Υπόθεση C‑461/13

Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV

κατά

Bundesrepublik Deutschland

(αίτηση του Bundesverwaltungsgericht για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως)

«Προδικαστική παραπομπή — Περιβάλλον — Πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης στον τομέα του ύδατος — Οδηγία 2000/60/ΕΚ — Άρθρο 4, παράγραφος 1 — Περιβαλλοντικοί στόχοι σχετικοί με τα επιφανειακά ύδατα — Υποβάθμιση της καταστάσεως συστήματος επιφανειακών υδάτων — Έργο διευθετήσεως πλωτής οδού — Υποχρέωση των κρατών μελών να μην εγκρίνουν έργο ικανό να προκαλέσει την υποβάθμιση της καταστάσεως συστήματος επιφανειακών υδάτων — Καθοριστικά κριτήρια για την εκτίμηση της υπάρξεως υποβαθμίσεως της καταστάσεως υδατικού συστήματος»

Περίληψη — Απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 1ης Ιουλίου 2015

1. Περιβάλλον – Πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης στον τομέα του ύδατος – Οδηγία 2000/60 – Περιβαλλοντικοί στόχοι σχετικοί με τα επιφανειακά ύδατα – Υποχρεωτικός χαρακτήρας των διατάξεων που καθορίζουν τους στόχους αυτούς και υποχρέωση των κρατών μελών να τους υλοποιήσουν

   (Οδηγία 2000/60 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 3, 4 § 1, στοιχείο aʹ, σημεία i έως iii, και 7, 5, 8, 11 και 13 και παράρτημα V)

2. Περιβάλλον – Πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης στον τομέα του ύδατος – Οδηγία 2000/60 – Χαρακτήρας οδηγίας-πλαισίου – Πλήρης εναρμόνιση των εθνικών νομοθεσιών – Έλλειψη

   [Άρθρο 175 § 1 ΕΚ (νυν άρθρο 192 § 1 ΣΛΕΕ)· οδηγία 2000/60 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου]

3. Περιβάλλον – Πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης στον τομέα του ύδατος – Οδηγία 2000/60 – Περιβαλλοντικοί στόχοι σχετικοί με τα επιφανειακά ύδατα – Έννοια της φράσεως «υποβάθμιση της καταστάσεως συστήματος επιφανειακών υδάτων»

   (Οδηγία 2000/60 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 4 § 1, στοιχείο aʹ, σημείο i, και 7)

1.  Το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημεία i έως iii, της οδηγίας 2000/60, για τη θέσπιση πλαισίου κοινοτικής δράσης στον τομέα της πολιτικής των υδάτων, έχει την έννοια ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται, υπό την επιφύλαξη εφαρμογής παρεκκλίσεως, να αρνούνται την έγκριση συγκεκριμένου έργου όταν το έργο αυτό δύναται να προκαλέσει υποβάθμιση της καταστάσεως συστήματος επιφανειακών υδάτων ή όταν διακυβεύει την επίτευξη καλής καταστάσεως των επιφανειακών υδάτων ή καλού οικολογικού δυναμικού και καλής χημικής καταστάσεως τέτοιων υδάτων κατά την οριζόμενη από την ως άνω οδηγία ημερομηνία.

   Κατά πρώτο λόγο, το γράμμα του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i, της οδηγίας καταδεικνύει τον δεσμευτικό χαρακτήρα της εν λόγω διατάξεως. Πράγματι, η αναφορά που κάνει η διάταξη αυτή στην εφαρμογή από τα κράτη μέλη των αναγκαίων μέτρων για την πρόληψη της υποβαθμίσεως της καταστάσεως όλων των συστημάτων επιφανειακών υδάτων συνεπάγεται την υποχρέωση των κρατών μελών να λάβουν τα ανάλογα μέτρα. Ως τέτοια εφαρμογή πρέπει να νοηθεί και η έγκριση ενός συγκεκριμένου έργου.

   Κατά δεύτερο λόγο, το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2000/60 θέτει δύο διακριτούς, καίτοι άρρηκτα συνδεδεμένους, στόχους. Αφενός, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i, τα κράτη μέλη εφαρμόζουν τα αναγκαία μέτρα για την πρόληψη της υποβαθμίσεως της καταστάσεως όλων των συστημάτων επιφανειακών υδάτων (υποχρέωση προς πρόληψη της υποβαθμίσεως). Αφετέρου, κατ’ εφαρμογή του εν λόγω άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημεία ii και iii, τα κράτη μέλη προστατεύουν, αναβαθμίζουν και αποκαθιστούν όλα τα συστήματα επιφανειακών υδάτων με σκοπό την επίτευξη μιας καλής καταστάσεως το αργότερο έως το τέλος του έτους 2015 (υποχρέωση βελτιώσεως). Οι υποχρεώσεις αυτές αποσκοπούν στην επίτευξη ποιοτικών στόχων τους οποίους έχει θέσει ο νομοθέτης της Ένωσης, και συγκεκριμένα στη διατήρηση ή στην αποκατάσταση της καλής καταστάσεως, του καλού οικολογικού δυναμικού και της καλής χημικής καταστάσεως των επιφανειακών υδάτων.

   Επιπλέον, για να διασφαλισθεί η επίτευξη από τα κράτη μέλη των ανωτέρω μνημονευόμενων περιβαλλοντικών στόχων, η οδηγία 2000/60 προβλέπει σειρά διατάξεων, μεταξύ άλλων τις διατάξεις των άρθρων 3, 5, 8, 11 και 13 της εν λόγω οδηγίας καθώς και του παραρτήματος V αυτής, που καθιερώνουν μια περίπλοκη διαδικασία διαρθρωμένη σε πολλά λεπτομερώς ρυθμιζόμενα στάδια, προκειμένου να παρέχεται στα κράτη μέλη η δυνατότητα να θέτουν σε εφαρμογή τα αναγκαία μέτρα σε συνάρτηση με τις ιδιαιτερότητες και τα χαρακτηριστικά των καταγεγραμμένων στο έδαφός τους υδατικών συστημάτων. Τα στοιχεία αυτά επιβεβαιώνουν την ερμηνεία κατά την οποία το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της ως άνω οδηγίας δεν περιορίζεται στον καθορισμό, υπό μορφή προγραμματικής εξαγγελίας, απλών στόχων διαχειριστικού σχεδιασμού, αλλά παράγει δεσμευτικά αποτελέσματα, αφότου καθοριστεί η οικολογική κατάσταση του οικείου υδατικού συστήματος, σε κάθε στάδιο της διαδικασίας που καθιερώνει η εν λόγω οδηγία.

   Κατά τρίτο λόγο, το ίδιο ισχύει και για το προβλεπόμενο με το άρθρο 4, παράγραφος 7, της ως άνω οδηγίας καθεστώς παρεκκλίσεων. Ειδικότερα, από τη δομή των κατηγοριών παρεκκλίσεων που προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 7, της προαναφερθείσας οδηγίας προκύπτει ότι το εν λόγω άρθρο 4 δεν περιέχει μόνο γενικές υποχρεώσεις, αλλά αφορά και συγκεκριμένα έργα.

   Ο νομοθέτης της Ένωσης έχει αναγνωρίσει την αυτοτελή φύση της υποχρεώσεως προς πρόληψη της υποβαθμίσεως της καταστάσεως των υδατικών συστημάτων, υποχρεώσεως η οποία δεν περιορίζεται σε ένα σύνολο ρυθμίσεων το οποίο θεσπίστηκε προς εξυπηρέτηση της υποχρεώσεως βελτιώσεως της καταστάσεως των υδατικών συστημάτων. Η εν λόγω υποχρέωση παραμένει δεσμευτική σε κάθε στάδιο της εφαρμογής της οδηγίας 2000/60 και ισχύει για κάθε τύπο και για κάθε κατάσταση συστήματος επιφανειακών υδάτων για το οποίο έχει ή έπρεπε να έχει καταρτισθεί σχέδιο διαχειρίσεως.

   (βλ. σκέψεις 31, 32, 39, 41-44, 47, 49-51, διατακτ. 1)

2.  Η οδηγία 2000/60, για τη θέσπιση πλαισίου κοινοτικής δράσης στον τομέα της πολιτικής των υδάτων, αποτελεί οδηγία-πλαίσιο η οποία έχει εκδοθεί βάσει του άρθρου 175, παράγραφος 1, ΕΚ (νυν άρθρου 192, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ). H οδηγία αυτή καθιερώνει κοινές αρχές και ένα συνολικό πλαίσιο δράσεως για την προστασία των υδάτων και εξασφαλίζει τον συντονισμό, την ενσωμάτωση και, πιο μακροπρόθεσμα, την ανάπτυξη γενικών αρχών και δομών που θα καθιστούν δυνατή την προστασία και τη βιώσιμη χρήση των υδάτων εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Οι κοινές αρχές και το συνολικό πλαίσιο δράσεως που θέτει η εν λόγω οδηγία πρέπει να αναπτυχθούν εν συνεχεία από τα κράτη μέλη, τα οποία καλούνται να λάβουν σειρά ειδικών μέτρων εντός των οριζόμενων από την οδηγία προθεσμιών. Εντούτοις, η οδηγία δεν έχει ως σκοπό την πλήρη εναρμόνιση των νομοθεσιών των κρατών μελών στον τομέα του ύδατος.

   (βλ. σκέψη 34)

3.  Η φράση «υποβάθμιση της καταστάσεως» συστήματος επιφανειακών υδάτων κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i, της οδηγίας 2000/60, για τη θέσπιση πλαισίου κοινοτικής δράσης στον τομέα της πολιτικής των υδάτων, έχει την έννοια ότι τέτοια υποβάθμιση υφίσταται όταν η κατάσταση τουλάχιστον ενός από τα ποιοτικά στοιχεία κατά την έννοια του παραρτήματος V της εν λόγω οδηγίας υποβαθμίζεται κατά μία κλάση, ακόμη και αν η υποβάθμιση αυτή δεν συνεπάγεται την επί τα χείρω τροποποίηση της ταξινομήσεως του συστήματος επιφανειακών υδάτων στο σύνολό του. Πάντως, αν το οικείο ποιοτικό στοιχείο κατά την έννοια του παραρτήματος αυτού εντάσσεται ήδη στη χαμηλότερη κλάση, οποιαδήποτε υποβάθμιση του εν λόγω στοιχείου συνιστά υποβάθμιση της καταστάσεως συστήματος επιφανειακών υδάτων κατά την έννοια του προαναφερθέντος άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i.

   Πέραν της διατυπώσεως της διατάξεως αυτής και της γραμματικής ερμηνείας της, η προαναφερθείσα ερμηνεία επιβεβαιώνεται από τους κανόνες για την αξιολόγηση της καταστάσεως των επιφανειακών υδάτων, η οποία βασίζεται στην ανάλυση της οικολογικής καταστάσεως όπως αυτή αποτυπώνεται σε πέντε κλάσεις. Οι κλάσεις αυτές αποτελούν απλώς έναν μηχανισμό που περιορίζει το περιθώριο εκτιμήσεως των κρατών μελών κατά τον καθορισμό των ποιοτικών στοιχείων που αντικατοπτρίζουν την πραγματική κατάσταση συγκεκριμένου υδατικού συστήματος. Ειδικότερα, η εφαρμογή του κανόνα «one out all out», κατά τον οποίο ένα υδατικό σύστημα ταξινομείται στην αμέσως κατώτερη κλάση εάν ο λόγος ενός εκ των ποιοτικών στοιχείων υπολείπεται του επιπέδου που αντιστοιχεί στην τρέχουσα κλάση, αφενός, δεν θα παρείχε κίνητρο στα κράτη μέλη να λάβουν μέτρα για την πρόληψη της υποβαθμίσεως της καταστάσεως συστήματος επιφανειακών υδάτων εντός μιας συγκεκριμένης κλάσεως καταστάσεως και, αφετέρου, θα είχε επίσης ως αποτέλεσμα τον αποκλεισμό των υδάτων της χαμηλότερης κλάσεως από το πεδίο εφαρμογής της υποχρεώσεως προς πρόληψη της υποβαθμίσεως της καταστάσεως των υδάτων αυτών.

   Όσον αφορά τα κριτήρια βάσει των οποίων μπορεί να διαπιστώνεται η υποβάθμιση της καταστάσεως ενός υδατικού συστήματος, υπενθυμίζεται ότι από την όλη οικονομία του άρθρου 4 της οδηγίας 2000/60, και ιδίως από τις παραγράφους 6 και 7 αυτού, προκύπτει ότι η έστω και σε μεταβατικό στάδιο υποβάθμιση της καταστάσεως υδατικού συστήματος επιτρέπεται μόνο υπό αυστηρές προϋποθέσεις. Επομένως, το όριο πέραν του οποίου διαπιστώνεται παράβαση της υποχρεώσεως προς πρόληψη της υποβαθμίσεως της καταστάσεως υδατικού συστήματος πρέπει να είναι χαμηλό.

   Από το γράμμα του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i, της οδηγίας 2000/60 δεν δύναται να συναχθεί αντίθετη ερμηνεία κατά την οποία μόνον οι σοβαρές βλάβες αποτελούν υποβάθμιση της καταστάσεως ενός υδατικού συστήματος, ερμηνεία η οποία θα στηριζόταν κατ’ ουσίαν στη στάθμιση των αρνητικών συνεπειών για τα ύδατα, αφενός, και των συνδεόμενων με αυτά οικονομικών συμφερόντων, αφετέρου. Εξάλλου, τέτοια ερμηνεία δεν συνάδει με τη διαφοροποίηση στην οποία προβαίνει η οδηγία μεταξύ υποχρεώσεως προς πρόληψη της υποβαθμίσεως της καταστάσεως ενός υδατικού συστήματος και των οριζόμενων στο άρθρο 4, παράγραφος 7, της εν λόγω οδηγίας λόγων που επιτρέπουν παρέκκλιση, στο μέτρο κατά το οποίο μόνον οι λόγοι αυτοί περιέχουν στοιχεία βασιζόμενα σε στάθμιση συμφερόντων.

   (βλ. σκέψεις 55-57, 59, 61-63, 67, 68, 70, διατακτ. 2)