1. 

Με την υπό κρίση αίτηση, το βελγικό Cour constitutionnelle υποβάλλει προδικαστικό ερώτημα που αφορά την ερμηνεία του άρθρου 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 2006/123/ΕΚ, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά (στο εξής: οδηγία περί υπηρεσιών) ( 2 ). Με τη διάταξη αυτή καθορίζεται το καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2006/123, στο οποίο δεν εμπίπτουν, μεταξύ άλλων, οι υπηρεσίες υγειονομικής περιθάλψεως εν γένει και ορισμένες κοινωνικές υπηρεσίες οι οποίες καθορίζονται βάσει διαφόρων κριτηρίων. Το ερώτημα του Cour constitutionnelle αφορά το αν τα «κέντρα ημερήσιας υποδοχής» και «νυχτερινής υποδοχής» ηλικιωμένων, όπως ρυθμίζονται επί του παρόντος βάσει της πράξεως νομοθετικού περιεχομένου της Commission communautaire commune de la région Bruxelles-Capitale, παρέχουν υπηρεσίες υγειονομικής περιθάλψεως ή κοινωνικές υπηρεσίες με ό,τι συνεπάγεται επ’ αυτού το προμνημονευθέν άρθρο 2, παράγραφος 2, της οδηγίας περί υπηρεσιών.

2.

Το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχεία στʹ και ιʹ, της οδηγίας περί υπηρεσιών ορίζει τα εξής:

«Η παρούσα οδηγία δεν εφαρμόζεται στις ακόλουθες δραστηριότητες:

[…]

[…]

3.

Η πράξη νομοθετικού περιεχομένου, της 24ης Απριλίου 2008, της Commission communautaire commune de la région Bruxelles-Capitale (Κοινής Επιτροπής των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοικήσεως της Περιφέρειας Βρυξελλών-Πρωτευούσης, στο εξής: COCOM), περί ιδρυμάτων υποδοχής και φιλοξενίας ηλικιωμένων, περιέχει, στο άρθρο της 2, παράγραφος 4, τον κατάλογο των κέντρων που διέπονται από τη ρύθμιση. Στον κατάλογο αυτό απαριθμούνται τα εξής κέντρα:

4.

Με τα στοιχεία d, e και g του προμνημονευθέντος άρθρου 2, παράγραφος 4, της εν λόγω πράξεως νομοθετικού περιεχομένου, τα κέντρα ημερήσιας υποδοχής και τα κέντρα νυχτερινής υποδοχής ορίζονται ως εξής:

5.

Η πράξη νομοθετικού περιεχομένου προβλέπει δύο μηχανισμούς για τη ρύθμιση της λειτουργίας των κέντρων: τον «προγραμματισμό», που σκοπεί να ρυθμίσει την προσφορά της παρεχόμενης φιλοξενίας, και τη «χορήγηση αδείας», που αφορά την ποιότητα της παρεχόμενης φιλοξενίας.

6.

Βάσει των άρθρων 4 έως 10 της πράξεως νομοθετικού περιεχομένου εξουσιοδοτείται η COCOM να καθορίσει τον προγραμματισμό του συνόλου ή μέρους των ιδρυμάτων για ηλικιωμένους. Ο προγραμματισμός προβλέπεται «προκειμένου να ελέγχεται η εξέλιξη της καταστάσεως ως προς την παρεχόμενη υποδοχή, φιλοξενία και περίθαλψη των ηλικιωμένων, αναλόγως των μεταβολών των αναγκών του πληθυσμού των Βρυξελλών». Κανένα νέο ίδρυμα κατηγορίας για την οποία έχει καθορισθεί προγραμματισμός δεν θα μπορεί πλέον να ιδρύεται ή να λειτουργεί άνευ αδείας.

7.

Το άρθρο 11 της πράξεως νομοθετικού περιεχομένου, το οποίο αφορά τη χορήγηση αδείας, ορίζει, κατ’ ουσίαν, τα εξής:

«1.   Κανένα ίδρυμα […] δεν μπορεί να τεθεί σε λειτουργία […] άνευ προηγούμενης αδείας.

Η άδεια χορηγείται […] για μέγιστο χρονικό διάστημα έξι ετών, μπορεί δε να ανανεωθεί.

Με την απόφαση περί αδείας […] καθορίζεται ο μέγιστος αριθμός ηλικιωμένων που μπορούν να φιλοξενηθούν ή να τύχουν περιθάλψεως στο ίδρυμα.

Για να λάβει άδεια […], το ίδρυμα πρέπει να πληροί […], καθώς και τις προδιαγραφές που μπορεί να καθορίσει το Σώμα των Αντιπροσώπων […] για κάθε κατηγορία ιδρυμάτων διαλαμβανόμενη στο άρθρο 2, [παράγραφος] 4.

Οι προδιαγραφές αυτές αφορούν:

Η σύμβαση πρέπει μεταξύ άλλων να μνημονεύει ρητώς και περιοριστικώς τα στοιχεία που καλύπτει το ημερήσιο νοσήλιο, καθώς και τις δαπάνες που είναι δυνατόν να χρεωθούν είτε ως πρόσθετες είτε ως προκαταβολή υπέρ τρίτων πέραν του ημερησίου νοσηλίου. […]

[…]

8.

Οι προδιαγραφές για τη χορήγηση αδείας καθορίσθηκαν με την από 3 Δεκεμβρίου 2009 απόφαση της COCOM.

9.

Η fédération des maisons de repos privées de Belgique (ομοσπονδία ιδιωτικών οίκων ευγηρίας Βελγίου, στο εξής: Femarbel) αποτελεί την επαγγελματική ένωση για την προάσπιση των συμφερόντων των ιδιωτικών ιδρυμάτων υποδοχής και φιλοξενίας ηλικιωμένων.

10.

Στις 15 Φεβρουαρίου 2010 η Femarbel άσκησε ενώπιον του Conseil d’État προσφυγή ακυρώσεως στρεφόμενη κατά της αποφάσεως της COCOM, της 3ης Δεκεμβρίου 2009, περί καθορισμού των προδιαγραφών για τη χορήγηση αδείας που πρέπει να πληρούν τα ιδρύματα υποδοχής και φιλοξενίας ηλικιωμένων. Στο πλαίσιο της προσφυγής της αυτής, η Femarbel ήγειρε ένσταση περί ελλείψεως νομιμότητας, αμφισβητώντας το κύρος των άρθρων 11 έως 109 της προμνημονευθείσας πράξεως νομοθετικού περιεχομένου που εξέδωσε η COCOM στις 24 Απριλίου 2008.

11.

Το Conseil d’État υπέβαλε ερώτημα περί συνταγματικότητας στο Cour constitutionnelle, γνωστοποιώντας τις αμφιβολίες του περί του αν πλείονες διατάξεις της πράξεως νομοθετικού περιεχομένου της COCOM, της 24ης Απριλίου 2008, είναι σύμφωνες με το βελγικό Σύνταγμα.

12.

Στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής, το Cour constitutionnelle ήγειρε το ζήτημα αν η εθνική νομοθεσία αυτή είναι συμβατή με το δίκαιο της Ένωσης και ειδικότερα με την οδηγία περί υπηρεσιών. Λαμβανομένων υπόψη των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών γνωρισμάτων των επίμαχων κέντρων, το Cour constitutionnelle υπέβαλε στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:

«Έχουν οι υπηρεσίες υγειονομικής περιθάλψεως που διαλαμβάνονται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο στʹ, της οδηγίας 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά, και οι κοινωνικές υπηρεσίες που διαλαμβάνονται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο ιʹ, της ιδίας αυτής οδηγίας την έννοια ότι δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας τα κέντρα ημερήσιας υποδοχής, κατά την πράξη νομοθετικού περιεχομένου της Κοινής Επιτροπής των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοικήσεως, της 24ης Απριλίου 2008, περί ιδρυμάτων υποδοχής και φιλοξενίας ηλικιωμένων, καθόσον παρέχουν την κατάλληλη, λόγω της απώλειας αυτονομίας των ατόμων αυτών, αρωγή και περίθαλψη, όπως και τα κέντρα νυχτερινής υποδοχής, κατά την ιδία αυτή πράξη νομοθετικού περιεχομένου, καθόσον παρέχουν την αρωγή και την ιατρική περίθαλψη την οποία αδυνατούν να παρέχουν διαρκώς στους ηλικιωμένους οι οικείοι τους;»

13.

Η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως κατατέθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 3 Φεβρουαρίου 2012.

14.

Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η Femarbel, η COCOM, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών και η Επιτροπή.

15.

Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 17ης Ιανουαρίου 2013, ανέπτυξαν προφορικώς τις απόψεις τους η Femarbel και η COCOM, καθώς και ο εκπρόσωπος της Επιτροπής.

16.

Οι διατάξεις που πρέπει να ερμηνευθούν εν προκειμένω είναι το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχεία στʹ και ιʹ, της οδηγίας περί υπηρεσιών, οι οποίες αφορούν το καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της οδηγίας αυτής. Βάσει των εν λόγω διατάξεων εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας τόσο οι υπηρεσίες υγειονομικής περιθάλψεως εν γένει (στοιχείο στʹ) όσο και ορισμένες κοινωνικές υπηρεσίες (στοιχείο ιʹ). Καθόσον τα κέντρα ημερήσιας και νυχτερινής υποδοχής ηλικιωμένων είναι δυνατό να εμπίπτουν σε κάποια από τις δύο αυτές κατηγορίες, το βελγικό Cour constitutionnelle ζητεί από το Δικαστήριο την ερμηνεία αμφοτέρων των διατάξεων.

17.

Συγκεκριμένα, το ζήτημα που εγείρεται είναι αν αυτά τα κέντρα υποδοχής ηλικιωμένων εμπίπτουν ή όχι στην περίπτωση που εκτίθεται στο στοιχείο στʹ ή στο στοιχείο ιʹ. Κατά συνέπεια, θα εξετασθεί διαδοχικά το περιεχόμενο καθεμίας από τις διατάξεις αυτές και η εφαρμογή τους στην περίπτωση των κέντρων ημερήσιας και νυχτερινής υποδοχής ηλικιωμένων.

18.

Βάσει του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο στʹ, εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας οι «υπηρεσίες υγειονομικής περίθαλψης, είτε παρέχονται μέσω εγκαταστάσεων υγειονομικής περίθαλψης είτε όχι, και ανεξάρτητα από τον τρόπο με τον οποίο οργανώνονται και χρηματοδοτούνται οι εν λόγω υπηρεσίες σε εθνικό επίπεδο ή από το αν είναι δημόσιες ή ιδιωτικές». Με τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας, η Femarbel, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών και η Επιτροπή υποστήριξαν ότι η διάταξη του στοιχείου στʹ δεν έχει εφαρμογή στην περίπτωση των κέντρων ημερήσιας και νυχτερινής υποδοχής ηλικιωμένων. Εν συνόψει, φρονούν ότι, καθόσον η κύρια δραστηριότητα κέντρου υποδοχής δεν συνίσταται στην παροχή υπηρεσιών υγειονομικής περιθάλψεως, πρέπει να γίνει δεκτό ότι ένα τέτοιο κέντρο εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας περί υπηρεσιών.

19.

Η COCOM, αντιθέτως, επισημαίνει τη στενή συνάφεια μεταξύ των κέντρων αυτών και των κέντρων εντατικότερης περιθάλψεως, καθώς και των κέντρων που σκοπούν αποκλειστικώς στην παροχή υγειονομικής περιθάλψεως, στοιχείο εκ του οποίου συνάγεται το συμπέρασμα ότι τα κέντρα ημερήσιας και νυχτερινής υποδοχής ηλικιωμένων παρέχουν «υπηρεσίες υγειονομικής περιθάλψεως» και ότι, ως εκ τούτου, δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας περί υπηρεσιών.

20.

Από το γράμμα του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο στʹ, δεν προκύπτει καμία ένδειξη όσον αφορά τον ορισμό της έννοιας «υπηρεσία υγειονομικής περιθάλψεως». Εν πάση περιπτώσει, είναι σαφές ότι η εξαίρεση είναι γενικής ισχύος: εξαιρούνται οι υπηρεσίες υγειονομικής περιθάλψεως, άνευ ετέρου προσδιορισμού, «είτε παρέχονται μέσω εγκαταστάσεων υγειονομικής περίθαλψης είτε όχι, και ανεξάρτητα από τον τρόπο με τον οποίο οργανώνονται και χρηματοδοτούνται οι εν λόγω υπηρεσίες σε εθνικό επίπεδο ή από το αν είναι δημόσιες ή ιδιωτικές». Ως εκ τούτου, η εξαίρεση αυτή περιλαμβάνει οτιδήποτε προσήκει να χαρακτηρισθεί ως υπηρεσία υγειονομικής περιθάλψεως, ανεξαρτήτως οργανώσεως, χρηματοδοτήσεως ή παρεμβάσεως του Δημοσίου. Στο ερώτημα περί της φύσεως αυτών των παροχών περιθάλψεως πρέπει να δοθεί απάντηση λαμβανομένης υπόψη της εν γένει οικονομίας της διατάξεως.

21.

Από την εικοστή δεύτερη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας περί υπηρεσιών προκύπτουν ορισμένα ενδιαφέροντα στοιχεία. Έτσι, παραπέμποντας στο προπαρατεθέν στοιχείο στʹ, στην αιτιολογική σκέψη αυτή επισημαίνεται ότι η εξαίρεση «θα πρέπει να καλύπτει τις ιατρικές και φαρμακευτικές υπηρεσίες που προσφέρονται από επαγγελματίες του τομέα της υγείας σε ασθενείς για την αξιολόγηση, διατήρηση ή αποκατάσταση της υγείας τους, όταν η άσκηση των εν λόγω δραστηριοτήτων επιφυλάσσεται αποκλειστικά σε νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα στο κράτος μέλος στο οποίο παρέχονται οι υπηρεσίες».

22.

Η περιγραφή την οποία παρέχει η εικοστή δεύτερη αιτιολογική σκέψη συμπληρώνεται από το Εγχειρίδιο εφαρμογής της Οδηγίας για τις Υπηρεσίες ( 3 ), το οποίο εκδόθηκε από την Επιτροπή το 2007 και δεν έχει μεν κανονιστική ισχύ, πλην όμως παρέχει τουλάχιστον ερμηνευτικές οδηγίες. Στο Εγχειρίδιο διευκρινίζεται, όσον αφορά το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο στʹ, ότι η εν λόγω διάταξη συνεπάγεται ότι «οι υπηρεσίες που δεν παρέχονται σε ασθενή δεν εμπίπτουν στην εξαίρεση αυτή», καθώς και ότι «στο πεδίο εφαρμογής της εξαιρέσεως δεν εμπίπτουν οι δραστηριότητες που δεν σκοπούν στη διατήρηση, την εκτίμηση ή την αποκατάσταση της υγείας των ασθενών». Επιπλέον, στο Εγχειρίδιο επισημαίνεται ότι «η εξαίρεση των υπηρεσιών υγειονομικής περιθάλψεως περιλαμβάνει μόνον τις δραστηριότητες των οποίων η άσκηση επιφυλάσσεται σε νομοθετικώς κατοχυρωμένο επάγγελμα στο κράτος μέλος εντός του οποίου παρέχεται η υπηρεσία».

23.

Η οδηγία 2011/24/ΕΕ, περί εφαρμογής των δικαιωμάτων των ασθενών στο πλαίσιο της διασυνοριακής υγειονομικής περίθαλψης ( 4 ), αποτελεί ένα επιπλέον χρήσιμο στοιχείο, μολονότι δεν σχετίζεται με το νομικό πλαίσιο της υπό κρίση υποθέσεως. Η οδηγία αυτή δεν μνημονεύει την ελευθερία εγκαταστάσεως κέντρων παροχής περιθάλψεως, πλην όμως, στο άρθρο της 3, στοιχείο αʹ, ορίζει την «υγειονομική περίθαλψη» ως οποιαδήποτε εκ των υπηρεσιών «που παρέχονται σε ασθενείς από επαγγελματίες της υγείας προκειμένου να εκτιμηθεί, να διατηρηθεί ή να αποκατασταθεί η κατάσταση της υγείας τους, συμπεριλαμβανομένης της συνταγογράφησης, της χορήγησης και της προμήθειας φαρμάκων και ιατροτεχνολογικών βοηθημάτων».

24.

Όπως παρατηρείται, οι «υπηρεσίες υγειονομικής περιθάλψεως», κατά την έννοια που προκρίνει το δίκαιο της Ένωσης, περιλαμβάνουν κυρίως την εκτίμηση, τη διατήρηση και την αποκατάσταση της υγείας των ασθενών. Οσάκις η δραστηριότητα έγκειται στην παροχή διαφόρων υπηρεσιών, ορισμένες εκ των οποίων δεν έχουν τα γνωρίσματα αυτά, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η κύρια υπηρεσία που παρέχεται με τη δραστηριότητα. Ως εκ τούτου, όπως προκύπτει από το Εγχειρίδιο, ένας αθλητικός σύλλογος ή ένα γυμναστήριο δεν μπορούν να χαρακτηρισθούν ως κέντρα παροχής «υπηρεσιών υγειονομικής περιθάλψεως», μολονότι ορισμένες από τις υπηρεσίες που παρέχουν αφορούν σαφώς την εκτίμηση, τη διατήρηση και την αποκατάσταση της υγείας ( 5 ).

25.

Επιπλέον, η υπηρεσία υγειονομικής περιθάλψεως πρέπει να παρέχεται από επαγγελματία του χώρου της υγείας. Ούτε η οδηγία περί υπηρεσιών ούτε κάποιο από τα λοιπά νομοθετήματα ή ερμηνευτικά κείμενα μνημονεύει το ειδικό δίπλωμα που πρέπει να διαθέτουν οι εν λόγω επαγγελματίες, πλην όμως η σιωπή αυτή ισοδυναμεί απλώς με παραπομπή σε κατά περίπτωση ανάλυση. Εφόσον πρόκειται για νομοθετικώς κατοχυρωμένο επάγγελμα, οι οικείες διατάξεις θα επιβεβαιώνουν τον ιατρικό χαρακτήρα του. Σε περίπτωση, αντιθέτως, επαγγέλματος το οποίο δεν είναι κατοχυρωμένο νομοθετικώς, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το πλαίσιο ασκήσεως του επαγγέλματος εντός του οικείου κράτους και οι υπηρεσίες που παρέχονται από τους ασκούντες το επάγγελμα αυτό, εξέταση για την οποία απαιτείται ειδική ανάλυση της δραστηριότητας που ασκεί ο επαγγελματίας.

26.

Επισημαίνεται επίσης ότι ο επαγγελματίας του χώρου της υγείας πρέπει να παρεμβαίνει, κατά την παροχή της υπηρεσίας, κατά τρόπο καθοριστικό και σε κρίσιμο χρονικό σημείο. Τούτο σημαίνει ότι δεν αρκεί η εντολή περί απλής ιατρικής παρακολουθήσεως ή η ύπαρξη πράξεως πιστοποιήσεως χωρίς ουσιαστική επίδραση στο περιεχόμενο ή στην ποιότητα της υπηρεσίας για να μπορεί να χαρακτηρισθεί η επίμαχη υπηρεσία, άνευ άλλου τινός, ως «υπηρεσία υγειονομικής περιθάλψεως».

27.

Βάσει των κριτηρίων αυτών, ως «υπηρεσία υγειονομικής περιθάλψεως» πρέπει να νοείται κάθε παροχή υπηρεσίας ή συνόλου υπηρεσιών από επαγγελματία του χώρου της υγείας ή υπό τη διεύθυνσή του, η οποία σκοπεί πρωτίστως στην εκτίμηση, διατήρηση ή αποκατάσταση της υγείας του ατόμου. Υπό τις συνθήκες αυτές και λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, πρέπει να εξετασθούν οι υπηρεσίες τις οποίες παρέχουν τα κέντρα ημερήσιας και νυχτερινής υποδοχής, όπως περιγράφονται στην πράξη νομοθετικού περιεχομένου της COCOM, της 24ης Απριλίου 2008.

28.

Προς τούτο, έχουμε στη διάθεσή μας μόνον το εθνικό νομοθετικό πλαίσιο, δεδομένου ότι, όπως επεσήμανε ο εκπρόσωπος της COCOM, δεν υφίσταται επί του παρόντος κανένα κέντρο με τα χαρακτηριστικά γνωρίσματα αυτά το οποίο να έχει τεθεί σε λειτουργία και να διέπεται από την επίμαχη νομοθεσία. Για τον λόγο αυτό πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ κέντρων ημερήσιας και κέντρων νυχτερινής υποδοχής ηλικιωμένων λαμβάνοντας αποκλειστικά υπόψη την περιγραφή που παρατίθεται στην προμνημονευθείσα πράξη νομοθετικού περιεχομένου της 24ης Απριλίου 2008.

29.

Όσον αφορά τα κέντρα ημερήσιας υποδοχής, το άρθρο 2, στοιχείο e, της προμνημονευθείσας πράξεως νομοθετικού περιεχομένου τα περιγράφει ως κέντρα εντός οίκου ευγηρίας ή συνδεόμενα με οίκο ευγηρίας, τα οποία διαθέτουν «εγκαταστάσεις για την υποδοχή, κατά τη διάρκεια της ημέρας, ηλικιωμένων ατόμων τα οποία εξακολουθούν να διαμένουν στην οικία τους». Στα άτομα αυτά παρέχεται εντός του κέντρου «η κατάλληλη αρωγή και περίθαλψη λαμβανομένης υπόψη της απώλειας αυτονομίας τους». Συγκρίνοντας το είδος υποδοχής που παρέχεται εντός των κέντρων αυτών και το παρεχόμενο εντός ενός άλλου είδους κέντρων, το οποίο προβλέπει η ίδια η πράξη νομοθετικού περιεχομένου και συγκεκριμένα εντός των «κέντρων περιθάλψεως», παρατηρούμε ότι τα πρώτα απευθύνονται σε ηλικιωμένους με μικρή απώλεια αυτονομίας, ενώ τα δεύτερα απευθύνονται σε ηλικιωμένους με σοβαρή ελάττωση των ικανοτήτων τους ( 6 ).

30.

Επίσης, οι υπηρεσίες τις οποίες παρέχουν ειδικώς τα κέντρα ημερήσιας υποδοχής, όπως τις περιγράφει η Femarbel, δεν έχουν ως κύριο γνώρισμα τον ιατρικό χαρακτήρα τους (αντιθέτως προς τα κέντρα περιθάλψεως), αλλά την αποστολή τους υποδοχής, κοινωνικοποιήσεως και στοιχειώδους παρακολουθήσεως. Πάντα κατά τη Femarbel, χωρίς πάντως η άποψη αυτή να επιβεβαιώνεται από την COCOM, τα κέντρα αυτά δεν διαθέτουν σύνθετη υποδομή, είναι δε ανοιχτά για τους διαμένοντες σ’ αυτά κατά τρόπο ώστε αυτοί να προσέρχονται οποιαδήποτε ώρα της ημέρας, είτε για γεύματα είτε για δραστηριότητες αναψυχής. Η πράξη νομοθετικού περιεχομένου της 24ης Απριλίου 2008 επιβάλλει βεβαίως την παρουσία επαγγελματία του χώρου της υγείας, πλην όμως η υποχρέωση αυτή σχετίζεται με τη λήψη των φαρμάκων που έχει συνταγογραφήσει ιατρός σε περίπτωση ανάγκης.

31.

Όσον αφορά, τώρα, τα κέντρα νυχτερινής υποδοχής, παρατηρούνται ουσιώδεις διαφορές σχετιζόμενες με τη νυχτερινή λειτουργία τους. Καταρχάς, δεν υφίσταται, κατά τα φαινόμενα, συνύπαρξη «κέντρων περιθάλψεως» και «κέντρων υποδοχής», όπως στην περίπτωση των κέντρων ημέρας, στοιχείο βάσει του οποίου είναι δυνατό να υποτεθεί ότι τα κέντρα νυχτερινής «υποδοχής» επιτελούν και τη λειτουργία των κέντρων περιθάλψεως.

32.

Πράγματι, το άρθρο 190 της προσβαλλομένης αποφάσεως ορίζει ότι τα ιδρύματα (περιλαμβανομένων των κέντρων νυχτερινής υποδοχής) πρέπει να διαθέτουν «επαρκές νοσηλευτικό και παραϊατρικό προσωπικό για να διασφαλίζουν τη διαρκή παρακολούθηση, περίθαλψη και φροντίδα των ηλικιωμένων».

33.

Πάντως, η διαρκής παρουσία ειδικευμένου νοσηλευτικού προσωπικού δεν συνεπάγεται, καταρχήν, ότι τα κέντρα, εν γένει, έχουν ειδικώς ιατρικό χαρακτήρα. Υπάρχει διαρκής παρουσία τέτοιου προσωπικού στο μέτρο που οι διαμένοντες έχουν ανάγκη των υπηρεσιών του κατά περιστασιακό μόνον τρόπο. Κύρια αποστολή των κέντρων νυχτερινής υποδοχής δεν είναι η παροχή ιατρικών υπηρεσιών, αλλά η ανάπαυση των ηλικιωμένων.

34.

Όπως ορθώς επεσήμανε η Επιτροπή, η ύπαρξη υπηρεσίας υγειονομικής περιθάλψεως μεταξύ των δραστηριοτήτων ιδρύματος δεν το καθιστά άνευ άλλου τινός κέντρο υγειονομικής περιθάλψεως. Ο χαρακτηρισμός οικονομικής δραστηριότητας δυνάμενης να ασκηθεί εντός κράτους μέλους πρέπει να στηρίζεται σε σφαιρική εκτίμηση των λειτουργιών της και, ιδίως, των πλέον χαρακτηριστικών εξ αυτών. Συνεπώς, η εκ μέρους της Femarbel επίκληση του άρθρου 9 της οδηγίας περί υπηρεσιών, το οποίο αφορά την ελευθερία εγκαταστάσεως, επιβεβαιώνει ότι η ομοσπονδία βάλλει αποκλειστικώς κατά των διατάξεων που παρακωλύουν την εγκατάσταση και όχι την περιστασιακή παροχή εντός της αγοράς.

35.

Κατόπιν των ανωτέρω, φρονώ ότι, όσον αφορά καταρχάς τα κέντρα ημερήσιας υποδοχής, αυτά δεν αποτελούν κέντρα που παρέχουν «υπηρεσίες υγειονομικής περιθάλψεως», κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο στʹ, της οδηγίας περί υπηρεσιών. Τόσο το αντικείμενο των υπηρεσιών που παρέχουν όσο και το προσωπικό που είναι υπεύθυνο για την παροχή των υπηρεσιών αυτών αποτελεί ένδειξη περί του ότι κύρια αποστολή τους δεν είναι η περίθαλψη και ότι η παρουσία νοσηλευτικού προσωπικού δεν είναι καθοριστική για την παροχή της υπηρεσίας.

36.

Η κρίση όσον αφορά τα κέντρα νυχτερινής υποδοχής θα μπορούσε να είναι διαφορετική, για τους λόγους που εκτέθηκαν στα σημεία 31 έως 33. Εντούτοις, εάν επιβεβαιωθεί η προεκτεθείσα ανάλυση, δηλαδή ότι τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά γνωρίσματα αυτών των κέντρων νυκτός δεν αναιρούν τον περιστασιακό και ενδεχόμενο χαρακτήρα της παροχής υγειονομικής περιθάλψεως, στοιχείο του οποίου η διακρίβωση απόκειται στο αιτούν δικαστήριο, το συμπέρασμα θα είναι το ίδιο.

37.

Η οδηγία περί υπηρεσιών δεν έχει εφαρμογή ούτε στην περίπτωση των «κοινωνικ[ών] υπηρεσ[ιών] που σχετίζονται με την κοινωνική στέγαση, την παιδική μέριμνα και τη στήριξη των οικογενειών και των ατόμων που έχουν μονίμως ή προσωρινώς ανάγκη, οι οποίες παρέχονται από το κράτος, από παρόχους για λογαριασμό του κράτους ή από φιλανθρωπικές οργανώσεις αναγνωρισμένες από το κράτος». Η εξαίρεση αυτή περιέχεται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο ιʹ, της οδηγίας περί υπηρεσιών, η δε COCOM την επικαλέσθηκε προκειμένου να υποστηρίξει ότι η οδηγία δεν έχει εφαρμογή στην περίπτωση των ημερήσιων και των νυχτερινών κέντρων υποδοχής. Από την πλευρά τους, η Femarbel, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών και η Επιτροπή φρονούν ότι τα κέντρα αυτά δεν παρέχουν «κοινωνικές υπηρεσίες» κατά την έννοια της προπαρατεθείσας διατάξεως και ότι, ως εκ τούτου, εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των διατάξεων της οδηγίας περί υπηρεσιών.

38.

Το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο ιʹ, της οδηγίας περί υπηρεσιών αφορά τις κοινωνικές υπηρεσίες οικονομικού χαρακτήρα. Αυτό συνάγεται από το στοιχείο αʹ της διατάξεως αυτής, βάσει του οποίου αποκλείονται από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας περί υπηρεσιών οι μη οικονομικές υπηρεσίες γενικού ενδιαφέροντος. Καθόσον αποκλείονται οι μη οικονομικές υπηρεσίες, οι ακόλουθες εξαιρέσεις περί υπηρεσιών γενικού ενδιαφέροντος αφορούν λογικά τις υπηρεσίες οικονομικής φύσεως.

39.

Ουδεμία αμφιβολία υφίσταται περί του ότι τα κέντρα ημερήσιας και τα κέντρα νυχτερινής υποδοχής αποτελούν οικονομικές δραστηριότητες, καθόσον η λειτουργία τους συνίσταται στην προσφορά υπηρεσιών εντός αγοράς διεπόμενης από την αρχή του ελεύθερου ανταγωνισμού ( 7 ). Κατά συνέπεια, η δυσχέρεια που εγείρει η υπό κρίση υπόθεση δεν έγκειται στην επιλογή μεταξύ της εξαιρέσεως που διαλαμβάνεται στο στοιχείο αʹ και εκείνης του στοιχείου ιʹ, δεδομένου ότι πρόκειται προδήλως για τη δεύτερη.

40.

Ερμηνευτικά προβλήματα εγείρει η ερμηνεία του προπαρατεθέντος στοιχείου ιʹ, από το οποίο συνάγεται διττώς ειδική εξαίρεση, κάτι που δεν συμβαίνει στην περίπτωση του στοιχείου στʹ.

41.

Πρώτον, όσον αφορά το περιεχόμενο της υπηρεσίας, το στοιχείο ιʹ αφορά αποκλειστικώς κατηγορία κοινωνικών υπηρεσιών που εμπίπτουν στην εξαίρεση, μεταξύ των οποίων τη «στήριξη των οικογενειών και των ατόμων που έχουν μονίμως ή προσωρινώς ανάγκη». Τούτο ισχύει, όπως άλλωστε δεν αμφισβητήθηκε, στην περίπτωση των κέντρων ημερήσιας υποδοχής και των κέντρων νυχτερινής υποδοχής.

42.

Δεύτερον, αντιθέτως πάλι προς την περίπτωση της εξαιρέσεως της «υγειονομικής περιθάλψεως» κατά το στοιχείο στʹ, η διάταξη του στοιχείου ιʹ περιορίζει την εξαίρεση στις κοινωνικές υπηρεσίες που «παρέχονται από το κράτος, από παρόχους για λογαριασμό του κράτους ή από φιλανθρωπικές οργανώσεις αναγνωρισμένες από το κράτος». Κατά συνέπεια, η εξαίρεση αφορά τρία είδη οργανώσεως παροχής της υπηρεσίας. Το πρώτο συνίσταται στην παροχή απευθείας από το κράτος μέσω των φορέων του Δημοσίου. Το δεύτερο αφορά έμμεση παροχή υπηρεσιών από ιδιώτες, εφόσον υφίσταται «εξουσιοδότηση» εκ μέρους του Δημοσίου. Το τρίτο είδος αφορά εκ νέου τη δυνατότητα απευθείας παροχής, αλλά μέσω φιλανθρωπικών οργανώσεων, αναγνωρισμένων από το κράτος. Καθόσον το πρώτο και το τρίτο είδος παροχής δεν τίθενται εν αμφιβόλω, θα περιορίσω την ανάλυσή μου στη σημασία του δεύτερου, δηλαδή της υπηρεσίας που παρέχεται «κατόπιν εξουσιοδοτήσεως» του Δημοσίου.

43.

Αντιθέτως προς το πρώτο και το τρίτο είδος οργανώσεως, η παροχή υπηρεσίας «κατόπιν εξουσιοδοτήσεως» του κράτους [ΣτΜ: έχει αποδοθεί στο ελληνικό κείμενο της οδηγίας με τη φράση «για λογαριασμό του κράτους»] απαιτεί ακριβώς αυτό το στοιχείο: την εξουσιοδότηση. Πρέπει να διευκρινισθεί το σημασιολογικό περιεχόμενο του όρου αυτού, καθόσον κάθε δραστηριότητα που ασκεί ιδιώτης, κατά το μάλλον ή ήττον ρυθμιζόμενη από το κράτος, δεν αποτελεί δραστηριότητα ασκούμενη βάσει εξουσιοδοτήσεως. Σε αντίθετη περίπτωση, θα μπορούσε να γίνει δεκτό ότι οποιαδήποτε δραστηριότητα υπό τον έλεγχο του κράτους ή υποκείμενη σε κρατικές διατάξεις εμπίπτει στην περίπτωση της «εξουσιοδοτήσεως» προς την επιχείρηση που παρέχει την υπηρεσία.

44.

Η οδηγία περί υπηρεσιών δεν παρέχει επιπλέον ενδείξεις προς διευκρίνιση του περιεχομένου της φράσεως «από παρόχους για λογαριασμό του κράτους». Η σύγκριση του κειμένου στις διάφορες γλωσσικές αποδόσεις δεν βοηθά. Ενώ το κείμενο στη γαλλική και στην αγγλική γλώσσα κάνει λόγο, αντιστοίχως, για ιδιώτες «mandatés» και «mandated» από το κράτος, το κείμενο στην ιταλική και στην ισπανική γλώσσα περιέχει, αντιστοίχως, τους όρους «incaricati» και «encargadas». Η διαφορά ως προς τη χρήση των όρων δεν είναι, κατά τα φαινόμενα, καθοριστικής σημασίας από απόψεως ερμηνείας της διατάξεως.

45.

Ως εκ τούτου, η εξέταση του κειμένου στις διάφορες γλώσσες πρέπει να μας οδηγήσει σε αυτοτελή ερμηνεία της φράσεως «για λογαριασμό του κράτους», η οποία θα αντικατοπτρίζει την ύπαρξη υποχρεώσεως παροχής κοινωνικής υπηρεσίας, με επαρκή συνάφεια προς το γενικό συμφέρον ώστε να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της εξαιρέσεως του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο ιʹ, της οδηγίας περί υπηρεσιών. Για τον σκοπό αυτό, θα προβώ σε ανάλυση της εν γένει οικονομίας της διατάξεως αυτής και εν συνεχεία θα προτείνω ερμηνεία της η οποία θα είναι αφενός μεν σύμφωνη προς τον χαρακτήρα της ως εξαιρέσεως, αφετέρου δε συνεπής προς τους σκοπούς των οποίων η επίτευξη επιδιώκεται με την οδηγία περί υπηρεσιών.

46.

Σύμφωνα με τις αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας περί υπηρεσιών, η εξαίρεση ορισμένων κοινωνικών υπηρεσιών οικονομικού χαρακτήρα σκοπούν στη «[δι]ασφάλιση των θεμελιωδών δικαιωμάτων ανθρώπινης αξιοπρέπειας και ακεραιότητας», καθόσον «αποτελούν εκδήλωση των αρχών της κοινωνικής συνοχής και αλληλεγγύης». Συνεπώς, τα κράτη μέλη διαθέτουν ευρεία διακριτική ευχέρεια για να διαρρυθμίζουν τα συστήματά τους κοινωνικής ασφαλίσεως, όπως έχει επανειλημμένα υπενθυμίσει το Δικαστήριο ( 8 ). Απόκειται σε κάθε κράτος μέλος να καθορίσει τις προϋποθέσεις αυτές και τη μέθοδο οργανώσεως που πρέπει να χρησιμοποιηθεί, δεδομένου ότι τα στοιχεία αυτά δεν ρυθμίζονται από το δίκαιο της Ένωσης, περιλαμβανομένης της οδηγίας περί υπηρεσιών. Πράγματι, η οδηγία περί υπηρεσιών επιβεβαιώνει τη διακριτική ευχέρεια που διαθέτουν τα κράτη μέλη, παραπέμποντας, με το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο ιʹ, στις κοινωνικές υπηρεσίες, πλην όμως αποκλειστικώς σε αυτές που «παρέχονται από το κράτος», «για λογαριασμό του κράτους» ή «από φιλανθρωπικές οργανώσεις».

47.

Βάσει, όμως, του ερμηνευτικού κριτηρίου που επανειλημμένα έχει εφαρμόσει το Δικαστήριο, οι εξαιρέσεις από τους γενικούς κανόνες πρέπει να ερμηνεύονται περιοριστικώς. Τούτο ισχύει προδήλως στην περίπτωση των εξαιρέσεων από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας περί υπηρεσιών που απαριθμούνται στο άρθρο της 2. Κατά συνέπεια, η εξαίρεση των κοινωνικών υπηρεσιών απαιτεί περιοριστική ερμηνεία, γεγονός που οδηγεί στις κατωτέρω σκέψεις.

48.

Λόγω του δημοσίου χαρακτήρα τους, η καθολική δυνατότητα λήψεως των κοινωνικών υπηρεσιών που διαλαμβάνονται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο ιʹ, της οδηγίας περί υπηρεσιών εκδηλώνεται με την ύπαρξη υποχρεώσεως παροχής της υπηρεσίας αυτής εκ μέρους των δημοσίων αρχών ( 9 ). Η ως άνω υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας είναι ακριβώς αυτή που καταλέγεται στην «εξουσιοδότηση» που μνημονεύεται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο ιʹ, της οδηγίας περί υπηρεσιών, διάταξη η οποία περιλαμβάνει στην εξαίρεση τις κοινωνικές υπηρεσίες που παρέχει ιδιώτης, αλλά κατόπιν εξουσιοδοτήσεως των δημοσίων αρχών.

49.

Στην περίπτωση κατά την οποία οι κοινωνικές υπηρεσίες που διαλαμβάνονται στο προμνημονευθέν στοιχείο ιʹ παρέχονται από ιδιώτη, ο παρέχων πρέπει να υπάγεται σε καθεστώς ιδιωτικού δικαίου, αλλά το είδος της υπηρεσίας είναι αναπόσπαστα συνδεδεμένο με την υποχρέωση δημόσιας υπηρεσίας που δικαιολογεί την παροχή ( 10 ). Στις περιπτώσεις αυτές, η «εξουσιοδότηση» προς τον παρέχοντα την υπηρεσία δεν αποτελεί απλώς σχέση υποχρεώσεως, αλλά εξουσιοδότηση στηριζόμενη σε αναγνωρισμένη από τον νόμο κοινωνική υπηρεσία, την οποία διασφαλίζει η σύσταση κοινωνικού υποκειμενικού δικαιώματος και η οποία παρέχεται εν γένει προς οποιονδήποτε πληροί ορισμένες αντικειμενικές προϋποθέσεις σχετιζόμενες με την προσωπική κατάστασή του.

50.

Συνεπώς, η «εξουσιοδότηση» κατά το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο ιʹ, της οδηγίας περί υπηρεσιών δεν αποτελεί απλώς νομική υποχρέωση που επιβάλλεται σε ιδιώτη παρέχοντα κοινωνική υπηρεσία, αλλά ανάθεση δημόσιας υπηρεσίας έχουσας τα προεκτεθέντα χαρακτηριστικά, στοιχείο που θέτει τον ιδιώτη παρέχοντα υπηρεσίες σε σχέση εξαρτήσεως από το κράτος, διαφορετική αυτής που συνήθως υφίσταται οσάκις υπηρεσία παρέχεται βάσει αναθέσεως παροχής δημόσιας υπηρεσίας ή παρεμφερούς συμβάσεως. Το νομοθετικό και κανονιστικό πλαίσιο στο οποίο εμπίπτει η περίπτωση του παρέχοντος την υπηρεσία χαρακτηρίζεται από την ύπαρξη ειδικού δεσμού, ο οποίος διέπεται από υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας και σκοπεί σε ειδικού χαρακτήρα κοινωνική προστασία. Αυτό συνιστά την «εξουσιοδότηση» που πρέπει να αναζητηθεί στο πλαίσιο της αναλύσεως της σχέσεως μεταξύ του ιδιοκτήτη κέντρου ημερήσιας ή κέντρου νυχτερινής υποδοχής και του Δημοσίου.

51.

Όπως διευκρίνισε η COCOM, οι ιδιώτες μπορούν να ιδρύουν κέντρα ημερήσιας ή νυχτερινής υποδοχής υποκείμενα σε προγραμματισμό και χορήγηση αδείας, υποχρεώσεις που αποτελούν δύο διαφορετικά στάδια μέσω των οποίων η δημόσια αρχή επιτρέπει τη λειτουργία του κέντρου, θέτοντας εκ παραλλήλου και νέους όρους οι οποίοι αφορούν την παροχή της υπηρεσίας. Όπως επιβεβαίωσε η COCOM κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ο ανταγωνισμός μεταξύ των κέντρων αναπτύσσεται μέσω πολιτικής τιμών και αναλόγως της ποιότητας της παρεχόμενης υπηρεσίας, μολονότι το πρώτο στοιχείο υπόκειται στον περιορισμό πίνακα νοσηλίων που θέτει ανώτατες επιτρεπόμενες τιμές.

52.

Από τη δικογραφία προκύπτει επίσης ότι τα κέντρα ημερήσιας υποδοχής και τα κέντρα νυχτερινής υποδοχής αποτελούν αμιγώς οικονομικές δραστηριότητες τις οποίες ασκούν ιδιώτες, περιλαμβανομένων νομικών προσώπων κερδοσκοπικού χαρακτήρα. Πρόκειται περί οικονομικών δραστηριοτήτων, διότι συνίστανται στη διάθεση υπηρεσίας στην αγορά έναντι αμοιβής, υπό συνθήκες που προσεγγίζουν περισσότερο την εμπορική δραστηριότητα. Πράγματι, από τις προϋποθέσεις που παρατίθενται στην άδεια λειτουργίας, ειδικά όσον αφορά τα κέντρα ημερήσιας υποδοχής και τα κέντρα νυχτερινής υποδοχής, συνάγεται ότι πρόκειται για απαιτήσεις σχετικές με την παροχή της υπηρεσίας και όχι για υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας.

53.

Όπως προκύπτει από τη δικογραφία και με την επιφύλαξη της εκτιμήσεως που απόκειται στο αιτούν δικαστήριο, η χορήγηση αδείας δεν συνεπάγεται την ανάληψη υποχρεώσεων εντασσομένων σε σύνθετο σύστημα χρηματοδοτήσεως η οποία βαρύνει τις δημόσιες αρχές, όπως συμβαίνει στην περίπτωση των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Οι προϋποθέσεις που απαριθμούνται στο άρθρο 11 της πράξεως νομοθετικού περιεχομένου της COCOM, της 24ης Απριλίου 2008, αποτελούν περισσότερο κατάλογο περιλαμβάνοντα συνήθεις προϋποθέσεις για την παροχή υπηρεσίας, παρά όρους για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας, όπως προεκτέθηκε στα σημεία 48 και 49 των προτάσεων αυτών.

54.

Ως εκ τούτου, με την επιφύλαξη της εκτιμήσεως η οποία απόκειται στο αιτούν δικαστήριο, φρονώ ότι τα κέντρα ημερήσιας υποδοχής και τα κέντρα νυχτερινής υποδοχής, όπως διέπονται από την πράξη νομοθετικού περιεχομένου της COCOM, της 24ης Απριλίου 2008, δεν εμπίπτουν στη δεύτερη περίπτωση που διαλαμβάνεται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο ιʹ, της οδηγίας περί υπηρεσιών, δηλαδή δεν εξομοιώνονται με «παρόχους για λογαριασμό του κράτους».

55.

Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει την ακόλουθη απάντηση στο ερώτημα που υπέβαλε το βελγικό Cour constitutionnelle: