Υπόθεση C‑594/18 P

Δημοκρατία της Αυστρίας

κατά

Ευρωπαϊκής Επιτροπής

Απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 22ας Σεπτεμβρίου 2020

«Αίτηση αναιρέσεως – Κρατικές ενισχύσεις – Άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ – Άρθρα 11 και 194 ΣΛΕΕ – Άρθρο 1, άρθρο 2, στοιχείο γʹ, και άρθρο 106α, παράγραφος 3, της Συνθήκης Ευρατόμ – Σχεδιαζόμενη ενίσχυση υπέρ της μονάδας C του πυρηνικού σταθμού ηλεκτροπαραγωγής Hinkley Point (Ηνωμένο Βασίλειο) – Απόφαση που κηρύσσει την ενίσχυση συμβατή με την εσωτερική αγορά – Σκοπός κοινού συμφέροντος – Περιβαλλοντικοί στόχοι της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Αρχή της προστασίας του περιβάλλοντος, αρχή “ο ρυπαίνων πληρώνει” και αρχές της προφυλάξεως και της αειφορίας – Καθορισμός της οικείας οικονομικής δραστηριότητας – Ανεπάρκεια της αγοράς – Αναλογικός χαρακτήρας της ενισχύσεως – Επενδυτική ή λειτουργική ενίσχυση – Προσδιορισμός των στοιχείων της ενισχύσεως – Ανακοίνωση περί εγγυήσεων»

1. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις δυνάμενες να κριθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά – Εκτίμηση υπό το πρίσμα του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ – Κριτήρια – Επιδίωξη σκοπού κοινού συμφέροντος – Μη αναγκαίο κριτήριο

   (άρθρο 107 § 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ)

   (βλ. σκέψεις 18-21, 26, 30, 39)

2. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις δυνάμενες να κριθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά – Εκτίμηση υπό το πρίσμα του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ – Συνεκτίμηση προγενέστερης πρακτικής – Αποκλείεται

   (άρθρο 107 § 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ)

   (βλ. σκέψη 25)

3. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Διατάξεις της Συνθήκης – Πεδίο εφαρμογής – Μέτρα με τα οποία επιδιώκεται σκοπός που εμπίπτει στη Συνθήκη Ευρατόμ – Εμπίπτουν

   (άρθρο 106α § 3 ΑΕ· άρθρο 107 ΣΛΕΕ)

   (βλ. σκέψεις 32, 33)

4. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις δυνάμενες να κριθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά – Εκτίμηση υπό το πρίσμα του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ – Μέτρα με τα οποία επιδιώκεται σκοπός που εμπίπτει στη Συνθήκη Ευρατόμ – Εφαρμογή των κανόνων του δικαίου της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος – Αρχή της προστασίας του περιβάλλοντος, αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει» και αρχές της προφυλάξεως και της αειφορίας – Δικαίωμα των κρατών μελών να καθορίζουν τη διάρθρωση του ενεργειακού εφοδιασμού τους – Επιλογή της πυρηνικής ενέργειας

   (άρθρο 106α § 3 ΑΕ · άρθρα 107 § 3, στοιχείο γʹ, και 194 ΣΛΕΕ)

   (βλ. σκέψεις 40-50)

5. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις δυνάμενες να κριθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά – Εκτίμηση υπό το πρίσμα του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ – Κριτήρια – Μη ύπαρξη αντίθετου προς το κοινό συμφέρον αντικτύπου επί των όρων των συναλλαγών – Προσδιορισμός της αγοράς την οποία αφορά η ενίσχυση

   (άρθρο 107 § 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ)

   (βλ. σκέψεις 60-65)

6. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις δυνάμενες να κριθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά – Εκτίμηση υπό το πρίσμα του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ – Κριτήρια – Ύπαρξη ανεπάρκειας της αγοράς την οποία αφορά η ενίσχυση – Μη αναγκαίο κριτήριο

   (άρθρο 107 § 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ)

   (βλ. σκέψεις 66, 67)

7. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις δυνάμενες να κριθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά – Εκτίμηση υπό το πρίσμα του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ – Κριτήρια – Μη ύπαρξη αντίθετου προς το κοινό συμφέρον αντικτύπου επί των όρων των συναλλαγών – Εκτίμηση – Σωρευτικά αποτελέσματα της ενισχύσεως και άλλων σχεδίων ενισχύσεων τα οποία ενδέχεται να υπάρξουν στο μέλλον – Δεν ασκούν επιρροή

   (άρθρο 107 § 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ)

   (βλ. σκέψεις 84-86)

8. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύσεις δυνάμενες να κριθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά – Εκτίμηση υπό το πρίσμα του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ – Κριτήρια – Μη ύπαρξη αντίθετου προς το κοινό συμφέρον αντικτύπου επί των όρων των συναλλαγών – Στάθμιση των πλεονεκτημάτων των μέτρων ενισχύσεως και του αρνητικού αντικτύπου τους στην εσωτερική αγορά – Συστατικά στοιχεία της εσωτερικής αγοράς

   (άρθρο 107 § 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ)

   (βλ. σκέψεις 101, 102)

9. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Ενισχύεις δυνάμενες να υπαχθούν στην παρέκκλιση του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ – Λειτουργική ενίσχυση – Δεν εμπίπτει – Υποχρέωση της Επιτροπής να χαρακτηρίσει τα μέτρα ως επενδυτική ή ως λειτουργική ενίσχυση – Δεν υφίσταται

   (άρθρο 107 § 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ)

   (βλ. σκέψεις 119-121)

Σύνοψη

Το Δικαστήριο επικυρώνει την απόφαση της Επιτροπής
περί εγκρίσεως των βρετανικών ενισχύσεων
υπέρ του πυρηνικού σταθμού ηλεκτροπαραγωγής Hinkley Point C

Με απόφαση της 8ης Οκτωβρίου 2014 ( 1 ), η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ενέκρινε τις ενισχύσεις τις οποίες σχεδίαζε να χορηγήσει το Ηνωμένο Βασίλειο στη μονάδα C του πυρηνικού σταθμού ηλεκτροπαραγωγής Hinkley Point, που βρίσκεται στο Somerset, στις ακτές του Ηνωμένου Βασιλείου (στο εξής: Hinkley Point C), με σκοπό την προώθηση της δημιουργίας νέων μονάδων παραγωγής πυρηνικής ενέργειας. Η μονάδα αυτή πρόκειται να τεθεί σε λειτουργία το 2023, για χρονικό διάστημα εξήντα ετών. Οι ενισχύσεις, οι οποίες αποτελούνται από τρία σκέλη, προβλέπεται να χορηγηθούν στον μελλοντικό φορέα εκμεταλλεύσεως της μονάδας C, συγκεκριμένα δε στην εταιρία NNB Generation Company Limited (στο εξής: NNB Generation), θυγατρική της EDF Energy plc.

Το πρώτο από τα επίμαχα μέτρα συνίσταται σε «σύμβαση επί διαφοράς» ( 2 ), με σκοπό να διασφαλισθεί η σταθερότητα των τιμών πωλήσεως ηλεκτρικής ενέργειας κατά το στάδιο λειτουργίας του Hinkley Point C. Το δεύτερο μέτρο συνίσταται σε συμφωνία μεταξύ των επενδυτών της NNB Generation και του Υπουργού Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής του Ηνωμένου Βασιλείου, η οποία διασφαλίζει την καταβολή αποζημιώσεως σε περίπτωση πρόωρης παύσεως λειτουργίας του πυρηνικού σταθμού για πολιτικούς λόγους. Το τρίτο επίμαχο μέτρο είναι εγγύηση πιστώσεων εκ μέρους του Ηνωμένου Βασιλείου για τα ομόλογα που εκδίδει η NNB Generation, η οποία αποσκοπεί στη διασφάλιση της έγκαιρης καταβολής του κεφαλαίου και των τόκων των εγκεκριμένων χρεωστικών τίτλων.

Με την απόφασή της, η Επιτροπή χαρακτήρισε τα τρία αυτά μέτρα ως κρατικές ενισχύσεις συμβατές με την εσωτερική αγορά, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ. Δυνάμει της διατάξεως αυτής, οι ενισχύσεις για την προώθηση της αναπτύξεως ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων ή οικονομικών περιοχών δύνανται να χαρακτηρισθούν ως συμβατές με την εσωτερική αγορά, εφόσον δεν αλλοιώνουν τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που θα αντέκειτο προς το κοινό συμφέρον.

Η Αυστρία ζήτησε την ακύρωση της αποφάσεως αυτής ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο εντούτοις απέρριψε την προσφυγή με απόφαση της 12ης Ιουλίου 2018 ( 3 ).

Επιληφθέν αιτήσεως αναιρέσεως ασκηθείσας από την Αυστρία ( 4 ), το Δικαστήριο κλήθηκε, κατ’ ουσίαν, να απαντήσει στο καινοφανές στη νομολογία ερώτημα αν η κατασκευή πυρηνικού σταθμού μπορεί να τύχει κρατικής ενισχύσεως εγκριθείσας από την Επιτροπή κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ. Απορρίπτοντας την αίτηση αναιρέσεως, το Δικαστήριο έδωσε καταφατική απάντηση στο ερώτημα αυτό.

Κατ’ αρχάς, το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι μια κρατική ενίσχυση, για να κριθεί συμβατή με την εσωτερική αγορά σύμφωνα με το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ, πρέπει να πληροί δύο προϋποθέσεις, η πρώτη εκ των οποίων έγκειται στο ότι η ενίσχυση πρέπει να έχει ως σκοπό την προώθηση της αναπτύξεως ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων ή οικονομικών περιοχών, η δε δεύτερη συνίσταται στο ότι η ενίσχυση δεν πρέπει να αλλοιώνει τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που θα αντέκειτο προς το κοινό συμφέρον. Κατά τη διάταξη αυτή, αντιθέτως, δεν απαιτείται να επιδιώκει η σχεδιαζόμενη ενίσχυση σκοπό κοινού συμφέροντος. Ως εκ τούτου, το Δικαστήριο απέρριψε ως αβάσιμα τα διάφορα επιχειρήματα της Αυστρίας με τα οποία προβαλλόταν ότι η κατασκευή ενός νέου πυρηνικού σταθμού δεν συνιστά σκοπό κοινού συμφέροντος.

Επιπλέον, το Δικαστήριο επιβεβαίωσε ότι, ελλείψει ειδικών κανόνων στη Συνθήκη Ευρατόμ, οι κανόνες της Συνθήκης ΛΕΕ περί κρατικών ενισχύσεων έχουν εφαρμογή στον τομέα της πυρηνικής ενέργειας. Αντιθέτως προς ό,τι είχε κρίνει το Γενικό Δικαστήριο, η Συνθήκη Ευρατόμ ωσαύτως δεν αντιτίθεται στην εφαρμογή, στον εν λόγω τομέα, των σχετικών με το περιβάλλον κανόνων του δικαίου της Ένωσης και, ως εκ τούτου, κρατική ενίσχυση υπέρ οικονομικής δραστηριότητας εμπίπτουσας στον τομέα της πυρηνικής ενέργειας, από την εξέταση της οποίας προκύπτει ότι αυτή αντιβαίνει σε κανόνες σχετικούς με το περιβάλλον δεν δύναται να κηρυχθεί συμβατή με την εσωτερική αγορά. Εντούτοις, η πλάνη περί το δίκαιο στην οποία υπέπεσε το Γενικό Δικαστήριο δεν επηρεάζει την ορθότητα της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, στο μέτρο που δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι οι αρχές της προστασίας του περιβάλλοντος και της προφυλάξεως, η αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει» και η αρχή της αειφορίας, τις οποίες επικαλέσθηκε η Αυστρία προς στήριξη της προσφυγής ακυρώσεως, αντιτίθενται, σε κάθε περίπτωση, στη χορήγηση κρατικών ενισχύσεων για την κατασκευή ή τη λειτουργία πυρηνικού σταθμού. Το Δικαστήριο έκρινε, κατ’ ουσίαν, ότι μια τέτοια προσέγγιση δεν θα ήταν συμβατή με το άρθρο 194, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, από το οποίο προκύπτει ότι ένα κράτος μέλος είναι ελεύθερο να καθορίζει τους όρους εκμετάλλευσης των ενεργειακών του πόρων, την επιλογή του μεταξύ διαφόρων ενεργειακών πηγών και τη γενική διάρθρωση του ενεργειακού του εφοδιασμού, χωρίς να αποκλείεται η επιλογή αυτή να αφορά την πυρηνική ενέργεια.

Εν συνεχεία, το Δικαστήριο απέρριψε το επιχείρημα της Αυστρίας ότι το Γενικό Δικαστήριο προσδιόρισε εσφαλμένως την οικεία οικονομική δραστηριότητα, κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ. Συναφώς, το Δικαστήριο έκρινε ότι η παραγωγή πυρηνικής ενέργειας, στην ανάπτυξη της οποίας αποσκοπούν τα επίμαχα μέτρα, αποτελεί πράγματι οικονομική δραστηριότητα κατά την έννοια της διατάξεως αυτής. Επιπλέον, το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι ο προσδιορισμός της αγοράς προϊόντων στην οποία εντάσσεται η δραστηριότητα που αφορά η ενίσχυση έχει σημασία για να διακριβωθεί ότι η ενίσχυση αυτή δεν αλλοιώνει τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που θα αντέκειτο προς το κοινό συμφέρον, στοιχείο που αποτελεί τη δεύτερη προϋπόθεση από την οποία εξαρτάται ο συμβατός με την εσωτερική αγορά χαρακτήρας ενισχύσεως βάσει της διατάξεως αυτής. Εν προκειμένω δε, η Επιτροπή είχε προσδιορίσει την απελευθερωμένη αγορά παραγωγής και προμήθειας ηλεκτρικής ενέργειας ως την αγορά την οποία αφορούν τα σχεδιαζόμενα μέτρα.

Εξάλλου, το Γενικό Δικαστήριο ωσαύτως δεν υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο κρίνοντας ότι, μολονότι η ύπαρξη ανεπάρκειας της αγοράς την οποία αφορά η σχεδιαζόμενη ενίσχυση μπορεί να συνιστά κρίσιμο στοιχείο για να κηρυχθεί η ενίσχυση συμβατή με την εσωτερική αγορά, η απουσία τέτοιας ανεπάρκειας δεν έχει κατ’ ανάγκη ως συνέπεια ότι η ενίσχυση δεν είναι συμβατή με την εσωτερική αγορά.

Όσον αφορά τον έλεγχο της αναλογικότητας της σχεδιαζομένης ενισχύσεως υπέρ του Hinkley Point C, το Δικαστήριο υπενθύμισε, κατ’ αρχάς, ότι το Γενικό Δικαστήριο εξέτασε την αναλογικότητα των επίμαχων μέτρων με γνώμονα τις ανάγκες εφοδιασμού του Ηνωμένου Βασιλείου σε ηλεκτρική ενέργεια, επιβεβαιώνοντας ορθώς παράλληλα ότι το κράτος αυτό είναι ελεύθερο να καθορίζει τη σύνθεση του ενεργειακού μείγματός του. Εξάλλου, κατά την εξέταση της προϋποθέσεως περί του ότι η σχεδιαζόμενη ενίσχυση δεν αλλοιώνει τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που θα αντέκειτο προς το κοινό συμφέρον, η Επιτροπή δεν όφειλε να λάβει υπόψη το αρνητικό αποτέλεσμα που μπορούν να έχουν τα επίμαχα μέτρα όσον αφορά την υλοποίηση των αρχών της προστασίας του περιβάλλοντος και της προφυλάξεως, της αρχής «ο ρυπαίνων πληρώνει» και της αρχής της αειφορίας, τις οποίες επικαλείται η Δημοκρατία της Αυστρίας. Πράγματι, με την επιφύλαξη της διακριβώσεως ότι η ενισχυόμενη δραστηριότητα δεν αντιβαίνει προς τους κανόνες του δικαίου της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος, η εξέταση της προϋποθέσεως αυτής δεν επιτάσσει να λαμβάνει υπόψη η Επιτροπή άλλα ενδεχόμενα αρνητικά αποτελέσματα της ενισχύσεως πλην εκείνων που αφορούν τον ανταγωνισμό και τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών.

Τέλος, το Δικαστήριο επιβεβαίωσε ότι, προκειμένου να διακριβωθεί ο συμβατός με την εσωτερική αγορά χαρακτήρας των επίμαχων μέτρων, ούτε η Επιτροπή ούτε το Γενικό Δικαστήριο όφειλαν να τα χαρακτηρίσουν τυπικώς ως «επενδυτικές ενισχύσεις», οι οποίες μπορούν να πληρούν τις προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ, ή ως «λειτουργικές ενισχύσεις», των οποίων η έγκριση βάσει της διατάξεως αυτής κατ’ αρχήν αποκλείεται.

( 1 ) Απόφαση (ΕΕ) 2015/658 της Επιτροπής, της 8ης Οκτωβρίου 2014, σχετικά με το μέτρο ενίσχυσης SA.34947 (2013/C) (πρώην 2013/N) που προτίθεται να εφαρμόσει το Ηνωμένο Βασίλειο με σκοπό τη στήριξη του πυρηνικού σταθμού ηλεκτροπαραγωγής Hinkley Point C (ΕΕ 2015, L 109, σ. 44).

( 2 ) Συμβαλλόμενα μέρη εν προκειμένω είναι η NNB Generation και η εταιρία Low Carbon Contracts Ltd, οντότητα η οποία θα χρηματοδοτείται βάσει εκ του νόμου υποχρεώσεως δεσμεύουσας αλληλεγγύως όλους τους αδειοδοτηθέντες προμηθευτές ηλεκτρικής ενέργειας.

( 3 ) Αυστρία κατά Επιτροπής (T‑356/15, EU:T:2018:439)· βλ. επίσης το ΑΤ αριθ. 104/18.

( 4 ) Όπως και ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, το Λουξεμβούργο παρενέβη υπέρ της Αυστρίας κατά την ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία, ενώ η Τσεχική Δημοκρατία, η Γαλλία, η Ουγγαρία, η Πολωνία, η Σλοβακία και το Ηνωμένο Βασίλειο παρενέβησαν υπέρ της Επιτροπής.