Υπόθεση T-135/15
Ιταλική Δημοκρατία
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (τέταρτο τμήμα)
της 12ης Μαρτίου 2019
«ΕΓΤΕ – Δαπάνες αποκλειόμενες από τη χρηματοδότηση – Δαπάνες τις οποίες πραγματοποίησε η Ιταλία – Προσωρινό καθεστώς αναδιάρθρωσης του κλάδου της ζάχαρης – Κανονισμός (ΕΚ) 320/2006 – Κανονισμός (ΕΚ) 968/2006 – Κανονισμός (ΕΚ) 1290/2005 – Προθεσμία 24 μηνών – Έννοια του όρου “πολυετές μέτρο” – Προϋποθέσεις χορήγησης της ενίσχυσης αναδιάρθρωσης – Έννοια του όρου “εγκαταστάσεις παραγωγής” – Χαρακτηρισμός των σιλό – Έννοια του όρου “πλήρης διάλυση” – Παράρτημα 2 του εγγράφου VI/5330/97 – Δυσχέρειες κατά την ερμηνεία της νομοθεσίας της Ένωσης – Καλόπιστη συνεργασία – Δικαιολογημένη εμπιστοσύνη – Ne bis in idem – Επιδοτήσεις σφαγής – Ενέργειες ενημέρωσης και προώθησης για τα γεωργικά προϊόντα – Εκπρόθεσμες πληρωμές – Απόδειξη της ύπαρξης ιδιαίτερων όρων διαχείρισης – Ίση μεταχείριση – Μεταφραστικό σφάλμα σε μία από τις γλωσσικές αποδόσεις κανονισμού της Ένωσης – Δυνατότητα καταλογισμού της δημοσιονομικής διόρθωσης στο κράτος μέλος»
Γεωργία – Χρηματοδότηση από το ΕΓΤΕ – Εκκαθάριση των λογαριασμών – Άρνηση καλύψεως δαπανών οι οποίες προκύπτουν από πλημμελή εφαρμογή της νομοθεσίας της Ένωσης – Δημοσιονομική διόρθωση – Έννοια του όρου «πολυετές μέτρο» – Πλήρης ή μερική διάλυση των εγκαταστάσεων παραγωγής – Εμπίπτει – Βάση της δημοσιονομικής διόρθωσης περιλαμβάνουσα το σύνολο των ενισχύσεων για την αναδιάρθρωση του κλάδου της ζάχαρης που αποσκοπούν στη χρηματοδότηση της πλήρους διάλυσης – Μη αποκλεισμός των δαπανών που πραγματοποιήθηκαν περισσότερο από είκοσι τέσσερις μήνες πριν από την κοινοποίηση στις εθνικές αρχές – Επιτρέπεται
(Κανονισμοί του Συμβουλίου 1290/2009, άρθρο 31 § 4, στοιχεία αʹ και βʹ, και 320/2009, άρθρο 3)
(βλ. σκέψεις 66-86)
Γεωργία – Χρηματοδότηση από το ΕΓΤΕ – Εκκαθάριση των λογαριασμών – Άρνηση καλύψεως δαπανών οι οποίες προκύπτουν από πλημμελή εφαρμογή της νομοθεσίας της Ένωσης – Απαιτείται προηγούμενη κατ’ αντιπαράθεση διαδικασία
(Κανονισμός 1290/2005 του Συμβουλίου, άρθρο 31· κανονισμός 885/2006 της Επιτροπής, άρθρο 16)
(βλ. σκέψεις 90, 100, 102, 114)
Γεωργία – Χρηματοδότηση από το ΕΓΤΕ – Εκκαθάριση των λογαριασμών – Επεξεργασία των αποφάσεων – Έγγραφη κοινοποίηση στα κράτη μέλη εκ μέρους της Επιτροπής των αποτελεσμάτων των ελέγχων της – Περιεχόμενο – Ελάχιστες απαιτήσεις
(Κανονισμός 1290/2005 του Συμβουλίου, άρθρο 31 § 4· κανονισμός 885/2006 της Επιτροπής, άρθρο 11)
(βλ. σκέψεις 92-98, 115)
Πράξεις των οργάνων – Αιτιολογία – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Περιεχόμενο – Απόφαση σχετική με την εκκαθάριση των λογαριασμών για δαπάνες χρηματοδοτούμενες από το ΕΓΤΕ – Δημοσιονομικές διορθώσεις – Κράτος-αποδέκτης το οποίο συνεργάστηκε στενά στη διαδικασία επεξεργασίας της αποφάσεως – Παράβαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως – Δεν συντρέχει
(Άρθρο 296 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1290/2005 του Συμβουλίου, άρθρο 31§ 4 )
(βλ. σκέψεις 107-109)
Γεωργία – Κοινή οργάνωση των αγορών – Ζάχαρη – Προσωρινό καθεστώς αναδιάρθρωσης του κλάδου της ζάχαρης – Ενισχύσεις για την αναδιάρθρωση – Προϋποθέσεις χορηγήσεως – Διάλυση των εγκαταστάσεων παραγωγής – Πλήρης ή μερική διάλυση – Έννοιες – Επιλογή η οποία πρέπει να έχει πραγματοποιηθεί κατά την ημερομηνία υποβολής της αίτησης χορήγησης της ενίσχυσης – Υποχρέωση προσδιορισμού, κατά την ίδια αυτή ημερομηνία, του συνόλου των εγκαταστάσεων παραγωγής που πρέπει να διαλυθούν
(Κανονισμός 320/2006 του Συμβουλίου, άρθρα 3 και 4· κανονισμός 968/2006 της Επιτροπής, άρθρα 4 και 9)
(βλ. σκέψεις 133-145, 154, 155)
Κράτη μέλη – Υποχρεώσεις – Υποχρέωση καλόπιστης συνεργασίας με τα θεσμικά όργανα της Ένωσης – Αμοιβαιότητα
(Άρθρο 4 § 3 ΣΕΕ)
(βλ. σκέψεις 197-199)
Ένδικη διαδικασία – Παρέμβαση – Λόγοι ακυρώσεως διαφορετικοί από αυτούς του υπέρ ου η παρέμβαση κύριου διαδίκου – Παραδεκτό – Προϋπόθεση – Σύνδεση με το αντικείμενο της διαφοράς
(Οργανισμός του Δικαστηρίου, άρθρα 40, εδ. 5, και 53· Κανονισμός Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, άρθρο 145 § 2)
(βλ. σκέψεις 204, 205)
Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Αρχές – Προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης – Προϋποθέσεις – Συγκεκριμένες διαβεβαιώσεις εκ μέρους της διοικήσεως
(βλ. σκέψεις 208, 305)
Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Αρχές – Αρχή της χρηστής διοικήσεως – Περιεχόμενο
(Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρο 41)
(βλ. σκέψεις 217, 218)
Γεωργία – Χρηματοδότηση από το ΕΓΤΕ – Εκκαθάριση των λογαριασμών – Άρνηση καλύψεως δαπανών οι οποίες προκύπτουν από πλημμελή εφαρμογή της νομοθεσίας της Ένωσης – Δημοσιονομική διόρθωση που αντιστοιχεί στη διαφορά μεταξύ του ποσού της ενίσχυσης για την πλήρη διάλυση και αυτού της ενίσχυσης για τη μερική διάλυση – Οριακές περιπτώσεις – Εφαρμογή χαμηλότερου ή μηδενικού διορθωτικού συντελεστή – Προϋποθέσεις εφαρμογής – Μη αυτόματη εφαρμογή σε περίπτωση συνδρομής των προϋποθέσεων – Περιθώριο εκτιμήσεως της Επιτροπής – Τήρηση των αρχών της αναλογικότητας και της ίσης μεταχείρισης
(Κανονισμός 1290/2005 του Συμβουλίου, άρθρο 31)
(βλ. σκέψεις 238, 240-252)
Πράξεις των θεσμικών οργάνων – Γενικής ισχύος κανόνες διοικητικής συμπεριφοράς – Πράξη αποσκοπούσα στην παραγωγή εξωτερικών αποτελεσμάτων – Περιεχόμενο
(βλ. σκέψη 239)
Γεωργία – Χρηματοδότηση από το ΕΓΤΕ – Εκκαθάριση των λογαριασμών – Άρνηση καλύψεως δαπανών οι οποίες προκύπτουν από πλημμελή εφαρμογή της νομοθεσίας της Ένωσης – Εκπρόθεσμη πληρωμή των ενισχύσεων από τις εθνικές αρχές – Παράτυπος χαρακτήρας των δαπανών – Μη επιστροφή τους από την Επιτροπή – Εξαιρέσεις – Εφαρμογή χαμηλότερου ή μηδενικού μειωτικού συντελεστή – Προϋποθέσεις – Συνδρομή ιδιαίτερων όρων διαχείρισης – Βάρος αποδείξεως
(Κανονισμός 883/2006 της Επιτροπής, άρθρο 9 § 3)
(βλ. σκέψεις 258-261, 291)
Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Αρχές – Ίση μεταχείριση – Έννοια – Βάρος αποδείξεως
