 13, παράγραφος 1, και παράρτημα XI – Συστηματική και διαρκής υπέρβαση των οριακών τιμών για τα μικροσωματίδια (ΑΣ10) σε ορισμένες ζώνες και οικισμούς της Ιταλίας – Άρθρο 23, παράγραφος 1 – Παράρτημα XV – Περίοδος υπέρβασης “όσο το δυνατόν συντομότερη” – Κατάλληλα μέτρα»

1. Προσφυγή λόγω παραβάσεως – Αντικείμενο της διαφοράς – Προσδιορίζεται κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία – Λήψη υπόψη πραγματικών περιστατικών μεταγενεστέρων της αιτιολογημένης γνώμης – Προϋποθέσεις – Περιστατικά της ίδιας φύσης που συνιστούν την ίδια συμπεριφορά με τα αρχικώς προβληθέντα

   (Άρθρο 258 ΣΛΕΕ)

   (βλ. σκέψη 66)

2. Προσφυγή λόγω παραβάσεως – Αντικείμενο της διαφοράς – Προσδιορίζεται κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία – Λεπτομερέστερη διατύπωση των αιτιάσεων στο υπόμνημα απαντήσεως, χωρίς να μεταβάλλεται και να διευρύνεται το αντικείμενο της διαφοράς – Επιτρέπεται

   (Άρθρο 258 ΣΛΕΕ)

   (βλ. σκέψεις 67, 68)

3. Περιβάλλον – Ατμοσφαιρική ρύπανση – Ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα – Οδηγία 2008/50 – Οριακές τιμές για την προστασία της υγείας του ανθρώπου – Συστηματική και διαρκής υπέρβαση – Παράβαση

   (Οδηγία 2008/50 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 13 § 1 και παράρτημα XI)

   (βλ. σκέψεις 70-81)

4. Προσφυγή λόγω παραβάσεως – Αντικειμενικός χαρακτήρας – Αιτία της παραβάσεως – Δεν ασκεί επιρροή

   (Άρθρο 258 ΣΛΕΕ)

   (βλ. σκέψεις 82-90)

5. Περιβάλλον – Ατμοσφαιρική ρύπανση – Ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα – Οδηγία 2008/50 – Οριακές τιμές για την προστασία της υγείας του ανθρώπου – Σωματίδια ΑΣ10 – Συστηματική και διαρκής υπέρβαση της οριακής τιμής σε μία μόνο ζώνη – Δεν επιτρέπεται – Συστηματική και διαρκής παράβαση

   (Οδηγία 2008/50 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 13 § 1 και παράρτημα XI)

   (βλ. σκέψεις 95-97)

6. Περιβάλλον – Ατμοσφαιρική ρύπανση – Ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα – Οδηγία 2008/50 – Οριακές τιμές για την προστασία της υγείας του ανθρώπου – Σωματίδια ΑΣ10 – Υπέρβαση – Συνέπειες – Υποχρέωση του κράτους μέλους να εκπονήσει σχέδιο για την αντιμετώπισή τους – Προθεσμία – Μη θέσπιση κατάλληλων και αποτελεσματικών μέτρων τα οποία διασφαλίζουν ότι η περίοδος υπέρβασης είναι όσο το δυνατόν συντομότερη – Παράβαση

   (Οδηγία 2008/50 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 13 § 1 και 23 § 1)

   (βλ. σκέψεις 132-147)

7. Περιβάλλον – Ατμοσφαιρική ρύπανση – Ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα – Οδηγία 2008/50 – Υπέρβαση των οριακών τιμών της ποιότητας του αέρα – Υποχρέωση εκπόνησης σχεδίου για την αντιμετώπισή της – Προθεσμία – Καθορισμός υπερβολικά μακράς περιόδου – Δεν επιτρέπεται – Παράβαση

   (Οδηγία 2008/50 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 23 § 1)

   (βλ. σκέψεις 148-152)

Σύνοψη

Η Ιταλία παραβίασε το δίκαιο της Ένωσης όσον αφορά την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα

Συστηματική και διαρκής υπέρβαση των οριακών τιμών για τις συγκεντρώσεις σωματιδίων ΑΣ 10 μεταξύ των ετών 2008 και 2017

Το 2014, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κίνησε διαδικασία λόγω παραβάσεως κατά της Ιταλικής Δημοκρατίας εξαιτίας της συστηματικής και διαρκούς υπέρβασης, σε ορισμένες ζώνες της ιταλικής επικράτειας, των οριακών τιμών για τα σωματίδια ΑΣ10 τις οποίες καθορίζει η οδηγία για την «ποιότητα του αέρα» ( 1 ).

Συγκεκριμένα, η Επιτροπή εκτίμησε, αφενός, ότι, από το έτος 2008, η Ιταλική Δημοκρατία υπερέβαινε κατά τρόπο συστηματικό και διαρκή, στις οικείες ζώνες, τις ημερήσιες και ετήσιες οριακές τιμές για τις συγκεντρώσεις σωματιδίων ΑΣ10, τις οποίες καθορίζει το άρθρο 13, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το παράρτημα XI, της οδηγίας για την «ποιότητα του αέρα». Αφετέρου, η Επιτροπή καταλόγισε στην Ιταλική Δημοκρατία ότι παρέβη την υποχρέωση που υπείχε από το άρθρο 23, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το παράρτημα XV της ίδιας οδηγίας, να θεσπίσει τα κατάλληλα μέτρα ώστε να διασφαλίσει τη συμμόρφωση προς τις οριακές τιμές για τα σωματίδια ΑΣ10 στο σύνολο των οικείων ζωνών.

Εκτιμώντας ότι οι επεξηγήσεις που παρέσχε συναφώς η Ιταλική Δημοκρατία κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία ήταν ανεπαρκείς, η Επιτροπή άσκησε, στις 13 Οκτωβρίου 2018, ενώπιον του Δικαστηρίου προσφυγή λόγω παραβάσεως.

Με την απόφαση της 10ης Νοεμβρίου 2020, το τμήμα μείζονος συνθέσεως του Δικαστηρίου, το οποίο εκδίκασε την υπόθεση υπό τη σύνθεση αυτή κατόπιν αιτήματος της Ιταλικής Δημοκρατίας, δέχθηκε την προσφυγή.

Πρώτον, ως προς την αιτίαση περί συστηματικής και διαρκούς παράβασης των διατάξεων του άρθρου 13, παράγραφος 1, και του παραρτήματος XI της οδηγίας για την «ποιότητα του αέρα», το Δικαστήριο κρίνει βάσιμη την εν λόγω αιτίαση υπό το πρίσμα των στοιχείων που επικαλέστηκε η Επιτροπή σχετικά με τις περιόδους και τις ζώνες που αποτελούν αντικείμενο της διαδικασίας. Συναφώς, το Δικαστήριο υπενθυμίζει εκ προοιμίου ότι η υπέρβαση των οριακών τιμών για τα σωματίδια ΑΣ10 αρκεί αφ’ εαυτής για τη στοιχειοθέτηση της παράβασης των προαναφερθεισών διατάξεων της οδηγίας για την «ποιότητα του αέρα». Εν προκειμένω, το Δικαστήριο διαπιστώνει ότι, από το 2008 έως και το 2017, σημειώθηκαν πολύ συχνές υπερβάσεις των ημερήσιων και ετήσιων οριακών τιμών για τα σωματίδια ΑΣ10 στις οικείες ζώνες. Κατά το Δικαστήριο, το γεγονός ότι δεν υπήρξε υπέρβαση των επίμαχων οριακών τιμών κατά τη διάρκεια ορισμένων ετών της υπό εξέταση περιόδου δεν αποκλείει τη στοιχειοθέτηση, σε μια τέτοια περίπτωση, συστηματικής και διαρκούς παράβασης των επίμαχων διατάξεων. Πράγματι, σύμφωνα με τον ορισμό της «οριακής τιμής» που περιλαμβάνεται στην οδηγία για την «ποιότητα του αέρα», η οριακή τιμή πρέπει, προκειμένου να αποφεύγονται, να προλαμβάνονται ή να μειώνονται οι επιβλαβείς συνέπειες για την ανθρώπινη υγεία και/ή το περιβάλλον στο σύνολό του, να επιτυγχάνεται εντός συγκεκριμένης προθεσμίας, χωρίς να σημειώνονται στη συνέχεια υπερβάσεις της τιμής αυτής. Επιπλέον, το Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι, εφόσον γίνει μια τέτοια διαπίστωση, όπως εν προκειμένω, δεν έχει σημασία αν η παράβαση που προσάπτεται στο κράτος μέλος οφείλεται στη βούλησή του, στην αμέλειά του ή ακόμη σε τεχνικές ή διαρθρωτικές δυσχέρειες τις οποίες αντιμετώπισε, εκτός αν αποδείξει την ύπαρξη εξαιρετικών περιστάσεων οι συνέπειες των οποίων δεν θα μπορούσαν να αποφευχθούν παρά την επιδειχθείσα επιμέλεια. Στη συγκεκριμένη υπόθεση, η Ιταλική Δημοκρατία, καθόσον δεν κατόρθωσε να προσκομίσει τέτοιες αποδείξεις, αλυσιτελώς στηρίχθηκε στην ποικιλομορφία των πηγών ατμοσφαιρικής ρύπανσης προκειμένου να υποστηρίξει ότι δεν είναι δυνατόν να θεωρηθεί ότι φέρει ευθύνη για ορισμένες από τις πηγές αυτές, όπως για παράδειγμα για τις πηγές που επηρεάζονται από τις τομεακές ευρωπαϊκές πολιτικές, ή στις τοπογραφικές και κλιματικές ιδιαιτερότητες ορισμένων από τις οικείες ζώνες. Τέλος, το Δικαστήριο θεωρεί άνευ σημασίας την εκ μέρους της Ιταλικής Δημοκρατίας επίκληση της περίστασης περί περιορισμένης έκτασης των ζωνών τις οποίες αφορούν οι αιτιάσεις της Επιτροπής σε σχέση με το σύνολο της εθνικής επικράτειας. Διευκρινίζει συναφώς ότι η υπέρβαση των οριακών τιμών για τα σωματίδια ΑΣ10, ακόμη και εντός μίας μόνο ζώνης, αρκεί αφ’ εαυτής για τη στοιχειοθέτηση παράβασης των προαναφερθεισών διατάξεων της οδηγίας για την «ποιότητα του αέρα».

Δεύτερον, ως προς την αιτίαση περί μη θέσπισης των κατάλληλων μέτρων για τον περιορισμό της διάρκειας της περιόδου υπέρβασης των οριακών τιμών για τα σωματίδια ΑΣ10, σύμφωνα με τις απαιτήσεις του άρθρου 23, παράγραφος 1, εξεταζόμενου και σε συνδυασμό με το τμήμα A του παραρτήματος XV της οδηγίας για την «ποιότητα του αέρα», το Δικαστήριο κρίνει ότι και αυτή η αιτίαση είναι βάσιμη. Υπενθυμίζει συναφώς ότι, σύμφωνα με τις διατάξεις αυτές, σε περίπτωση υπέρβασης των εν λόγω οριακών τιμών μετά την προβλεπόμενη για την εφαρμογή τους προθεσμία, το οικείο κράτος μέλος υποχρεούται να εκπονήσει σχέδιο για την ποιότητα του αέρα το οποίο πρέπει να ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της οδηγίας, και δη στην απαίτηση πρόβλεψης των κατάλληλων μέτρων ώστε η περίοδος υπέρβασης αυτών των οριακών τιμών να είναι όσον το δυνατόν συντομότερη. Το Δικαστήριο τονίζει, στο πλαίσιο αυτό, ότι, μολονότι μια τέτοια υπέρβαση δεν αρκεί μεν αφ’ εαυτής για τη στοιχειοθέτηση της παράβασης των υποχρεώσεων που υπέχουν τα κράτη μέλη από τις εν λόγω διατάξεις της οδηγίας για την «ποιότητα του αέρα», και τα κράτη μέλη διαθέτουν βεβαίως ορισμένο περιθώριο εκτίμησης όταν αποφασίζουν ποια μέτρα θα λάβουν, πλην όμως τα μέτρα αυτά πρέπει, εν πάση περιπτώσει, να εξασφαλίζουν ότι η περίοδος υπέρβασης θα είναι όσο το δυνατόν συντομότερη.

Εν προκειμένω, το Δικαστήριο διαπιστώνει ότι είναι προφανές ότι η Ιταλική Δημοκρατία δεν θέσπισε εγκαίρως τα ούτως απαιτούμενα μέτρα. Στηρίζει τη διαπίστωσή του αυτή στα στοιχεία της δικογραφίας από τα οποία προκύπτει, ειδικότερα, ότι η υπέρβαση των ημερήσιων και ετήσιων οριακών τιμών για τα σωματίδια ΑΣ10 ήταν συστηματική και διαρκής επί τουλάχιστον οκτώ έτη στις οικείες ζώνες, ότι, παρά την εξελισσόμενη στην Ιταλική Δημοκρατία διαδικασία για την επίτευξη αυτών των οριακών τιμών, τα μέτρα που προβλέπονται στα προσκομισθέντα στο Δικαστήριο σχέδια για την ποιότητα του αέρα, ιδίως εκείνα που αποβλέπουν σε διαρθρωτικές αλλαγές ειδικά όσον αφορά τους κύριους παράγοντες ρύπανσης, θεσπίστηκαν, ως επί το πλείστον πολύ πρόσφατα και ότι πολλά από αυτά τα σχέδια προβλέπουν ότι για την επίτευξη των στόχων για την ποιότητα του αέρα μπορεί να απαιτηθεί διάστημα πολλών ετών, έως και δύο δεκαετίες, από την έναρξη ισχύος των εν λόγω οριακών τιμών. Κατά το Δικαστήριο, η κατάσταση αυτή αποδεικνύει αφ’ εαυτής ότι η Ιταλική Δημοκρατία δεν εφάρμοσε κατάλληλα και αποτελεσματικά μέτρα ώστε η περίοδος υπέρβασης των οριακών τιμών για τα σωματίδια ΑΣ10 να είναι όσο το δυνατόν συντομότερη. Εξάλλου, ενώ κατά την εκτίμηση της Ιταλικής Δημοκρατίας ήταν απαραίτητο, ιδίως υπό το πρίσμα των αρχών της αναλογικότητας, της επικουρικότητας και της ισορροπίας μεταξύ των δημόσιων και των ιδιωτικών συμφερόντων, να έχει στη διάθεσή της μακρές προθεσμίες ώστε τα προβλεπόμενα στα διάφορα σχέδια για την ποιότητα του αέρα μέτρα να μπορούν να παραγάγουν τα αποτελέσματά τους, το Δικαστήριο παρατηρεί, αντιθέτως, ότι μια τέτοια προσέγγιση προσκρούει τόσο στα χρονικά όρια που προβλέπει η οδηγία για την «ποιότητα του αέρα» για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που αυτή τάσσει όσο και στη βαρύτητα των σκοπών της προστασίας της ανθρώπινης υγείας και του περιβάλλοντος, τους οποίους επιδιώκει η οδηγία αυτή. Πράγματι, το Δικαστήριο αναγνωρίζει μεν ότι το άρθρο 23, παράγραφος 1, της οδηγίας για την «ποιότητα του αέρα» δεν μπορεί να απαιτεί τα μέτρα που θεσπίζει κράτος μέλος να διασφαλίζουν την άμεση τήρηση αυτών των οριακών τιμών προκειμένου να μπορούν να θεωρηθούν κατάλληλα, πλην όμως υπογραμμίζει ότι η προσέγγιση της Ιταλικής Δημοκρατίας θα ισοδυναμούσε με αποδοχή μιας γενικής, ενδεχομένως επ’ αόριστον, παράτασης της προθεσμίας για τη συμμόρφωση προς τις τιμές αυτές, ο καθορισμός των οποίων αποβλέπει, ωστόσο, στην επίτευξη ακριβώς των συγκεκριμένων σκοπών.

( 1 ) Οδηγία 2008/50/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 2008, για την ποιότητα του ατμοσφαιρικού αέρα και καθαρότερο αέρα για την Ευρώπη (ΕΕ 2008, L 152, σ. 1).