Υπόθεση C-537/16

Garlsson Real Estate SA κ.λπ.

κατά

Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob)

(αίτηση του Corte suprema di cassazione
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως)

«Προδικαστική παραπομπή – Οδηγία 2003/6/ΕΚ – Χειραγώγηση της αγοράς – Κυρώσεις – Εθνική νομοθεσία προβλέπουσα διοικητική κύρωση και ποινική κύρωση για τα ίδια πραγματικά περιστατικά – Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Άρθρο 50 – Αρχή ne bis in idem – Ποινικός χαρακτήρας της διοικητικής κυρώσεως – Ύπαρξη μίας και της αυτής παραβάσεως – Άρθρο 52, παράγραφος 1 – Περιορισμοί στην αρχή ne bis in idem – Προϋποθέσεις»

Περίληψη – Απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως)
της 20ής Μαρτίου 2018

1. Θεμελιώδη δικαιώματα–Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης–Πεδίο εφαρμογής–Εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης–Εθνική ρύθμιση που προβλέπει διοικητικές χρηματικές κυρώσεις κατά των προσώπων που ευθύνονται για χειραγώγηση της αγοράς–Εμπίπτει

   (Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρα 50 και 51 § 1· οδηγία 2003/6 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 5 και 14 § 1)

2. Θεμελιώδη δικαιώματα–Ευρωπαϊκή Σύμβαση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου–Νομική πράξη η οποία δεν έχει ενταχθεί τυπικώς στην έννομη τάξη της Ένωσης

   (Άρθρο 6 § 3 ΣΕE· Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρο 52 § 3)

3. Θεμελιώδη δικαιώματα–Αρχή ne bis in idem–Προϋποθέσεις εφαρμογής–Σώρευση διώξεων και κυρώσεων ποινικού χαρακτήρα–Κριτήρια εκτιμήσεως–Νομικός χαρακτηρισμός της παραβάσεως κατά το εσωτερικό δίκαιο, φύση της παραβάσεως και βαθμός αυστηρότητας της κυρώσεως την οποία επισύρει

   (Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρο 50)

4. Θεμελιώδη δικαιώματα–Αρχή ne bis in idem–Προϋποθέσεις εφαρμογής–Ύπαρξη μίας και της αυτής παραβάσεως–Κριτήριο εκτιμήσεως–Ταυτότητα των πραγματικών περιστατικών

   (Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρο 50)

5. Θεμελιώδη δικαιώματα–Αρχή ne bis in idem–Περιορισμός–Εθνική ρύθμιση που προβλέπει τη σώρευση διοικητικής κυρώσεως ποινικού χαρακτήρα και ποινικής κυρώσεως–Επιτρέπεται–Προϋποθέσεις–Περιορισμός που ανταποκρίνεται σε σκοπό γενικού συμφέροντος–Σκοπός της προστασίας της ακεραιότητας των χρηματοπιστωτικών αγορών της Ένωσης και της εμπιστοσύνης του κοινού στα χρηματοπιστωτικά μέσα–Περιλαμβάνεται

   (Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρα 50 και 52 § 1)

6. Θεμελιώδη δικαιώματα–Αρχή ne bis in idem–Περιορισμός–Εθνική ρύθμιση που προβλέπει τη σώρευση διοικητικής κυρώσεως ποινικού χαρακτήρα και ποινικής κυρώσεως–Επιτρέπεται–Προϋποθέσεις–Τήρηση της αρχής της αναλογικότητας–Περιεχόμενο

   (Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρα 49 § 3, 50 και 52 § 1· οδηγία 2003/6 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 5 και 14 § 1)

7. Θεμελιώδη δικαιώματα–Αρχή ne bis in idem–Περιορισμός–Εθνική ρύθμιση η οποία επιτρέπει την εξακολούθηση διαδικασίας επιβολής διοικητικού προστίμου ποινικού χαρακτήρα λόγω παράνομων ενεργειών που συνιστούν χειραγώγηση της αγοράς κατά προσώπου εις βάρος του οποίου υπάρχει ήδη αμετάκλητη ποινική καταδίκη για τα ίδια πραγματικά περιστατικά η οποία είναι αποτελεσματική, αναλογική και αποτρεπτική–Δεν επιτρέπεται

   (Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρα 50 και 52 § 1)

8. Θεμελιώδη δικαιώματα–Αρχή ne bis in idem–Άμεσο αποτέλεσμα

   (Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρο 50).

1.  Εισαγωγικώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι, δυνάμει του άρθρου 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 2003/6, σε συνδυασμό με το άρθρο 5, τα κράτη μέλη επιβάλλουν, υπό την επιφύλαξη του δικαιώματός τους να επιβάλουν ποινικές κυρώσεις, διοικητικά μέτρα ή κυρώσεις με αποτελεσματικό, αναλογικό και αποτρεπτικό χαρακτήρα κατά των προσώπων που ευθύνονται για χειραγώγηση της αγοράς.

   Από τα στοιχεία που περιέχει η διάταξη περί παραπομπής προκύπτει ότι το άρθρο 187ter του TUF θεσπίστηκε προκειμένου να μεταφερθούν στο ιταλικό δίκαιο αυτές οι διατάξεις της οδηγίας 2003/6. Ως εκ τούτου, πρέπει μεταξύ άλλων να σέβονται το θεμελιώδες δικαίωμα ενός προσώπου να μην δικάζεται ή να μην τιμωρείται ποινικά δύο φορές για την ίδια για την ίδια παράβαση, που κατοχυρώνεται στο άρθρο 50 του Χάρτη.

   (βλ. σκέψεις 22, 23)

2.  Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.

   (βλ. σκέψη 24)

3.  Όσον αφορά την εκτίμηση του ποινικού χαρακτήρα των διώξεων και των κυρώσεων, όπως είναι οι επίμαχες στην κύρια δίκη, πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, τρία κριτήρια είναι κρίσιμα. Το πρώτο κριτήριο είναι ο νομικός χαρακτηρισμός της παραβάσεως κατά το εθνικό δίκαιο, το δεύτερο είναι η ίδια η φύση της παραβάσεως και το τρίτο είναι η φύση και ο βαθμός αυστηρότητας της κυρώσεως την οποία επισύρει η παράβαση αυτή (βλ., στο ίδιο πνεύμα, αποφάσεις της 5ης Ιουνίου 2012, Bonda, C-489/10, EU:C:2012:319, σκέψη 37, και της 26ης Φεβρουαρίου 2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, σκέψη 35).

   Εντούτοις, η εφαρμογή του άρθρου 50 του Χάρτη δεν περιορίζεται μόνο στις διώξεις και τις κυρώσεις που χαρακτηρίζονται ως «ποινικές» από το εθνικό δίκαιο, αλλά εκτείνεται –ανεξαρτήτως ενός τέτοιου χαρακτηρισμού– σε διώξεις και σε κυρώσεις οι οποίες πρέπει να θεωρηθούν ως έχουσες ποινικό χαρακτήρα βάσει των δύο λοιπών κριτηρίων που μνημονεύθηκαν στην εν λόγω σκέψη 28.

   Ως προς το δεύτερο κριτήριο, που αφορά αυτή καθαυτήν τη φύση της παραβάσεως, η εφαρμογή του απαιτεί να εξακριβωθεί εάν η επίμαχη κύρωση επιδιώκει, μεταξύ άλλων, κατασταλτικό σκοπό (βλ. απόφαση της 5ης Ιουνίου 2012, Bonda, C-489/10, EU:C:2012:319, σκέψη 39). Εντεύθεν συνάγεται ότι κύρωση που επιδιώκει κατασταλτικό σκοπό έχει ποινικό χαρακτήρα κατά την έννοια του άρθρου 50 του Χάρτη και ότι το γεγονός και μόνον ότι επιδιώκει και προληπτικό σκοπό δεν δύναται να αναιρέσει τον χαρακτηρισμό της ως ποινικής κυρώσεως. Αντιθέτως, ένα μέτρο που περιορίζεται στην επανόρθωση της ζημίας την οποία προκάλεσε η οικεία παράβαση δεν έχει ποινικό χαρακτήρα.

   (βλ. σκέψεις 28, 32, 33)

4.  Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, το κρίσιμο κριτήριο προκειμένου να εκτιμηθεί η ύπαρξη μίας και της αυτής παραβάσεως είναι αυτό της ταυτότητας των πραγματικών περιστατικών, υπό την έννοια ότι πρόκειται για σύνολο συγκεκριμένων περιστάσεων που συνδέονται άρρηκτα μεταξύ τους και οι οποίες είχαν ως αποτέλεσμα την απαλλαγή ή την αμετάκλητη καταδίκη του συγκεκριμένου προσώπου (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 18ης Ιουλίου 2007, Kraaijenbrink, C-367/05, EU:C:2007:444, σκέψη 26 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, καθώς και της 16ης Νοεμβρίου 2010, Mantello, C-261/09, EU:C:2010:683, σκέψεις 39 και 40). Έτσι, το άρθρο 50 του Χάρτη απαγορεύει την επιβολή, βάσει των ίδιων πραγματικών περιστατικών, πλειόνων κυρώσεων ποινικού χαρακτήρα κατά το πέρας των διαφόρων διαδικασιών οι οποίες κινούνται για τον σκοπό αυτόν.

   Περαιτέρω, ο νομικός χαρακτηρισμός, στο εθνικό δίκαιο, των πραγματικών περιστατικών και το προστατευόμενο έννομο συμφέρον είναι άνευ σημασίας για τη διαπίστωση περί υπάρξεως μίας και της αυτής παραβάσεως, στον βαθμό που το περιεχόμενο της προστασίας που παρέχει το άρθρο 50 του Χάρτη δεν μπορεί να ποικίλλει μεταξύ των κρατών μελών.

   (βλ. σκέψεις 37, 38)

5.  Όσον αφορά το ζήτημα κατά πόσον ο περιορισμός της αρχής ne bis in idem που είναι απόρροια εθνικής ρυθμίσεως, όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, ανταποκρίνεται σε σκοπό γενικού συμφέροντος, από τη δικογραφία την οποία έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο συνάγεται ότι αυτή η κανονιστική ρύθμιση αποβλέπει στην προστασία της ακεραιότητας των χρηματοπιστωτικών αγορών της Ένωσης και της εμπιστοσύνης του κοινού στα χρηματοπιστωτικά μέσα. Λαμβανομένης υπόψη της σημασίας που προσδίδει η νομολογία του Δικαστηρίου, για την επίτευξη του σκοπού αυτού, στην καταπολέμηση των παραβάσεων της απαγορεύσεως χειραγωγήσεως της αγοράς (βλ., στο ίδιο πνεύμα, απόφαση της 23ης Δεκεμβρίου 2009, Spector Photo Group και Van Raemdonck, C-45/08, EU:C:2009:806, σκέψεις 37 και 42), τυχόν σώρευση διώξεων και κυρώσεων ποινικού χαρακτήρα μπορεί να είναι δικαιολογημένη οσάκις αυτές οι διώξεις και αυτές οι κυρώσεις επιδιώκουν, για την επίτευξη του συγκεκριμένου στόχου, πρόσθετους σκοπούς που έχουν ως αντικείμενο, ενδεχομένως, διαφορετικές πλευρές της αυτής επίμαχης παραβατικής συμπεριφοράς, πράγμα που εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει

   Συναφώς, όσον αφορά τις παραβάσεις οι οποίες συνδέονται με τη χειραγώγηση της αγοράς, είναι θεμιτό ένα κράτος μέλος να επιδιώκει, αφενός, να αποτρέψει και να καταστείλει κάθε παράβαση –είτε εκ προθέσεως είτε όχι– της απαγορεύσεως χειραγωγήσεως της αγοράς επιβάλλοντας διοικητικές κυρώσεις οριζόμενες, ενδεχομένως, κατ’ αποκοπήν και, αφετέρου, να αποτρέψει και να καταστείλει σοβαρές παραβάσεις μιας τέτοιας απαγορεύσεως, που είναι ιδιαίτερα επιζήμιες για την κοινωνία και οι οποίες δικαιολογούν την επιβολή αυστηρότερων ποινικών κυρώσεων.

   (βλ. σκέψεις 46, 47)

6.  Ως προς την τήρηση της αρχής της αναλογικότητας, αυτή απαιτεί η σώρευση διώξεων και κυρώσεων την οποία προβλέπει μια εθνική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, να μην υπερβαίνουν τα όρια του καταλλήλου και αναγκαίου για την επίτευξη των σκοπών που νομίμως επιδιώκονται από τη ρύθμιση αυτή, εξυπακουομένου ότι, οσάκις υφίσταται επιλογή μεταξύ περισσοτέρων κατάλληλων μέτρων, πρέπει να επιλέγεται το λιγότερο καταναγκαστικό και τα προξενούμενα μειονεκτήματα δεν πρέπει να είναι δυσανάλογα προς τους επιδιωκόμενους σκοπούς (βλ., στο ίδιο πνεύμα, αποφάσεις της 25ης Φεβρουαρίου 2010, Müller Fleisch, C-562/08, EU:C:2010:93, σκέψη 43, της 9ης Μαρτίου 2010, ERG κ.λπ., C-379/08 και C-380/08, EU:C:2010:127, σκέψη 86, καθώς και της 19ης Οκτωβρίου 2016, EL-EM-2001, C-501/14, EU:C:2016:777, σκέψεις 37 και 39 καθώς και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).

   Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι, δυνάμει του άρθρου 14, παράγραφος 1, της οδηγίας 2003/6, σε συνδυασμό με το άρθρο 5, τα κράτη μέλη διαθέτουν ελευθερία επιλογής των κυρώσεων που πρέπει να επιβάλλονται κατά των προσώπων που ευθύνονται για τη χειραγώγηση της αγοράς (βλ., στο ίδιο πνεύμα, απόφαση της 23ης Δεκεμβρίου 2009, Spector Photo Group και Van Raemdonck, C-45/08, EU:C:2009:806, σκέψεις 71 και 72). Ελλείψει εναρμονίσεως του δικαίου της Ένωσης στον τομέα αυτόν, τα κράτη μέλη έχουν την ευχέρεια να θεσπίσουν τόσο ένα καθεστώς στο πλαίσιο του οποίου οι παραβάσεις της απαγορεύσεως χειραγωγήσεως της αγοράς να μη μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο διώξεων και κυρώσεων παρά μόνον άπαξ, όσο και ένα καθεστώς το οποίο να επιτρέπει τη σώρευση διώξεων και κυρώσεων. Υπό τις συνθήκες αυτές, η αναλογικότητα μιας εθνικής ρυθμίσεως, όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, δεν αναιρείται από το γεγονός και μόνον ότι το οικείο κράτος μέλος επέλεξε να προβλέψει τη δυνατότητα μιας τέτοιας σωρεύσεως, άλλως το κράτος μέλος αυτό στερείται αυτή την ελευθερία επιλογής.

   Ως προς τον χαρακτήρα της ως απολύτως αναγκαίας, μια εθνική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, πρέπει, κατ’ αρχάς, να προβλέπει σαφείς και ακριβείς κανόνες που να παρέχουν στον πολίτη τη δυνατότητα να προβλέψει ποιες πράξεις και ποιες παραλείψεις δύνανται να αποτελέσουν το αντικείμενο μιας τέτοιας σωρεύσεως διώξεων και κυρώσεων.

   Περαιτέρω, μια εθνική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, πρέπει να διασφαλίζει ότι οι επιβαρύνσεις που απορρέουν, για τα εμπλεκόμενα πρόσωπα, από μια τέτοια σώρευση περιορίζονται στο απολύτως αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού που εκτίθεται στη σκέψη 46 της παρούσας αποφάσεως.

   Όσον αφορά, αφενός, τη σώρευση διαδικασιών ποινικού χαρακτήρα οι οποίες, όπως προκύπτει από τα στοιχεία που περιλαμβάνονται στη δικογραφία, διεξάγονται κατά τρόπο ανεξάρτητο, η απαίτηση που υπενθυμίστηκε στην προηγούμενη σκέψη προϋποθέτει την ύπαρξη κανόνων οι οποίοι να διασφαλίζουν κάποιον συντονισμό προκειμένου να μειωθεί στο απολύτως αναγκαίο η πρόσθετη επιβάρυνση που συνεπάγεται αυτή η σώρευση για τα εμπλεκόμενα πρόσωπα.

   Αφετέρου, η σώρευση κυρώσεων ποινικού χαρακτήρα πρέπει να συνοδεύεται από κανόνες που να εξασφαλίζουν ότι η αυστηρότητα του συνόλου των επιβαλλομένων κυρώσεων ανταποκρίνεται στη σοβαρότητα της παραβάσεως, δεδομένου ότι μια τέτοια απαίτηση απορρέει όχι μόνον από το άρθρο 52, παράγραφος 1, του Χάρτη, αλλά και από την αρχή της αναλογικότητας των ποινών που κατοχυρώνεται στο άρθρο 49, παράγραφος 3. Οι κανόνες αυτοί πρέπει να προβλέπουν την υποχρέωση των αρμόδιων αρχών, σε περίπτωση επιβολής δεύτερης κυρώσεως, να μεριμνούν ούτως ώστε η αυστηρότητα του συνόλου των επιβαλλομένων κυρώσεων να μην υπερβαίνει τη σοβαρότητα της διαπιστωθείσας παραβάσεως.

   (βλ. σκέψεις 48, 49, 51, 54-56)

7.  Το άρθρο 50 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση η οποία επιτρέπει την εξακολούθηση διαδικασίας επιβολής διοικητικού προστίμου ποινικού χαρακτήρα λόγω παράνομων ενεργειών που συνιστούν χειραγώγηση της αγοράς κατά προσώπου εις βάρος του οποίου υπάρχει ήδη αμετάκλητη ποινική καταδίκη, στον βαθμό που η καταδίκη αυτή μπορεί, λαμβανομένης υπόψη της ζημίας που προκλήθηκε στην κοινωνία από τη διαπραχθείσα παράβαση, να καταστείλει αυτήν την παράβαση κατά τρόπο αποτελεσματικό, αναλογικό και αποτρεπτικό.

   Το συμπέρασμα αυτό δεν αναιρείται από το γεγονός ότι η αμετακλήτως καταγνωσθείσα ποινή κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 185 του TUF μπορεί, ενδεχομένως, να αρθεί εκ των υστέρων κατόπιν αμνηστίας, όπως τούτο φαίνεται να συνέβη στο πλαίσιο της υποθέσεως της κύριας δίκης. Πράγματι, από το άρθρο 50 του Χάρτη συνάγεται ότι η παρεχόμενη από την αρχή ne bis in idem προστασία πρέπει να ωφελεί τους ήδη απαλλαγέντες ή τους καταδικασθέντες με αμετάκλητη ποινική απόφαση, περιλαμβανομένων, κατά συνέπεια, των προσώπων στα οποία επιβλήθηκε, με μια τέτοια απόφαση, ποινική κύρωση η οποία ήρθη εκ των υστέρων κατόπιν αμνηστίας. Ως εκ τούτου, η περίσταση αυτή είναι άνευ σημασίας προκειμένου να εκτιμηθεί ο χαρακτήρας μιας εθνικής ρυθμίσεως όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη ως απολύτως αναγκαίας.

   (βλ. σκέψεις 62, 63, διατακτ. 1)

8.  Η αρχή ne bis in idem που κατοχυρώνεται στο άρθρο 50 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης απονέμει στους ιδιώτες ένα απευθείας εφαρμοστέο δικαίωμα στο πλαίσιο διαφοράς όπως αυτή της κύριας δίκης.

   Κατά πάγια νομολογία, οι διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου οι οποίες επιβάλλουν σαφείς και ανεπιφύλακτες υποχρεώσεις, που δεν απαιτούν, για την εφαρμογή τους, καμία μεταγενέστερη παρέμβαση των αρχών της Ένωσης ή των εθνικών αρχών, γεννούν απευθείας δικαιώματα υπέρ των πολιτών (βλ., στο ίδιο πνεύμα, αποφάσεις της 1ης Ιουλίου 1969, Brachfeld και Chougol Diamond, 2/69 και 3/69, EU:C:1969:30, σκέψεις 22 και 23, καθώς και της 20ής Σεπτεμβρίου 2001, Banks, C-390/98, EU:C:2001:456, σκέψη 91) Εν προκειμένω, το δικαίωμα που το εν λόγω άρθρο 50 απονέμει στους ιδιώτες δεν συνοδεύεται, κατά το γράμμα του, από καμία προϋπόθεση και, επομένως, είναι απευθείας εφαρμοστέο στο πλαίσιο διαφοράς όπως αυτή της κύριας δίκης.

   (βλ. σκέψεις 65, 66, 68, διατακτ. 2)