(βλ. σκέψεις 279-284)
Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Μέθοδοι ερμηνείας – Διατάξεις διατυπωμένες σε περισσότερες από μία γλώσσες – Ομοιόμορφη ερμηνεία – Λαμβάνονται υπόψη οι αποδόσεις στις διάφορες γλώσσες
(βλ. σκέψεις 299, 300, 302)
Σύνοψη
Με την απόφαση Ιταλία κατά Επιτροπής (T-135/15), η οποία εκδόθηκε στις 12 Μαρτίου 2019, το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή ακυρώσεως που άσκησε, δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, η Ιταλική Δημοκρατία κατά της εκτελεστικής αποφάσεως (ΕΕ) 2015/103 της Επιτροπής ( 1 ), με την οποία της επιβλήθηκε δημοσιονομική διόρθωση ίση προς το 25 % του συνολικού ποσού των ενισχύσεων αναδιάρθρωσης για την πλήρη διάλυση των χώρων παραγωγής ζάχαρης, που είχαν χορηγηθεί στους Ιταλούς παραγωγούς ζάχαρης στο πλαίσιο του προσωρινού καθεστώτος αναδιάρθρωσης του κλάδου της ζάχαρης.
Πρώτον, το Γενικό Δικαστήριο εξέτασε το ζήτημα αν η Επιτροπή μπορούσε να περιλάβει, στη βάση της επίδικης δημοσιονομικής διόρθωσης, όλες τις δαπάνες που πραγματοποίησε η Ιταλική Δημοκρατία στο πλαίσιο του προσωρινού καθεστώτος αναδιάρθρωσης του κλάδου της ζάχαρης, σύμφωνα με το άρθρο 31 παράγραφος 4, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1290/2005 ( 2 ), ή αν έπρεπε να αποκλείσει από τη βάση αυτή τις δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν περισσότερο από 24 μήνες πριν απευθυνθεί στις ιταλικές αρχές η κοινοποίηση κατά την έννοια του άρθρου 11 παράγραφος 1, του κανονισμού 885/2006 ( 3 ), σύμφωνα με το άρθρο 31, παράγραφος 4, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 1290/2005 ( 4 ).
Το Γενικό Δικαστήριο υπενθύμισε ότι η χορήγηση της ενίσχυσης αναδιάρθρωσης εξαρτάται, αφενός, από την προϋπόθεση της αποποίησης της ποσόστωσης παραγωγής και, αφετέρου, από την προϋπόθεση της πλήρους ή μερικής διάλυσης των εγκαταστάσεων παραγωγής. Ενώ η αποποίηση της ποσόστωσης παραγωγής είναι άμεσο μέτρο, η πλήρης ή μερική διάλυση των εγκαταστάσεων παραγωγής συνεπάγεται την πραγματοποίηση ενός συνόλου πολύπλοκων πράξεων, των οποίων η πραγματική εκτέλεση εκτείνεται, κατ’ αρχήν, σε πολλά έτη. Επομένως, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι οι ενισχύσεις αναδιάρθρωσης του κλάδου της ζάχαρης αποσκοπούσαν στη χρηματοδότηση πολυετούς μέτρου κατά την έννοια του άρθρου 31, παράγραφος 4, στοιχείο β ʹ, του κανονισμού 1290/2005 και ότι, ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε πλάνη περιλαμβάνοντας το σύνολο των ενισχύσεων αναδιάρθρωσης που χορηγήθηκαν στις ιταλικές επιχειρήσεις στη βάση της επίδικης διόρθωσης.
Δεύτερον, το Γενικό Δικαστήριο κλήθηκε να αποφανθεί επί του ζητήματος του χρόνου κατά τον οποίο πρέπει να εκτιμάται αν τα σιλό συνιστούν εγκαταστάσεις παραγωγής που πρέπει να διαλυθούν προκειμένου να χορηγηθεί ενίσχυση αναδιάρθρωσης για πλήρη διάλυση ή αν εμπίπτουν σε κάποια από τις εξαιρέσεις που καθόρισε το Δικαστήριο με την απόφαση της 14ης Νοεμβρίου 2013, SFIR κ.λπ. (C-187/12 έως C-189/12, EU:C:2013:737).
Κατά το Γενικό Δικαστήριο, ο χαρακτηρισμός των σιλό έπρεπε να γίνει κατά την ημερομηνία υποβολής της αίτησης χορήγησης της ενίσχυσης και όχι κατά το πέρας των εργασιών αναδιάρθρωσης. Συγκεκριμένα, για την επίτευξη του σκοπού της μείωσης της μη κερδοφόρου ικανότητας παραγωγής ζάχαρης στην Ένωση, τον οποίο επιδιώκει η επίμαχη νομοθεσία, ο νομοθέτης της Ένωσης προέβλεψε δύο διαφορετικά καθεστώτα αναδιάρθρωσης ανάλογα με το είδος της πραγματοποιούμενης διάλυσης, ήτοι ανάλογα αν πρόκειται για πλήρη διάλυση ή μερική διάλυση, τα οποία παρέχουν δικαίωμα σε διαφορετικό ποσό ενίσχυσης αναδιάρθρωσης. Σε περίπτωση πλήρους διάλυσης, μπορούν κατ’ εξαίρεση να διατηρηθούν όλες οι εγκαταστάσεις πλην εκείνων που είναι αναγκαίες για την παραγωγή ζάχαρης, ισογλυκόζης ή σιροπιού ινουλίνης ή που συνδέονται άμεσα με την παραγωγή των προϊόντων αυτών, όπως είναι οι εγκαταστάσεις συσκευασίας. Αντιθέτως, σε περίπτωση μερικής διάλυσης, μπορούν να διατηρηθούν οι εγκαταστάσεις που είναι αναγκαίες για την παραγωγή ζάχαρης, ισογλυκόζης ή σιροπιού ινουλίνης ή που συνδέονται άμεσα με την παραγωγή των προϊόντων αυτών, υπό την προϋπόθεση, μεταξύ άλλων, ότι δεν χρησιμοποιήθηκαν πλέον για την παραγωγή προϊόντων υπαγομένων στην ΚΟΑ ζάχαρης.
Πάντως, κατά πρώτον, εάν ο χαρακτηρισμός των σιλό είχε εκτιμηθεί στο τέλος της διαδικασίας αναδιάρθρωσης, αυτό θα είχε καταστήσει εφικτό, τόσο σε περίπτωση πλήρους διάλυσης όσο και σε περίπτωση μερικής διάλυσης, να διατηρηθούν σιλό τα οποία, κατά την ημερομηνία υποβολής της αίτησης χορήγησης της ενίσχυσης, συνιστούσαν εγκαταστάσεις παραγωγής. Επομένως, η διατήρηση μέρους των εγκαταστάσεων παραγωγής δεν θα αποτελούσε πλέον χαρακτηριστικό της μερικής διάλυσης, αλλά θα ήταν επίσης δυνατή σε περίπτωση πλήρους διάλυσης, παρ’ όλον ότι, λόγω των υψηλών δαπανών που σχετίζονται με αυτό το είδος διάλυσης, οι φορείς εκμετάλλευσης ελάμβαναν ποσό ενίσχυσης αναδιάρθρωσης κατά 25 % υψηλότερο εκείνου που χορηγείται σε περίπτωση μερικής διάλυσης. Κατά δεύτερον, σιλό τα οποία, καθ’ υπόθεση, συνιστούσαν εγκαταστάσεις παραγωγής κατά την ημερομηνία υποβολής της αίτησης χορήγησης της ενίσχυσης δεν θα μνημονεύονταν στο σχέδιο αναδιάρθρωσης ως εγκαταστάσεις παραγωγής που πρέπει να διαλυθούν, κατά παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 320/2006 ( 5 ). Κατά τρίτον, η δέσμευση διάλυσης όλων των εγκαταστάσεων παραγωγής, η οποία πρέπει να συνοδεύει την αίτηση χορήγησης ενίσχυσης αναδιάρθρωσης για πλήρη διάλυση, θα έπασχε καθόσον δεν θα αφορούσε το σύνολο των υφιστάμενων, κατά την ημέρα ανάληψης της δέσμευσης αυτής, εγκαταστάσεων παραγωγής.
Τρίτον, το Γενικό Δικαστήριο εξέτασε αν, λαμβανομένων υπόψη των αντικειμενικών δυσχερειών ερμηνείας της επίμαχης ρύθμισης όσον αφορά το ζήτημα της διατήρησης των σιλό σε περίπτωση πλήρους διάλυσης, η Επιτροπή έπρεπε να είχε μειώσει το ύψος της δημοσιονομικής διόρθωσης, ή ακόμη και να μην είχε εφαρμόσει καμία διόρθωση, βάσει των κατευθυντήριων γραμμών που καθορίζονται στο έγγραφο VI/5330/97 ( 6 ), και, ειδικότερα, στο δεύτερο εδάφιο του παραρτήματος 2 του εν λόγω εγγράφου, με τίτλο «Οριακές περιπτώσεις» (στο εξής: οριακή περίπτωση).
Κατά το Γενικό Δικαστήριο, η οριακή περίπτωση είναι παράγοντας στάθμισης ο οποίος δεν συνεπάγεται αυτομάτως δικαίωμα εφαρμογής της εν λόγω περίπτωσης. Κατά πρώτον, η εφαρμογή της οριακής περίπτωσης προϋποθέτει, αφενός, ότι οι ελλείψεις που διαπίστωσε η Επιτροπή, κατά τη διαδικασία της εκκαθάρισης των λογαριασμών, προκύπτουν από δυσχέρειες κατά την ερμηνεία της ρύθμισης της Ένωσης και, αφετέρου, ότι οι εθνικές αρχές έχουν προβεί στις απαιτούμενες ενέργειες για να διορθώσουν τις ελλείψεις μόλις τις εντόπισε η Επιτροπή. Κατά δεύτερον, η Επιτροπή διαθέτει διακριτική ευχέρεια για την εφαρμογή της οριακής περίπτωσης και, επομένως, δεν υποχρεούται να μειώσει τη δημοσιονομική διόρθωση ή να μην εφαρμόσει καμία δημοσιονομική διόρθωση αν τούτο οδηγεί σε παραβίαση των γενικών αρχών του δικαίου της Ένωσης, όπως είναι οι αρχές της αναλογικότητας και της ίσης μεταχείρισης.
( 1 ) Εκτελεστική απόφαση (EE) 2015/103 της Επιτροπής, της 16ης Ιανουαρίου 2015, για τον αποκλεισμό από τη χρηματοδότηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορισμένων δαπανών που πραγματοποιήθηκαν από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) και στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (ΕΕ 2015, L 16, σ. 33).
( 2 ) Κανονισμός (ΕΚ) 1290/2005 του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 2005, για τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ 2006, L 58, σ. 42).
( 3 ) Κανονισμός (ΕΚ) 885/2006 της Επιτροπής, της 21ης Ιουνίου 2006, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 του Συμβουλίου σχετικά με τη διαπίστευση των οργανισμών πληρωμών και άλλων οργανισμών και την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΕ και του ΕΓΤΑΑ (ΕΕ 2006, L 171, σ. 90).
( 4 ) Το άρθρο 31, παράγραφος 4, του κανονισμού 1290/2005 ορίζει τα εξής: «Η απόρριψη χρηματοδότησης δεν μπορεί να αφορά: α) δαπάνες που αναφέρονται στο άρθρο 3 παράγραφος 1,[ του παρόντος κανονισμού] και πραγματοποιήθηκαν νωρίτερα από [24] μήνες πριν από την έγγραφη ανακοίνωση των αποτελεσμάτων των ελέγχων στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος από την Επιτροπή· β) δαπάνες για πολυετή μέτρα που εντάσσονται στις αναφερόμενες στο άρθρο 3 παράγραφος 1[, του παρόντος κανονισμού] δαπάνες ή στα προγράμματα του άρθρου 4 [του παρόντος κανονισμού] και για τις οποίες η τελευταία υποχρέωση που υπέχει ο δικαιούχος ανελήφθη περισσότερο από [24] μήνες πριν από την έγγραφη ανακοίνωση των αποτελεσμάτων των ελέγχων στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος από την Επιτροπή·[...]».
( 5 ) Κανονισμός (ΕΚ) 320/2006 του Συμβουλίου, της 20ής Φεβρουαρίου 2006, για τη θέσπιση προσωρινού καθεστώτος αναδιάρθρωσης του κλάδου της ζάχαρης στην Κοινότητα και για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 για τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ 2006, L 58, σ. 42).
( 6 ) Έγγραφο VI/5330/97 της Επιτροπής, της 23ης Δεκεμβρίου 1997, με τίτλο «Κατευθυντήριες οδηγίες όσον αφορά τον υπολογισμό των οικονομικών συνεπειών κατά την κατάρτιση της αποφάσεως σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ – Τμήμα Εγγυήσεων».