Συνεκδικασθείσες υποθέσεις C‑496/18 και C‑497/18
Hungeod Közlekedésfejlesztési, Földmérési, Út- és Vasúttervezési Kft. κ.λπ.
κατά
Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság
(αιτήσεις του Fővárosi Törvényszék για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως)
Απόφαση του Δικαστηρίου (τέταρτο τμήμα) της 26ης Μαρτίου 2020
«Προδικαστική παραπομπή – Δημόσιες συμβάσεις – Διαδικασίες προσφυγής στον τομέα της σύναψης συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων – Οδηγία 89/665/ΕΟΚ – Διαδικασίες σύναψης των συμβάσεων φορέων οι οποίοι λειτουργούν στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των τηλεπικοινωνιών – Οδηγία 92/13/ΕΟΚ – Δημόσιες προμήθειες – Οδηγίες 2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ – Έλεγχος της εφαρμογής των κανόνων σχετικά με τις διαδικασίες δημοσίων συμβάσεων – Εθνική ρύθμιση που παρέχει σε ορισμένους φορείς τη δυνατότητα να κινήσουν αυτεπαγγέλτως διαδικασία σε περίπτωση παράνομης τροποποίησης υπό εκτέλεση σύμβασης – Παρέλευση της προθεσμίας άσκησης του δικαιώματος αυτεπάγγελτης κίνησης της διαδικασίας – Αρχές της ασφάλειας δικαίου και της αναλογικότητας»
Προσέγγιση των νομοθεσιών – Διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων – Οδηγίες 89/665 και 92/13 – Οδηγίες 2014/24 και 2014/25 – Υποχρέωση των κρατών μελών να προβλέπουν διαδικασία προσφυγής – Υποχρέωση των κρατών μελών να προβλέπουν τον έλεγχο της εφαρμογής των κανόνων σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων – Εθνική ρύθμιση που παρέχει σε ορισμένους φορείς τη δυνατότητα να κινήσουν αυτεπαγγέλτως διαδικασία σε περίπτωση παράνομης τροποποίησης υπό εκτέλεση σύμβασης – Επιτρέπεται – Διαδικασία εμπίπτουσα στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης – Δυνατότητα εφαρμογής των γενικών αρχών του δικαίου της Ένωσης – Γενική αρχή της ασφάλειας δικαίου – Εφαρμόζεται
(Οδηγίες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου 2014/24, αιτιολογικές σκέψεις 121 και 122 και άρθρο 83, παράγραφοι 1 και 2, και 2014/25, αιτιολογικές σκέψεις 127 και 128 και άρθρο 99, παράγραφοι 1 και 2· οδηγίες του Συμβουλίου 89/665, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2007/66, άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 3, και 92/13, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2007/66, άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 3)
(βλ. σκέψεις 71-77, 81-87, 91, σημείο 1 του διατακτικού)
Προσέγγιση των νομοθεσιών – Διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων – Προθεσμίες άσκησης προσφυγής – Εθνική ρύθμιση που παρέχει σε ορισμένους φορείς τη δυνατότητα να κινήσουν αυτεπαγγέλτως διαδικασία σε περίπτωση παράνομης τροποποίησης υπό εκτέλεση σύμβασης – Νέα εθνική ρύθμιση η οποία επιτρέπει, για τον έλεγχο της νομιμότητας της τροποποίησης αυτής, την κίνηση τέτοιας διαδικασίας εντός της οριζόμενης αποκλειστικής προθεσμίας, παρά την παρέλευση της εφαρμοστέας κατά τον χρόνο της τροποποίησης αυτής προθεσμίας την οποία προέβλεπε η προϊσχύσασα ρύθμιση – Δεν επιτρέπεται – Παραβίαση των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
(Οδηγίες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου 2014/24 και 2014/25· οδηγίες του Συμβουλίου 89/665 και 92/13, όπως τροποποιήθηκαν με την οδηγία 2007/66)
(βλ. σκέψεις 93-97, 99, 100, 102, σημείο 2 του διατακτικού)
Σύνοψη
Με την απόφαση Hungeod κ.λπ. (συνεκδικασθείσες υποθέσεις C‑496/18 και C‑497/18), η οποία εκδόθηκε στις 26 Μαρτίου 2020, το Δικαστήριο έκρινε ότι οι οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις ( 1 ) επιτρέπουν στα κράτη μέλη να θεσπίσουν εθνική ρύθμιση δυνάμει της οποίας ελεγκτική αρχή δύναται να κινήσει αυτεπαγγέλτως, για λόγους προστασίας των δημοσιονομικών συμφερόντων της Ένωσης, διαδικασία προσφυγής με σκοπό τον έλεγχο των παραβάσεων της νομοθεσίας περί δημοσίων συμβάσεων. Συναφώς, το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι τέτοια διαδικασία προσφυγής, εφόσον προβλέπεται, εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης στο μέτρο κατά το οποίο οι δημόσιες συμβάσεις που αποτελούν αντικείμενο της προσφυγής αυτής εμπίπτουν στο καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής των οδηγιών περί δημοσίων συμβάσεων. Επομένως, το Δικαστήριο έκρινε ότι οι εν λόγω αυτεπάγγελτες διαδικασίες προσφυγής πρέπει να συνάδουν προς τις γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης και, ειδικότερα, προς τη γενική αρχή της ασφάλειας δικαίου.
Επιπλέον, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι αντιβαίνει στη γενική αρχή της ασφάλειας δικαίου νέα εθνική ρύθμιση η οποία, στο πλαίσιο τέτοιας αυτεπάγγελτης διαδικασίας προσφυγής, προβλέπει, προς τον σκοπό ελέγχου της νομιμότητας τροποποιήσεων δημοσίων συμβάσεων, την κίνηση της διαδικασίας αυτής εντός της οριζόμενης με την εν λόγω ρύθμιση αποκλειστικής προθεσμίας, καίτοι έχει παρέλθει η εφαρμοστέα κατά τον χρόνο των επίμαχων τροποποιήσεων αποκλειστική προθεσμία που προέβλεπε η προϊσχύσασα ρύθμιση.
Εν προκειμένω, η Budapesti Közlekedési, εταιρία μέσων μαζικής μεταφοράς, δημοσίευσε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στις 30 Σεπτεμβρίου 2005 και στις 3 Ιανουαρίου 2009 αντιστοίχως, δύο προκηρύξεις διαγωνισμών για την ανάθεση δύο διαφορετικών δημοσίων συμβάσεων σχετικών με την κατασκευή της γραμμής 4 του μετρό της Βουδαπέστης, στην Ουγγαρία. Η εκτιμώμενη αξία των δύο αυτών δημοσίων συμβάσεων υπερέβαινε τα κοινοτικά κατώτατα όρια και για την εκτέλεσή τους είχε προβλεφθεί χρηματοδοτική συνεισφορά της Ένωσης. Η σχετική με τον πρώτο διαγωνισμό σύμβαση ανατέθηκε στις επιχειρήσεις Hungeod και Sixense. Η σύμβαση υπογράφηκε την1η Μαρτίου 2006. Στις 5 Οκτωβρίου 2009 τα συμβαλλόμενα μέρη αποφάσισαν να τροποποιήσουν τη σύμβαση επικαλούμενα απρόβλεπτες περιστάσεις, τροποποίηση η οποία αποτέλεσε αντικείμενο ανακοίνωσης που δημοσιεύθηκε στο Közbeszerzési Értesítő (επίσημο δελτίο δημοσίων συμβάσεων) στις 18 Νοεμβρίου 2009.
Όσον αφορά τον δεύτερο διαγωνισμό, η σύμβαση ανατέθηκε στην επιχείρηση Matrics Consults Ltd και η σχετική σύμβαση υπογράφηκε στις 14 Μαΐου 2009. Η Budapesti Közlekedési κατήγγειλε τη σύμβαση στις 16 Νοεμβρίου 2011 με ισχύ από 31 Δεκεμβρίου 2011. Τον Αύγουστο του 2017 η ουγγρική επιτροπή διαιτησίας της αρχής δημοσίων συμβάσεων (στο εξής: επιτροπή διαιτησίας), στην οποία προσέφυγε ο πρόεδρος της αρχής δημοσίων συμβάσεων, επέβαλε στην Budapesti Közlekedési και στους αναδόχους των δύο δημοσίων συμβάσεων πρόστιμο λόγω παράβασης των ισχυουσών νομοθετικών διατάξεων περί τροποποιήσεων των δημοσίων συμβάσεων. Οι κυρώσεις αυτές επιβλήθηκαν κατ’ εφαρμογήν της εθνικής νομοθεσίας περί δημοσίων συμβάσεων η οποία τέθηκε σε ισχύ την 1η Νοεμβρίου 2015. Η νέα αυτή ρύθμιση επιτρέπει στην ελεγκτική αρχή, όσον αφορά δημόσια σύμβαση συναφθείσα πριν από την έναρξη ισχύος της, να κινήσει αυτεπαγγέλτως, ανεξαρτήτως των αποκλειστικών προθεσμιών που προέβλεπε η προϊσχύσασα εθνική ρύθμιση, έρευνα σχετικά με παραβάσεις στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων που διαπράχθηκαν πριν από την έναρξη ισχύος της, στο πλαίσιο της οποίας η επιτροπή διαιτησίας καλείται να διαπιστώσει ενδεχόμενες παραβάσεις και να επιβάλει κυρώσεις.
Επιληφθέν των προσφυγών που άσκησαν η Budapesti Közlekedési και οι ανάδοχοι των δύο δημόσιων συμβάσεων κατά των αντίστοιχων αποφάσεων της επιτροπής διαιτησίας, το Fővárosi Törvényszék (περιφερειακό δικαστήριο Βουδαπέστης, Ουγγαρία), με δύο αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως, ζήτησε από το Δικαστήριο να παράσχει διευκρινίσεις ως προς το αν είναι συμβατή με το δίκαιο της Ένωσης, και ειδικότερα με την αρχή της ασφάλειας δικαίου, η προβλεπόμενη με τον νόμο του 2015 περί δημοσίων συμβάσεων δυνατότητα ελέγχου των τροποποιήσεων δημοσίων συμβάσεων, οι οποίες επήλθαν πριν από την έναρξη ισχύος του νόμου αυτού, καίτοι παρήλθε η αποκλειστική προθεσμία που προέβλεπε η προϊσχύσασα εθνική ρύθμιση αναφορικά με τον έλεγχο των τροποποιήσεων αυτών.
Πρώτον, το Δικαστήριο υπογράμμισε ότι, καίτοι οι οδηγίες 89/665 και 92/13 επιβάλλουν τη θέσπιση μηχανισμών προσφυγής υπέρ των ενδιαφερόμενων επιχειρήσεων, προκειμένου να διασφαλίζεται η αποτελεσματική εφαρμογή των κανόνων της Ένωσης στον τομέα της σύναψης δημοσίων συμβάσεων, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι οι μηχανισμοί προσφυγής αυτοί αφορούν το σύνολο των μέσων έννομης προστασίας που μπορούν να χρησιμοποιηθούν στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων. Επιπλέον, όσον αφορά τις δύο αυτές οδηγίες, το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι οι διατάξεις τους εκείνες ( 2 ) που προβλέπουν ότι τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε μια σύμβαση να κηρύσσεται ανενεργή από όργανο προσφυγής ανεξάρτητο από την αναθέτουσα αρχή απλώς ενισχύουν τα αποτελέσματα που επάγονται οι προσφυγές των οποίων τη θέσπιση επιβάλλουν στα κράτη μέλη οι εν λόγω οδηγίες, και πρέπει, επομένως, να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι δεν επιβάλλουν ούτε απαγορεύουν στα κράτη μέλη να προβλέπουν την ύπαρξη προσφυγών υπέρ εθνικών ελεγκτικών αρχών.
Επιπλέον, το Δικαστήριο εκτίμησε ότι οι διατάξεις των οδηγιών 2014/24 και 2014/25 ( 3 ) οι οποίες επιβάλλουν στα κράτη μέλη να διασφαλίζουν ότι η εφαρμογή των κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων ελέγχεται από μία ή περισσότερες αρχές, οργανισμούς ή δομές ορίζουν ελάχιστες απαιτήσεις. Επομένως, το Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι οι διατάξεις αυτές δεν απαγορεύουν στα κράτη μέλη να προβλέπουν την ύπαρξη αυτεπάγγελτων διαδικασιών προσφυγής υπέρ εθνικών ελεγκτικών αρχών, στο πλαίσιο των οποίων οι αρχές αυτές έχουν τη δυνατότητα να ζητούν τη διαπίστωση παραβάσεων της νομοθεσίας περί δημοσίων συμβάσεων. Αντιθέτως, το Δικαστήριο υπογράμμισε ότι τέτοια αυτεπάγγελτη διαδικασία προσφυγής, εφόσον προβλέπεται, εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης στο μέτρο κατά το οποίο οι δημόσιες συμβάσεις που αποτελούν αντικείμενο της προσφυγής αυτής εμπίπτουν στο καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής των οδηγιών περί δημοσίων συμβάσεων. Επομένως, η εν λόγω διαδικασία προσφυγής πρέπει να συνάδει προς το δίκαιο της Ένωσης, περιλαμβανομένων των γενικών αρχών του, στις οποίες καταλέγεται η αρχή της ασφάλειας δικαίου.
Δεύτερον, το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι η αρχή της ασφάλειας δικαίου επιτάσσει να είναι οι κανόνες δικαίου σαφείς και ακριβείς, τα δε αποτελέσματά τους να μπορούν να προβλεφθούν, ιδίως όταν οι κανόνες αυτοί ενδέχεται να έχουν δυσμενείς συνέπειες για τους ιδιώτες και τις επιχειρήσεις. Επιπλέον, η αρχή της ασφάλειας δικαίου δεν επιτρέπει την αναδρομική εφαρμογή ορισμένης ρύθμισης, τούτο δε ανεξάρτητα από τις ευνοϊκές ή δυσμενείς συνέπειες που η εν λόγω εφαρμογή θα μπορούσε να έχει για τον ενδιαφερόμενο. Συγκεκριμένα, η εν λόγω αρχή απαιτεί κάθε πραγματική κατάσταση να εκτιμάται βάσει των κανόνων δικαίου που ισχύουν κατά τον χρόνο που η κατάσταση αυτή διαμορφώνεται, όπερ σημαίνει ότι η νέα ρύθμιση ισχύει μόνο για το μέλλον και έχει εφαρμογή, πλην παρεκκλίσεως, επί των μελλοντικών αποτελεσμάτων κατάστασης δημιουργηθείσας υπό το κράτος της προϊσχύσασας νομοθεσίας. Εξάλλου, το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι, όσον αφορά ειδικώς τις αποκλειστικές προθεσμίες, από τη νομολογία προκύπτει ότι, προς εκπλήρωση της αποστολής τους που συνίσταται στην εδραίωση ασφάλειας δικαίου, οι προθεσμίες αυτές πρέπει να είναι καθορισμένες εκ των προτέρων και αρκούντως προβλέψιμες.
Εν προκειμένω, το Δικαστήριο έκρινε ότι, επιτρέποντας την αυτεπάγγελτη κίνηση διαδικασιών σε σχέση με τροποποιήσεις δημοσίων συμβάσεων, οι οποίες δεν ήταν πλέον δυνατόν να προσβληθούν με βάση τις σχετικές διατάξεις του νόμου του 2003 περί δημοσίων συμβάσεων που εφαρμόζονταν επ’ αυτών των τροποποιήσεων, η επίμαχη διάταξη του νόμου του 2015 περί δημοσίων συμβάσεων δεν έχει ως σκοπό να ρυθμίσει ενεστώσες έννομες καταστάσεις, αλλά αποτελεί διάταξη αναδρομικού χαρακτήρα. Ασφαλώς, το δίκαιο της Ένωσης δέχεται, κατ’ εξαίρεση, να αναγνωρίζεται σε μια πράξη αναδρομική ισχύς, όταν τούτο επιβάλλεται από τον επιδιωκόμενο σκοπό και εφόσον προστατεύεται δεόντως η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των ενδιαφερομένων. Εντούτοις, το Δικαστήριο έκρινε ότι αντιβαίνει στην αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης η δυνατότητα που παρέχεται σε εθνική ελεγκτική αρχή συνεπεία τροποποιήσεων της εθνικής νομοθεσίας να κινήσει διαδικασία προσφυγής, καίτοι έχει παρέλθει η αποκλειστική προθεσμία η οποία προβλεπόταν με την προϊσχύσασα ρύθμιση και η οποία ίσχυε κατά την ημερομηνία των τροποποιήσεων αυτών.
( 1 ) Οδηγία 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1989, για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων περί της εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της σύναψης συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων (ΕΕ 1989, L 395, σ. 33)· οδηγία 92/13/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1992, για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων σχετικά με την εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων στις διαδικασίες σύναψης των συμβάσεων φορέων οι οποίοι λειτουργούν στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των τηλεπικοινωνιών (ΕΕ 1992, L 76, σ. 14)· οδηγία 2007/66/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2007, για την τροποποίηση των οδηγιών 89/665/ΕΟΚ και 92/13/ΕΟΚ του Συμβουλίου όσον αφορά τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της σύναψης δημόσιων συμβάσεων (ΕΕ 2007, L 335, σ. 31)· οδηγία 2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ (ΕΕ 2014, L 94, σ. 65 και διορθωτικό ΕΕ 2016, L 135, σ. 120)· οδηγία 2014/25/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων φορέων που δραστηριοποιούνται στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών και την κατάργηση της οδηγίας 2004/17/ΕΚ (ΕΕ 2014, L 94, σ. 243 και διορθωτικό ΕΕ 2016, L 311, σ. 26).
( 2 ) Άρθρα 2δ των οδηγιών 89/665 και 92/13, τα οποία παρεμβλήθηκαν με την οδηγία 2007/66.
( 3 ) Άρθρο 83, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2014/24 και άρθρο 99, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2014/25.