1.

Η υπό κρίση προσφυγή σηματοδοτεί την έναρξη νέου γύρου στην οξεία αντιδικία μεταξύ του Ηνωμένου Βασιλείου και του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης σχετικά με την εφαρμοστέα νομική βάση στις περιπτώσεις που η Ευρωπαϊκή Ένωση σχεδιάζει, στο πλαίσιο συνδέσεως με τρίτη χώρα, να συμμετάσχει στη θέσπιση διατάξεων περί κοινωνικής ασφαλίσεως προς όφελος, αφενός, των υπηκόων της τρίτης χώρας, αφετέρου όμως, και πολιτών της Ένωσης.

2.

Ομοίως προς τις υποθέσεις C‑431/11 και C‑656/11, το Συμβούλιο σκοπεύει, επί τη βάσει προτάσεως της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, να θεσπίσει ως προς τις σχέσεις με την Τουρκία ορισμένες διατάξεις για τον συντονισμό των συστημάτων της κοινωνικής ασφαλίσεως οι οποίες θα έχουν κοινά στοιχεία με τις ρυθμίσεις που ισχύουν στο εσωτερικό της Ένωσης. Προς τούτο, το Συμβούλιο προηγουμένως καθόρισε με την απόφαση 2012/776/ΕΕ ( 2 ) τη θέση που θα πρέπει να λάβει η Ένωση στο συμβούλιο συνδέσεως ΕΟΚ-Τουρκίας, στηριζόμενο για τον σκοπό αυτόν στις διατάξεις που διέπουν την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων εντός της ευρωπαϊκής εσωτερικής αγοράς, συγκεκριμένα δε στο άρθρο 48 ΣΛΕΕ.

3.

Κατά της αποφάσεως αυτής βάλλει το Ηνωμένο Βασίλειο ενώπιον του Δικαστηρίου. Εν αντιθέσει προς το Συμβούλιο και την Επιτροπή, το Ηνωμένο Βασίλειο, υποστηριζόμενο από την Ιρλανδία, υποστηρίζει ότι πρέπει να χρησιμοποιηθούν όχι οι διατάξεις περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων του άρθρου 48 ΣΛΕΕ, αλλά οι διατάξεις περί των δικαιωμάτων των υπηκόων τρίτων κρατών στο πλαίσιο του χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, συγκεκριμένα δε το άρθρο 79, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ.

4.

Η οριοθέτηση μεταξύ του άρθρου 48 ΣΛΕΕ και του άρθρου 79, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ ή και η σχέση αυτών των δύο διατάξεων προς τη γενική αρμοδιότητα συνάψεως συμφωνιών συνδέσεως του άρθρου 217 ΣΛΕΕ καθώς και του άρθρου 216, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ ουδόλως αποτελεί απλώς τεχνικής φύσεως ζήτημα. Στην πραγματικότητα η οριοθέτηση αυτή έχει σημαντικές πρακτικές συνέπειες, μεταξύ άλλων όσον αφορά το Ηνωμένο Βασίλειο και την Ιρλανδία, κράτη μέλη τα οποία διαθέτουν στο πλαίσιο του άρθρου 79, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ ειδικά δικαιώματα (λεγόμενη «λύση οpt-in»).

5.

Προσφάτως έκρινε το Δικαστήριο με αποφάσεις της 26ης Σεπτεμβρίου 2013 ( 3 ) και της 27ης Φεβρουαρίου 2014 ( 4 ) ότι το άρθρο 48 ΣΛΕΕ αποτελούσε την ορθή νομική βάση για την επέκταση των διατάξεων περί κοινωνικής ασφαλίσεως που ισχύουν στο εσωτερικό της Ένωσης επί του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου (ΕΟΧ) (υπόθεση C‑431/11) και επί της Ελβετίας (υπόθεση C‑656/11). Οι διάδικοι της παρούσας δίκης υιοθέτησαν αντίθετες θέσεις τόσο προς τις εν λόγω δύο αποφάσεις όσο και προς τις προτάσεις μου στην υπόθεση C‑431/11 ( 5 ). Λαμβανομένων υπόψη των συναφώς προβληθέντων επιχειρημάτων θα πρέπει να διερευνηθεί κατά πόσον η λύση που δόθηκε στην περίπτωση του ΕΟΧ και της Ελβετίας είναι εφαρμοστέα και στην περίπτωση της συνδέσεως με την Τουρκία.

6.

Το νομικό πλαίσιο της παρούσας υποθέσεως καθορίζεται, αφενός, από τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Συνθήκη ΛΕΕ) και, αφετέρου, από τη συμφωνία συνδέσεως ΕΟΚ-Τουρκίας (συμφωνία συνδέσεως), περιλαμβανομένων των εκάστοτε πρόσθετων πρωτοκόλλων τους.

7.

Μεταξύ των διατάξεων περί διεθνών συμφωνιών της Ένωσης του πέμπτου μέρους, τίτλος V, της Συνθήκης ΛΕΕ πρέπει να γίνει εν πρώτοις αναφορά στο άρθρο 218, παράγραφος 9, ΣΛΕΕ:

«Το Συμβούλιο, μετά από πρόταση της Επιτροπής ή του ύπατου εκπροσώπου της Ένωσης για θέματα εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφαλείας, εκδίδει απόφαση για την αναστολή της εφαρμογής μιας συμφωνίας και τον καθορισμό των θέσεων που θα πρέπει να ληφθούν, εξ ονόματος της Ένωσης, σε όργανο που συνιστάται από δεδομένη συμφωνία, όταν το εν λόγω όργανο καλείται να θεσπίσει πράξεις που παράγουν έννομα αποτελέσματα, με εξαίρεση τις πράξεις που συμπληρώνουν ή τροποποιούν το θεσμικό πλαίσιο της συμφωνίας.»

8.

Στον ίδιο τίτλο της Συνθήκης ΛΕΕ περιλαμβάνεται επίσης το άρθρο 216, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, το οποίο ορίζει:

«Η Ένωση μπορεί να συνάπτει συμφωνία με μία ή περισσότερες τρίτες χώρες ή διεθνείς οργανισμούς όταν το προβλέπουν οι Συνθήκες ή όταν η σύναψη συμφωνίας είναι αναγκαία για την επίτευξη, στο πλαίσιο των πολιτικών της Ένωσης, ενός εκ των στόχων που καθορίζονται από τις Συνθήκες, ή προβλέπεται σε νομικά δεσμευτική πράξη της Ένωσης ή ακόμη ενδέχεται να επηρεάσει κοινούς κανόνες ή να μεταβάλει την εμβέλειά τους.»

9.

Μεταξύ των νομικών βάσεων για την εξωτερική δράση της Ένωσης περιλαμβάνεται εξάλλου η αρμοδιότητα συνάψεως συμφωνιών συνδέσεως που παρέχεται στην Ένωση με το άρθρο 217 ΣΛΕΕ (πρώην άρθρο 238 της Συνθήκης ΕΟΚ):

«Η Ένωση δύναται να συνάπτει, με μια ή περισσότερες τρίτες χώρες ή διεθνείς οργανισμούς, συμφωνίες που συνιστούν σύνδεση, η οποία συνεπάγεται αμοιβαία δικαιώματα και υποχρεώσεις, κοινές δράσεις και ειδικές διαδικασίες».

10.

Μεταξύ των διατάξεων περί της ελεύθερης κυκλοφορίας του τρίτου μέρους, τίτλος IV, της Συνθήκης ΛΕΕ περιλαμβάνεται το άρθρο 48 ΣΛΕΕ (πρώην άρθρο 51 της Συνθήκης ΕΟΚ), του οποίου το πρώτο εδάφιο έχει ως εξής:

«Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, λαμβάνουν στον τομέα της κοινωνικής ασφάλισης τα αναγκαία μέτρα για την εγκαθίδρυση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων, ιδίως με τη θέσπιση ενός συστήματος που να εξασφαλίζει στους διακινούμενους εργαζομένους, μισθωτούς και μη μισθωτούς, και στους εξ αυτών έλκοντες δικαιώματα:

11.

Το άρθρο 79 ΣΛΕΕ, το οποίο περιλαμβάνεται μεταξύ των διατάξεων για τον «χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης» του τρίτου μέρους, τίτλος V, της Συνθήκης ΛΕΕ, ορίζει μεταξύ άλλων τα εξής:

«1.   Η Ένωση αναπτύσσει κοινή μεταναστευτική πολιτική, η οποία έχει ως στόχο να εξασφαλίζει, σε όλα τα στάδια, την αποτελεσματική διαχείριση των μεταναστευτικών ροών, τη δίκαιη μεταχείριση των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα στα κράτη μέλη, καθώς και την πρόληψη της παράνομης μετανάστευσης και της εμπορίας ανθρώπων και την ενισχυμένη καταπολέμησή της.

2.   Για τους σκοπούς της παραγράφου 1, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, λαμβάνουν μέτρα σχετικά με τους ακόλουθους τομείς:

[…]

[…]»

12.

Στη Συνθήκη ΕΕ και στη Συνθήκη ΛΕΕ προσαρτάται πρωτόκολλο για τη θέση του Ηνωμένου Βασιλείου και της Ιρλανδίας όσον αφορά τον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης (πρωτόκολλο 21). Στην περίπτωση του Ηνωμένου Βασιλείου, το πρωτόκολλο αυτό ισχύει για ολόκληρο τον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, στη δε περίπτωση της Ιρλανδίας εξαιρείται από το πεδίο εφαρμογής του πρωτοκόλλου το άρθρο 75 ΣΛΕΕ (βλ. άρθρο 9 του πρωτοκόλλου 21).

13.

Από το άρθρο 1, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, και το άρθρο 3 του πρωτοκόλλου 21 συνάγεται ότι το Ηνωμένο Βασίλειο και η Ιρλανδία «δεν συμμετέχουν στη θέσπιση από το Συμβούλιο προτεινόμενων μέτρων», βάσει του τρίτου μέρους, τίτλος V, ΣΛΕΕ, εκτός και εάν γνωστοποιήσουν γραπτώς στον Πρόεδρο του Συμβουλίου εντός τριών μηνών από την υποβολή στο Συμβούλιο προτάσεως ή πρωτοβουλίας ότι επιθυμούν να συμμετάσχουν στη θέσπιση και εφαρμογή οποιωνδήποτε τέτοιων προτεινόμενων μέτρων.

14.

Περαιτέρω, όπως προκύπτει από το άρθρο 2 του πρωτοκόλλου 21, «διατάξεις του τρίτου μέρους, τίτλος V, [ΣΛΕΕ], μέτρα θεσπιζόμενα δυνάμει του τίτλου αυτού, διατάξεις οποιασδήποτε διεθνούς συμφωνίας συναπτομένης από την Ένωση δυνάμει του τίτλου αυτού και αποφάσεις του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης σχετικά με την ερμηνεία τέτοιων διατάξεων ή μέτρων, δεν έχουν δεσμευτική ισχύ ούτε εφαρμόζονται στο Ηνωμένο Βασίλειο ή την Ιρλανδία»· περαιτέρω «αυτές οι διατάξεις, μέτρα ή αποφάσεις δεν θίγουν καθ’ οιονδήποτε τρόπο τις αρμοδιότητες, τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις των εν λόγω κρατών».

15.

Η συμφωνία συνδέσεως μεταξύ της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας και της Τουρκίας υπογράφτηκε στις 12 Σεπτεμβρίου 1963 στην Άγκυρα, αφενός, από τη Δημοκρατία της Τουρκίας και, αφετέρου, από την τότε ΕΟΚ και τα κράτη μέλη της. Η εν λόγω συμφωνία «συνήφθη, εγκρίθηκε και επικυρώθηκε» εξ ονόματος της Κοινότητας στις 23 Δεκεμβρίου 1963 από το Συμβούλιο, ενώ ως νομική βάση χρησιμοποιήθηκε τότε η αρμοδιότητα συνάψεως συμφωνιών συνδέσεως του άρθρου 238 της Συνθήκης ΕΟΚ (νυν άρθρο 217 ΣΛΕΕ) ( 6 ). Η εν λόγω συμφωνία συνδέσεως τέθηκε σε ισχύ στη 1 Δεκεμβρίου 1964. Συμπληρώθηκε με πρόσθετο πρωτόκολλο ( 7 ) το οποίο υπογράφτηκε στις 23 Νοεμβρίου 1970 στις Βρυξέλλες και «συνήφθη, εγκρίθηκε και επικυρώθηκε» εξ ονόματος της ΕΟΚ στις 19 Δεκεμβρίου 1972 από το Συμβούλιο βάσει του άρθρου 238 της Συνθήκης ΕΟΚ ( 8 ).

16.

Στο προοίμιο της συμφωνίας συνδέσεως καταγράφεται η απόφαση των συμβαλλόμενων μερών «να δημιουργήσουν όσο το δυνατό στενότερους δεσμούς μεταξύ του τουρκικού λαού και των λαών που έχουν ενωθεί στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητος» (αιτιολογική σκέψη 1)· επιπλέον αναφέρεται πως τα συμβαλλόμενα μέρη αναγνωρίζουν «ότι η υποστήριξη που θα παρασχεθεί από την Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα στις προσπάθειες του τουρκικού λαού για τη βελτίωση του βιοτικού του επιπέδου θα διευκολύνει μεταγενέστερα την ένταξη της Τουρκίας στην Κοινότητα» (αιτιολογική σκέψη 4).

17.

Με το άρθρο 9 της συμφωνίας συνδέσεως, το οποίο παραπέμπει στο άρθρο 7 της Συνθήκης ΕΟΚ (νυν άρθρο 18 ΣΛΕΕ), συμφωνείται στο πλαίσιο της συνδέσεως η απαγόρευση κάθε διακρίσεως λόγω ιθαγένειας:

«Τα συμβαλλόμενα μέρη αναγνωρίζουν ότι, στο πεδίο εφαρμογής της Συμφωνίας […], κάθε διάκριση που βασίζεται στην ιθαγένεια απαγορεύεται, σύμφωνα με την αρχή η οποία εκτίθεται στο άρθρο 7 της Συνθήκης για την ίδρυση της Κοινότητας.»

18.

Το άρθρο 12 της συμφωνίας συνδέσεως κάνει μνεία των άρθρων 48 έως 50 της Συνθήκης ΕΟΚ (νυν άρθρα 45 ΣΛΕΕ έως 47 ΣΛΕΕ) ως ακολούθως:

«Τα συμβαλλόμενα μέρη συμφωνούν να εμπνέονται από τα άρθρα 48, 49 και 50 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Κοινότητας για τη σταδιακή πραγματοποίηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων μεταξύ τους.»

19.

Το άρθρο 36 του προσθέτου πρωτοκόλλου ορίζει:

«H ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων μεταξύ των κρατών μελών της Κοινότητας και της Τουρκίας θα πραγματοποιηθεί σταδιακώς σύμφωνα με τις αρχές του άρθρου 12 της συμφωνίας μεταξύ του τέλους του δωδεκάτου και του εικοστού δευτέρου έτους από την έναρξη ισχύος της εν λόγω συμφωνίας.»

20.

Σχετικά με την κοινωνική ασφάλιση περιέχεται ρύθμιση στο άρθρο 39 του πρόσθετου πρωτοκόλλου:

«1.   Προ του τέλους του πρώτου έτους μετά την έναρξη ισχύος του παρόντος πρωτοκόλλου, το συμβούλιο συνδέσεως θεσπίζει διατάξεις στον τομέα της κοινωνικής ασφαλίσεως για τους τουρκικής ιθαγένειας εργαζομένους που διακινούνται στο εσωτερικό της Κοινότητος και τις οικογένειές τους, που κατοικούν εντός της Κοινότητος.

2.   Οι διατάξεις αυτές πρέπει να επιτρέπουν στους εργαζομένους τουρκικής ιθαγένειας, κατά τρόπο που θα οριστεί, τον συνυπολογισμό των περιόδων ασφαλίσεως ή απασχολήσεως που συνεπληρώθησαν στα διάφορα κράτη μέλη, όσον αφορά τις συντάξεις γήρατος, θανάτου και αναπηρίας, καθώς και την υγειονομική περίθαλψη του εργαζομένου και της οικογένειάς του, που κατοικεί στο εσωτερικό της Κοινότητας. Οι διατάξεις αυτές δεν δύνανται να θεμελιώσουν υποχρέωση για τα κράτη μέλη της Κοινότητος, να λαμβάνουν υπόψη τον χρόνο εργασίας στην Τουρκία.

3.   Οι διατάξεις, που αναφέρονται ανωτέρω, πρέπει να εξασφαλίζουν την καταβολή των οικογενειακών επιδομάτων όταν η οικογένεια του εργαζομένου κατοικεί στο εσωτερικό της Κοινότητας.

4.   Πρέπει να υπάρχει δυνατότης εξαγωγής στην Τουρκία των συντάξεων γήρατος, θανάτου και αναπηρίας, των καταβληθεισών δυνάμει των διατάξεων που εθεσπίσθησαν κατ’ εφαρμογήν της παραγράφου 2.

5.   Οι διατάξεις οι οποίες προβλέπονται στο παρόν άρθρο δεν θίγουν τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που απορρέουν από διμερείς συμφωνίες μεταξύ της Τουρκίας και των κρατών μελών της Κοινότητος, εφόσον προβλέπουν υπέρ των Τούρκων υπηκόων καθεστώς περισσότερο ευνοϊκό.»

21.

Κατά το άρθρο 6 της συμφωνίας συνδέσεως, τα συμβαλλόμενα μέρη συνέρχονται στο πλαίσιο του συμβουλίου συνδέσεως ( 9 ). Κατά το άρθρο 22, παράγραφος 1, της συμφωνίας συνδέσεως, το ως άνω συμβούλιο έχει εξουσία να λαμβάνει αποφάσεις για την πραγματοποίηση των στόχων οι οποίοι καθορίζονται στη συμφωνία και στις περιπτώσεις που προβλέπονται από αυτή.

22.

Δυνάμει του άρθρου 39 του πρόσθετου πρωτοκόλλου, το συμβούλιο συνδέσεως εξέδωσε την απόφαση 3/80 ( 10 ) με την οποία συντονίζονται τα συστήματα κοινωνικής ασφαλίσεως, προκειμένου να αποκτήσουν οι Τούρκοι εργαζόμενοι και τα μέλη των οικογενειών τους πρόσβαση σε ορισμένες κοινωνικές παροχές. Η απόφαση 3/80, από απόψεως περιεχομένου, υιοθέτησε κατ’ ουσίαν ορισμένες διατάξεις του κανονισμού (ΕΟΚ) 1408/71 ( 11 ) καθώς επίσης, μεμονωμένα, ορισμένες διατάξεις του κανονισμού (ΕΟΚ) 574/72 ( 12 ).

23.

Στις 8 Φεβρουαρίου 1983, η Επιτροπή υπέβαλε στο Συμβούλιο την πρότασή της για έκδοση κανονισμού περί της εφαρμογής της αποφάσεως 3/80 ( 13 ). Η εν λόγω πρόταση, για την οποία επίσης χρησιμοποιήθηκε ως βάση το άρθρο 238 της Συνθήκης ΕΟΚ (νυν άρθρο 217 ΣΛΕΕ), δεν κατέληξε όμως ποτέ στην έκδοση αντίστοιχου κανονισμού από το Συμβούλιο, μέχρι που τελικά αποσύρθηκε από την Επιτροπή το 2013 με την αιτιολογία ότι «δεν είναι πλέον επίκαιρη» ( 14 ).

24.

Οι ισχύουσες στο εσωτερικό της Ένωσης διατάξεις για τον συντονισμό των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως περιλαμβάνονταν επί μακρόν στον κανονισμό 1408/71 και στον συμπληρωματικό αυτού κανονισμό 574/72. Από 1ης Μαΐου 2010, ο κανονισμός 1408/71 αντικαταστάθηκε με τον κανονισμό 883/2004 ( 15 ) και ο κανονισμός 574/72 καταργήθηκε από τον κανονισμό 987/2009 ( 16 ).

25.

Στο πεδίο της συνδέσεως με την Τουρκία επιδιώκεται να προσαρμοστούν οι διατάξεις περί εφαρμογής των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως της αποφάσεως 3/80 με την τροποποιηθείσα νομοθεσία που ισχύει εντός της Ένωσης. Για τον σκοπό αυτόν θα πρέπει να καταργηθεί η απόφαση 3/80 και, διατηρώντας τα βασικά στοιχεία του ισχύοντος καθεστώτος, να αντικατασταθεί με νέα απόφαση του συμβουλίου συνδέσεως στην οποία, μεταξύ άλλων, οι παραπομπές στους κανονισμούς 1408/71 και 574/72 θα αντικατασταθούν με παραπομπές στους κανονισμούς 883/2004 και 987/2009. Εξακολουθεί πάντως να μην υπάρχει πρόθεση για πλήρη επέκταση του καθεστώτος του κανονισμού 883/2004 επί της Τουρκίας ( 17 ).

26.

Στις 6 Δεκεμβρίου 2012, το Συμβούλιο εξέδωσε την απόφαση 2012/776 με την οποία καθόρισε τη θέση που θα πρέπει να λάβει η Ένωση στο συμβούλιο συνδέσεως (στο εξής και ως: προσβαλλόμενη απόφαση). Η απόφαση αυτή στηρίζεται, όπως είχε προτείνει η Επιτροπή ( 18 ), στο άρθρο 48 ΣΛΕΕ σε συνδυασμό με το άρθρο 218, παράγραφος 9, ΣΛΕΕ. Στην ως άνω απόφαση επισυνάφθηκε το σχέδιο της επικείμενης νέας αποφάσεως του συμβουλίου συνδέσεως.

27.

Ως αιτιολογία ορίζεται στις αιτιολογικές σκέψεις 5 έως 7 του προοιμίου της αποφάσεως 2012/776 ότι:

28.

Η ίδια αιτιολογία απαντάται επίσης στο προοίμιο του σχεδίου νέας αποφάσεως του συμβουλίου συνδέσεως, συγκεκριμένα στις αιτιολογικές σκέψεις 6, 7 και 9.

29.

Από το άρθρο 2 του σχεδίου νέας αποφάσεως του συμβουλίου συνδέσεως («καλυπτόμενα πρόσωπα») προκύπτει εξάλλου κατά βάση ότι σκοπός είναι η εν λόγω απόφαση να μην εφαρμοστεί μόνο σε εργαζομένους που είναι Τούρκοι υπήκοοι και απασχολούνται ή έχουν απασχοληθεί νομίμως στο έδαφος κράτους μέλους, αλλά επίσης, αντιστρόφως, και σε εργαζομένους που είναι υπήκοοι κράτους μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης και απασχολούνται ή έχουν απασχοληθεί νομίμως στο έδαφος της Τουρκίας. Σκοπός είναι επίσης η νέα απόφαση να εφαρμοστεί και στα μέλη της οικογένειας του ενδιαφερόμενου εργαζομένου, εφόσον αυτά κατοικούν ή έχουν κατοικήσει νομίμως μαζί του κατά το διάστημα της απασχολήσεώς του στο εκάστοτε κράτος υποδοχής.

30.

Από απόψεως περιεχομένου, το άρθρο 3 του σχεδίου κατοχυρώνει την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως ως προς τις παροχές και το άρθρο 4 επιβάλλει την άρση των ρητρών διαμονής ως προς ορισμένες παροχές. Εξάλλου, κατά τα άρθρα 5 και 6 του σχεδίου θα πρέπει να καθιερωθεί ένα καθεστώς συνεργασίας των συμβαλλομένων μερών καθώς και να εισαχθούν ορισμένοι κανόνες περί διοικητικών ελέγχων και ιατρικών εξετάσεων.

31.

Σε κοινή τους δήλωση την οποία κατέθεσαν στα πρακτικά του Συμβουλίου ( 19 ), το Ηνωμένο Βασίλειο και η Ιρλανδία διατύπωσαν αμφιβολίες ως προς την επιλογή του άρθρου 48 ΣΛΕΕ ως ουσιαστικής νομικής βάσεως για την απόφαση 2012/776 και επιφυλάχθηκαν για την κίνηση νομικής διαδικασίας. Εκ μέρους του Συμβουλίου κατατέθηκε στα ίδια πρακτικά η δήλωση ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση θα συμμετάσχει σε απόφαση του συμβουλίου συνδέσεως μόνον αφότου εκδοθούν οι αποφάσεις του Δικαστηρίου στις υποθέσεις C‑431/11 και C‑656/11. Το Ηνωμένο Βασίλειο, κατά δήλωσή του, δεν συμμετείχε στην ψηφοφορία για την έγκριση της αποφάσεως 2012/776.

32.

Με δικόγραφο της 15ης Φεβρουαρίου 2013, το Ηνωμένο Βασίλειο άσκησε προσφυγή ακυρώσεως κατά της αποφάσεως 2012/776. Υποστηρίζει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν έπρεπε να στηριχθεί στο άρθρο 48 ΣΛΕΕ, αλλά στο άρθρο 79, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ.

33.

Στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή επετράπη στις 2 Ιουλίου 2013 να παρέμβει προς στήριξη των αιτημάτων του Συμβουλίου, ενώ στην Ιρλανδία επετράπη στις 15 Ιανουαρίου 2014 να παρέμβει προς στήριξη των αιτημάτων του Ηνωμένου Βασιλείου. Ωστόσο, λόγω της εκπρόθεσμης υποβολής του αιτήματός της, η Ιρλανδία περιορίστηκε στην υποβολή παρατηρήσεων κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση σύμφωνα με το άρθρο 129, παράγραφος 4, του Κανονισμού Διαδικασίας.

34.

Το Ηνωμένο Βασίλειο, υποστηριζόμενο από την Ιρλανδία, ζητεί από το Δικαστήριο:

35.

Το Συμβούλιο, υποστηριζόμενο από την Επιτροπή, ζητεί από το Δικαστήριο:

36.

Την άσκηση της προσφυγής του Ηνωμένου Βασιλείου ακολούθησαν η έγγραφη και, στις 13 Μαΐου 2014, η επ’ ακροατηρίου διαδικασία. Κατόπιν αιτήματος του Ηνωμένου Βασιλείου, το Δικαστήριο ανέθεσε την υπόθεση σε τμήμα μείζονος συνθέσεως σύμφωνα με το άρθρο 16, παράγραφος 3, του Οργανισμού του.

37.

Όπως και στις υποθέσεις C‑431/11 και C‑656/11, η προσφυγή του Ηνωμένου Βασιλείου στηρίζεται σε έναν μόνο λόγο ακυρώσεως: το Συμβούλιο στηρίχθηκε, κατά τον καθορισμό της θέσεως της Ένωσης στο συμβούλιο συνδέσεως ΕΟΚ-Τουρκίας, σε εσφαλμένη νομική βάση.

38.

Από διαδικαστικής απόψεως, όλοι οι διάδικοι συμφωνούν ότι η θέση της Ένωσης ορθώς καθορίστηκε από το Συμβούλιο υπό τη μορφή αποφάσεως κατ’ άρθρο 218, παράγραφος 9, ΣΛΕΕ. Πράγματι, το συμβούλιο συνδέσεως αποτελεί όργανο το οποίο συγκροτείται βάσει της συμφωνίας συνδέσεως, προκειμένου να υλοποιεί τους στόχους της εν λόγω συμφωνίας μέσω της λήψεως έγκυρων αποφάσεων (βλ. συναφώς τις διατάξεις του άρθρου 6 και του άρθρου 22, παράγραφος 1, της συμφωνίας συνδέσεως).

39.

Περαιτέρω, είναι αναμφισβήτητο ότι μια τέτοια απόφαση του Συμβουλίου για τον καθορισμό της θέσεως της Κοινότητας απαιτεί, σύμφωνα με την αρχή της δοτής αρμοδιότητας (άρθρο 5, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, ΣΕΕ), πέραν του άρθρου 218, παράγραφος 9, ΣΛΕΕ, και ουσιαστική νομική βάση από την οποία να προκύπτει το εύρος των αρμοδιοτήτων και έτσι, εν τελευταία αναλύσει, το περιθώριο χειρισμών που έχει η Ένωση βάσει των όσων προβλέπουν οι Συνθήκες ( 20 ).

40.

Ωστόσο, αντικείμενο σφοδρών διαφωνιών αποτελεί το ζήτημα κατά πόσον αυτή η νομική βάση πρέπει να αναζητηθεί, στην υπό κρίση υπόθεση, στις διατάξεις περί εσωτερικής αγοράς ή στις διατάξεις περί του χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης ή, αντιθέτως, στην αρμοδιότητα της Ένωσης να συνάπτει συμφωνίες συνδέσεως του άρθρου 217 ΣΛΕΕ. Επίσης αμφισβητούμενο είναι το ζήτημα ποια λειτουργία μπορεί να επιτελέσει το άρθρο 216, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.

41.

Είναι προφανές ότι, σε μια υπόθεση όπως είναι η υπό κρίση, η επιλογή της ορθής νομικής βάσεως ενέχει ιδιαίτερη σπουδαιότητα, πρακτικού, θεσμικού, αλλά και συνταγματικού χαρακτήρα ( 21 ): με την επιλογή της νομικής βάσεως καθορίζεται κατά πόσον το Ηνωμένο Βασίλειο και η Ιρλανδία μπορούν να κάνουν χρήση των ειδικών δικαιωμάτων τα οποία τους παρέχει η «ρύθμιση οpt-in [ρύθμιση περί συμμετοχής]» βάσει του πρωτοκόλλου 21 της Συνθήκης ΕΕ και της Συνθήκης ΛΕΕ ( 22 ).

42.

Εντούτοις, το ίδιο το πρωτόκολλο 21 δεν μπορεί να ασκήσει οποιασδήποτε φύσεως επιρροή επί του ζητήματος της πρόσφορης νομικής βάσεως για την έκδοση της προσβαλλομένης αποφάσεως ( 23 ). Αντιθέτως, κατά πάγια νομολογία, η επιλογή της νομικής βάσεως μιας πράξεως της Ένωσης πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά και επιδεχόμενα δικαστικό έλεγχο στοιχεία μεταξύ των οποίων συγκαταλέγονται, ιδίως, ο σκοπός και το περιεχόμενό της ( 24 ).

43.

Η προσβαλλόμενη απόφαση του Συμβουλίου έχει ως σκοπό την προπαρασκευή νέας αποφάσεως του συμβουλίου συνδέσεως με την οποία οι μέχρι τώρα ισχύουσες διατάξεις για τον συντονισμό των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως μεταξύ της Ένωσης και της Τουρκίας ( 25 ) θα πρέπει να επικαιροποιηθούν και να επεκταθούν κατά τρόπο περιορισμένο.

44.

Η σχεδιαζόμενη νέα απόφαση του συμβουλίου συνδέσεως, για την προπαρασκευή της οποίας εκδόθηκε η προσβαλλόμενη απόφαση, περιλαμβάνει μεταξύ άλλων ορισμένες διατάξεις για τον συντονισμό των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως από τις οποίες μπορούν να επωφεληθούν, υπό τους εκεί προβλεπόμενους όρους, οι Τούρκοι εργαζόμενοι που απασχολούνται νομίμως στην Ένωση καθώς και ορισμένα μέλη των οικογενειών αυτών των εργαζομένων ( 26 ).

45.

Εκ πρώτης όψεως, το άρθρο 79, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ θα μπορούσε για τον λόγο αυτόν να είναι η κρίσιμη διάταξη, καθώς το εν λόγω άρθρο παρέχει πράγματι ρητώς τη δυνατότητα «καθορισμ[ού] των δικαιωμάτων των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα σε κράτος μέλος, συμπεριλαμβανομένων των όρων που διέπουν την ελεύθερη κυκλοφορία και διαμονή στα άλλα κράτη». Μεταξύ αυτών ενδέχεται να περιλαμβάνονται και ρυθμίσεις για την κοινωνική ασφάλιση υπηκόων τρίτων κρατών ( 27 ).

46.

Αναμφισβήτητα, επί της διατάξεως αυτής στηρίχθηκαν πλειστάκις διάφορες πράξεις των οποίων ο σκοπός ήταν, στο πλαίσιο συμβάσεων με τρίτες χώρες, να συμπεριλάβουν τους υπηκόους τους στο πεδίο εφαρμογής των διατάξεων του κοινωνικοασφαλιστικού δικαίου της Ένωσης ( 28 )· τούτο επισήμανε μετ’ επιτάσεως το Ηνωμένο Βασίλειο.

47.

Εντούτοις, αυτή και μόνον η πρακτική των οργάνων δεν μπορεί να έχει σημαίνουσα βαρύτητα, δεδομένου ότι το ζητούμενο είναι να καθοριστεί η προσήκουσα νομική βάση για την προσβαλλόμενη εν προκειμένω απόφαση του Συμβουλίου ( 29 ).

48.

Στην υπό κρίση υπόθεση συντρέχουν δύο λόγοι κατά της επιλογής του άρθρου 79, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ: Αφενός, η σχεδιαζόμενη νέα απόφαση του συμβουλίου συνδέσεως δεν περιορίζεται απλώς στον καθορισμό των δικαιωμάτων των υπηκόων τρίτων κρατών (βλ. συναφώς αμέσως ακολούθως, τμήμα αʹ). Αφετέρου, η εν λόγω απόφαση αποβλέπει στην περαιτέρω ανάπτυξη της υφιστάμενης συνδέσεως μεταξύ της Ένωσης και της Τουρκίας (βλ. συναφώς κατωτέρω, τμήμα βʹ).

49.

Εν πρώτοις πρέπει να επισημανθεί ότι το άρθρο 79, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ θα μπορούσε να ληφθεί υπόψη ως ουσιαστική νομική βάση μόνο στην περίπτωση που η σχεδιαζόμενη νέα απόφαση του συμβουλίου συνδέσεως περιοριζόταν στον καθορισμό των δικαιωμάτων των υπηκόων τρίτων κρατών ή τουλάχιστον επικεντρωνόταν στο εν λόγω αντικείμενο. Πράγματι, ως γνωστόν, η επιλογή της νομικής βάσεως για πράξη της Ένωσης οφείλει να στηρίζεται στο βασικό της ρυθμιστικό περιεχόμενο ( 30 ).

50.

Όπως όμως εύλογα τονίζουν το Συμβούλιο και η Επιτροπή, η προσβαλλόμενη απόφαση σε καμία περίπτωση δεν έχει σκοπό απλώς τη μονομερή ρύθμιση των δικαιωμάτων κοινωνικής ασφαλίσεως υπηκόων τρίτων κρατών —κατ’ ακριβολογία Τούρκων εργαζομένων και των μελών της οικογένειάς τους— εντός της Ένωσης, αλλά μεταξύ των σκοπών της περιλαμβάνεται επιπλέον και η ρύθμιση ορισμένων δικαιωμάτων κοινωνικής ασφαλίσεως πολιτών της Ένωσης και των μελών της οικογένειάς τους στην Τουρκία ( 31 ).

51.

Τουλάχιστον όσον αφορά την εν λόγω δεύτερη συνιστώσα, το άρθρο 79, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ δεν μπορεί να αποτελέσει νομική βάση. Η συνιστώσα αυτή θα μπορούσε να συσχετιστεί με μέτρο λαμβανόμενο κατ’ άρθρο 79, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ μόνο στην περίπτωση που αυτή θα ήταν υποδεέστερης σημασίας και δεν θα βρισκόταν στο επίκεντρο του μέτρου.

52.

Κατά την επ’ ακροατηρίου διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου, το Ηνωμένο Βασίλειο και η Ιρλανδία επιχείρησαν πράγματι να υποβαθμίσουν τη σημασία της ως άνω δεύτερης συνιστώσας της σχεδιαζόμενης ρυθμίσεως, ήτοι της θεσπίσεως διατάξεων για πολίτες της Ένωσης και τα μέλη της οικογένειάς τους στην Τουρκία. Υποστήριξαν ότι η εν λόγω συνιστώσα δεν βρίσκεται στο επίκεντρο της αποφάσεως που επρόκειτο να ληφθεί στο συμβούλιο συνδέσεως. Ισχυρίστηκαν ότι η πρώτη συνιστώσα είναι αυτή που βρίσκεται στο επίκεντρο, ήτοι οι σχεδιαζόμενες διατάξεις για τους Τούρκους εργαζομένους που απασχολούνται στην Ένωση συμπεριλαμβανομένων των μελών της οικογένειάς τους.

53.

Στην πραγματικότητα όμως συμβαίνει το αντίθετο.

54.

Θα πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι στο πλαίσιο της συνδέσεως μεταξύ της Ένωσης και της Τουρκίας επί του παρόντος δεν υπάρχουν καθόλου ρυθμίσεις για τον συντονισμό των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως προς όφελος των πολιτών της Ένωσης που απασχολούνται στην Τουρκία και των μελών της οικογένειάς τους ( 32 ). Τέτοιες ρυθμίσεις πρόκειται να θεσπιστούν το πρώτον με τη σχεδιαζόμενη νέα απόφαση του συμβουλίου συνδέσεως με την οποία θα αποκατασταθεί η ανισορροπία που υφίσταται υπέρ των Τούρκων εργαζομένων βάσει της επί του παρόντος ισχύουσας αποφάσεως 3/80 του συμβουλίου συνδέσεως.

55.

Στο πλαίσιο αυτό, οι εξεταζόμενες διατάξεις για πολίτες της Ένωσης και τα μέλη της οικογένειάς τους ουδόλως εισάγουν απλώς δευτερεύουσες ρυθμίσεις περιορισμένης σημασίας. Αντιθέτως, οι εν λόγω διατάξεις αποτελούν ακριβώς το πράγματι νέο αντικείμενο της σχεδιαζόμενης αποφάσεως του συμβουλίου συνδέσεως, ενώ οι σχεδιαζόμενες νέες διατάξεις για τους Τούρκους εργαζομένους που απασχολούνται στην Ένωση και τα μέλη της οικογένειάς τους εξυπηρετούν απλώς το σκοπό της επικαιροποιήσεως ενός κεκτημένου του δικαίου της Ένωσης ( 33 ) το οποίο κατά βάση ήδη υφίσταται από της εκδόσεως της αποφάσεως 3/80 του συμβουλίου συνδέσεως ( 34 ).

56.

Το Ηνωμένο Βασίλειο αντιτείνει ότι οι σχεδιαζόμενες διατάξεις για τους πολίτες της Ένωσης που απασχολούνται στην Τουρκία και για τα μέλη της οικογένειάς τους γεννούν πρωτίστως υποχρεώσεις για τις τουρκικές Αρχές, δευτερευόντως δε μόνον αφορούν τις Αρχές των κρατών μελών της Ένωσης, τρόπον τινά στο πλαίσιο της αμοιβαίας αρωγής ( 35 ).

57.

Ούτε όμως αυτό το επιχείρημα ευσταθεί, καθότι η επιλογή της νομικής βάσεως για νομική πράξη της Ένωσης δεν μπορεί να εξαρτηθεί από το ποιος εν συνεχεία θα κληθεί να εφαρμόσει την εν λόγω πράξη: όργανα της Ένωσης, εθνικές υπηρεσίες των κρατών μελών ή τρίτων χωρών.

58.

Εστιάζοντας στα απαιτούμενα στο εσωτερικό της Ένωσης μέτρα εφαρμογής της σχεδιαζόμενης νέας αποφάσεως του συμβουλίου συνδέσεως, φρονώ ότι το Ηνωμένο Βασίλειο παραγνωρίζει το σύστημα των Συνθηκών οι οποίες σαφώς διακρίνουν μεταξύ εσωτερικών και εξωτερικών αρμοδιοτήτων της Ένωσης. Μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας, οι εξωτερικές αρμοδιότητες της Ένωσης ορίσθηκαν στις Συνθήκες κατά τρόπο σαφέστερο και συστηματοποιήθηκαν, όπως προκύπτει, μεταξύ άλλων, και από τις νεοεισαχθείσες διατάξεις του άρθρου 216, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και του άρθρου 3, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ ( 36 ).

59.

Εάν για τη θεμελίωση της εξωτερικής δράσεως της Ένωσης αρκούσε απλώς η ύπαρξη εσωτερικών αρμοδιοτήτων παρεχουσών στην Ένωση τη δυνατότητα να λαμβάνει επί παραδείγματι τα αναγκαία εκτελεστικά μέτρα για την τήρηση των δεσμεύσεων που αναλαμβάνει σε διεθνές επίπεδο, τούτο θα είχε ως αποτέλεσμα τη σημαντική διεύρυνση των εξωτερικών της αρμοδιοτήτων και θα καθιστούσε τις αρμοδιότητές της στον τομέα της εξωτερικής δράσεως σχεδόν απεριόριστες. Κάτι τέτοιο δεν θα ήταν συμβατό με την αρχή της δοτής αρμοδιότητας (άρθρο 5, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, ΣΕΕ).

60.

Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, οι ισχυρισμοί του Ηνωμένου Βασιλείου και της Ιρλανδίας σχετικά με το κύριο αντικείμενο της σχεδιαζόμενης νέας ρυθμίσεως δεν είναι πειστικοί.

61.

Δεύτερον, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι το άρθρο 79 ΣΛΕΕ αποτελεί μέρος των διατάξεων περί του χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης και ότι περιλαμβάνεται στο κεφάλαιο που αφορά τις πολιτικές σχετικά με τους ελέγχους στα σύνορα, το άσυλο και τη μετανάστευση.

62.

Όπως προκύπτει από την πρώτη παράγραφο, το άρθρο 79 ΣΛΕΕ εξυπηρετεί επίσης έναν ειδικό σκοπό: η διάταξη έχει ως σκοπό την ανάπτυξη μιας κοινής μεταναστευτικής πολιτικής της Ένωσης η οποία να εξασφαλίζει «την αποτελεσματική διαχείριση των μεταναστευτικών ροών, τη δίκαιη μεταχείριση των υπηκόων τρίτων χωρών […] καθώς και την ενισχυμένη πρόληψη της παράνομης μετανάστευσης και της εμπορίας ανθρώπων και την καταπολέμησή της». Όλα τα μέτρα που στηρίζονται στο άρθρο 79, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ πρέπει να εντάσσονται στη συνάφεια αυτή και, κατά τα λοιπά, πρέπει να εκδίδονται ρητώς μόνο «για τους σκοπούς της παραγράφου 1».

63.

Αυτός ο σκοπός και αυτή η ρυθμιστική συνάφεια του άρθρου 79, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ είναι ασύμβατα προς ένα μέτρο όπως είναι αυτό που αποτελεί το αντικείμενο της διαφοράς στην παρούσα διαδικασία.

64.

Πράγματι, το εν προκειμένω επίμαχο μέτρο ουδόλως εξαντλείται στην αναγνώριση, στο πλαίσιο μιας κοινής μεταναστευτικής πολιτικής, σε ορισμένους υπηκόους τρίτων κρατών, οι οποίοι διαμένουν νόμιμα στο έδαφος της Ένωσης, ορισμένων κοινωνικοασφαλιστικών δικαιωμάτων, προκειμένου να έχουν «δίκαιη μεταχείριση» κατά την έννοια του άρθρου 79, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Αντιθέτως, το περιεχόμενο του εν λόγω μέτρου είναι σαφώς ευρύτερο. Εξυπηρετεί τον σκοπό της περαιτέρω αναπτύξεως της υφιστάμενης συνδέσεως μεταξύ της Ένωσης και της Τουρκίας και ιδίως τον σκοπό της εφαρμογής της δυνατότητας θεσπίσεως κανονιστικών ρυθμίσεων που προβλέπει το άρθρο 39 του πρόσθετου πρωτοκόλλου της συμφωνίας συνδέσεως.

65.

Το γεγονός ότι οι διατάξεις που θα κληθεί να εκδώσει το συμβούλιο συνδέσεως εντάσσονται στο πλαίσιο της ήδη υφιστάμενης συνδέσεως με την Τουρκία και έχουν ως σκοπό την περαιτέρω εξέλιξή της είναι αποφασιστικής σημασίας για την επιλογή της ουσιαστικής νομικής βάσεως. Ο λόγος είναι ότι ακριβώς αυτός ο συσχετισμός και αυτή η στόχευση είναι που προσδίδουν στην προσβαλλόμενη απόφαση μια πρόσθετη διάσταση η οποία υπερβαίνει κατά πολύ τους κατ’ άρθρο 79 ΣΛΕΕ επιδιωκόμενους σκοπούς και τα κατά την εν λόγω διάταξη επιτρεπόμενα μέτρα.

66.

Συμπερασματικά, πρέπει ως εκ τούτου να απορριφθεί το επιχείρημα του Ηνωμένου Βασιλείου και της Ιρλανδίας ότι το άρθρο 79, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ πρέπει να θεωρηθεί ως η ορθή νομική βάση για την προσβαλλόμενη απόφαση.

67.

Εντούτοις, φρονώ ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν μπορεί να στηριχθεί ούτε στο άρθρο 48 ΣΛΕΕ το οποίο χρησιμοποίησαν το Συμβούλιο και η Επιτροπή.

68.

Συγκεκριμένα, απολύτως ορθώς το Ηνωμένο Βασίλειο και η Ιρλανδία επισημαίνουν ότι το άρθρο 48 ΣΛΕΕ μπορεί κατ’ ουσίαν να αποτελέσει νομική βάση μόνο για τη λήψη μέτρων στο εσωτερικό της Ένωσης και, πέραν αυτού, αφορά μόνον την κοινωνική ασφάλιση πολιτών της Ένωσης, όχι όμως αυτή των υπηκόων τρίτων κρατών.

69.

Το άρθρο 48 ΣΛΕΕ παρέχει απλώς τη δυνατότητα να θεσπίζονται «στον τομέα της κοινωνικής ασφάλισης τα αναγκαία μέτρα για την εγκαθίδρυση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων». Το άρθρο αυτό εντάσσεται στο ίδιο κεφάλαιο της Συνθήκης με το άρθρο 45, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, το οποίο ορίζει ότι η ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων εξασφαλίζεται μόνον «εντός της Ένωσης». Και το Δικαστήριο έχει ήδη αποφανθεί ότι το άρθρο 45 ΣΛΕΕ (πρώην άρθρο 48 της Συνθήκης ΕΟΚ) δεν διασφαλίζει την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων «παρά μόνο στους εργαζομένους των κρατών μελών» ( 37 ), ήτοι στους πολίτες της Ένωσης ( 38 ).

70.

Ως εκ τούτου, οι υπήκοοι τρίτων χωρών δεν μπορούν να επικαλεστούν εντός της Ένωσης το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας του άρθρου 45 ΣΛΕΕ , ο δε νομοθέτης της Ένωσης δεν έχει την εξουσία, επί τη βάσει και μόνον του άρθρου 48 ΣΛΕΕ, να λαμβάνει ειδικά μέτρα για τον συντονισμό των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως μεταξύ της Ένωσης και τρίτων χωρών. Τούτο δε διότι τέτοια μέτρα δεν είναι αναγκαία για την εμπέδωση της (εντός της Ένωσης) ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων κατά την έννοια των άρθρων 45 ΣΛΕΕ και 48 ΣΛΕΕ.

71.

Βεβαίως, φρονώ ότι δεν αποκλείεται να μπορούν τα όργανα της Ένωσης να στηρίζονται στις αρμοδιότητες που τους έχουν παραχωρηθεί για τη δημιουργία της εσωτερικής αγοράς προκειμένου, επ’ αφορμή της εκδόσεως ρυθμίσεων για τους πολίτες και τις επιχειρήσεις της Ένωσης, να ρυθμίζουν και την κατάσταση υπηκόων τρίτων κρατών, π.χ. στην περίπτωση που τούτο είναι αναγκαίο για τη δημιουργία των αυτών όρων ανταγωνισμού εντός της εσωτερικής αγοράς ( 39 ).

72.

Ωστόσο, το ζήτημα που τίθεται εν προκειμένω δεν είναι ότι ρυθμίζεται και η κατάσταση των υπηκόων τρίτων χωρών επ’ αφορμή της εκδόσεως μιας κοινωνικοασφαλιστικής ρυθμίσεως για το έδαφος της Ένωσης. Αντιθέτως, αντικείμενο της προσβαλλομένης αποφάσεως είναι πρωτίστως η θέσπιση διατάξεων για τον συντονισμό των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως εφαρμοζομένων στις σχέσεις μεταξύ της Ένωσης και της τρίτης χώρας.

73.

Για το εν λόγω αντικείμενο το άρθρο 48 ΣΛΕΕ δεν παρέχει αρμοδιότητες στα όργανα της Ένωσης.

74.

Ομολογουμένως, το Δικαστήριο έκρινε προσφάτως στις υποθέσεις C‑431/11 και C‑656/11 ότι το άρθρο 48 ΣΛΕΕ αποτελούσε την ορθή νομική βάση για την επέκταση διατάξεων περί κοινωνικής ασφαλίσεως που ισχύουν εντός της Ένωσης επί του ΕΟΧ και επί της Ελβετίας ( 40 ). Τούτο δεν συνεπάγεται ωστόσο ότι το άρθρο 48 ΣΛΕΕ κατά γενικό τρόπο καθιστά δυνατή τη θέσπιση ρυθμίσεων περί κοινωνικής ασφαλίσεως εφαρμοζομένων στις σχέσεις της Ένωσης με τρίτες χώρες. Ο λόγος είναι ότι η εγκριθείσα από το Δικαστήριο χρησιμοποίηση του άρθρου 48 ΣΛΕΕ στη σχέση της Ένωσης με τα κράτη της ΕΖΕΣ που συμμετέχουν στον ΕΟΧ και στη σχέση με την Ελβετία πρέπει να θεωρηθεί υπό το πρίσμα των ιδιαιτεροτήτων τις οποίες παρουσιάζουν η συμφωνία ΕΟΧ και η συμφωνία με την Ελβετία για την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων. Οι ιδιαιτερότητες αυτές τονίστηκαν από το Δικαστήριο στις υποθέσεις C‑431/11 και C‑656/11.

75.

Συναφώς, στην υπόθεση C‑431/11 το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι η συμφωνία ΕΟΧ δημιουργεί στενή σύνδεση μεταξύ της Ένωσης και των κρατών της ΕΖΕΣ η οποία θεμελιώνεται σε ιδιαίτερους και προνομιακούς δεσμούς μεταξύ των συνδεομένων μερών και ότι μεταξύ των σκοπών της καταλέγεται η κατά το δυνατό πληρέστερη επίτευξη της ελεύθερης κυκλοφορίας ( 41 ). Η επίμαχη απόφαση του Συμβουλίου στην υπόθεση C‑431/11 εντασσόταν στο πλαίσιο των μέτρων με τα οποία το δίκαιο της εσωτερικής αγοράς της Ένωσης πρέπει στο μέτρο του δυνατού να επεκταθεί στον ΕΟΧ ούτως ώστε οι υπήκοοι των συγκεκριμένων κρατών της ΕΖΕΣ να απολαύουν της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων υπό τις ίδιες κοινωνικοασφαλιστικές προϋποθέσεις με τους πολίτες της Ένωσης ( 42 ).

76.

Με παρόμοιο τρόπο το Δικαστήριο τόνισε λίγο αργότερα στην υπόθεση C‑656/11 ότι οι διμερείς συμφωνίες μεταξύ της Ένωσης και της Ελβετίας καλύπτουν ευρύτατους τομείς και θεσπίζουν ειδικά δικαιώματα και υποχρεώσεις ανάλογα, από ορισμένες απόψεις, προς εκείνα που προβλέπει η Συνθήκη ΛΕΕ ( 43 ). Ειδικά όσον αφορά τις διατάξεις για τον συντονισμό των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως η Ελβετία «πρέπει να εξομοιωθεί με κράτος μέλος της Ένωσης» ( 44 ).

77.

Η εφαρμογή του άρθρου 48 ΣΛΕΕ στις υποθέσεις C‑431/11 και C‑656/11 ήταν συνεπώς καθ’ ολοκληρίαν αποτέλεσμα της διαπιστώσεως ότι η Ελβετία καθώς και τα κράτη της ΕΖΕΣ Νορβηγία, Ισλανδία και Λίχτενσταϊν είναι όσον αφορά τις κοινωνικοασφαλιστικές προϋποθέσεις ασκήσεως της ελεύθερης κυκλοφορίας προσώπων τόσο ευρέως αφομοιωμένα από τα κράτη μέλη της Ένωσης ώστε να μπορούν να θεωρηθούν ως ενταγμένα στην εσωτερική αγορά.

78.

Κάτι αντίστοιχο δεν μπορεί να διαπιστωθεί ότι ισχύει όσον αφορά τη σχέση της Ένωσης με την Τουρκία. Αντίθετα με τη συμφωνία ΕΟΧ και τη συμφωνία με την Ελβετία για την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων, η εν προκειμένω κρίσιμη συμφωνία συνδέσεως δεν προβλέπει γενική επέκταση της εφαρμογής των διατάξεων της εσωτερικής αγοράς επί της Τουρκίας. Μολονότι η συμφωνία συνδέσεως έχει ως σκοπό τη δημιουργία όσο το δυνατό στενότερων δεσμών με την Τουρκία ( 45 ) μέχρι την εκπλήρωση του τελικού σκοπού της εντάξεως της Τουρκίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση ( 46 ), κατά την παρούσα κατάσταση των πραγμάτων εξακολουθεί όμως να είναι μεγάλη η απόσταση μέχρι την πλήρη αφομοίωση της Τουρκίας από τα κράτη που ανήκουν στην ευρωπαϊκή εσωτερική αγορά ( 47 ).

79.

Η συμφωνία συνδέσεως ιδίως δεν θεσπίζει ακόμα την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων μεταξύ της Ένωσης και της Τουρκίας, παρά μόνον ορίζει απλώς ότι αυτή θα πραγματοποιηθεί σταδιακά ( 48 ). Ορισμένα ουσιώδη στοιχεία αυτού του εγχειρήματος δεν έχουν ακόμα υλοποιηθεί ( 49 ). Για τον λόγο αυτόν, όσον αφορά τα δικαιώματα των Τούρκων υπηκόων που απασχολούνται στην Ένωση και των μελών της οικογένειάς τους, η νομολογία προσανατολίζεται μόνον αποσπασματικά και «κατά το μέτρο του δυνατού» στις αρχές που ισχύουν στο εσωτερικό της Ένωσης για την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων ( 50 ).

80.

Αντιθέτως προς την περίπτωση της συμφωνίας ΕΟΧ και της συμφωνίας με την Ελβετία για την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων, δεν επιδιώκεται στο πλαίσιο της συνδέσεως με την Τουρκία να δύνανται οι Τούρκοι υπήκοοι στην Ένωση ή οι πολίτες της Ένωσης στην Τουρκία να ασκούν την οικονομική τους δραστηριότητα υπό τις ίδιες κοινωνικοασφαλιστικές προϋποθέσεις όπως οι εκάστοτε ημεδαποί εργαζόμενοι. Αντιθέτως, η Ένωση και η Τουρκία συμφώνησαν απλώς να «εμπνέονται» ( 51 ) από το περιεχόμενο των άρθρων 48 έως 50 της Συνθήκης ΕΟΚ (νυν άρθρα 45 ΣΛΕΕ έως 47 ΣΛΕΕ) και να εφαρμόζουν την αρχή της απαγορεύσεως κάθε διακρίσεως που βασίζεται στην ιθαγένεια ( 52 ), ενώ είναι χαρακτηριστικό ότι στη συμφωνία συνδέσεως δεν γίνεται μνεία του άρθρου 51 της Συνθήκης ΕΟΚ το οποίο αντιστοιχεί στο νυν άρθρο 48 ΣΛΕΕ.

81.

Η εν λόγω πρόδηλα μειωμένη ένταση της συνδέσεως αντικατοπτρίζεται επίσης και στον εν προκειμένω κρίσιμο συντονισμό των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως μεταξύ της Ένωσης και της Τουρκίας. Συγκεκριμένα, μολονότι η επί του παρόντος ισχύουσα απόφαση 3/80, όπως επίσης και η σχεδιαζόμενη νέα απόφαση του συμβουλίου συνδέσεως, δανείζονται επιμέρους στοιχεία από τον κανονισμό 1408/71 και/ή τον μεταγενέστερο αυτού κανονισμό 883/2004, δεν μεταφέρεται στην Τουρκία καθ’ ολοκληρίαν το ισχύον στο εσωτερικό της Ένωσης σύστημα κοινωνικοασφαλιστικών διατάξεων. Και όχι μόνον αυτό: στη συμφωνία συνδέσεως αποκλείεται μάλιστα ρητώς η πλήρης μεταφορά του ισχύοντος στο εσωτερικό της Ένωσης συντονισμού των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως, καθώς τα κράτη μέλη της Ένωσης δεν υποχρεούνται να συνυπολογίζουν ορισμένες περιόδους ασφαλίσεως ή απασχολήσεως που συμπληρώθηκαν στην Τουρκία ( 53 ).

82.

Συνεπώς, αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζουν το Συμβούλιο και η Επιτροπή, η λύση που δόθηκε στις υποθέσεις C‑431/11 και C‑656/11 δεν μπορεί να εφαρμοστεί αντιστοίχως και στην υπό κρίση υπόθεση.

83.

Πράγματι, το άρθρο 48 ΣΛΕΕ μπορεί σύμφωνα με την εν λόγω νομολογία να εφαρμόζεται κατ’ εξαίρεση κατά την έκδοση διατάξεων στο πλαίσιο μιας συνδέσεως η οποία είναι ήδη τόσο έντονα και τόσο ευρέως αναπτυγμένη ώστε οι συνδεδεμένες τρίτες χώρες στην πράξη να συμμετέχουν στην εσωτερική αγορά όπως τα κράτη μέλη της Ένωσης. Ο λόγος είναι ότι τότε —και μόνον τότε— ο συντονισμός των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως είναι δυνατό να εξομοιωθεί, και ως προς τις σχέσεις με αυτές τις τρίτες χώρες, με εσωτερική υπόθεση της εσωτερικής αγοράς και να στηριχθεί στο άρθρο 48 ΣΛΕΕ.

84.

Αντιθέτως, το άρθρο 48 ΣΛΕΕ ήταν και παραμένει, παρά τα όσα υποστηρίζουν το Συμβούλιο και η Επιτροπή, απρόσφορη νομική βάση για περιπτώσεις στις οποίες ελλείπουν οι συνθήκες που προσομοιάζουν σε αυτές τις εσωτερικής αγοράς επειδή οι σχέσεις μεταξύ της Ένωσης και της ενδιαφερόμενης τρίτης χώρας βρίσκονται ακόμα στο στάδιο της σταδιακής προσεγγίσεως της εσωτερικής αγοράς.

85.

Τούτο ακριβώς συμβαίνει στην εν προκειμένω επίμαχη περίπτωση της Τουρκίας.

86.

Συμπερασματικά, όπως ακριβώς το άρθρο 79 ΣΛΕΕ, ούτε το άρθρο 48 ΣΛΕΕ μπορεί να αποτελέσει ορθή νομική βάση για την προσβαλλομένη απόφαση.

87.

Κρίσιμο για τον καθορισμό της προσήκουσας νομικής βάσεως για την προσβαλλομένη απόφαση είναι το γεγονός ότι η απόφαση αυτή αποτελεί εντός της Ένωσης το πρώτο, αναγκαίο στάδιο για την περαιτέρω εξέλιξη της συνδέσεως με την Τουρκία. Προς τούτο, θα πρέπει να εφαρμοστεί η ίδια ουσιαστική εξουσιοδότηση με αυτήν που εφαρμόστηκε αρχικώς κατά τη σύναψη της συμφωνίας συνδέσεως και του πρόσθετου πρωτοκόλλου από την τότε Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα, ήτοι η αρμοδιότητα περί συνάψεως συμφωνιών συνδέσεως του άρθρου 217 ΣΛΕΕ (πρώην άρθρο 238 της Συνθήκης ΕΟΚ).

88.

Φρονώ ότι η νομολογία δεν συνηγορεί υπέρ της γνώμης του Συμβουλίου και της Επιτροπής ότι το άρθρο 217 ΣΛΕΕ είναι δυνατό να εφαρμοστεί ως νομική βάση μόνο για τη σύσταση συνδέσεως και τις ενδεχόμενες προσθήκες ή τροποποιήσεις του θεσμικού της πλαισίου, ενώ θα πρέπει αντιθέτως να αποκλειστούν από το πεδίο εφαρμογής της όλα τα μέτρα που αποσκοπούν στην εφαρμογή του προγράμματος συνδέσεως που περιγράφεται στη συμφωνία συνδέσεως.

89.

Το αντίθετο ακριβώς συμβαίνει: Εφόσον το άρθρο 217 ΣΛΕΕ καθιστά δυνατή την υλοποίηση του πλέον σημαντικού σταδίου της συστάσεως συνδέσεως μεταξύ της Ένωσης και τρίτης χώρας, τότε πολύ περισσότερο πρέπει η εν λόγω διάταξη να μπορεί να αποτελέσει τη νομική βάση και για επιμέρους μέτρα τροποποιήσεως, διευρύνσεως ή περαιτέρω αναπτύξεως μιας ήδη υφιστάμενης συνδέσεως (argumentum a maiore ad minus). Τούτο ισχύει μεταξύ άλλων και ως προς μέτρα εφαρμογής του προγράμματος συνδέσεως που περιγράφεται στη συμφωνία συνδέσεως ( 54 ), το οποίο έχει μεταξύ άλλων ως σκοπό τη σταδιακή υλοποίηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων ( 55 ).

90.

Βεβαίως, η Ένωση δύναται —και κατά περίπτωση οφείλει— να χρησιμοποιεί διαφορετικές βάσεις αντί του άρθρου 217 ΣΛΕΕ για να στηρίξει μονομερή μέτρα που λαμβάνει προς εκπλήρωση των υποχρεώσεών της βάσει συμφωνίας συνδέσεως ( 56 ). Όταν όμως το συμβούλιο συνδέσεως θεσπίζει τέτοια μέτρα, όπως συμβαίνει εν προκειμένω, πρόκειται για ενέργεια οργάνου της συνδέσεως μεταξύ της Ένωσης και της Τουρκίας. Από απόψεως δικαίου της Ένωσης, οι ενέργειες του συμβουλίου συνδέσεως αντλούν τη νομιμότητά τους αποκλειστικά από την αρμοδιότητα περί συνάψεως συμφωνιών συνδέσεως του άρθρου 217 ΣΛΕΕ. Δεν μπορεί να θεωρηθεί δυνατή η στήριξη των διατάξεων που εκδίδει το συμβούλιο συνδέσεως στα άρθρα 79 ΣΛΕΕ και 48 ΣΛΕΕ. Δεν μπορεί να ισχύσει κάτι διαφορετικό για την προσβαλλόμενη απόφαση με την οποία το Συμβούλιό μας, προ της ενεργοποιήσεως της συμβουλίου συνδέσεως, καθορίζει τη θέση της Ένωσης και, με τον τρόπο αυτό, προετοιμάζει τελικώς τη δράση της Ένωσης στο διεθνές επίπεδο, καθώς και τις σκοπούμενες τροποποιήσεις των διατάξεων με ισχύ σε επίπεδο συνδέσεως. Ομοίως και η δική του ουσιαστική νομική βάση πρέπει να είναι το άρθρο 217 ΣΛΕΕ.

91.

Ακόμα και αν υποτεθεί ότι ορισμένες από τις σχεδιαζόμενες ρυθμίσεις για τον συντονισμό των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως, ήτοι όσον αφορά τους υπηκόους τρίτων κρατών και τις οικογένειές τους, θα μπορούσαν να θεσπιστούν και επί τη βάσει του άρθρου 79, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ ( 57 ), και πάλι θα έπρεπε το άρθρο 217 ΣΛΕΕ να θεωρηθεί ως lex specialis στο πλαίσιο συμφωνίας συνδέσεως με τρίτη χώρα όπως η Τουρκία ( 58 ).

92.

Εξάλλου, εν αντιθέσει προς το άρθρο 48 ΣΛΕΕ, το άρθρο 217 ΣΛΕΕ παρέχει αναμφισβήτητα τη δυνατότητα θεσπίσεως ρυθμίσεων που αφορούν τις σχέσεις της Ένωσης προς τρίτες χώρες και εφαρμογής των ευεργετικών διατάξεων των ρυθμίσεων αυτών τόσο επί πολιτών της Ένωσης όσο και επί υπηκόων τρίτων κρατών, περιλαμβανομένων των προσώπων που δεν δραστηριοποιούνται στον οικονομικό τομέα. Ακριβώς τέτοιες ρυθμίσεις, οι οποίες αφορούν τη σχέση της Ένωσης προς τρίτες χώρες, καθώς και τη νομική θέση των υπηκόων αυτών των τρίτων χωρών, αποτελούν το περιεχόμενο μιας συμφωνίας συνδέσεως. Στο ίδιο πνεύμα, το Δικαστήριο έχει ήδη προ πολλού αποφανθεί ότι το άρθρο 217 ΣΛΕΕ (πρώην άρθρο 238 της Συνθήκης ΕΟΚ) παρέχει κατ’ ανάγκη στην Ένωση αρμοδιότητα να διασφαλίζει την τήρηση των δεσμεύσεών της έναντι τρίτων χωρών σε όλους τους τομείς που καλύπτονται από τις Συνθήκες —ακόμη και όσον αφορά τη νομική θέση των εργαζομένων που διακινούνται στο εσωτερικό της Ένωσης και των μελών της οικογένειάς τους ( 59 ).

93.

Αναγνωρίζοντας το άρθρο 217 ΣΛΕΕ ως ουσιαστική νομική βάση για όλα τα μέτρα εφαρμογής του προγράμματος συνδέσεως που περιγράφεται σε συμφωνία συνδέσεως θα μπορούσε το Δικαστήριο να συμβάλει σημαντικά στην εμπέδωση της ασφάλειας δικαίου στο πεδίο των συμφωνιών συνδέσεως και στην ομογενοποίηση της ανομοιόμορφης πρακτικής των οργάνων της Ένωσης στον εν λόγω τομέα. Πέραν τούτου, θα μπορούσε με τον τρόπο αυτόν να αποτραπεί η πρόκληση σειράς νομικών αντιδικιών όπως αυτές που εκδηλώθηκαν στις υποθέσεις C‑431/11 και C‑656/11 καθώς και στην υπό κρίση υπόθεση ως προς το ζήτημα της εφαρμοστέας νομικής βάσεως.

94.

Αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζουν το Συμβούλιο και η Επιτροπή, ούτε η νομολογία του Δικαστηρίου στην υπόθεση CITES ( 60 ) αντιτίθεται στην εφαρμογή του άρθρου 217 ΣΛΕΕ ως ουσιαστικής νομικής βάσεως στην επίδικη απόφαση. Από την απόφαση στην εν λόγω υπόθεση συνάγεται απλώς ότι στις αποφάσεις που λαμβάνει το Συμβούλιο κατ’ άρθρο 218, παράγραφος 9, ΣΛΕΕ για τον καθορισμό της θέσεως που πρέπει να ληφθεί εξ ονόματος της Ένωσης σε διεθνή όργανα, το Συμβούλιο οφείλει να εφαρμόζει συγκεκριμένη ουσιαστική νομική βάση και επίσης να την αναφέρει ρητώς ( 61 ). Από κανένα εδάφιο της ως άνω αποφάσεως δεν προκύπτει όμως ότι το άρθρο 217 ΣΛΕΕ δεν αποτελεί πρόσφορη ή αρκούντως συγκεκριμένη ουσιαστική νομική βάση για τέτοιου είδους αποφάσεις.

95.

Κατά της απόψεως ότι το άρθρο 217 ΣΛΕΕ παρέχει την εξουσία λήψεως αποφάσεων όπως είναι η εν προκειμένω προσβαλλόμενη δεν μπορεί εξάλλου να αντιταχθεί ότι με τον τρόπο αυτόν θα καθίστατο υπέρμετρα δυσχερής η διαδικασία λήψεως αποφάσεων του συμβουλίου συνδέσεως.

96.

Πράγματι, αφενός, δεν καθορίζουν οι διαδικασίες την επιλογή της νομικής βάσεως μιας πράξεως, αλλά η νομική βάση καθορίζει τις διαδικασίες που πρέπει να εφαρμοστούν για την έκδοση της πράξεως ( 62 ).

97.

Αφετέρου, η χρήση του άρθρου 217 ΣΛΕΕ ως ουσιαστικής νομικής βάσεως στην υπό κρίση υπόθεση ουδόλως συνεπάγεται αλλαγές στη διαδικασία. Πράγματι, από διαδικαστικής απόψεως, κρίσιμο εξακολουθεί να είναι το άρθρο 218, παράγραφος 9, ΣΛΕΕ, εντός των ορίων εφαρμογής του οποίου το Συμβούλιο αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία (άρθρο 16, παράγραφος 3, ΣΕΕ). Η απαίτηση περί ομοφωνίας στο Συμβούλιο (άρθρο 218, παράγραφος 8, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ) αφορά, όπως ακριβώς και η απαίτηση της εγκρίσεως του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (άρθρο 218, παράγραφος 6, στοιχείο αʹ, περίπτωση i, ΣΛΕΕ), από απόψεως περιεχομένου και σκοπού της, καθώς επίσης και από απόψεως συστηματικής θέσεως του άρθρου 218 ΣΛΕΕ ( 63 ), μόνον την αρχική σύναψη συμφωνίας συνδέσεως ή τις διαρθρωτικές αλλαγές σε μια τέτοια συμφωνία, για τις οποίες ούτως ή άλλως δεν ισχύει το άρθρο 218, παράγραφος 9, ΣΛΕΕ όπως προκύπτει από την τελευταία ημιπερίοδό του («με εξαίρεση […]»).

98.

Συμπερασματικά, καταλήγω, όπως προγενέστερα στην υπόθεση C‑431/11 ( 64 ), ότι το άρθρο 217 ΣΛΕΕ αποτελεί την προσήκουσα ουσιαστική νομική βάση για την προσβαλλόμενη απόφαση, ενώ από διαδικαστικής απόψεως κρίσιμο εξακολουθεί να είναι το άρθρο 218, παράγραφος 9, ΣΛΕΕ σε περίπτωση λήψεως αποφάσεως στο Συμβούλιο με ειδική πλειοψηφία (άρθρο 16, παράγραφος 3, ΣΕΕ).

99.

Κατά τα λοιπά, από δικονομικής απόψεως τίποτα δεν εμποδίζει το Δικαστήριο στην υπό κρίση υπόθεση να υποδείξει το άρθρο 217 ΣΛΕΕ ως την ορθή νομική βάση για την προσβαλλόμενη απόφαση. Πράγματι, η αιτίαση περί εσφαλμένης νομικής βάσεως προβλήθηκε ρητώς από το Ηνωμένο Βασίλειο, υποστηριζόμενο από την Ιρλανδία, και, με τον τρόπο αυτό, κατέστη αντικείμενο της διαφοράς. Εξάλλου, ειδικά η δυνατότητα να ληφθεί υπόψη το άρθρο 217 ΣΛΕΕ ως ουσιαστική νομική βάση εξετάστηκε τόσο κατά την έγγραφη όσο και κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση. Για τον λόγο αυτόν δεν υφίστανται ούτε επιφυλάξεις υπό το πρίσμα της τηρήσεως της αρχής της αντιμωλίας ( 65 ).

100.

Είναι γεγονός ότι ορισμένοι εκ των διαδίκων, όπως ακριβώς παλαιότερα στην υπόθεση C‑431/11, εκφράζουν επιφυλάξεις κατά της επιλογής του άρθρου 217 ΣΛΕΕ ως ουσιαστικής νομικής βάσεως για την προσβαλλόμενη απόφαση. Οι εν λόγω επιφυλάξεις ωστόσο είναι πιθανόν να οφείλονται κατ’ ουσίαν στην επιδίωξη των διαδίκων αυτών να προστατεύσουν τα συμφέροντά τους και δεν είναι ικανές να θέσουν τον δικανικό συλλογισμό του Δικαστηρίου υπό το περιοριστικό δίλημμα της δυνατότητας επιλογής μόνον μεταξύ του άρθρου 79 ΣΛΕΕ, αφενός, και του άρθρου 48 ΣΛΕΕ, αφετέρου. Ο δικαστής δεν είναι απλώς «το στόμα των διαδίκων» ( 66 ). Κατά συνέπεια, δεν είναι δυνατό να λαμβάνει υπόψη μόνο τα επιχειρήματα στα οποία οι διάδικοι στηρίζουν τους ισχυρισμούς τους, καθόσον έτσι ενδέχεται να στηρίξει την απόφασή του σε εσφαλμένες νομικές εκτιμήσεις ( 67 ).

101.

Μόνο στην περίπτωση που το Δικαστήριο δεν συμφωνήσει με την ανάλυσή μου επί του άρθρου 217 ΣΛΕΕ, προσθέτω ότι στην υπό κρίση υπόθεση θα μπορούσε επίσης να τεθεί ζήτημα προσφυγής στο άρθρο 216, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.

102.

Το άρθρο 216, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ δεν πρέπει να παρερμηνευθεί υπό την έννοια ότι παρέχει στα όργανα της Ένωσης γενική εξουσιοδότηση για την εξωτερική δράση της Ένωσης. Αντιθέτως, επί της εν λόγω διατάξεως θεμελιώνεται εξωτερική αρμοδιότητα αποκλειστικώς και μόνο σε συνάρτηση με τις εκεί αναφερόμενες διατάξεις των Συνθηκών, τους σκοπούς της Ένωσης, τις νομικές πράξεις και τους κανόνες του δικαίου της Ένωσης.

103.

Η παράθεση επιχειρημάτων υπέρ του άρθρου 216, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ μου φαίνεται στην υπό κρίση υπόθεση σκόπιμη μεταξύ άλλων και για τον λόγο ότι το Συμβούλιο κατά την έγγραφη και την επ’ ακροατηρίου διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου επιχείρησε εν μέρει να επιχειρηματολογήσει υπέρ της εφαρμογής του άρθρου 48 ΣΛΕΕ ως ουσιαστικής νομικής βάσεως για την προσβαλλόμενη απόφαση επικαλούμενο τη νομολογία AETR ( 68 ).

104.

Συναφώς πρέπει να παρατηρηθεί ότι η νομολογία AETR, μετά την θέση σε ισχύ της Συνθήκης της Λισσαβώνας την 1η Δεκεμβρίου 2009, κατ’ ουσίαν κωδικοποιήθηκε με το άρθρο 216, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ ( 69 ). Εάν λοιπόν το Συμβούλιο ήθελε κατά τη λήψη της προσβαλλόμενης αποφάσεως να επικαλεστεί τρόπον τινά «επιδράσεις της νομολογίας AETR» δεν θα έπρεπε να έχει αρκεστεί μόνο στη μνεία του άρθρου 48 ΣΛΕΕ στο προοίμιο της αποφάσεως, αλλά θα όφειλε να έχει επιπροσθέτως αναφέρει το άρθρο 216, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ ως ουσιαστική νομική βάση. Η παράλειψη του να συμπεριλάβει το άρθρο 216, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ θα πρέπει να θεωρηθεί τουλάχιστον ως έλλειψη αιτιολογίας κατά την έννοια του άρθρου 296, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.

105.

Κατόπιν των ανωτέρω προκαταρκτικών συλλογισμών, απολύτως εύλογα συνάγεται στην υπό κρίση υπόθεση από το άρθρο 216, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ ότι συντρέχει αρμοδιότητα για την εξωτερική δράση της Ένωσης. Εν αντιθέσει προς ό,τι υποστηρίζουν ορισμένοι εκ των διαδίκων, αυτή ακριβώς είναι η λειτουργία της εν λόγω διατάξεως.

106.

Είναι βεβαίως αληθές ότι η λήψη μέτρου όπως αυτό της σχεδιαζόμενης νέας αποφάσεως του συμβουλίου συνδέσεως δεν θεμελιώνεται σε διάταξη του πρωτογενούς δικαίου της Ένωσης, ήτοι στη Συνθήκη ΕΕ ή τη Συνθήκη ΛΕΕ, με αποτέλεσμα να αποκλείεται η εφαρμογή του άρθρου 216, παράγραφος 1, πρώτη περίπτωση, ΣΛΕΕ («όταν το προβλέπουν οι Συνθήκες»). Εκτός αυτού, η σχεδιαζόμενη λήψη αποφάσεως στο συμβούλιο συνδέσεως δεν είναι αναγκαία για την «επίτευξη, στο πλαίσιο των πολιτικών της Ένωσης, ενός εκ των στόχων που καθορίζονται από τις Συνθήκες», και ως εκ τούτου ούτε το άρθρο 216, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, μπορεί να αποτελέσει σημείο αναφοράς ( 70 ).

107.

Ομοίως δεν προκύπτει με ποιον τρόπο η έκδοση διατάξεων για τον συντονισμό των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως των κρατών μελών με το αντίστοιχο της Τουρκίας θα μπορούσε να «επηρεάσει κοινούς κανόνες», ήτοι διατάξεις του δικαίου της Ένωσης, ή «να μεταβάλει την εμβέλειά τους», όπως ορίζεται στην τέταρτη περίπτωση του άρθρου 216, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Στο πλαίσιο αυτό πρέπει να υπομνησθεί ότι το δίκαιο κοινωνικής ασφαλίσεως της Ένωσης, όπως αυτό αποτυπώνεται στους κανονισμούς 883/2004 και 987/2009, ισχύει ως έχει μόνο για την εσωτερική αγορά και όχι στις σχέσεις με τρίτα κράτη. Το εν λόγω δίκαιο κοινωνικής ασφαλίσεως δεν επηρεάζεται στις περιπτώσεις, όπως εν προκειμένω, που απονέμονται ορισμένα δικαιώματα κοινωνικοασφαλιστικού χαρακτήρα εκτός της εμβέλειάς του σε υπηκόους τρίτων κρατών εντός της Ένωσης καθώς και σε πολίτες της Ένωσης σε τρίτα κράτη, συμπεριλαμβανομένων των μελών της οικογένειάς τους.

108.

Αντιθέτως, εύλογη προβάλλει η εφαρμογή της τρίτης περιπτώσεως του άρθρου 216, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ βάσει της οποίας η Ένωση, «στο πλαίσιο των πολιτικών της», εξουσιοδοτείται να συνάψει διεθνή συμφωνία με τρίτη χώρα, εφόσον η σύναψη αυτή «προβλέπεται σε νομικά δεσμευτική πράξη της Ένωσης».

109.

Η συμφωνία συνδέσεως και το πρόσθετο πρωτόκολλό της αποτελούν δύο διεθνείς συμβάσεις τις οποίες συνήψε η Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα στη νομική θέση της οποίας υπεισήλθε η Ένωση και έκτοτε θεωρούνται αναπόσπαστο τμήμα της έννομης τάξεως της Ένωσης ( 71 ) και βάσει του άρθρου 216, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ δεσμεύουν τόσο τα θεσμικά όργανα όσο και τα κράτη μέλη της Ένωσης. Ως εκ τούτου, πρέπει αμφότερες να θεωρηθούν ως «δεσμευτικές πράξεις της Ένωσης» κατά την έννοια του άρθρου 216, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση, ΣΛΕΕ.

110.

Το άρθρο 39 του πρόσθετου πρωτοκόλλου ορίζει ότι το συμβούλιο συνδέσεως θεσπίζει «διατάξεις στον τομέα της κοινωνικής ασφαλίσεως» για τους τουρκικής ιθαγένειας εργαζομένους που διακινούνται στο εσωτερικό της Ένωσης καθώς και για τις οικογένειές τους που κατοικούν εντός της Ένωσης· οι διατάξεις αυτές πρέπει να επιτρέπουν, «κατά τρόπο που θα οριστεί», τον συνυπολογισμό συγκεκριμένων περιόδων ασφαλίσεως ή απασχολήσεως που συμπληρώθηκαν στα κράτη μέλη.

111.

Μολονότι ως προς τη θέσπιση αντίστοιχων διατάξεων για τους πολίτες της Ένωσης που απασχολούνται στην Τουρκία και τα μέλη της οικογένειάς τους δεν υφίσταται ρητή ειδική διάταξη όπως το άρθρο 39 του πρόσθετου πρωτοκόλλου, ωστόσο ο σκοπός της σταδιακής υλοποιήσεως της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων έχει σύμφωνα με το άρθρο 12 της συμφωνίας συνδέσεως και το άρθρο 36 του πρόσθετου πρωτοκόλλου απολύτως γενική ισχύ μεταξύ των κρατών μελών και της Τουρκίας, ενώ επίσης βάσει του άρθρου 9 της συμφωνίας συνδέσεως απαγορεύεται κάθε διάκριση λόγω ιθαγένειας. Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι θα πρέπει να επωφελούνται και οι πολίτες της Ένωσης που απασχολούνται στην Τουρκία και τα μέλη της οικογένειάς τους από τον συντονισμό των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως μεταξύ της Ένωσης και της Τουρκίας τον οποίο προβλέπει η συμφωνία συνδέσεως.

112.

Στο πλαίσιο αυτό θα μπορούσε η προσβαλλόμενη απόφαση να στηριχθεί επίσης στο άρθρο 216, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση, ΣΛΕΕ. Ο λόγος είναι ότι η προσβαλλόμενη απόφαση αποτελεί προπαρασκευαστική πράξη για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας στο πλαίσιο του συμβουλίου συνδέσεως η οποία προβλέπεται σε δύο νομικά δεσμευτικές πράξεις της Ένωσης, τη συμφωνία συνδέσεως και το πρόσθετο πρωτόκολλο αυτής.

113.

Ωστόσο, δεδομένου ότι, όπως προεκτέθηκε, το άρθρο 217 ΣΛΕΕ αποτελεί μια διαφορετική, ειδικότερη ουσιαστική νομική βάση για την προσβαλλόμενη απόφαση ( 72 ), εμμένω στην εκτίμησή μου ότι δεν πρέπει εν τελευταία αναλύσει να ληφθεί εν προκειμένω υπόψη το άρθρο 216, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση, ΣΛΕΕ, αλλά το άρθρο 217 ΣΛΕΕ ( 73 ).

114.

Συμπληρωματικώς, πρέπει να επισημάνω —όπως ήδη έπραξα στην υπόθεση C‑431/11— ότι η εφαρμογή του άρθρου 217 ΣΛΕΕ, όπως ακριβώς αυτή του άρθρου 48 ΣΛΕΕ ή επίσης αυτή του άρθρου 216, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση, ΣΛΕΕ, σε μια περίπτωση όπως είναι η υπό κρίση δεν στερεί από το πρωτόκολλο 21 της ΣΕΕ και της ΣΛΕΕ την πρακτική αποτελεσματικότητά του.

115.

Το πρωτόκολλο 21 περιλαμβάνει ειδικές ρυθμίσεις για το Ηνωμένο Βασίλειο και την Ιρλανδία όσον αφορά τον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης. Βάσει του εν λόγω πρωτοκόλλου, ισχύουν μέτρα, τα οποία προτείνονται βάσει του τρίτου μέρους, τίτλος V, ΣΛΕΕ, για το Ηνωμένο Βασίλειο και την Ιρλανδία μόνο στον βαθμό που αυτά τα δύο κράτη μέλη έχουν προβεί στην έγγραφη και ρητή γνωστοποίηση ότι επιθυμούν να συμμετάσχουν σε αυτά τα μέτρα («ρύθμιση οpt-in», βλ. άρθρο 1, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, σε συνδυασμό με το άρθρο 3 του πρωτοκόλλου 21).

116.

Το καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής αυτής της ειδικής ρυθμίσεως περιορίζεται ρητώς στον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης. Περαιτέρω, ως ρύθμιση που εισάγει εξαίρεση πρέπει να ερμηνεύεται κατά τρόπο συσταλτικό ( 74 ).

117.

Σκοπός και επιδίωξη του πρωτοκόλλου 21 δεν είναι, σε άλλους επιμέρους τομείς του δικαίου της Ένωσης, ιδίως στο πλαίσιο της εσωτερικής αγοράς ή της συνδέσεως με τρίτες χώρες, να αφεθεί η συμμετοχή στα μέτρα που αποφασίζουν τα όργανα της Ένωσης και η συμμόρφωση προς αυτά στη διακριτική ευχέρεια του Ηνωμένου Βασιλείου και της Ιρλανδίας.

118.

Ως εκ τούτου, η ρύθμιση οpt-in δεν μπορεί να εφαρμοσθεί επί της θεσπίσεως μέτρων τα οποία —όπως η επίμαχη εν προκειμένω απόφαση του Συμβουλίου— αφορούν την περαιτέρω εξέλιξη της υφιστάμενης συνδέσεως μεταξύ της Ένωσης και τρίτης χώρας.

119.

Εξάλλου, η λειτουργία της συμφωνίας συνδέσεως και η εφαρμογή του προγράμματος συνδέσεως που περιγράφεται σε αυτήν ( 75 ) θα επηρεαζόταν σε σημαντικό βαθμό, εάν μεμονωμένα κράτη μέλη της Ένωσης εφάρμοζαν, σε σχέση με τη συνδεόμενη τρίτη χώρα ή τους υπηκόους της, το κεκτημένο του δικαίου της Ένωσης μόνο μερικώς ή με παραλλαγές και, με τον τρόπο αυτό, μπορούσαν να απαιτήσουν ειδική μεταχείριση.

120.

Εντός του πεδίου εφαρμογής μιας συμφωνίας συνδέσεως δεν υπάρχει περιθώριο για ρυθμίσεις οpt-in ή opt-out και ούτε εν τέλει για μια Ευρώπη à la carte. Σε διαφορετική περίπτωση θα υπήρχε ο κίνδυνος κατακερματισμού αυτής της συνδέσεως, με αρνητικές συνέπειες ως προς την ίση μεταχείριση όλων των δρώντων εντός του πεδίου εφαρμογής της συμφωνίας συνδέσεως προσώπων και επιχειρήσεων, καθώς και ως προς την ομοιογένεια των εφαρμοστέων επ’ αυτών όρων ανταγωνισμού ( 76 ).

121.

Όπως προελέχθη, το Συμβούλιο επέλεξε εσφαλμένη νομική βάση για την επίμαχη απόφαση. Το ορθό θα ήταν η απόφαση αυτή να στηριχθεί επί της αρμοδιότητας περί συνάψεως συμφωνιών συνδέσεως του άρθρου 217 ΣΛΕΕ ως ουσιαστικής νομικής βάσεως, επικουρικώς επί του άρθρου 216, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση, ΣΛΕΕ, σε αμφότερες τις περιπτώσεις δε σε συνδυασμό με τη διαδικαστική νομική βάση του άρθρου 218, παράγραφος 9, ΣΛΕΕ.

122.

Εντούτοις, η επιλογή της εσφαλμένης νομικής βάσεως για μια πράξη της Ένωσης δεν σημαίνει κατ’ ανάγκην ότι αυτή η πράξη της Ένωσης θα έπρεπε να ακυρωθεί. Βάσει της νομολογίας, δεν τίθεται θέμα ακυρώσεως της πράξεως, όταν η επιλογή εσφαλμένης νομικής βάσεως δεν μπορούσε να επηρεάσει το περιεχόμενο της πράξεως ή τη διαδικασία για την έκδοσή της και, ως εκ τούτου, επρόκειτο για ένα καθαρά τυπικό ελάττωμα ( 77 ).

123.

Το ίδιο συμβαίνει και εν προκειμένω. Δυνάμει του άρθρου 218, παράγραφος 9, ΣΛΕΕ, η προσβαλλόμενη απόφαση έπρεπε να εκδοθεί από το Συμβούλιο με ειδική πλειοψηφία και χωρίς τη συμμετοχή του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου ( 78 ), ανεξαρτήτως του εάν θεωρηθεί ως προσήκουσα νομική βάση το άρθρο 217 ΣΛΕΕ, το άρθρο 216, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, ή το άρθρο 48 ΣΛΕΕ το οποίο εφάρμοσε το Συμβούλιο. Περαιτέρω, καμία από τις προαναφερθείσες ουσιαστικές νομικές βάσεις δεν παρέχει στο Ηνωμένο Βασίλειο και την Ιρλανδία τη δυνατότητα να κάνουν χρήση της προβλεπόμενης στο πρωτόκολλο 21 ειδικής ρυθμίσεως.

124.

Συνεπώς, η επιλογή εσφαλμένης νομικής βάσεως εν προκειμένω δεν μπορεί να δικαιολογήσει την ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως.

125.

Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι βάσει της λύσεως που προτείνω πρέπει να απορριφθούν όσα πρότεινε το Ηνωμένο Βασίλειο και δεδομένου ότι το Συμβούλιο προέβαλε σχετικό αίτημα, πρέπει το Ηνωμένο Βασίλειο να καταδικασθεί στα δικαστικά έξοδα. Ανεξαρτήτως τούτου, δυνάμει του άρθρου 140, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, η Ιρλανδία και η Επιτροπή φέρουν ως παρεμβαίνουσες αντιστοίχως τα έξοδά τους.

126.

Κατόπιν των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να εκδώσει απόφαση με το ακόλουθο διατακτικό: