Υπόθεση C-309/10
Agrana Zucker GmbH
κατά
Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft
(αίτηση του Verwaltungsgerichtshof
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως)
«Ζάχαρη – Προσωρινό καθεστώς αναδιαρθρώσεως του κλάδου της ζάχαρης στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα – Κανονισμός (ΕΚ) 320/2006 – Άρθρο 11 – Πλεόνασμα εσόδων του ταμείου αναδιαρθρώσεως – Διάθεση του πλεονάσματος στο ΕΓΤΕ – Αρχή των κατ’ απονομή αρμοδιοτήτων και της αναλογικότητας – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Αδικαιολόγητος πλουτισμός»
Περίληψη της αποφάσεως
1. Γεωργία – Κοινή οργάνωση των αγορών – Ζάχαρη – Προσωρινό καθεστώς αναδιαρθρώσεως του κλάδου της ζάχαρης – Προσωρινό ποσό αναδιαρθρώσεως, οφειλόμενο από τις επιχειρήσεις
(Κανονισμός 320/2006 του Συμβουλίου, άρθρα 1 § 3, εδ. 2, και 11)
2. Γεωργία – Κοινή οργάνωση των αγορών – Ζάχαρη – Προσωρινό καθεστώς αναδιαρθρώσεως του κλάδου της ζάχαρης – Προσωρινό ποσό αναδιαρθρώσεως, οφειλόμενο από τις επιχειρήσεις
(Άρθρο 37 ΕΚ· κανονισμός 320/2006 του Συμβουλίου, άρθρο 11)
3. Πράξεις των οργάνων – Αιτιολογία – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Περιεχόμενο – Κανονισμός περί θεσπίσεως προσωρινού καθεστώτος αναδιαρθρώσεως του κλάδου της ζάχαρης
(Άρθρο 253 ΕΚ· κανονισμός 320/2006 του Συμβουλίου, δεύτερη αιτιολογική σκέψη και άρθρα 1 § 3, εδ. 2, και 11)
4. Γεωργία – Κοινή οργάνωση των αγορών – Ζάχαρη – Προσωρινό καθεστώς αναδιαρθρώσεως του κλάδου της ζάχαρης – Προσωρινό ποσό αναδιαρθρώσεως, οφειλόμενο από τις επιχειρήσεις
(Κανονισμός 320/2006 του Συμβουλίου, άρθρο 11)
5. Γεωργία – Κοινή οργάνωση των αγορών – Ζάχαρη – Προσωρινό καθεστώς αναδιαρθρώσεως του κλάδου της ζάχαρης – Προσωρινό ποσό αναδιαρθρώσεως, οφειλόμενο από τις επιχειρήσεις
(Κανονισμός 320/2006 του Συμβουλίου, άρθρο 11)
1. Το άρθρο 11 του κανονισμού 320/2006, για τη θέσπιση προσωρινού καθεστώτος αναδιαρθρώσεως του κλάδου της ζάχαρης στην Κοινότητα και για την τροποποίηση του κανονισμού 1290/2005 για τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής, έχει την έννοια ότι το προσωρινό ποσό πρέπει να καταβάλλεται εξ ολοκλήρου, ακόμη και αν τούτο συνεπάγεται πλεόνασμα του ταμείου αναδιαρθρώσεως.
Συγκεκριμένα, αφενός, το ως άνω άρθρο 11, παράγραφος 1, προβλέπει ότι οι επιχειρήσεις στις οποίες έχει χορηγηθεί ποσόστωση καταβάλλουν, ανά περίοδο εμπορίας, προσωρινό ποσό καθοριζόμενο, σύμφωνα με την παράγραφο 2 του εν λόγω άρθρου, για τις περιόδους εμπορίας 2006/2007, 2007/2008 και 2008/2009. Αφετέρου, ο νομοθέτης της Ένωσης προέβλεψε το ενδεχόμενο σχηματισμού πλεονάσματος από την είσπραξη του προσωρινού ποσού, αντίστοιχου προς τις δαπάνες χρηματοδοτήσεως των μέτρων αναδιαρθρώσεως, ορίζοντας στο άρθρο 1, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του ίδιου κανονισμού ότι το ποσό που εναπομένει στο ταμείο αναδιαρθρώσεως μετά τη χρηματοδότηση των δαπανών αυτών διατίθεται στο Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεως (ΕΓΤΕ). Επομένως, από το γράμμα του άρθρου 11 και από την οικονομία του κανονισμού 320/2006 προκύπτει ότι οι υπόχρεες επιχειρήσεις οφείλουν, σε κάθε περίοδο εμπορίας, να καταβάλλουν ολόκληρο το προσωρινό ποσό.
(βλ. σκέψεις 20-22, διατακτ. 1)
2. Το άρθρο 11 του κανονισμού 320/2006, για τη θέσπιση προσωρινού καθεστώτος αναδιαρθρώσεως του κλάδου της ζάχαρης στην Κοινότητα και για την τροποποίηση του κανονισμού 1290/2005 για τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής, δεν παραβιάζει την αρχή των κατ’ απονομή αρμοδιοτήτων.
Συνεπώς, δεδομένης της συμβολής της στην αναδιάρθρωση του κλάδου της ζάχαρης εντός της Κοινότητας, η είσπραξη του προσωρινού ποσού δυνάμει του εν λόγω άρθρου 11 συνιστά μέτρο της κοινής γεωργικής πολιτικής, το οποίο έχει νομίμως θεσπισθεί βάσει του άρθρου 37 ΕΚ. Το γεγονός ότι, αφενός, κατά το πέρας της εφαρμογής του εν λόγω προσωρινού πολυετούς καθεστώτος αναδιαρθρώσεως, προκύπτει πλεόνασμα και, αφετέρου, ότι το πλεόνασμα αυτό διατίθεται στο Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεως (ΕΓΤΕ), κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 1, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 320/2006, δεν θέτει εν αμφιβόλω την αρμοδιότητα του Ευρωπαίου νομοθέτη να θεσπίσει το μέτρο αυτό ούτε αναιρεί τον χαρακτήρα του ως μέτρου γεωργικής πολιτικής. Συγκεκριμένα, το ενδεχόμενο πλεόνασμα του ταμείου αναδιαρθρώσεως εξακολουθεί να προορίζεται αποκλειστικά για τη χρηματοδότηση μέτρων της κοινής γεωργικής πολιτικής.
(βλ. σκέψεις 29-30, 32-33, διατακτ. 2)
3. Το άρθρο 11 του κανονισμού 320/2006, για τη θέσπιση προσωρινού καθεστώτος αναδιαρθρώσεως του κλάδου της ζάχαρης στην Κοινότητα και για την τροποποίηση του κανονισμού 1290/2005 για τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής δεν στερείται νομιμότητας ως προς την υποχρέωση αιτιολογήσεως.
Είναι αληθές ότι στη δεύτερη αιτιολογική σκέψη δεν παρατίθενται οι λόγοι για τους οποίους, κατά το άρθρο 1, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 320/2006, το ποσό που ενδεχομένως εναπομένει στο ταμείο αναδιαρθρώσεως μετά τη χρηματοδότηση των δαπανών διατίθεται στο Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεως (ΕΓΤΕ). Ωστόσο, κατά τον κρίσιμο για την εκτίμηση της νομιμότητας της εν λόγω πράξεως χρόνο, ήτοι κατά τον χρόνο της εκδόσεώς της, το μόνο πιθανό ενδεχόμενο, μετά την πραγματοποίηση των δαπανών αναδιαρθρώσεως, ήταν η ύπαρξη πλεονάσματος του ταμείου αναδιαρθρώσεως. Συνεπώς, η απόφαση να διατεθεί το εν λόγω πλεόνασμα στο ΕΓΤΕ, στο οποίο ανήκει το ταμείο αναδιαρθρώσεως, αποτελεί τεχνικής φύσεως επιλογή, για την οποία δεν απαιτείται ειδική αιτιολογία.
(βλ. σκέψεις 37-39, διατακτ. 2)
4. Το άρθρο 11 του κανονισμού 320/2006, για τη θέσπιση προσωρινού καθεστώτος αναδιαρθρώσεως του κλάδου της ζάχαρης στην Κοινότητα και για την τροποποίηση του κανονισμού 1290/2005 για τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής, και η είσπραξη του προσωρινού ποσού κατ’ εφαρμογήν του εν λόγω κανονισμού, δεν θίγουν την αρχή της αναλογικότητας.
Συγκεκριμένα, όταν ο νομοθέτης της Ένωσης είναι αναγκασμένος να εκτιμήσει τα μελλοντικά αποτελέσματα ρυθμίσεως την οποία πρέπει να θεσπίσει μολονότι τα αποτελέσματα αυτά δεν μπορούν να προβλεφθούν με ακρίβεια, η εκτίμησή του μπορεί να επικριθεί μόνον αν προκύπτει ότι είναι προδήλως εσφαλμένη ενόψει των στοιχείων που ο νομοθέτης διέθετε κατά τον χρόνο θεσπίσεως της σχετικής ρυθμίσεως. Πάντως, το προσωρινό ποσό έχει καθοριστεί βάσει των μελλοντικών αποτελεσμάτων του θεσπισθέντος διά του κανονισμού αυτού καθεστώτος αναδιαρθρώσεως, χωρίς να είναι δυνατόν να προβλεφθούν τα αποτελέσματα αυτά με ακρίβεια. Εφόσον από τη δικογραφία δεν προκύπτει ότι η εκτίμηση των δαπανών και των αναγκαίων για την κάλυψή τους εσόδων ήταν προδήλως εσφαλμένη βάσει των στοιχείων που διέθετε ο νομοθέτης της Ένωσης κατά τον χρόνο εκδόσεως του κανονισμού 320/2006, καθώς το ύψος του πλεονάσματος δεν αποτελεί επαρκές στοιχείο προς απόδειξη της υπάρξεως τέτοιου σφάλματος, ο καθορισμός του προσωρινού ποσού δεν μπορεί να κριθεί προδήλως απρόσφορος για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού, ο οποίος συνίσταται στη χρηματοδότηση του συγκεκριμένου καθεστώτος από τους παραγωγούς.
(βλ. σκέψεις 45-46, 48, 50-51, διατακτ. 2)
5. Φρονώντας ότι στερείται κύρους λόγω ελλείψεως αρμοδιότητας και αιτιολογίας, καθώς και λόγω παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας, η Agrana Zucker υποστηρίζει ότι η είσπραξη της δεύτερης δόσεως του προσωρινού ποσού για την περίοδο εμπορίας 2008/2009, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 11 του κανονισμού 320/2006, για τη θέσπιση προσωρινού καθεστώτος αναδιαρθρώσεως του κλάδου της ζάχαρης στην Κοινότητα και για την τροποποίηση του κανονισμού 1290/2005 για τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής, δεν γίνεται χωρίς νόμιμη αιτία, έστω και αν το ταμείο αναδιαρθρώσεως παρουσιάζει πλεόνασμα. Κατά συνέπεια, δεν συνιστά αδικαιολόγητο πλουτισμό της Ένωσης, δυνάμενη να στηρίξει αξίωση περί επιστροφής, και, εν πάση περιπτώσει, δεν επηρεάζει το κύρος του εν λόγω άρθρου 11, το οποίο αποτελεί τη νομική βάση της εισπράξεως του ποσού αυτού. Συγκεκριμένα, για να γίνει δεκτή αξίωση στηριζόμενη στον αδικαιολόγητο πλουτισμό της Ένωσης, πρέπει να αποδειχθεί άνευ νόμιμης αιτίας πλουτισμός της Ένωσης και ελάττωση της περιουσίας του έχοντος την αξίωση, συνδεόμενη με τον πλουτισμό.
(βλ. σκέψεις 53-54, διατακτ. 2)
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (όγδοο τμήμα)
της 28ης Ιουλίου 2011 (*)
«Ζάχαρη – Προσωρινό καθεστώς αναδιαρθρώσεως του κλάδου της ζάχαρης στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα – Κανονισμός (ΕΚ) 320/2006 – Άρθρο 11 – Πλεόνασμα εσόδων του ταμείου αναδιαρθρώσεως – Διάθεση του πλεονάσματος στο ΕΓΤΕ – Αρχή των κατ’ απονομή αρμοδιοτήτων και της αναλογικότητας – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Αδικαιολόγητος πλουτισμός»
Στην υπόθεση C‑309/10,
με αντικείμενο αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, που υπέβαλε το Verwaltungsgerichtshof (Αυστρία) με απόφαση της 9ης Ιουνίου 2010, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 29 Ιουνίου 2010, στο πλαίσιο της δίκης
Agrana Zucker GmbH
κατά
Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (όγδοο τμήμα),
συγκείμενο από τους K. Schiemann, πρόεδρο τμήματος, C. Toader και E. Jarašiūnas (εισηγητή), δικαστές,
γενική εισαγγελέας: V. Trstenjak
γραμματέας: K. Malacek, υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 31ης Μαρτίου 2011,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν:
– η Agrana Zucker GmbH, εκπροσωπούμενη από τους P. Pallitsch και C. Pitschas, Rechtsanwälte,
– η Ελληνική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από την E. Λευθεριώτου και τον Κ. Τσαγκόπουλο, επικουρούμενους από τον Β. Μερέα, νομικό σύμβουλο,
– η Σουηδική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τις A. Falk και S. Johannesson,
– το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, εκπροσωπούμενο από τον E. Sitbon και τη Z. Kupčová,
– η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τους G. von Rintelen και P. Rossi,
κατόπιν της αποφάσεως που έλαβε, αφού άκουσε τη γενική εισαγγελέα, να εκδικάσει την υπόθεση χωρίς ανάπτυξη προτάσεων,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Η αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία και το κύρος του άρθρου 11 του κανονισμού (ΕΚ) 320/2006 του Συμβουλίου, της 20ής Φεβρουαρίου 2006, για τη θέσπιση προσωρινού καθεστώτος αναδιαρθρώσεως του κλάδου της ζάχαρης στην Κοινότητα και για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) 1290/2005, για τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ L 58, σ. 42).
2 Η αίτηση υποβλήθηκε στο πλαίσιο της εκδικάσεως προσφυγής ασκηθείσας από την Agrana Zucker GmbH (στο εξής: Agrana Zucker) κατά αποφάσεως του Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (ομοσπονδιακό Υπουργείο Γεωργίας, Δασοκομίας, Περιβάλλοντος και Υδάτων) της 10ης Δεκεμβρίου 2009, με την οποία επιβλήθηκε υποχρέωση καταβολής της δεύτερης δόσεως του προσωρινού ποσού αναδιαρθρώσεως (στο εξής: προσωρινό ποσό) για την περίοδο εμπορίας 2008/2009.
Το νομικό πλαίσιο
3 Η πρώτη, η δεύτερη και η τέταρτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 320/2006 έχουν ως εξής:
«1. […] Για να ευθυγραμμισθεί το κοινοτικό σύστημα παραγωγής και εμπορίου ζάχαρης με τις διεθνείς απαιτήσεις και να εξασφαλισθεί η μελλοντική ανταγωνιστικότητά του, είναι απαραίτητη η έναρξη μιας διαδικασίας ριζικής αναδιαρθρώσεως που θα οδηγήσει σε σημαντική μείωση της μη κερδοφόρου παραγωγικής ικανότητας στην Κοινότητα. Για τον σκοπό αυτόν, θα πρέπει να θεσπισθεί ένα χωριστό και αυτόνομο προσωρινό καθεστώς για την αναδιάρθρωση του κλάδου της ζάχαρης στην Κοινότητα, ως προϋπόθεση για την εφαρμογή μιας λειτουργικής νέας κοινής οργάνωσης αγοράς για τη ζάχαρη. [...]
2. Θα πρέπει να συσταθεί προσωρινό ταμείο αναδιαρθρώσεως για να χρηματοδοτηθούν τα μέτρα αναδιαρθρώσεως του κοινοτικού κλάδου της ζάχαρης. Για λόγους χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, το ταμείο θα πρέπει να αποτελεί μέρος του Τμήματος Εγγυήσεων του ΕΓΤΠΕ και, συνεπώς, να διέπεται από τις διαδικασίες και τους μηχανισμούς του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1258/1999 του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 1999, περί χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής [ΕΕ L 160, σ. 103], και, από την 1η Ιανουαρίου 2007, του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων που συστήνεται με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 2005, για τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής [ΕΕ L 209, σ. 1].
[...]
4. Τα μέτρα αναδιαρθρώσεως που προβλέπει ο παρών κανονισμός θα πρέπει να χρηματοδοτούνται με προσωρινά ποσά που θα συγκεντρωθούν από τους παραγωγούς ζάχαρης, ισογλυκόζης και σιροπιού ινσουλίνης, οι οποίοι θα επωφεληθούν μάλλον από τη διαδικασία αναδιαρθρώσεως. Επειδή τα εν λόγω ποσά δεν εμπίπτουν στις επιβαρύνσεις που είναι παραδοσιακά γνωστές στο πλαίσιο της κοινής οργάνωσης αγοράς για τη ζάχαρη, τα έσοδα από την είσπραξή τους θα πρέπει να θεωρούνται ως “έσοδα για ειδικό προορισμό”, όπως προβλέπει ο κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1605/2002 του Συμβουλίου, της 25ης Ιουνίου 2002, για τη θέσπιση του δημοσιονομικού κανονισμού που εφαρμόζεται στον γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων [ΕΕ L 248, σ. 1] [...]».
4 Κατά το άρθρο 1 του κανονισμού 320/2006:
«1. Ιδρύεται το προσωρινό ταμείο για την αναδιάρθρωση του κλάδου της ζάχαρης στην Κοινότητα (εφεξής καλούμενο “ταμείο αναδιαρθρώσεως”). [...]
Το ταμείο αναδιαρθρώσεως αποτελεί μέρος του Τμήματος Εγγυήσεων του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων. Από την 1η Ιανουαρίου 2007, αποτελεί μέρος του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ).
2. Το ταμείο αναδιαρθρώσεως χρηματοδοτεί τις δαπάνες που απορρέουν από τα μέτρα που προβλέπονται στα άρθρα 3, 6, 7, 8 και 9.
3. Το προσωρινό ποσό αναδιαρθρώσεως που αναφέρεται στο άρθρο 11 συνιστά έσοδο που προορίζεται για το ταμείο αναδιαρθρώσεως σύμφωνα με το άρθρο 18, παράγραφος 2 του κανονισμού [1605/2002].
Το ποσό που ενδεχομένως εναπομένει στο ταμείο αναδιαρθρώσεως μετά τη χρηματοδότηση των δαπανών που αναφέρονται στην παράγραφο 2, διατίθεται στο ΕΓΤΕ.
[...]»
5 Το άρθρο 3 του κανονισμού 320/2006 προβλέπει:
«1. Κάθε επιχείρηση παραγωγής ζάχαρης, ισογλυκόζης ή σιροπιού ινσουλίνης, στην οποία έχει χορηγηθεί ποσόστωση μέχρι την 1η Ιουλίου 2006, δικαιούται ενίσχυση αναδιαρθρώσεως ανά τόνο αποποιηθείσας ποσόστωσης, υπό την προϋπόθεση ότι, κατά τη διάρκεια μιας από τις περιόδους εμπορίας 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009 και 2009/2010:
(α) αποποιείται την ποσόστωση που έχει καθορίσει για ένα ή περισσότερα από τα εργοστάσιά της και διαλύει πλήρως τις σχετικές εγκαταστάσεις παραγωγής των σχετικών εργοστασίων,
ή
β) αποποιείται την ποσόστωση που έχει καθορίσει για ένα ή περισσότερα από τα εργοστάσιά της, διαλύει εν μέρει τις εγκαταστάσεις παραγωγής των σχετικών εργοστασίων και δεν χρησιμοποιεί τις εναπομένουσες εγκαταστάσεις παραγωγής των σχετικών εργοστασίων για την παραγωγή προϊόντων που υπάγονται στην κοινή οργάνωση αγοράς για τη ζάχαρη,
ή
γ) αποποιείται μέρος της ποσόστωσης που έχει καθορίσει για ένα ή περισσότερα από τα εργοστάσιά της και δεν χρησιμοποιεί τις εγκαταστάσεις παραγωγής των σχετικών εργοστασίων για το ραφινάρισμα ακατέργαστης ζάχαρης.
[...]»
6 Στα άρθρα 6 έως 9 του κανονισμού 320/2006 προβλέπονται ενισχύσεις διαφοροποιήσεως και μεταβατικές ενισχύσεις, οι οποίες, όπως προκύπτει από το άρθρο 10, παράγραφοι 1 και 3, του εν λόγω κανονισμού, είναι ανεξάρτητες από την ενίσχυση του άρθρου 3 και μπορούν να χορηγηθούν, όπως και η τελευταία αυτή ενίσχυση, κατά τις περιόδους εμπορίας 2006/2007 έως 2009/2010 εντός του ορίου των πιστώσεων που διατίθενται για το ταμείο αναδιαρθρώσεως.
7 Το άρθρο 11 του κανονισμού 320/2006 ορίζει:
«1. Οι επιχειρήσεις στις οποίες έχει χορηγηθεί ποσόστωση καταβάλλουν προσωρινό ποσό αναδιαρθρώσεως [...].
Οι ποσοστώσεις τις οποίες έχει αποποιηθεί μια επιχείρηση κατά τη διάρκεια μιας συγκεκριμένης περιόδου εμπορίας σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, δεν υπόκεινται στην καταβολή του προσωρινού ποσού […] για τη συγκεκριμένη περίοδο εμπορίας και για τις επόμενες περιόδους εμπορίας.
Το προσωρινό ποσό […] για τη ζάχαρη και το σιρόπι ινσουλίνης ισούται προς:
– 126,40 EUR ανά τόνο ποσόστωσης, για την περίοδο εμπορίας 2006/2007,
– 173,8 EUR ανά τόνο ποσόστωσης, για την περίοδο εμπορίας 2007/2008,
– 113,3 EUR ανά τόνο ποσόστωσης, για την περίοδο εμπορίας 2008/2009.
[...]»
8 Η πρώτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού (ΕΚ) 1261/2007 του Συμβουλίου, της 9ης Οκτωβρίου 2007, σχετικά με την τροποποίηση του κανονισμού αριθ. 320/2006 (ΕΕ L 283, σ. 8), με τον οποίο θεσπίστηκαν ορισμένα μέτρα προς βελτίωση της λειτουργίας του καθεστώτος αναδιαρθρώσεως, έχει ως εξής:
«Ο κανονισμός [320/2006] θεσπίστηκε με σκοπό να επιτραπεί στους λιγότερο ανταγωνιστικούς παραγωγούς ζάχαρης να αποποιηθούν την παραγωγή τους βάσει ποσόστωσης. Ωστόσο, η αποποίηση ποσοστώσεων στο πλαίσιο του εν λόγω κανονισμού δεν επιτεύχθηκε στο αρχικώς αναμενόμενο επίπεδο.»
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
9 Με την από 28 Σεπτεμβρίου 2009 απόφασή του, η οποία διορθώθηκε με απόφαση της 13ης Οκτωβρίου 2009, ο Agrarmarkt Austria (αυστριακός οργανισμός εκκαθαρίσεως των ενισχύσεων) υποχρέωσε την Agrana Zucker να καταβάλει τη δεύτερη δόση του προσωρινού ποσού για την περίοδο εμπορίας 2008/2009, η οποία ανερχόταν σε 15 908 561,77 ευρώ.
10 Η Agrana Zucker υπέβαλε, κατά της αποφάσεως αυτής, διοικητική ένσταση, η οποία απορρίφθηκε με απόφαση του Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft της 10ης Δεκεμβρίου 2009, κατά της οποίας ασκήθηκε προσφυγή ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου.
11 Από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι η Agrana Zucker αμφισβητεί τη νομιμότητα της αποφάσεως αυτής, επικαλούμενη, μεταξύ άλλων, την απόφαση του Δικαστηρίου της 11ης Ιουνίου 2009, C‑33/08, Agrana Zucker (Συλλογή 2009, σ. I‑5035), με την οποία επιβεβαιώθηκε, όπως προκύπτει και από το άρθρο 1, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, και την τέταρτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 320/2006, ότι τα εισπραττόμενα προσωρινά ποσά αναδιαρθρώσεως συνιστούν «έσοδα για ειδικό προορισμό», κατά την έννοια του κανονισμού 1605/2002, προοριζόμενα για την αυτοχρηματοδότηση των προβλεπομένων από τον κανονισμό 320/2006 μέτρων αναδιαρθρώσεως. Η Agrana Zucker καταλήγει ότι, κατά τελολογική ερμηνεία του άρθρου 11 του κανονισμού αυτού, το προσωρινό ποσό δεν πρέπει να εισπράττεται, αν τα αντίστοιχα έσοδα δεν είναι πλέον αναγκαία για τη χρηματοδότηση των εν λόγω μέτρων. Τούτο ισχύει όσον αφορά τη δεύτερη δόση του προσωρινού ποσού για την περίοδο εμπορίας 2008/2009, η είσπραξη της οποίας προδήλως συνεπάγεται πλεόνασμα του ταμείου αναδιαρθρώσεως.
12 Ενώπιον του Verwaltungsgerichtshof, η Agrana Zucker υποστήριξε, ειδικότερα, ότι το προσωρινό ποσό δεν μπορεί να διατεθεί για άλλες δαπάνες, έστω και αν το άρθρο 1, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 320/2006 προβλέπει ότι το υπόλοιπο του ταμείου αναδιαρθρώσεως, μετά τη χρηματοδότηση των μέτρων αναδιαρθρώσεως, διατίθεται στο ΕΓΤΕ.
13 Κατά την Agrana Zucker, αν γινόταν δεκτό ότι δεν αποκλείεται η καταβολή της δεύτερης δόσεως του προσωρινού ποσού για την περίοδο εμπορίας 2008/2009 ή ότι το ποσό αυτό δεν επιδέχεται τροποποιήσεως ανάλογα με τον τελικό συμψηφισμό του ταμείου αναδιαρθρώσεως, το άρθρο 11 του κανονισμού 320/2006 θα ήταν αντίθετο στην αρχή της αναλογικότητας. Εξάλλου, η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν έχει αρμοδιότητα επιβολής γενικού φόρου, μη προοριζόμενου για τη χρηματοδότηση των μέτρων αναδιαρθρώσεως της ευρωπαϊκής αγοράς της ζάχαρης.
14 Η Agrana Zucker προβάλλει, επιπλέον, ότι η διάταξη του εν λόγω άρθρου, ερμηνευόμενη κατά τα υποστηριζόμενα από την καθής στην κύρια δίκη διοικητική αρχή, στερείται νομιμότητας, λόγω παραβάσεως της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως.
15 Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι η Agrana Zucker απέδειξε ότι, σε αντίθεση με την περίπτωση που εξετάστηκε στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η προπαρατεθείσα απόφαση Agrana Zucker, οι ανάγκες χρηματοδοτήσεως των μέτρων αναδιαρθρώσεως είχαν ήδη πλήρως καλυφθεί. Υπό τις συνθήκες αυτές, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι δεν είναι σε θέση να δώσει απάντηση στα ερωτήματα που προκύπτουν, βάσει των εφαρμοστέων κανόνων και της νομολογίας του Δικαστηρίου.
16 Υπό τις περιστάσεις αυτές το Verwaltungsgerichtshof αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα εξής προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Έχει το άρθρο 11 του κανονισμού [...] 320/2006 [...] την έννοια ότι το προβλεπόμενο στην παράγραφο 2 του άρθρου αυτού προσωρινό ποσό αναδιαρθρώσεως για τη ζάχαρη και το σιρόπι ινσουλίνης, ύψους 113,30 ευρώ ανά τόνο ποσοστώσεως για την περίοδο εμπορίας 2008/2009, πρέπει να καταβάλλεται οπωσδήποτε και εξ ολοκλήρου, ακόμη και αν η καταβολή του ποσού αυτού συνεπάγεται (σημαντικό) πλεόνασμα του ταμείου αναδιαρθρώσεως και ενώ δεν αναμένεται περαιτέρω αύξηση των αναγκών χρηματοδοτήσεως;
2) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα, συνιστά το άρθρο 11 του κανονισμού [...] 320/2006 παραβίαση της αρχής των κατ’ απονομήν αρμοδιοτήτων, εφόσον η διάταξη αυτή θα μπορούσε να εισαγάγει, μέσω της επιβολής του προσωρινού ποσού αναδιαρθρώσεως, γενικό φόρο, μη προοριζόμενου αποκλειστικά για τη χρηματοδότηση των δαπανών από τις οποίες επωφελούνται τα πρόσωπα που καλούνται να τον καταβάλουν;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου ερωτήματος
17 Με το πρώτο του ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά αν το άρθρο 11 του κανονισμού 320/2006 έχει την έννοια ότι πρέπει να καταβάλλεται το σύνολο του προσωρινού ποσού, ακόμη και αν τούτο συνεπάγεται πλεόνασμα εσόδων του ταμείου αναδιαρθρώσεως.
18 Η προσφεύγουσα της κύριας δίκης, καθώς και η Ελληνική Κυβέρνηση προβάλλουν ότι, κατά τελολογική ερμηνεία του άρθρου 11 του κανονισμού 320/2006, το προσωρινό ποσό δεν πρέπει να εισπράττεται εφόσον δεν είναι απολύτως αναγκαίο για τη χρηματοδότηση των προβλεπομένων από τον εν λόγω κανονισμό μέτρων αναδιαρθρώσεως. Επομένως, οι παραγωγοί ζάχαρης δεν πρέπει να υποχρεούνται να καταβάλουν τη δεύτερη δόση του προσωρινού ποσού για την περίοδο εμπορίας 2008/2009, εφόσον τούτο έχει ως συνέπεια τη δημιουργία πλεονάσματος στο ταμείο αναδιαρθρώσεως. Κατά την προσφεύγουσα της κύριας δίκης, η ερμηνεία αυτή είναι αντίθετη, ειδικότερα, στην αρχή της αυτοχρηματοδότησης, επί της οποίας αποφάνθηκε το Δικαστήριο με την προπαρατεθείσα απόφαση της 11ης Ιουνίου 2009, Agrana Zucker, καθώς και με τις αποφάσεις της 8ης Μαΐου 2008, C‑5/06 και C‑23/06 έως C‑36/06, Zuckerfabrik Jülich κ.λπ. (Συλλογή 2008, σ. I‑3231) και της 20ής Μαΐου 2010, C‑365/08, Agrana Zucker (Συλλογή 2010, σ. Ι‑4341), και η οποία αρχή επιτάσσει την ισοσκέλιση δαπανών και εσόδων.
19 Επικουρικώς, η Agrana Zucker υποστηρίζει ότι το ταμείο αναδιαρθρώσεως πρέπει να προβαίνει στον τελικό συμψηφισμό μετά την ολοκλήρωση των μέτρων αναδιαρθρώσεως και ότι το πλεόνασμα πρέπει να επιστρέφεται στους παραγωγούς που κατέβαλαν το προσωρινό ποσό. Η Agrana Zucker φρονεί, ειδικότερα, ότι το πλεόνασμα πρέπει, μετά τη μεταφορά του στο ΕΓΤΕ, να διατίθεται μόνο για τη χρηματοδότηση των δαπανών στο πλαίσιο της οργανώσεως των αγορών στον κλάδο της ζάχαρης.
20 Συναφώς, αρκεί η διαπίστωση, αφενός, ότι το άρθρο 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 320/2006 προβλέπει ότι οι επιχειρήσεις στις οποίες έχει χορηγηθεί ποσόστωση καταβάλλουν, ανά περίοδο εμπορίας, προσωρινό ποσό καθοριζόμενο σύμφωνα με την παράγραφο 2 του εν λόγω άρθρου για τις περιόδους εμπορίας 2006/2007, 2007/2008 και 2008/2009, και, αφετέρου, ότι ο νομοθέτης της Ενώσεως προέβλεψε το ενδεχόμενο σχηματισμού πλεονάσματος από την είσπραξη του προσωρινού ποσού, αντίστοιχου προς τις δαπάνες χρηματοδοτήσεως των μέτρων αναδιαρθρώσεως, ορίζοντας στο άρθρο 1, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του ίδιου κανονισμού ότι το ποσό που εναπομένει στο ταμείο αναδιαρθρώσεως μετά τη χρηματοδότηση των δαπανών αυτών διατίθεται στο ΕΓΤΕ.
21 Επομένως, αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζουν η Agrana Zucker και η Ελληνική Κυβέρνηση, βασιζόμενες σε τελολογική ερμηνεία των διατάξεων του κανονισμού 320/2006, από το γράμμα του άρθρου 11 και από την οικονομία του κανονισμού αυτού προκύπτει ότι οι υπόχρεες επιχειρήσεις οφείλουν, σε κάθε περίοδο εμπορίας, να καταβάλλουν ολόκληρο το προσωρινό ποσό, έστω και αν η είσπραξη του ποσού αυτού συνεπάγεται, κατά το πέρας της εφαρμογής του θεσπισθέντος με τον κανονισμό αυτό προσωρινού καθεστώτος αναδιαρθρώσεως του κλάδου της ζάχαρης, πλεόνασμα του ταμείου αναδιαρθρώσεως.
22 Συνεπώς, στο πρώτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι, κατά το άρθρο 11 του κανονισμού 320/2006, το προσωρινό ποσό πρέπει να καταβάλλεται εξ ολοκλήρου, ακόμη και αν τούτο συνεπάγεται πλεόνασμα του ταμείου αναδιαρθρώσεως.
Επί του δεύτερου ερωτήματος
23 Το δεύτερο ερώτημα αφορά το κύρος του άρθρου 11 του κανονισμού 320/2006, όπως αυτό ερμηνεύθηκε προηγουμένως. Μολονότι το ερώτημα, όπως είναι διατυπωμένο, αφορά μόνον την αρχή των κατ’ απονομή αρμοδιοτήτων, είναι απαραίτητο, λόγω της αποφάσεως περί παραπομπής και των παρατηρήσεων που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο, να εξεταστεί το κύρος του εν λόγω άρθρου και με βάση την υποχρέωση αιτιολογήσεως, την αρχή της αναλογικότητας και τον ενδεχόμενο αδικαιολόγητο πλουτισμό της Ενώσεως.
Επί του κύρους του άρθρου 11 του κανονισμού 320/2006 έναντι της αρχής των κατ’ απονομή αρμοδιοτήτων
24 Το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν το άρθρο 11 του κανονισμού 320/2006 παραβιάζει την αρχή των κατ’ απονομή αρμοδιοτήτων, στον βαθμό που επιτρέπει την επιβολή γενικού φόρου, μη προοριζόμενου αποκλειστικά για τη χρηματοδότηση των δαπανών για τις οποίες προορίζεται το προσωρινό ποσό.
25 Η Agrana Zucker και η Ελληνική Κυβέρνηση υποστηρίζουν ότι ο φόρος που εισπράττεται προς χρηματοδότηση μέτρων εκτός του πλαισίου της κοινής οργανώσεως των αγορών στον κλάδο της ζάχαρης αποτελεί γενικό φόρο, του οποίου η επιβολή δεν εμπίπτει στις αρμοδιότητες της Ενώσεως.
26 Υπενθυμίζεται, συναφώς, ότι, όπως προκύπτει από την πρώτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 320/2006, προκειμένου να ευθυγραμμισθεί το κοινοτικό σύστημα παραγωγής και εμπορίου ζάχαρης με τις διεθνείς απαιτήσεις και να εξασφαλισθεί η μελλοντική ανταγωνιστικότητά του, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως έκρινε απαραίτητη τη ριζική αναδιάρθρωση του συγκεκριμένου κλάδου προκειμένου να μειωθεί σημαντικά η μη κερδοφόρος παραγωγική ικανότητα στην Κοινότητα. Προς τούτο θέσπισε, με τον εν λόγω κανονισμό, χωριστό και αυτοτελές προσωρινό καθεστώς για την αναδιάρθρωση του κλάδου της ζάχαρης στην Κοινότητα (προπαρατεθείσα απόφαση της 11ης Ιουνίου 2009, Agrana Zucker, σκέψη 34).
27 Στο πλαίσιο του προσωρινού αυτού καθεστώτος, ο κανονισμός 320/2006 πρόβλεψε, όπως εκτίθεται στην πέμπτη αιτιολογική σκέψη του, την παροχή οικονομικού κινήτρου, με τη μορφή διαρθρωτικής ενισχύσεως, στις επιχειρήσεις ζάχαρης με τη χαμηλότερη παραγωγικότητα, προκειμένου να εγκαταλείψουν την παραγωγή τους βάσει ποσοστώσεως. Προς τούτο, ο εν λόγω κανονισμός προβλέπει, στο άρθρο 3, τη χορήγηση ενίσχυσης αναδιαρθρώσεως επί τέσσερις περιόδους εμπορίας, και συγκεκριμένα κατά τις περιόδους 2006/2007 έως 2009/2010, με σκοπό τη μείωση της παραγωγής στον βαθμό που απαιτείται για την επίτευξη ισορροπίας στην αγορά της Κοινότητας (προπαρατεθείσα απόφαση της 11ης Ιουνίου 2009, Agrana Zucker, σκέψη 35).
28 Για τη χρηματοδότηση της εν λόγω ενισχύσεως αναδιαρθρώσεως, καθώς και των ενισχύσεων διαφοροποιήσεως και των μεταβατικών ενισχύσεων που προβλέπονται στα άρθρα 6 έως 9 του κανονισμού 320/2006, το Συμβούλιο συνέστησε προσωρινό ταμείο αναδιαρθρώσεως και, όπως προκύπτει από την τέταρτη αιτιολογική σκέψη του εν λόγω κανονισμού, αποφάσισε, μεταξύ άλλων, προς διασφάλιση της χρηματοδοτήσεως των μέτρων αυτών, να επιβάλει στους παραγωγούς ζάχαρης, ισογλυκόζης και σιροπιού ινσουλίνης, οι οποίοι θα ωφελούνταν μακροπρόθεσμα από τη διαδικασία αναδιαρθρώσεως, την υποχρέωση καταβολής προσωρινών ποσών. Τα έσοδα από την είσπραξη των ποσών αυτών θεωρούνται ως «έσοδα για ειδικό προορισμό», κατά την έννοια του κανονισμού 1605/2002 (προπαρατεθείσα απόφαση της 11ης Ιουνίου 2009, Agrana Zucker, σκέψη 36).
29 Συνεπώς, δεδομένης της συμβολής της στην αναδιάρθρωση του κλάδου της ζάχαρης εντός της Κοινότητας, η είσπραξη του προσωρινού ποσού συνιστά μέτρο της κοινής γεωργικής πολιτικής, το οποίο έχει νομίμως θεσπισθεί βάσει του άρθρου 37 ΕΚ (βλ., κατ’ αναλογία, αποφάσεις της 11ης Ιουλίου 1989, 265/87, Schräder HS Kraftfutter, Συλλογή 1989, σ. 2237, σκέψη 9, και της 26ης Ιουνίου 1990, C‑8/89, Zardi, Συλλογή 1990, σ. I‑2515, σκέψη 9).
30 Το γεγονός ότι, αφενός, κατά το πέρας της εφαρμογής του εν λόγω προσωρινού πολυετούς καθεστώτος αναδιαρθρώσεως, προκύπτει πλεόνασμα, κυρίως επειδή οι παραγωγοί εν τέλει δεν χρησιμοποίησαν στον αναμενόμενο βαθμό τις ενισχύσεις αναδιαρθρώσεως, λόγω της αποποιήσεως ποσοστώσεων παραγωγής, και, αφετέρου, ότι το πλεόνασμα αυτό διατίθεται στο ΕΓΤΕ κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 1, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 320/2006, δεν θέτει εν αμφιβόλω την αρμοδιότητα του Ευρωπαίου νομοθέτη να θεσπίσει το μέτρο αυτό ούτε αναιρεί τον χαρακτήρα του ως μέτρου γεωργικής πολιτικής.
31 Συγκεκριμένα, υπενθυμίζεται, αφενός, ότι η νομιμότητα της πράξεως της Ενώσεως πρέπει να εκτιμάται σε συνάρτηση με τα πραγματικά και νομικά στοιχεία που υφίστανται κατά τον χρόνο εκδόσεως της πράξεως (βλ. απόφαση της 7ης Φεβρουαρίου 1979, 15/76 και 16/76, Γαλλία κατά Επιτροπής, Συλλογή τόμος 1979/Ι, σ. 141, σκέψη 7) και δεν μπορεί ειδικότερα να εξαρτάται από αναδρομικές εκτιμήσεις αφορώσες τον βαθμό αποτελεσματικότητάς της (απόφαση της 17ης Μαΐου 2001, C‑449/98 P, IECC κατά Επιτροπής, Συλλογή 2001, σ. I‑3875, σκέψη 87 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
32 Αφετέρου, τονίζεται ότι το ενδεχόμενο πλεόνασμα του ταμείου αναδιαρθρώσεως, εφόσον διατίθεται στο ΕΓΤΕ, μέρος του οποίου αποτελεί το ταμείο αναδιαρθρώσεως, εξακολουθεί να προορίζεται αποκλειστικά για τη χρηματοδότηση μέτρων της κοινής γεωργικής πολιτικής.
33 Κατά συνέπεια το άρθρο 11 του κανονισμού 320/2006 δεν παραβιάζει την αρχή των κατ’ απονομή αρμοδιοτήτων.
Επί του κύρους του άρθρου 11 του κανονισμού 320/2006 έναντι της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως
34 H Agrana Zucker και η Ελληνική Κυβέρνηση προβάλλουν, κατ’ ουσίαν, ότι, κατά το προοίμιο του κανονισμού 320/2006, το προσωρινό ποσό προορίζεται για τη χρηματοδότηση των μέτρων αναδιαρθρώσεως του κλάδου της ζάχαρης. Η αιτιολόγηση του εν λόγω κανονισμού καθίσταται, συνεπώς, εσφαλμένη ή ελλιπής, εφόσον τα έσοδα από την είσπραξη του ποσού αυτού μπορούν να διατεθούν για τη χρηματοδότηση άλλων μέτρων, με συνέπεια τα έσοδα αυτά να χάνουν τον προσωρινό χαρακτήρα τους.
35 Υπενθυμίζεται, συναφώς, ότι η επιβαλλόμενη από το άρθρο 296 ΣΛΕΕ αιτιολογία πρέπει να εμφαίνει κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο τη συλλογιστική της αρχής της Ενώσεως που εξέδωσε την προσβαλλομένη πράξη, έτσι ώστε οι μεν ενδιαφερόμενοι να γνωρίζουν τους λόγους που δικαιολογούν το ληφθέν μέτρο, το δε Δικαστήριο να ασκεί τον έλεγχό του, πλην όμως δεν απαιτείται η αιτιολογία να διευκρινίζει όλα τα καίρια πραγματικά και νομικά στοιχεία. Η τήρηση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως πρέπει να εκτιμάται σε σχέση όχι μόνο με το κείμενο της προσβαλλομένης πράξεως αλλά και με το πλαίσιό της, καθώς και με το σύνολο των νομικών κανόνων που διέπουν το σχετικό ζήτημα. Κατά συνέπεια, εφόσον από την αμφισβητούμενη πράξη προκύπτει το ουσιώδες στοιχείο του επιδιωκόμενου από το θεσμικό όργανο σκοπού, είναι περιττό να απαιτείται ειδική αιτιολογία για καθεμία από τις τεχνικής φύσεως επιλογές του (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 12ης Ιουλίου 2005, C‑154/04 και C‑155/04, Alliance for Natural Health κ.λπ., Συλλογή 2005, σ. I‑6451, σκέψεις 133 και 134).
36 Εν προκειμένω, τόσο ο σκοπός του θεσπισθέντος με τον κανονισμό 320/2006 προσωρινού καθεστώτος αναδιαρθρώσεως του κλάδου της ζάχαρης όσο και τα μέσα που διατίθενται προς επίτευξη του σκοπού αυτού, δηλαδή η θέσπιση οικονομικού κινήτρου για την αποποίηση ποσοστώσεων και η χρηματοδότηση των μέτρων αναδιαρθρώσεως διά της εισπράξεως του προσωρινού ποσού, αιτιολογήθηκαν ειδικά, στο προοίμιο του κανονισμού 320/2006, με την αιτιολογία που παρατίθεται στις σκέψεις 26 έως 28 της παρούσας αποφάσεως.
37 Όσον αφορά τα μέσα χρηματοδοτήσεως του εν λόγω καθεστώτος, στη δεύτερη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 320/2006 αναφέρεται ότι είναι απαραίτητη η σύσταση προσωρινού ταμείου αναδιαρθρώσεως, προς χρηματοδότηση των μέτρων αναδιαρθρώσεως του κλάδου της ζάχαρης της Κοινότητας και ότι, για λόγους χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, το ταμείο πρέπει να αποτελεί μέρος του Τμήματος «Εγγυήσεων» του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων και από 1ης Ιανουαρίου 2007 του θεσπισθέντος με τον κανονισμό 1290/2005 ΕΓΤΕ.
38 Είναι αληθές ότι στη δεύτερη αιτιολογική σκέψη δεν παρατίθενται οι λόγοι για τους οποίους, κατά το άρθρο 1, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 320/2006, το ποσό που ενδεχομένως εναπομένει στο ταμείο αναδιαρθρώσεως μετά τη χρηματοδότηση των δαπανών διατίθεται στο ΕΓΤΕ. Επισημαίνεται, ωστόσο, ότι, κατά την εν λόγω αιτιολογική σκέψη, το εν λόγω ταμείο αποτελεί, για λόγους χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, μέρος του ΕΓΤΕ, το οποίο συστάθηκε προς εξασφάλιση της χρηματοδοτήσεως των μέτρων της κοινής γεωργικής πολιτικής, περιλαμβανομένων εκείνων που εμπίπτουν στην κοινή οργάνωση των αγορών στον κλάδο της ζάχαρης. Διαπιστώνεται, περαιτέρω, ότι, από δημοσιονομικής απόψεως, ο κανονισμός σκοπεί κατ’ ουσίαν την κάλυψη του συνόλου των δαπανών αναδιαρθρώσεως, με την οποία επιδιώκεται η μείωση της μη κερδοφόρου παραγωγικής ικανότητας, διά της παροχής κινήτρων στους παραγωγούς να μειώσουν την παραγωγή τους. Κατά τον κρίσιμο για την εκτίμηση της νομιμότητας της εν λόγω πράξεως χρόνο, ήτοι, όπως υπενθυμίζεται στη σκέψη 31 της παρούσας αποφάσεως, κατά τον χρόνο της εκδόσεώς της, το μόνο πιθανό ενδεχόμενο ήταν η ύπαρξη πλεονάσματος του ταμείου αναδιαρθρώσεως μετά την πραγματοποίηση των εν λόγω δαπανών. Συνεπώς, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η απόφαση να διατεθεί το εν λόγω πλεόνασμα στο ΕΓΤΕ, στο οποίο ανήκει το ταμείο αναδιαρθρώσεως, αποτελεί τεχνικής φύσεως επιλογή, για την οποία δεν απαιτείται ειδική αιτιολογία.
39 Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι το άρθρο 11 του κανονισμού 320/2006 δεν στερείται νομιμότητας ως προς την υποχρέωση αιτιολογήσεως.
Επί του κύρους του άρθρου 11 του κανονισμού 320/2006 έναντι της αρχής της αναλογικότητας
40 Η Agrana Zucker υποστηρίζει ότι το άρθρο 11 του κανονισμού 320/2006 παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας, εφόσον τα έσοδα από την είσπραξη της δεύτερης δόσεως του προσωρινού ποσού για την περίοδο εμπορίας 2008/2009 δεν έχουν ειδικό προορισμό και μπορούν να χρησιμοποιηθούν για τη χρηματοδότηση δαπανών εκτός του πλαισίου της οργανώσεως των αγορών στον κλάδο της ζάχαρης. Συγκεκριμένα, από την τέταρτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού αυτού προκύπτει ότι σκοπός της επιβολής του προσωρινού ποσού είναι να επιβαρυνθούν οι παραγωγοί με το κόστος των μέτρων αναδιαρθρώσεως, βάσει της αρχής της αυτοχρηματοδότησης. Κατά την Agrana Zucker, δεδομένου ότι η δεύτερη δόση δεν είναι απαραίτητη για τη χρηματοδότηση των μέτρων αυτών, η είσπραξή της, η οποία συνεπάγεται τη δημιουργία σημαντικού πλεονάσματος, είναι προδήλως δυσανάλογη για την επίτευξη των επιδιωκόμενων σκοπών. Η είσπραξη του ποσού αυτού συνεπάγεται εξάλλου δυσανάλογη επιβάρυνση των ευρωπαϊκών επιχειρήσεων παραγωγής ζάχαρης.
41 Κατά την Ελληνική Κυβέρνηση, η είσπραξη του προσωρινού ποσού παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας, εφόσον είναι απρόσφορη για την επίτευξη των επιδιωκόμενων σκοπών, πράγμα που συμβαίνει όταν τα έσοδα υπερβαίνουν τις δαπάνες που σχετίζονται με τα μέτρα αναδιαρθρώσεως. Η μεταφορά του πλεονάσματος στο ΕΓΤΕ συνιστά κατάφωρη παραβίαση της αρχής αυτής, στον βαθμό που, κατά την Ελληνική Κυβέρνηση, πρόκειται για μέτρο που επιβαρύνει δυσανάλογα τους παραγωγούς και κατατείνει στην εξυπηρέτηση σκοπών ξένων προς την αναδιάρθρωση του κλάδου της ζάχαρης.
42 Συναφώς υπενθυμίζεται ότι η αρχή της αναλογικότητας, η οποία συγκαταλέγεται στις γενικές αρχές του δικαίου της Ενώσεως, επιτάσσει να μην υπερβαίνουν οι πράξεις των κοινοτικών οργάνων το πρόσφορο και αναγκαίο μέτρο για την επίτευξη των θεμιτών σκοπών που επιδιώκει η σχετική ρύθμιση, εξυπακουομένου ότι, όταν υφίσταται δυνατότητα επιλογής μεταξύ περισσότερων του ενός πρόσφορων μέτρων, πρέπει να επιλέγεται το λιγότερο επαχθές και ότι τα μειονεκτήματα που προκαλούνται δεν πρέπει να είναι υπέρμετρα σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς (προπαρατεθείσα απόφαση της 11ης Ιουνίου 2009, Agrana Zucker, σκέψη 31 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
43 Όσον αφορά τον δικαστικό έλεγχο των προϋποθέσεων εφαρμογής της αρχής αυτής, δεδομένου ότι ο κοινοτικός νομοθέτης διαθέτει ευρεία διακριτική ευχέρεια στον τομέα της κοινής γεωργικής πολιτικής, η νομιμότητα μέτρου που έχει θεσπιστεί στον τομέα αυτό θίγεται μόνον αν το μέτρο αυτό είναι προδήλως απρόσφορο σε σχέση με τον σκοπό τον οποίον επιδιώκει το αρμόδιο όργανο (προπαρατεθείσα απόφαση της 11ης Ιουνίου 2009, Agrana Zucker, σκέψη 32 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
44 Συνεπώς, το ζήτημα δεν είναι αν το μέτρο που θεσπίστηκε από τον νομοθέτη ήταν το μόνο ή το καλύτερο δυνατό, αλλά αν ήταν προδήλως απρόσφορο (προπαρατεθείσα απόφαση της 11ης Ιουνίου 2009, Agrana Zucker, σκέψη 33 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
45 Πρέπει, ακόμη, να υπομνηστεί ότι, όπως προαναφέρθηκε στη σκέψη 31 της παρούσας αποφάσεως, το κύρος μιας πράξεως της Ενώσεως πρέπει να εκτιμάται σε συνάρτηση με τα πραγματικά και νομικά στοιχεία που υφίστανται κατά τον χρόνο εκδόσεώς της και δεν μπορεί να εξαρτάται από αναδρομικές εκτιμήσεις σχετικά με τον βαθμό αποτελεσματικότητάς της. Όταν ο νομοθέτης της Ενώσεως είναι αναγκασμένος να εκτιμήσει τα μελλοντικά αποτελέσματα ρυθμίσεως την οποία πρέπει να θεσπίσει μολονότι τα αποτελέσματα αυτά δεν μπορούν να προβλεφθούν με ακρίβεια, η εκτίμησή του μπορεί να επικριθεί μόνον αν προκύπτει ότι είναι προδήλως εσφαλμένη ενόψει των στοιχείων που ο νομοθέτης διέθετε κατά τον χρόνο θεσπίσεως της σχετικής ρυθμίσεως (αποφάσεις της 21ης Φεβρουαρίου 1990, C‑267/88 έως C‑285/88, Wuidart κ.λπ., Συλλογή 1990, σ. I‑435, σκέψη 14, της 5ης Οκτωβρίου 1994, C‑133/93, C‑300/93 και C‑362/93, Crispoltoni κ.λπ., Συλλογή 1994, σ. I‑4863, σκέψη 43, καθώς και της 12ης Ιουλίου 2001, C‑189/01, Jippes κ.λπ., Συλλογή 2001, σ. I‑5689, σκέψη 84).
46 Εν προκειμένω, όπως προκύπτει από τα προεκτεθέντα στις σκέψεις 26 έως 28 της παρούσας αποφάσεως, σκοπός του προσωρινού ποσού που προβλέπει το άρθρο 11 του κανονισμού 320/2006 είναι η αυτοχρηματοδότηση, από τους παραγωγούς, του προσωρινού καθεστώτος αναδιαρθρώσεως του τομέα της ζάχαρης στην Κοινότητα, πράγμα που προϋποθέτει την ισοσκέλιση εσόδων και δαπανών κατά τη διάρκεια των τεσσάρων υπό εξέταση περιόδων εμπορίας (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση της 11ης Ιουνίου 2009, Agrana Zucker, σκέψη 37).
47 Προς τούτο, τα έσοδα που είναι αναγκαία για τη χρηματοδότηση των ενισχύσεων αναδιαρθρώσεως, οι οποίες καταβάλλονται στις επιχειρήσεις που αποποιούνται την ποσόστωσή τους κατά τη διάρκεια μιας εκ των ανωτέρω περιόδων εμπορίας, καθορίστηκαν βάσει προσωρινής εκτιμήσεως των σχετιζόμενων με τις ενισχύσεις αυτές δαπανών, εκτιμήσεως για την οποία λαμβάνεται, μεταξύ άλλων, υπόψη, κατά το Συμβούλιο και την Επιτροπή, ο σκοπός της καταργήσεως συγκεκριμένης ποσοστώσεως. Ωστόσο, το ύψος των πραγματικά καταβαλλομένων δαπανών εξαρτάται από τις αποφάσεις των επιχειρήσεων, δεδομένου ότι ο κανονισμός 320/2006 θεσπίζει απλώς οικονομικό κίνητρο για τη μείωση των ποσοστώσεων.
48 Υπό τις συνθήκες αυτές, διαπιστώνεται ότι το προσωρινό ποσό έχει καθοριστεί βάσει των μελλοντικών αποτελεσμάτων του θεσπισθέντος διά του κανονισμού αυτού καθεστώτος αναδιαρθρώσεως, χωρίς να είναι δυνατόν να προβλεφθούν τα αποτελέσματα αυτά με ακρίβεια.
49 Πάντως, όσον αφορά τα αποτελέσματα αυτά, δεν αμφισβητείται ότι, όπως διαπιστώνεται στην πρώτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1261/2007, η αποποίηση ποσοστώσεων δεν επιτεύχθηκε στο αρχικώς αναμενόμενο επίπεδο και, ως εκ τούτου, παρά τα θεσπισθέντα με τον κανονισμό αυτόν μέτρα προς αποδέσμευση μεγαλύτερων ποσοστώσεων, το ταμείο αναδιαρθρώσεως παρουσιάζει πλεόνασμα εσόδων, το οποίο δεν είχε προβλεφθεί.
50 Ωστόσο, από τη δικογραφία δεν προκύπτει ότι η εκτίμηση των δαπανών και των αναγκαίων για την κάλυψή τους εσόδων ήταν προδήλως εσφαλμένη βάσει των στοιχείων που διέθετε ο νομοθέτης της Ενώσεως κατά τον χρόνο εκδόσεως του κανονισμού 320/2006, καθώς το ύψος του πλεονάσματος δεν αποτελεί επαρκές στοιχείο προς απόδειξη της υπάρξεως τέτοιου σφάλματος.
51 Κατά συνέπεια, δεν προκύπτει ότι ο καθορισμός του προσωρινού ποσού ήταν προδήλως απρόσφορος για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού. Επομένως, το άρθρο 11 του κανονισμού 320/2006 και η είσπραξη του προσωρινού ποσού κατ’ εφαρμογήν του άρθρου αυτού δεν παραβιάζουν την αρχή της αναλογικότητας.
Επί του κύρους του άρθρου 11 του κανονισμού 320/2006 έναντι του ενδεχομένου αδικαιολόγητου πλουτισμού της Ενώσεως
52 Φρονώντας ότι το άρθρο 11 του κανονισμού 320/2006 στερείται κύρους λόγω ελλείψεως αρμοδιότητας και αιτιολογίας, καθώς και λόγω παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας, η Agrana Zucker υποστηρίζει ότι η είσπραξη της δεύτερης δόσεως του προσωρινού ποσού για την περίοδο εμπορίας 2008/2009 συνιστά αδικαιολόγητο πλουτισμό της Ενώσεως και ότι οι επιχειρήσεις παραγωγής ζάχαρης δικαιούνται, ως εκ τούτου, να ζητήσουν την επιστροφή του εν λόγω ποσού, το οποίο εισπράχθηκε παρανόμως.
53 Ωστόσο, για να γίνει δεκτή αξίωση στηριζόμενη στον αδικαιολόγητο πλουτισμό της Ενώσεως, πρέπει να αποδειχθεί άνευ νόμιμης αιτίας πλουτισμός της Ενώσεως και ελάττωση της περιουσίας του έχοντος την αξίωση, συνδεόμενη με τον πλουτισμό [βλ., συναφώς, απόφαση της 16ης Δεκεμβρίου 2008, C‑47/07 P, Masdar (UK) κατά Επιτροπής, Συλλογή 2008, σ. I‑9761, σκέψεις 46 και 49].
54 Εν προκειμένω, όπως προκύπτει από τα διαπιστωθέντα με την παρούσα απόφαση, το άρθρο 11 του κανονισμού 320/2006 είναι ισχυρό έναντι, ειδικότερα, των αρχών της κατ’ απονομή αρμοδιότητας και της αναλογικότητας και, ως εκ τούτου, η είσπραξη της δεύτερης δόσεως του προσωρινού ποσού για την περίοδο εμπορίας 2008/2009 δεν έγινε χωρίς νόμιμη αιτία, έστω και αν το ταμείο αναδιαρθρώσεως παρουσιάζει πλεόνασμα. Επομένως, η είσπραξη του ποσού αυτού δεν συνιστά αδικαιολόγητο πλουτισμό της Ενώσεως, δυνάμενο να στηρίξει αξίωση περί επιστροφής και, εν πάση περιπτώσει, δεν επηρεάζει το κύρος του εν λόγω άρθρου 11, το οποίο αποτελεί τη νομική βάση της εισπράξεως του ποσού αυτού.
55 Κατόπιν των προεκτεθέντων, στο δεύτερο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι από την εξέτασή του δεν προέκυψε κανένα στοιχείο που να θίγει το κύρος του άρθρου 11 του κανονισμού 320/2006.
Επί των δικαστικών εξόδων
56 Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (όγδοο τμήμα) αποφαίνεται:
1) Το άρθρο 11 του κανονισμού (ΕΚ) 320/2006 του Συμβουλίου, της 20ής Φεβρουαρίου 2006, για τη θέσπιση προσωρινού καθεστώτος αναδιαρθρώσεως του κλάδου της ζάχαρης στην Κοινότητα και για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) 1290/2005, για τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής, έχει την έννοια ότι το προσωρινό ποσό πρέπει να καταβάλλεται εξ ολοκλήρου, ακόμη και αν τούτο συνεπάγεται πλεόνασμα του ταμείου αναδιαρθρώσεως.
2) Από την εξέταση του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος δεν προέκυψε κανένα στοιχείο κατά του κύρους του άρθρου 11 του κανονισμού 320/2006.
(υπογραφές)
* Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.