1.

Αντικείμενο της παρούσας αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως αποτελεί το εξής νομικό ζήτημα: Κατά πόσο το ενωσιακό δίκαιο θέτει στο πεδίο της μεταναστευτικής πολιτικής όρια σε εθνικές διατάξεις οι οποίες προβλέπουν την υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως των αλλοδαπών;

2.

Η υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως των αλλοδαπών θεσπίστηκε στις Κάτω Χώρες το έτος 2007. Βάσει της εν λόγω υποχρεώσεως, ο αλλοδαπός οφείλει να αποδείξει τη γνώση της ολλανδικής γλώσσας και βασικών γνώσεων για την κοινωνία των Κάτω Χωρών υποβαλλόμενος σε σχετική εξέταση. Η μη εμπρόθεσμη συμμόρφωση προς την εν λόγω υποχρέωση αποτελεί διοικητική παράβαση η οποία τιμωρείται με πρόστιμο.

3.

Στην προκείμενη υπόθεση το Centrale Raad van Beroep (ανώτατο διοικητικό δικαστήριο των Κάτω Χωρών, αρμόδιο, μεταξύ άλλων, για υποθέσεις κοινωνικής ασφάλειας) έχει αμφιβολίες σχετικά με το αν και υπό ποιες συνθήκες επιτρέπεται η επιβολή της εν λόγω υποχρεώσεως σε αλλοδαπούς οι οποίοι διαμένουν νόμιμα στις Κάτω Χώρες για αρκετά μεγάλο χρονικό διάστημα και απολαύουν του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος κατά την έννοια της οδηγίας 2003/109/ΕΚ ( 2 ).

4.

Η παράγραφος 1 του άρθρου 4 («Διάρκεια παραμονής») της οδηγίας 2003/109 ορίζει τα εξής:

«Τα κράτη μέλη παρέχουν το καθεστώς επί μακρόν διαμένοντος στους υπηκόους τρίτων χωρών που διαμένουν στην επικράτειά τους νόμιμα και αδιάλειπτα κατά τα πέντε τελευταία έτη αμέσως πριν από την υποβολή της σχετικής αιτήσεως.»

5.

Το άρθρο 5 («Προϋποθέσεις απόκτησης του καθεστώτος επί μακρόν διαμένοντος») της οδηγίας 2003/109 ορίζει στην παράγραφο 2 τα εξής:

«Τα κράτη μέλη μπορούν να απαιτήσουν από τους υπηκόους τρίτων χωρών να συμμορφωθούν με όρους ενσωμάτωσης, σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο.»

6.

Η παράγραφος 1 του άρθρου 11 («Ίση μεταχείριση») της οδηγίας 2003/109 ορίζει τα εξής:

«Ο επί μακρόν διαμένων απολαύει ίσης μεταχείρισης με τους ημεδαπούς όσον αφορά:

[…]»

7.

Η παράγραφος 3 του άρθρου 15 («Όροι διαμονής σε δεύτερο κράτος μέλος») της οδηγίας 2003/109 ορίζει τα εξής:

«Τα κράτη μέλη μπορούν να απαιτήσουν από τους υπηκόους τρίτων χωρών να συμμορφωθούν με μέτρα ενσωματώσεως, σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο.

Ο όρος αυτός δεν ισχύει όταν οι εν λόγω υπήκοοι τρίτων χωρών έχουν υποχρεωθεί να συμμορφωθούν με όρους ενσωμάτωσης προκειμένου να τους χορηγηθεί το καθεστώς επί μακρόν διαμένοντος, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 5 παράγραφος 2.

Υπό την επιφύλαξη του δευτέρου εδαφίου, οι ενδιαφερόμενοι μπορεί να υποχρεωθούν να παρακολουθήσουν μαθήματα γλώσσας.»

8.

Στις Κάτω Χώρες τις προϋποθέσεις για τη χορήγηση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος κατά την έννοια της οδηγίας 2003/109 ρυθμίζει ο Vreemdelingenwet (νόμος περί αλλοδαπών).

9.

Κατά το άρθρο 21, παράγραφος 1, στοιχείο k, του Vreemdelingenwet, η αίτηση χορηγήσεως άδειας διαμονής αορίστου χρόνου δύναται να απορριφθεί αν ο αλλοδαπός δεν μετάσχει επιτυχώς σε εξέταση κατά την έννοια του άρθρου 7, παράγραφος 2, στοιχείο a, του Wet inburgering (νόμος περί κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως, στο εξής: Wi), ή δεν έχει λάβει πτυχίο, πιστοποιητικό ή άλλο έγγραφο κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 1, στοιχείο c, του νόμου αυτού.

10.

Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι η εν λόγω διάταξη τέθηκε μεν σε ισχύ την 1η Ιανουαρίου 2007, στην πράξη όμως εφαρμόζεται μόλις από την 1η Ιανουαρίου 2010. Πριν από την ημερομηνία αυτή, η αναγνώριση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος δεν απαιτούσε την υποβολή σε εξέταση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως.

11.

Τα άρθρα 3 και 31 Wi είχαν κατά τον κρίσιμο χρόνο ως εξής:

«Άρθρο 3

(1)   Υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως υφίσταται για αλλοδαπούς με νόμιμη διαμονή [στις Κάτω Χώρες] κατά την έννοια του άρθρου 8, στοιχεία a έως e, ή l, του Vreemdelingenwet 2000, ο οποίος

[…]

Άρθρο 31

(1)   Το College επιβάλλει διοικητικό πρόστιμο στον υπέχοντα υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως ο οποίος αποτυγχάνει σε εξέταση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως εντός της προθεσμίας του άρθρου 7, παράγραφος 1, ή της προθεσμίας που παρατάθηκε κατά την παράγραφο 2, στοιχείο a.

(2)   Κατά παρέκκλιση της παραγράφου 1:

[…]»

12.

Ο Wi τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιανουαρίου 2007.

13.

Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι για τους αλλοδαπούς οι οποίοι αφίχθησαν στις Κάτω Χώρες μετά τη θέση σε ισχύ του νόμου η προθεσμία υποβολής σε εξέταση των γλωσσικών γνώσεων και των γνώσεων για την κοινωνία των Κάτω Χωρών άρχεται την πρώτη ημέρα της διαμονής τους στις Κάτω Χώρες. Για όσους κατά την ημερομηνία θέσεως σε ισχύ του νόμου διέμεναν ήδη στις Κάτω Χώρες, η ημερομηνία εξετάσεως καθορίζεται με ειδική απόφαση.

14.

Η P είναι υπήκοος των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής και διαμένει στις Κάτω Χώρες από το 2002. Στις 14 Νοεμβρίου 2008 της χορηγήθηκε το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος κατά την έννοια της οδηγίας 2003/109.

15.

Με απόφαση της 1ης Αυγούστου 2008, η οποία στη συνέχεια αντικαταστάθηκε από αποφάσεις της 4ης Αυγούστου 2009 και της 25ης Φεβρουαρίου 2010, η Commissie Sociale Zekerheid Breda (επιτροπή κοινωνικής ασφάλειας του Δήμου Breda, στο εξής: Commissie) γνωστοποίησε στην P ότι υπέχει υποχρέωση κοινωνικής ενσωματώσεως κατά την έννοια του Wi και οφείλει να υποβληθεί στις σχετικές εξετάσεις έως τις 30 Ιουνίου 2013.

16.

Η P άρχισε να παρακολουθεί έναν κύκλο μαθημάτων ενσωματώσεως που προσέφερε η Commissie, όμως διέκοψε την παρακολούθησή του στις 25 Αυγούστου 2008 για λόγους υγείας.

17.

Η S γεννήθηκε στην πρώην Γιουγκοσλαβία και έχει τη νεοζηλανδική ιθαγένεια. Διαμένει στις Κάτω Χώρες από το 2000. Στις 8 Ιουνίου 2007 της χορηγήθηκε το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος.

18.

Με τις αποφάσεις της 24ης Φεβρουαρίου 2010 και της 6ης Μαΐου 2010, το College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen (δημοτικό συμβούλιο του Δήμου Amstelveen) γνωστοποίησε στην S ότι υπέχει υποχρέωση κοινωνικής ενσωματώσεως κατά την έννοια του Wi και οφείλει να υποβληθεί στις σχετικές εξετάσεις έως τις 24 Αυγούστου 2013.

19.

Οι P και S προσέφυγαν κατά των εν λόγω αποφάσεων ενώπιον του Rechtbank Breda και του Rechtbank Amsterdam (πρωτοδικεία του Breda και του Amsterdam) αντίστοιχα. Οι προσφυγές τους απορρίφθηκαν με τις αποφάσεις του Rechtbank Breda της 12ης Ιουλίου 2010 και του Rechtbank Amsterdam της 8ης Σεπτεμβρίου 2011.

20.

Κατά των εν λόγω αποφάσεων ασκήθηκε από τις P και S έφεση ενώπιον του Centrale Raad van Beroep.

21.

Στους λόγους των εφέσεών τους, οι εφεσείουσες αναφέρουν ότι ως επί μακρόν διαμένουσες πρέπει να τυγχάνουν της ίδιας μεταχειρίσεως με τους υπηκόους των Κάτω Χωρών και ως εκ τούτου να μην υποβάλλονται σε εξετάσεις κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως. Επίσης αναφέρουν ότι η επιβολή της εν λόγω υποχρεώσεως σε επί μακρόν διαμένοντες δεν συνάδει με τους σκοπούς της οδηγίας 2003/109 και είναι αντίθετη προς το άρθρο 5, παράγραφος 2, και το άρθρο 11, παράγραφος 1, αυτής.

22.

Κατά την κρίση του αιτούντος δικαστηρίου δεν αποκλείεται η επιβολή της υποχρεώσεως κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως σε επί μακρόν διαμένοντες να είναι αντίθετη προς την οδηγία 2003/109. Το δικαστήριο επισημαίνει ότι το άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας επιτρέπει στο κράτος μέλος να αρνείται τη χορήγηση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος όταν δεν πληρούνται οι όροι ενσωματώσεως κατά το εθνικό δίκαιο. Η χορήγηση του εν λόγω καθεστώτος σημαίνει καταρχήν την ολοκλήρωση της ενσωματώσεως του ενδιαφερομένου. Συνεπώς δεν είναι σαφές αν ένα κράτος μέλος μπορεί να επιβάλλει την υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως σε όσους έχει ήδη χορηγηθεί το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος και αν η μη εκπλήρωση της εν λόγω υποχρεώσεως δύναται να τιμωρείται με πρόστιμο.

23.

Υπό τις συνθήκες αυτές, το Centrale Raad van Beroep αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να θέσει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:

24.

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 15 Νοεμβρίου 2013.

25.

Οι P και S, η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών και η Πορτογαλική Κυβέρνηση καθώς και η Επιτροπή υπέβαλαν γραπτές παρατηρήσεις. Οι P και S ζήτησαν τη διεξαγωγή ακροαματικής διαδικασίας.

26.

Στην ακροαματική διαδικασία της 5ης Νοεμβρίου 2014 συμμετείχαν οι P και S, η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών και η Επιτροπή.

27.

Η οδηγία 2003/109 συγκαταλέγεται μεταξύ των νομικών πράξεων της Ένωσης σχετικά με το καθεστώς υπηκόων τρίτων χωρών, οι οποίες στηρίζονται σε νομοθετικές αρμοδιότητες προβλεπόμενες από τη Συνθήκη του Άμστερνταμ ( 3 ).

28.

Οι διά της θεσπίσεως της εν λόγω οδηγίας επιδιωκόμενοι σκοποί του ενωσιακού νομοθέτη προκύπτουν από τα συμπεράσματα της συνόδου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου που έλαβε χώρα στο Τάμπερε στις 15 και 16 Οκτωβρίου 1999. Εκεί δηλώθηκε, μεταξύ άλλων, ότι θα πρέπει να υπάρξει προσέγγιση του νομικού καθεστώτος των υπηκόων τρίτων χωρών προς εκείνο των υπηκόων των κρατών μελών και ότι στα άτομα που έχουν διαμείνει νομίμως σε κράτος μέλος επί ορισμένο χρονικό διάστημα και τα οποία διαθέτουν άδεια διαμονής επί μακρόν διαμένοντος θα πρέπει να παρέχονται ορισμένα δικαιώματα κατά το δυνατόν παραπλήσια προς τα δικαιώματα των πολιτών της Ευρωπαϊκής Ένωσης ( 4 ).

29.

Βάσει των παραδοχών αυτών, η οδηγία 2003/109 εισάγει για τους υπηκόους τρίτων χωρών οι οποίοι έχουν διαμείνει νόμιμα στην Ένωση επί πενταετία ένα νέο καθεστώς, το οποίο στηρίζεται αποκλειστικά στο ενωσιακό δίκαιο: το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος ( 5 ).

30.

Με τη θέσπιση του εν λόγω καθεστώτος δημιουργείται μια εναλλακτική προς την ιθαγένεια μορφή συμμετοχής των αλλοδαπών στην οικονομική και κοινωνική ζωή της Ένωσης, η οποία στη βιβλιογραφία αναφέρεται —σε αντιπαραβολή προς τη «citizenship»— ως «denizenship» ( 6 ).

31.

Στον βαθμό που το ενωσιακό δίκαιο δεν περιέχει συναφείς ρυθμίσεις, το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν στην Ένωση εξακολουθεί να διέπεται από το εθνικό δίκαιο των κρατών μελών.

32.

Ιδίως τα κράτη μέλη διατηρούν το δικαίωμα ασκήσεως πολιτικής κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως προκειμένου να αποτρέπουν την περιθωριοποίηση και τον διαχωρισμό των αλλοδαπών ( 7 ). Η υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως δύναται εξάλλου να εκτείνεται σε διάφορα στάδια μεταναστεύσεως, αναλόγως με το αν θεσπίζεται ως προϋπόθεση για τη χορήγηση i) άδειας εισόδου και διαμονής, ii) άδειας μακροχρόνιας διαμονής, iii) καθεστώτος επί μακρόν διαμένοντος ή iv) υπηκοότητας διά πολιτογραφήσεως.

33.

Στο πλαίσιο της εν λόγω υποχρεώσεως ζητείται κατά κανόνα από τον ενδιαφερόμενο να κατέχει έως έναν βαθμό την επίσημη γλώσσα του εκάστοτε κράτους και, σε ορισμένες περιπτώσεις, να διαθέτει γνώσεις για την κοινωνία του —την ιστορία, την έννομη τάξη και τις αξίες του. Ορισμένα κράτη μέλη απαιτούν από τους υπηκόους τρίτων χωρών να συμμετάσχουν επιτυχώς σε εξέταση, ενδεχομένως μετά την παρακολούθηση υποχρεωτικών μαθημάτων. Σε άλλα πάλι είναι υποχρεωτική μόνο η συμμετοχή σε μαθήματα κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως ( 8 ).

34.

Το ερώτημα που υποβλήθηκε από το αρμόδιο δικαστήριο των Κάτω Χωρών στην παρούσα υπόθεση αφορά το επιτρεπτό της επιβολής υποχρεώσεως προς κοινωνικοπολιτική ενσωμάτωση σε άτομα τα οποία απολαύουν του καθεστώτος επί μακρόν διαμένοντος κατά την έννοια του ενωσιακού δικαίου. Κατά το δίκαιο των Κάτω Χωρών, η εν λόγω υποχρέωση δεν αποτελεί προϋπόθεση για την απόκτηση δικαιωμάτων από τα άτομα αυτά, αλλά ειδική απαίτηση η οποία πρέπει να πληρούται απλώς και μόνον εκ της διαμονής στη συγκεκριμένη χώρα.

35.

Προς απάντηση του εν λόγω ερωτήματος πρέπει εξεταστούν δύο βασικά σημεία. Πρώτον, πρέπει να διευκρινιστεί αν βάσει της οδηγίας 2003/109 συμβιβάζεται με το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος η επιβολή υποχρεώσεως κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως σε άτομα που υπάγονται στο καθεστώς αυτό. Δεύτερον, εφόσον η απάντηση στο πρώτο ερώτημα είναι καταφατική, θα πρέπει να διαπιστωθεί κατά πόσο το ενωσιακό δίκαιο θέτει περιορισμούς στο δικαίωμα των κρατών μελών να διαμορφώνουν το περιεχόμενο της υποχρεώσεως κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως.

36.

Στο άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/109 προβλέπεται ρητά η δυνατότητα να απαιτείται βάσει του εθνικού δικαίου η συμμόρφωση προς συγκεκριμένους «όρους ενσωματώσεως» ως προϋπόθεση για τη χορήγηση του καθεστώτος επί μακρόν διαμένοντος.

37.

Εντούτοις, η οδηγία δεν ορίζει αν και κατά πόσο επιτρέπεται η επιβολή της υποχρεώσεως κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως ακόμη και μετά την απόκτηση του καθεστώτος αυτού.

38.

Οι απόψεις των διαδίκων ως προς το εν λόγω θέμα διίστανται. Οι εφεσείουσες στην κύρια δίκη και η Πορτογαλική Κυβέρνηση θεωρούν ότι η υποχρέωση των επί μακρόν διαμενόντων προς κοινωνικοπολιτική ενσωμάτωση δεν συμβιβάζεται με την οδηγία 2003/109. Αντιθέτως, η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών και η Επιτροπή, θεωρώντας ότι το εν λόγω θέμα δεν καλύπτεται από την οδηγία, φρονούν ότι η υποβολή μιας τέτοιας υποχρεώσεως είναι θεμιτή.

39.

Όπως προκύπτει από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, οι δύο εφεσείουσες στην κύρια δίκη διαμένουν επί χρόνια στις Κάτω Χώρες και συγκαταλέγονται μεταξύ των «παλαιών» επί μακρόν διαμενόντων, καθόσον το εν λόγω καθεστώς τους χορηγήθηκε προ της ενάρξεως εφαρμογής των κανόνων για την υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως. Ωστόσο, βάσει του δικαίου των Κάτω Χωρών υποχρεούνται και αυτές να υποβληθούν σε εξετάσεις κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως ( 9 ).

40.

Στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως το δικαστήριο των Κάτω Χωρών διατυπώνει επιφυλάξεις σχετικά με το επιτρεπτό της επιβολής της υποχρεώσεως κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως σε άτομα στα οποία έχει ήδη χορηγηθεί το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος. Κατά την άποψη του δικαστηρίου, η απόκτηση του εν λόγω καθεστώτος σημαίνει ότι ο ενδιαφερόμενος έχει ήδη αποδείξει την ένταξή του στην χώρα υποδοχής όπως απαιτεί η αιτιολογική σκέψη 6 της οδηγίας 2003/109, ήτοι ότι η διαδικασία κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως έχει ολοκληρωθεί.

41.

Θέλω να τονίσω ότι, όπως ορθώς απεφάνθη το αιτούν δικαστήριο, η οδηγία 2003/109 ερείδεται στην παραδοχή ότι, με την πάροδο του χρόνου, οι σχέσεις που συνάπτει ένα άτομο το οποίο διαμένει νομίμως και αδιαλείπτως στο εκάστοτε κράτος προσλαμβάνουν μόνιμο χαρακτήρα, καταδεικνύοντας την ένταξη του εν λόγω ατόμου στην κοινωνία. Σκοπός της οδηγίας είναι να χορηγείται σε υπηκόους τρίτων χωρών, οι οποίοι έχουν εγκατασταθεί μόνιμα σε κράτος μέλος, ένα ιδιαίτερο καθεστώς, διότι έτσι προωθείται η οικονομική και κοινωνική συνοχή εντός της Ένωσης ( 10 ).

42.

Πάντως από την ανωτέρω παραδοχή δεν μπορεί κατά τη γνώμη μου να συναχθεί το συμπέρασμα ότι απαγορεύεται στα κράτη μέλη να θεσπίζουν μέσα κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως για τους επί μακρόν διαμένοντες.

43.

Αναφερόμενη στα μέσα κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως, η οδηγία 2003/109 χρησιμοποιεί δύο διαφορετικούς όρους. Κατά το άρθρο 5, παράγραφος 2, η χορήγηση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος δύναται να εξαρτηθεί από τη συμμόρφωση προς «όρους ενσωματώσεως» ( 11 ). Κατά το άρθρο 15, παράγραφος 3, της οδηγίας, το οποίο ρυθμίζει το δικαίωμα του επί μακρόν διαμένοντος να διαμένει σε δεύτερο κράτος μέλος, το κράτος μέλος υποδοχής δύναται να εφαρμόσει «μέτρα ενσωματώσεως» για πρόσωπα τα οποία έχουν ήδη αποκτήσει το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος σε άλλο κράτος μέλος ( 12 ), εκτός αν τα πρόσωπα αυτά έχουν υποχρεωθεί να συμμορφωθούν προς όρους ενσωματώσεως προκειμένου να τους χορηγηθεί το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος στο άλλο κράτος μέλος ( 13 ).

44.

Η ερμηνεία αυτή ενισχύεται από το ιστορικό θεσπίσεως της ανωτέρω διατάξεως. Κατά τη διάρκεια των προπαρασκευαστικών εργασιών για τη θέσπιση της οδηγίας 2003/109, ορισμένα κράτη μέλη είχαν προτείνει στο Συμβούλιο να αντικαταστήσει στο άρθρο 15 τη λέξη «μέτρα» με τη λέξη «όροι». Η πρόταση αυτή δεν υιοθετήθηκε κατά την κατάρτιση του τελικού κειμένου της οδηγίας ( 14 ).

45.

Η διάκριση μεταξύ των όρων «μέτρα ενσωματώσεως» και «όροι ενσωματώσεως» υποδεικνύεται και από τις διατάξεις της οδηγίας 2003/86. Κατά το άρθρο 7, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/86, τα κράτη μέλη δύνανται να απαιτήσουν από τους υπηκόους των τρίτων χωρών οι οποίοι έχουν υποβάλει αίτηση οικογενειακής επανενώσεως να συμμορφωθούν προς συγκεκριμένα μέτρα ενσωματώσεως. Εν προκειμένω ο νομοθέτης χρησιμοποίησε διατύπωση ίδια με εκείνη του άρθρου 15, παράγραφος 3, της οδηγίας 2003/109. Βάσει του ιστορικού θεσπίσεως του άρθρου 15, παράγραφος 3, της οδηγίας 2003/109, και συγκρίνοντας τις διατάξεις των δύο οδηγιών, ο γενικός εισαγγελέας P. Mengozzi κατέληξε στο συμπέρασμα ότι ο νομοθέτης επέλεξε συνειδητά όρο διαφορετικό των «όρων ενσωματώσεως», η εκπλήρωση των οποίων θα απαιτούσε προαπαιτούμενο για την απόκτηση του εν λόγω καθεστώτος ( 15 ).

46.

Η διάκριση αυτή είναι εξαιρετικά σημαντική για την εφαρμογή της οδηγίας 2003/86. Αν οι εξετάσεις κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως ήθελε θεωρηθεί ότι αποτελούσαν αναγκαίο «όρο» για την είσοδο μέλους της οικογένειας, θα ετίθετο υπό αμφισβήτηση ο πυρήνας του δικαιώματος της οικογενειακής επανενώσεως ( 16 ).

47.

Αλλά και στο πλαίσιο της οδηγίας 2003/109 η διάκριση αυτή είναι καθοριστικής σημασίας: Τα μέτρα ενσωματώσεως τα οποία θεσπίζονται για τους επί μακρόν διαμένοντες που έχουν δικαίωμα διαμονής σε άλλο κράτος μέλος δεν επιτρέπεται να προβλέπουν «όρους», ήτοι δεν επιτρέπεται να συνιστούν de iure ή de facto εργαλείο διαλογής προσώπων ή έλεγχο μεταναστεύσεως. Σε αντίθετη περίπτωση, τα εν λόγω μέτρα ενσωματώσεως θα υπονόμευαν το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας εντός της Ένωσης, το οποίο αποτελεί βασικό στοιχείο του καθεστώτος που εισάγει η οδηγία 2003/109.

48.

Ως εκ τούτου, τα εν λόγω νομοθετήματα διακρίνουν μεταξύ μέσων ενσωματώσεως υπό την έννοια των όρων που συνδέονται με την απόκτηση ή άσκηση δικαιωμάτων, αφενός, και μέσων ενσωματώσεως τα οποία ορίζονται ως μέτρα που έχουν ως σκοπό απλώς τη διευκόλυνση της ενσωματώσεως των ατόμων, αφετέρου ( 17 ).

49.

Κατά την άποψή μου, η θέσπιση μέτρων ενσωματώσεως για επί μακρόν διαμένοντες δεν είναι αντίθετη προς τους σκοπούς της οδηγίας 2003/109, καθόσον τα εν λόγω μέτρα αποβλέπουν αποκλειστικά στην ένταξη των επί μακρόν διαμενόντων στην κοινωνική και οικονομική ζωή της χώρας υποδοχής.

50.

Ο θεμιτός χαρακτήρας των εν λόγω μέτρων προκύπτει και με γνώμονα την οικονομία της οδηγίας. Όπως επισήμανα σε προηγούμενο σημείο, το άρθρο 15, παράγραφος 3, επιτρέπει στα κράτη μέλη —υπό την επιφύλαξη ορισμένων ειδικών προϋποθέσεων— να θεσπίζουν μέτρα ενσωματώσεως για πρόσωπα τα οποία έχουν αποκτήσει το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος σε άλλο κράτος μέλος. Ως εκ τούτου, εξίσου σύμφωνη με τους σκοπούς της οδηγίας πρέπει να είναι και η θέσπιση παρόμοιων μέτρων για «εγχώριους» επί μακρόν διαμένοντες, οι οποίοι δεν έχουν δικαίωμα διαμονής σε άλλο κράτος μέλος.

51.

Οι εφεσείουσες στην κύρια δίκη επικαλούνται την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως των επί μακρόν διαμενόντων προβάλλοντας το επιχείρημα ότι ούτε οι υπήκοοι των Κάτω Χωρών ούτε οι υπήκοοι άλλων κρατών μελών της Ένωσης έχουν υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως.

52.

Φρονώ ότι το επιχείρημα αυτό δεν είναι πειστικό, καθόσον ως προς την υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως οι υπήκοοι τρίτων χωρών δεν δύνανται να συγκριθούν με τους υπηκόους του εκάστοτε κράτους ή με άλλους υπηκόους της Ένωσης.

53.

Τα ίδια ισχύουν και όσον αφορά τους αλλοδαπούς οι οποίοι έχουν αποκτήσει το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος. Κατά το άρθρο 11, παράγραφος 1, της οδηγίας, οι επί μακρόν διαμένοντες απολαύουν ίσης μεταχειρίσεως με τους υπηκόους της εκάστοτε χώρας σε διάφορους τομείς οι οποίοι αναφέρονται στην εν λόγω διάταξη, περιλαμβανομένων της προσβάσεως σε μισθωτή απασχόληση και σε ανεξάρτητη επαγγελματική δραστηριότητα, της εκπαιδεύσεως και της επαγγελματικής καταρτίσεως, της κοινωνικής ασφαλίσεως και της προσβάσεως σε αγαθά και υπηρεσίες. Αυτό σημαίνει ότι το δικαίωμα για ίση μεταχείριση των επί μακρόν διαμενόντων τυγχάνει εφαρμογής ιδίως στους συγκεκριμένους τομείς που παρατίθενται στο άρθρο 11, παράγραφος 1, της οδηγίας 2003/109 ( 18 ). Ο σκοπός του νομοθέτη κατά τη θέσπιση της εν λόγω διατάξεως προκύπτει από τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, κατά την οποία θα πρέπει να υπάρξει «προσέγγιση», και όχι εξίσωση, του νομικού καθεστώτος των υπηκόων τρίτων χωρών προς εκείνο των υπηκόων των κρατών μελών.

54.

Δεν έχω καμία αμφιβολία ότι εθνική διάταξη κατά την οποία η υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως αποτελεί προϋπόθεση για τη διατήρηση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος ή την άσκηση των συνδεδεμένων μετ’ αυτού δικαιωμάτων θα ήταν ασυμβίβαστη τόσο με το άρθρο 9 της οδηγίας 2003/109, με το οποίο ρυθμίζονται οι κανόνες για την ανάκληση ή απώλεια του εν λόγω καθεστώτος, όσο και με το άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας, το οποίο επιτρέπει τη θέσπιση «όρων ενσωματώσεως» αποκλειστικά ως προϋπόθεση για τη χορήγηση του καθεστώτος αυτού.

55.

Με βάση τα ανωτέρω, η διάκριση μεταξύ της υποχρεώσεως ενσωματώσεως ως μέτρου ενσωματώσεως ή ως όρου για την ενσωμάτωση είναι κρίσιμης σημασίας για την παρούσα υπόθεση.

56.

Από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως προκύπτει ότι, με βάση τις εθνικές διατάξεις που εφαρμόζονται στην παρούσα υπόθεση, η υποβολή σε εξετάσεις κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως δεν προβλέπεται ρητώς ως «όρος» για την απόλαυση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος. Η μη εκπλήρωση της εν λόγω υποχρεώσεως δεν συνεπάγεται την απώλεια του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος ούτε τον περιορισμό των δικαιωμάτων που απορρέουν από αυτό. Όπως προκύπτει από τα έγγραφα της διαδικασίας, μόνη δυσμενής συνέπεια κατά το εθνικό δίκαιο είναι η επιβολή προστίμου.

57.

Ως εκ τούτου δεν αποκλείω η υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως κατά το δίκαιο των Κάτω Χωρών να μπορεί να θεωρηθεί «μέτρο ενσωματώσεως» κατά την έννοια της οδηγίας 2003/109.

58.

Βάσει των ανωτέρω, φρονώ ότι η οδηγία 2003/109, και ιδίως τα άρθρα 5, παράγραφος 3, και 11, παράγραφος 1, αυτής, δεν είναι αντίθετη προς τη θέσπιση μέτρων κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως για υπηκόους τρίτων χωρών οι οποίοι έχουν αποκτήσει το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος στο εκάστοτε κράτος μέλος ( 19 ), στον βαθμό που τα εν λόγω μέτρα έχουν ως μοναδικό σκοπό τη διευκόλυνση της ενσωματώσεως του ενδιαφερομένου και δεν αποτελούν ή υποκρύπτουν κάποια προϋπόθεση για την απόκτηση του εν λόγω καθεστώτος ή την άσκηση των μετ’ αυτού συνδεδεμένων δικαιωμάτων.

59.

Όσον αφορά το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, θα ήθελα να επισημάνω ότι για την ερμηνεία αυτή δεν εξαρτάται από το αν η υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως εισήχθη πριν από την απόκτηση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος από τον ενδιαφερόμενο ή μετά από αυτήν. Εφόσον το κράτος δεν έχει θεσπίσει την εν λόγω υποχρέωση ως όρο για τη χορήγηση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος, δεν μπορεί να αναιρέσει την απόφαση αυτή απαιτώντας την εκπλήρωση κάποιου όρου για τη διατήρηση του καθεστώτος ή για την άσκηση των συνδεδεμένων μετ’ αυτού δικαιωμάτων των ατόμων που ήδη απολαύουν του εν λόγω καθεστώτος. Από τον χρόνο της αποκτήσεως του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος, τα προβλεπόμενα για τους αποκτήσαντες το καθεστώς αυτό μέσα ενσωματώσεως αποτελούν αποκλειστικά μέτρα ενσωματώσεως ( 20 ).

60.

Σε δεύτερο στάδιο πρέπει να εξετασθεί το κατά πόσο το ενωσιακό δίκαιο θέτει περιορισμούς στην εξουσία των κρατών μελών για τη διαμόρφωση του περιεχομένου των μέτρων ενσωματώσεως.

61.

Όπως επισημαίνω ανωτέρω, η οδηγία 2003/109 επιτρέπει στα κράτη μέλη να θεσπίζουν υποχρεώσεις ενσωματώσεως «σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο» (άρθρο 5, παράγραφος 2, και άρθρο 15, παράγραφος 3), χωρίς εντούτοις να διαλαμβάνει σχετικά με το περιεχόμενο των εν λόγω μέτρων ή τις προϋποθέσεις εφαρμογής τους, ως προς τα οποία παραπέμπει στο εθνικό δίκαιο.

62.

Ποια είναι λοιπόν τα κριτήρια για την εκτίμηση των εθνικών διατάξεων περί κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως από απόψεως της συμβατότητάς τους με το ενωσιακό δίκαιο;

63.

Η απάντηση σε αυτό το ερώτημα θα δοθεί αφού πρώτα εξετασθεί αν οι εν λόγω διατάξεις εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου. Αν αυτό συμβαίνει, τότε οι διατάξεις αυτές θα πρέπει να εξετασθούν με κριτήρια την απαγόρευση λήψεως μέτρων τα οποία επηρεάζουν τους σκοπούς ή την αποτελεσματικότητα του ενωσιακού δικαίου, την τήρηση της αρχής της αναλογικότητας, καθώς και τα προστατευόμενα από τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης) θεμελιώδη δικαιώματα.

64.

Θέλω να τονίσω ότι με την οδηγία 2003/109 δημιουργείται ένα νέο καθεστώς για τους υπηκόους των κρατών μελών οι οποίοι διαμένουν στην Ένωση και συνεπώς είναι αναγκαία μια ολοκληρωμένη ρύθμιση του καθεστώτος αυτού.

65.

Υπό τις συνθήκες αυτές, η απλή διαπίστωση ότι τα μέσα ενσωματώσεως υπάγονται στην αρμοδιότητα των κρατών μελών σε καμία περίπτωση δεν οδηγεί στο συμπέρασμα ότι τα τελευταία δύνανται να ενεργούν συναφώς κατά την απόλυτη διακριτική τους ευχέρεια. Στον βαθμό που άπτεται δικαιωμάτων τα οποία κατοχυρώνονται από την ενωσιακή νομοθεσία, η άσκηση των αρμοδιοτήτων των κρατών μελών υπόκειται σε έλεγχο με γνώμονα το ενωσιακό δίκαιο ( 21 ).

66.

Το Δικαστήριο έχει κρίνει ως προς το ζήτημα των τελών για την έκδοση εγγράφων διαμονής βάσει της οδηγίας 2003/109 ότι τα κράτη μέλη, καίτοι διαθέτουν περιθώριο εκτιμήσεως κατά τον καθορισμό του ύψους των τελών αυτών, δεν μπορούν να εφαρμόσουν εθνική ρύθμιση η οποία ενδέχεται να θέτει σε κίνδυνο την επίτευξη των σκοπών που επιδιώκει η οδηγία και, συνεπώς, να την καταστήσουν άνευ πρακτικής αποτελεσματικότητας ( 22 ).

67.

Δεν έχω καμία αμφιβολία ότι, όταν κράτος μέλος κάνει χρήση της δυνατότητας που ρητώς προβλέπεται στην οδηγία 2003/109, οι σχετικές εθνικές διατάξεις εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου.

68.

Τέτοια περίπτωση συντρέχει όταν στο πλαίσιο της εξουσίας που ρητώς προβλέπεται από το άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/109, θεσπίζονται εθνικές διατάξεις περί «όρων ενσωματώσεως» για την απόκτηση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος. Εν προκειμένω πρέπει να λαμβάνεται υπόψη και το γεγονός ότι η απόκτηση του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος διέπεται από μια ειδική διαδικασία σύμφωνα με την οδηγία 2003/109, η οποία καθορίζει κατά τρόπο εξαντλητικό τις προϋποθέσεις για την απόκτηση του καθεστώτος αυτού ( 23 ).

69.

Αντίστοιχα εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου και οι εθνικές διατάξεις οι οποίες προβλέπουν «μέτρα ενσωματώσεως» για πρόσωπα που έχουν αποκτήσει το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος σε άλλο κράτος μέλος κατά το άρθρο 15, παράγραφος 3, της οδηγίας 2003/109.

70.

Εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου και εθνικές διατάξεις όπως η επίμαχη στην υπό κρίση υπόθεση, η οποία προβλέπει την υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως για «εγχώριους» επί μακρόν διαμένοντες, ήτοι για επί μακρόν διαμένοντες που δεν έχουν κάνει χρήση του δικαιώματος διαμονής σε άλλο κράτος μέλος;

71.

Φρονώ ότι στο ερώτημα αυτό προσήκει καταφατική απάντηση.

72.

Το καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος προκύπτει αποκλειστικά από το ενωσιακό δίκαιο. Ως εκ τούτου και η διάκριση μεταξύ «διακινούμενων» και «εγχώριων» επί μακρόν διαμενόντων, ήτοι μεταξύ εκείνων που έκαναν χρήση του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας εντός της Ένωσης και εκείνων που δεν έκαναν χρήση του δικαιώματος αυτού, δεν επηρεάζει την εμβέλεια της εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου. Ακόμη και στην περίπτωση που ο επί μακρόν διαμένων δεν έχει κάνει χρήση του δικαιώματος διαμονής σε άλλο κράτος μέλος, δεν πρόκειται για αμιγώς εσωτερική κατάσταση.

73.

Ως εκ τούτου φρονώ ότι οι εθνικές διατάξεις με τις οποίες επιβάλλεται στους επί μακρόν διαμένοντες η υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου ανεξαρτήτως του αν ο ενδιαφερόμενος έχει κάνει χρήση του δικαιώματος διαμονής του σε άλλο κράτος μέλος.

74.

Η διαπίστωση αυτή έχει σημασία και για τον προσδιορισμό των ορίων της εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου κατά την έννοια του άρθρου 51, παράγραφος 1, του Χάρτη ( 24 ). Η εν λόγω διάταξη του Χάρτη βασίζεται στη νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία τα θεμελιώδη δικαιώματα που κατοχυρώνονται στην έννομη τάξη της Ένωσης μπορούν να εφαρμόζονται σε όλες τις καταστάσεις που διέπονται από το δίκαιο της Ένωσης ( 25 ).

75.

Το ίδιο ισχύει ασφαλώς και όταν κατά τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο ένα κράτος μέλος επικαλείται την εξουσία που προβλέπεται ρητώς σε αυτή ή προκύπτει από την οικονομία της. Αυτό συμβαίνει και στην παρούσα περίπτωση.

76.

Εν προκειμένω δεν έχει ιδιαίτερη σημασία το γεγονός ότι οι περί όρων και μέτρων ενσωματώσεως διατάξεις της οδηγίας 2003/109 παραπέμπουν στο εθνικό δίκαιο. Με προγενέστερη απόφασή του το Δικαστήριο έκρινε ότι κατά τον προσδιορισμό του εύρους τόσο της κοινωνικής αρωγής που δικαιούται να λάβει ένας επί μακρόν διαμένων κατά το άρθρο 11, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, και το άρθρο 4 της οδηγίας 2003/109, όσο και των «βασικών πλεονεκτημάτων», τα κράτη μέλη οφείλουν να λαμβάνουν υπόψη τα θεμελιώδη δικαιώματα που κατοχυρώνει ο Χάρτης, παρά το γεγονός ότι η εν λόγω διάταξη της οδηγίας παραπέμπει στο εθνικό δίκαιο ( 26 ).

77.

Σημειωτέον ότι, σε προγενέστερη υπόθεση, κατά την εξέταση εθνικών διατάξεων που προέβλεπαν μέτρα ενσωματώσεως για την είσοδο σε κράτος μέλος βάσει των διατάξεων περί οικογενειακής επανενώσεως, το Δικαστήριο εκτίμησε τη σκοπιμότητα των εν λόγω μέτρων βάσει επιτακτικών λόγων γενικού συμφέροντος και την αναλογικότητά τους ως προς τον επιδιωκόμενο σκοπό ( 27 ). Καίτοι ο εν λόγω έλεγχος αφορούσε την ελευθερία εγκαταστάσεως βάσει της συμφωνίας συνδέσεως με την Τουρκία, η εφαρμογή ανάλογων κριτηρίων για την αξιολόγηση των μέτρων ενσωματώσεως δεν αντενδείκνυται παρά το γεγονός ότι αφορούν θέμα διεπόμενο από τις οδηγίες της Ένωσης για τις πολιτικές ενσωματώσεως.

78.

Βάσει των ανωτέρω συλλογισμών καταλήγω στο συμπέρασμα ότι οι εθνικές διατάξεις οι οποίες προβλέπουν υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως για τους επί μακρόν διαμένοντες εμπίπτουν και κατά την έννοια του άρθρου 51, παράγραφος 1, του Χάρτη, στο πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου.

79.

Όπως ήδη επισήμανα, το άρθρο 79, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ αποκλείει την αρμοδιότητα της Ένωσης όσον αφορά την εναρμόνιση των νομοθετικών διατάξεων οι οποίες έχουν ως στόχο τη διευκόλυνση της ενσωματώσεως. Ως εκ τούτου θεωρώ ότι τα κράτη μέλη έχουν συναφώς κάποιο περιθώριο ελιγμών.

80.

Ωστόσο, το εν λόγω περιθώριο ελιγμών δεν επιτρέπεται να χρησιμοποιείται από τα κράτη μέλη κατά τρόπο που θα αντιστρατεύεται τους σκοπούς και την πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας ( 28 ). Οι εθνικές διατάξεις που εντάσσονται στο πεδίο εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου πρέπει να συνάδουν και με την αρχή της αναλογικότητας: Η υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως πρέπει να διαμορφώνεται κατά τρόπο που να διασφαλίζει την επίτευξη των επιδιωκόμενων με αυτή σκοπών και να μην υπερβαίνει το αναγκαίο για την επίτευξή τους μέτρο ( 29 ).

81.

Όταν η υποχρέωση κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως αφορά επί μακρόν διαμένοντες, δεν μπορεί να δυσχεραίνει υπέρμετρα την άσκηση των απορρεόντων από το εν λόγω καθεστώς δικαιωμάτων. Δεν μπορεί να εμποδίζει την πρόσβαση σε μισθωτή ή ανεξάρτητη εργασία ή στην εκπαίδευση και την επαγγελματική κατάρτιση. Ιδιαίτερης σημασίας είναι εν προκειμένω η δυνατότητα συμμετοχής σε βραδινά μαθήματα, ενώ επίσης πρέπει να λαμβάνονται υπόψη το κόστος εκπαιδεύσεως και η παροχή υλικής βοήθειας ( 30 ). Υπενθυμίζω ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η επιβολή τελών συνεπαγόμενων σημαντική οικονομική επιβάρυνση των υπηκόων τρίτων χωρών που πληρούν τις προβλεπόμενες στην οδηγία προϋποθέσεις για τη χορήγηση των συναφών αδειών ενδέχεται να στερήσει από τα πρόσωπα αυτά τη δυνατότητα να επικαλεσθούν τα δικαιώματα που κατοχυρώνει η οδηγία 2003/109, ο περιορισμός δε αυτός αντίκειται στους σκοπούς της ( 31 ).

82.

Μετά τον έλεγχο της αναλογικότητας των όρων ενσωματώσεως των επί μακρόν διαμενόντων, επιβάλλεται επίσης η σύγκριση των όρων αυτών με τις προϋποθέσεις για την απόκτηση της ιθαγένειας διά πολιτογραφήσεως. Οι όροι που τίθενται στους επί μακρόν διαμένοντες πρέπει να είναι λιγότερο αυστηροί —ή τουλάχιστον όχι περισσότερο αυστηροί— από εκείνους που ισχύουν για την απόκτηση της ιθαγένειας ( 32 ).

83.

Τα εφαρμοζόμενα μέτρα πρέπει να συνάδουν με τα θεμελιώδη δικαιώματα που προστατεύονται από τον Χάρτη, ιδίως το δικαίωμα σεβασμού της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής (άρθρο 7 του Χάρτη), την ελευθερία σκέψεως και συνειδήσεως και τη θρησκευτική ελευθερία (άρθρο 10 του Χάρτη), την απαγόρευση των διακρίσεων (άρθρο 21 του Χάρτη) ( 33 ), τα δικαιώματα του παιδιού (άρθρο 24 του Χάρτη), τα δικαιώματα των ηλικιωμένων ατόμων (άρθρο 25 του Χάρτη) και την ένταξη των ατόμων με αναπηρία (άρθρο 26 του Χάρτη).

84.

Καίτοι ο έλεγχος των εθνικών διατάξεων βάσει των εν λόγω αρχών εναπόκειται στο αρμόδιο εθνικό δικαστήριο, το Δικαστήριο μπορεί να παρέχει τις απαραίτητες για τον έλεγχο αυτόν οδηγίες ερμηνείας.

85.

Κατά τον έλεγχο αυτό πρέπει ιδίως να εξετάζεται αν οι εθνικές διατάξεις αναφέρονται σε όρους ενσωματώσεως ή σε μέτρα ενσωματώσεως κατά την έννοια της οδηγίας 2003/109. Παρά το γεγονός ότι η οδηγία 2003/86, όπως και η οδηγία 2003/109, δεν περιέχουν συναφώς ρητές αναφορές, είναι πάντως σαφές ότι τα «μέτρα ενσωματώσεως» πρέπει να θεωρούνται λιγότερο περιοριστικά σε σχέση με τους «όρους ενσωματώσεως» ( 34 ).

86.

Σε αντίθεση με τους όρους ενσωματώσεως, τα μέτρα ενσωματώσεως έχουν ως αποκλειστικό σκοπό την προώθηση της εντάξεως του ατόμου στην οικονομική και κοινωνική ζωή της εκάστοτε χώρας και σε καμία περίπτωση δεν επιτρέπεται να αποτελούν εργαλείο για τη διαλογή των μεταναστών ή τον έλεγχο της μεταναστεύσεως ( 35 ).

87.

Ποια είναι, στο πλαίσιο αυτό, η λειτουργία της υποχρεώσεως υποβολής σε εξετάσεις κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως;

88.

Με τις εξετάσεις καθίσταται δυνατός ο προσδιορισμός των γνώσεων του ενδιαφερόμενου. Δημιουργείται ένα κατώφλι για την κατάταξη των ατόμων που πληρούν ορισμένες απαιτήσεις, ενώ γίνεται αποδεκτό ότι ορισμένα άτομα δεν πληρούν τις απαιτήσεις αυτές. Όταν οι εξετάσεις διοργανώνονται από το κράτος, αποτελούν αναμφισβήτητα εργαλείο διαλογής βάσει κριτηρίων που καθορίζονται από την Διοίκηση.

89.

Ωστόσο, δεν κατανοώ το σκεπτικό επί του οποίου ερείδεται η άποψη ότι μια υποχρεωτική εξέταση των γλωσσικών ικανοτήτων και των γνώσεων για την κοινωνία θα μπορούσε να συμβάλει στην επίτευξη των σκοπών των μέτρων ενσωματώσεως, ήτοι στην προώθηση της εντάξεως του ενδιαφερομένου στην κοινωνία. Η απορία αυτή αφορά ιδίως άτομα που διαμένουν επί αρκετό διάστημα στο εκάστοτε κράτος και ως εκ τούτου απολαύουν του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος, ενώ, ανεξάρτητα από τις γλωσσικές τους ικανότητες και τις γνώσεις τους για την κοινωνία, διαθέτουν ήδη κάποιους κοινωνικούς δεσμούς.

90.

Αν τα άτομα αυτά υποχρεούνταν να υποβληθούν εντός συγκεκριμένης προθεσμίας σε εξετάσεις κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως, ο βασικός σκοπός των μέτρων ενσωματώσεως δεν θα μπορούσε να επιτευχθεί. Τα μέτρα αυτά πρέπει να αποβλέπουν στην ενίσχυση της εντάξεως στην εκάστοτε κοινωνία και όχι στον καθορισμό ποιοτικών απαιτήσεων αναφορικά με τη διαμονή στην εκάστοτε χώρα.

91.

Ακόμη λιγότερο ενδείκνυται το μέτρο της υποχρεωτικής υποβολής στις εν λόγω εξετάσεις για τους επί μακρόν διαμένοντες, καθόσον —όπως προκύπτει από το περιγραφόμενο στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως ( 36 )— αποτελεί το μοναδικό κριτήριο για τον προσδιορισμό του βαθμού ενσωματώσεως του ενδιαφερομένου.

92.

Ένα άτομο που ζει επί αρκετό χρόνο σε μια συγκεκριμένη περιοχή έχει σίγουρα δημιουργήσει ένα δίκτυο σχέσεων ενσωματώσεως στο πλαίσιο του γάμου ή της οικογένειας, της γειτονιάς, του ασκούμενου επαγγέλματος, των χόμπι του ή της δραστηριοποιήσεώς του σε μη κυβερνητικές οργανώσεις. Μέτρο ενσωματώσεως που δεν επιτρέπει την εξατομικευμένη αξιολόγηση αυτών των πραγματικών συνθηκών, αλλά λαμβάνει υπόψη μόνο το αποτέλεσμα των εξετάσεων κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως, είναι δυσανάλογο προς τον σκοπό της προωθήσεως της περαιτέρω εντάξεως του ατόμου αυτού στην κοινωνία.

93.

Η δυνατότητα εφαρμογής των εξετάσεων κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως ως μέτρο που αποσκοπεί στην ενσωμάτωση των μεταναστών θα ήταν μάλλον αντίθετη προς τις παραδοχές στις οποίες βασίζονται οι κοινές βασικές αρχές των πολιτικών εντάξεως, οι οποίες υιοθετήθηκαν από το Συμβούλιο το 2004 και περιλήφθηκαν στο λεγόμενο Πρόγραμμα της Στοκχόλμης ( 37 ).

94.

Σύμφωνα με τις κοινές βασικές αρχές, η ένταξη αποτελεί μια δυναμική, αμφίδρομη διαδικασία βασιζόμενη στην αμοιβαία αλληλεπίδραση, στην ανάπτυξη των επαφών μεταξύ μεταναστών και υπηκόων του εκάστοτε κράτους μέλους, καθώς και στην προώθηση του διαπολιτισμικού διαλόγου. Στο έγγραφο αυτό αναφέρεται ότι η γνώση της γλώσσας, της ιστορίας και των θεσμών της κοινωνίας υποδοχής αποτελεί απαραίτητο στοιχείο της διαδικασίας εντάξεως, ενώ, από την άλλη πλευρά, υψίστης σημασίας για την επιτυχή ένταξη είναι η παροχή της δυνατότητας στους μετανάστες να αποκτήσουν την γνώση αυτή. Μεταξύ των διαφόρων μέτρων που συνιστώνται για την επίτευξη του εν λόγω σκοπού δεν συμπεριλαμβάνονται όμως ούτε οι εξετάσεις ούτε οι δοκιμασίες ενσωματώσεως ( 38 ).

95.

Κατά την άποψή μου αυτό δεν σημαίνει ότι τα μέτρα ενσωματώσεως δεν θα πρέπει σε καμία περίπτωση να συνεπάγονται υποχρεώσεις για τους επί μακρόν διαμένοντες. Ωστόσο, οι εν λόγω υποχρεώσεις δεν πρέπει να έχουν τον χαρακτήρα της αποδείξεως ενός προϋποτιθέμενου επιπέδου γνώσεων για την κοινωνία ή γλωσσικών ικανοτήτων στο πλαίσιο εξετάσεων ή δοκιμασιών κατατάξεως ( 39 ).

96.

Θέλω να τονίσω ότι παρόμοια άποψη —κατά την οποία τα μέτρα ενσωματώσεως δεν πρέπει να απαιτούν την επέλευση επιτυχούς αποτελέσματος, όπως συμβαίνει με την υποβολή σε εξετάσεις— υποστηρίζεται και στη βιβλιογραφία ( 40 ).

97.

Με βάση τα ανωτέρω φρονώ ότι, σε αντίθεση με τους «όρους ενσωματώσεως», τα «μέτρα ενσωματώσεως» κατά την έννοια της οδηγίας 2003/109 δεν επιτρέπεται να προβλέπουν την υποχρέωση επιτυχούς συμμετοχής σε εξετάσεις ενσωματώσεως.

98.

Αυτοτελώς πρέπει να εξετασθεί το ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου σχετικά με το επιτρεπτό της επιβολής κυρώσεων σε περίπτωση μη εκπληρώσεως της υποχρεώσεως κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως.

99.

Κατά την άποψή μου το ερώτημα αυτό είναι υποθετικό, καθόσον ούτε από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως ούτε από τις εξηγήσεις που παρασχέθηκαν από τους διαδίκους προκύπτει ότι σε κάποια από τις εφεσείουσες έχει επιβληθεί πρόστιμο.

100.

Επειδή, πάντως, το εν λόγω ερώτημα αποτέλεσε αντικείμενο της συζητήσεως κατά τη διάρκεια της διαδικασίας, και μάλιστα οι διατυπωθείσες συναφώς απόψεις διίσταντο ( 41 ), θα ήθελα να διατυπώσω ορισμένες παρατηρήσεις.

101.

Η κύρωση επιβεβαιώνει τον αναγκαστικό χαρακτήρα των μέσων ενσωματώσεως και τον ρόλο τους ως εργαλείο ασκήσεως ελέγχου εκ μέρους της Διοικήσεως το οποίο καταργεί τα όρια μεταξύ όρων ενσωματώσεως και μέτρων ενσωματώσεως. Η δυνατότητα επιβολής κυρώσεων αποτελεί σημαντική παρέμβαση του κράτους στις συνθήκες ζωής ατόμων που έχουν αποκτήσει το προστατευόμενο από το δίκαιο της Ένωσης καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος.

102.

Κατά πάσα πιθανότητα, η επιβολή κυρώσεων κατά ατόμων που απολαύουν του καθεστώτος του επί μακρόν διαμένοντος προκειμένου τα άτομα αυτά να εξαναγκαστούν να συμμετέχουν σε δράσεις κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως δεν συνάδει με την οδηγία 2003/109.

103.

Το μόνο οικονομικό μέσο εξαναγκασμού που αδιαμφισβήτητα θα μπορούσε να επιβληθεί υπό τις περιγραφείσες περιστάσεις θα ήταν η υποχρέωση επιστροφής του κόστους των ενεργειών ενσωματώσεως στην περίπτωση που ο ενδιαφερόμενος αρνείται αδικαιολόγητα να συμμετάσχει σε αυτές.

104.

Εντούτοις δεν αποκλείω —παρά την αντίθετη άποψη της Επιτροπής στην προκείμενη υπόθεση— τη δυνατότητα της επιβολής προστίμου σε άτομο που αρνείται επίμονα να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις που του επιβλήθηκαν στο πλαίσιο μέτρων ενσωματώσεως. Η κύρωση δεν θα πρέπει να είναι πάντως δυσανάλογη προς την παράβαση, ενώ θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη και ο λόγος για τον οποίο η τιμωρούμενη πράξη θεωρείται επιλήψιμη ( 42 ). Επίσης, κατά τον καθορισμό του ύψους του προστίμου πρέπει να συνεκτιμάται το γεγονός ότι η οικονομική κατάσταση των μεταναστών είναι κατά κανόνα χειρότερη από αυτή του μέσου όρου των πολιτών της εκάστοτε χώρας. Η εφαρμογή κυρώσεων πρέπει να υπόκειται σε χρονικούς περιορισμούς και να λαμβάνει υπόψη την κατ’ ιδέα συρροή ενεργειών. Τέλος, πρέπει να εκτιμάται αν η εκάστοτε κύρωση έχει κατασταλτικό χαρακτήρα· στην περίπτωση αυτή ισχύει το άρθρο 49, παράγραφος 3, του Χάρτη, κατά το οποίο η αυστηρότητα της ποινής δεν πρέπει να είναι δυσανάλογη προς το αδίκημα ( 43 ).

105.

Οι ανωτέρω παρατηρήσεις έχουν σημασία για την προκείμενη υπόθεση, καθόσον —όπως προκύπτει από τις εξηγήσεις που παρέσχε η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών κατά τη συζήτηση— το ανώτατο πρόστιμο για την μη εκπλήρωση της υποχρεώσεως κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως στις Κάτω Χώρες ανέρχεται στο μη ευκαταφρόνητο ποσό των 1000 ευρώ, ενώ μπορεί να επιβληθεί επανειλημμένα σε περίπτωση μη επιτυχίας στις εκ νέου προσδιορισθείσες εξετάσεις, χωρίς να προβλέπεται δυνατότητα σχηματισμού συνολικής ποινής. Ενόψει του ύψους του προστίμου, το οποίο μπορεί να επιβάλλεται απεριόριστα και κατ’ επανάληψη, πρέπει να εκτιμηθεί αν η απειλή της κυρώσεως θα μπορούσε να παρακινήσει κάποια πρόσωπα να μετοικίσουν σε άλλο κράτος μέλος, κάτι που προφανώς θα υπονόμευε ο καθεστώς του επί μακρόν διαμένοντος κατά την έννοια της οδηγίας 2003/109.

106.

Με βάση το σκεπτικό αυτό, η κύρωση υπό μορφή προστίμου, την οποία προβλέπει το δίκαιο των Κάτω Χωρών για την περίπτωση της μη εκπληρώσεως της υποχρεώσεως κοινωνικοπολιτικής ενσωματώσεως, πρέπει να θεωρηθεί ότι είναι δυσανάλογη τόσο ως προς το ύψος όσο και ως προς τις προϋποθέσεις εφαρμογής της.

107.

Βάσει των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο προδικαστικό ερώτημα που υπέβαλε το Centrale Raad van Beroep (Κάτω Χώρες) ως εξής: