Υπόθεση C-453/08
Παναγιώτης Ι. Καρανικόλας κ.λπ.
κατά
Υπουργού Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων
και
Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Δράμας, Καβάλας, Ξάνθης
[αίτηση του Συμβουλίου της Επικρατείας για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Κοινή αλιευτική πολιτική – Αλιευτικοί πόροι στη Μεσόγειο – Κανονισμός (ΕΚ) 1626/94 – Άρθρο 1, παράγραφοι 2 και 3 – Απαγόρευση της χρήσεως ορισμένων τύπων αλιευτικών εργαλείων – Πρόσθετα μέτρα ή μέτρα που υπερβαίνουν τις ελάχιστες απαιτήσεις του εν λόγω κανονισμού τα οποία θεσπίστηκαν πριν την έναρξη ισχύος του – Προϋποθέσεις κύρους»
Περίληψη της αποφάσεως
Αλιεία – Διατήρηση των θαλασσίων πόρων – Τεχνικά μέτρα διατηρήσεως – Αλιευτικοί πόροι στη Μεσόγειο – Κανονισμός (ΕΚ) 1626/94
(Κανονισμός 1626/94 του Συμβουλίου, άρθρο 1 §§ 2 και 3)
Το άρθρο 1, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 1626/94 για τη θέσπιση ορισμένων τεχνικών μέτρων διατήρησης των αλιευτικών πόρων στη Μεσόγειο, όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό 2550/2000, έχει την έννοια ότι, αφενός, η έναρξη ισχύος του οικείου κανονισμού δεν επηρεάζει το κύρος πρόσθετου εθνικού μέτρου απαγορεύσεως θεσπισθέντος πριν την έναρξη ισχύος του κανονισμού και, αφετέρου, ότι δεν αποκλείει ένα τέτοιο μέτρο, υπό τον όρον ότι η απαγόρευση που αυτό επιβάλλει είναι σύμφωνη με την κοινή αλιευτική πολιτική, ότι το εν λόγω μέτρο δεν βαίνει πέραν του αναγκαίου για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και ότι δεν θίγει την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως.
(βλ. σκέψη 58 και διατακτ.)
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (δεύτερο τμήμα)
της 2ας Σεπτεμβρίου 2010 (*)
«Κοινή αλιευτική πολιτική – Αλιευτικοί πόροι στη Μεσόγειο –Κανονισμός (ΕΚ) 1626/94 – Άρθρο 1, παράγραφοι 2 και 3 – Απαγόρευση της χρήσεως ορισμένων τύπων αλιευτικών εργαλείων – Πρόσθετα μέτρα ή μέτρα που υπερβαίνουν τις ελάχιστες απαιτήσεις του εν λόγω κανονισμού τα οποία θεσπίστηκαν πριν την έναρξη ισχύος του – Προϋποθέσεις κύρους»
Στην υπόθεση C‑453/08,
με αντικείμενο αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 234 ΕΚ, που υπέβαλε το Συμβούλιο της Επικρατείας (Ελλάδα) με απόφαση της 3ης Σεπτεμβρίου 2008, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 17 Οκτωβρίου 2008, στο πλαίσιο της δίκης
Παναγιώτης Καρανικόλας κ.λπ.
κατά
Υπουργού Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων,
Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Δράμας, Καβάλας, Ξάνθης,
παρισταμένων των:
Αλιευτικού Αγροτικού Συνεταιρισμού γρι-γρι νομού Καβάλας (Μακεδονία),
Πανελλήνιας Ενώσεως Πλοιοκτητών Μέσης Αλιείας (Π.Ε.Π.Μ.Α.),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (δεύτερο τμήμα),
συγκείμενο από τους J. N. Cunha Rodrigues, πρόεδρο τμήματος, P. Lindh (εισηγήτρια), A. Rosas, A. Ó Caoimh και A. Arabadjiev, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: J. Mazák
γραμματέας: L. Hewlett, κύρια υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 19ης Νοεμβρίου 2009,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που κατέθεσαν:
– οι Π. Καρανικόλας κ.λπ., εκπροσωπούμενοι από την A. Χαροκόπου, δικηγόρο,
– ο Αλιευτικός Αγροτικός Συνεταιρισμός γρι-γρι νομού Καβάλας (Μακεδονία), εκπροσωπούμενος από τη Μ. Φιλιππίδου, δικηγόρο,
– η Ελληνική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον I. Χαλκιά και την A. Βασιλοπούλου,
– η Ιταλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από την I. Bruni, επικουρούμενη από τον F. Arena, avvocato dello Stato,
– η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τις E. Τσερέπα-Lacombe και A. Szmytkowska,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 29ης Απριλίου 2010,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Η αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 1, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού (ΕΚ) 1626/94 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1994, για τη θέσπιση ορισμένων τεχνικών μέτρων διατηρήσεως των αλιευτικών πόρων στη Μεσόγειο (ΕΕ L 171, σ. 1), όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό (ΕΚ) 2550/2000 του Συμβουλίου, της 17ης Νοεμβρίου 2000 (ΕΕ L 292, σ. 7, στο εξής: κανονισμός 1626/94).
2 Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ, αφενός, του Π. Καρανικόλα και 18 άλλων αλιέων, καθώς και του Συνεταιρισμού Παράκτιων Αλιέων Καβάλας και, αφετέρου, του Υπουργού Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων και της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Δράμας, Καβάλας, Ξάνθης, σχετικά με την άρνηση χορηγήσεως αδειών αλιείας κατ’ επίκληση εθνικής κανονιστικής ρυθμίσεως απαγορεύουσας τη χορήγηση αδειών αλιείας διά μικρών κυκλικών διχτυών.
Το νομικό πλαίσιο
Η κανονιστική ρύθμιση της Ενώσεως
Ο κανονισμός (ΕΚ) 2371/2002
3 Το άρθρο 1 του κανονισμού (ΕΚ) 2371/2002 του Συμβουλίου, της 20ής Δεκεμβρίου 2002, για τη διατήρηση και βιώσιμη εκμετάλλευση των αλιευτικών πόρων στο πλαίσιο της Κοινής Αλιευτικής Πολιτικής (ΕΕ L 358, σ. 59), με τίτλο «Πεδίο εφαρμογής», έχει ως εξής:
«1. Η Κοινή Αλιευτική Πολιτική καλύπτει δραστηριότητες διατήρησης, διαχείρισης και εκμετάλλευσης έμβιων υδρόβιων πόρων την υδατοκαλλιέργεια και τη μεταποίηση και εμπορία προϊόντων αλιείας και υδατοκαλλιέργειας, στην περίπτωση που οι δραστηριότητες αυτές ασκούνται στο έδαφος των κρατών μελών ή στα ύδατα της Κοινότητας ή από αλιευτικά σκάφη των κρατών μελών ή, με την επιφύλαξη της πρωταρχικής ευθύνης του κράτους της σημαίας, από υπηκόους των κρατών μελών.
2. Η Κοινή Αλιευτική Πολιτική προβλέπει συνεκτικά μέτρα που αφορούν:
α) τη διατήρηση, διαχείριση και εκμετάλλευση των έμβιων υδρόβιων πόρων,
β) τον περιορισμό των περιβαλλοντικών επιπτώσεων της αλιείας,
γ) τους όρους πρόσβασης σε ύδατα και πόρους,
δ) τη διαρθρωτική πολιτική και τη διαχείριση της αλιευτικής ικανότητας του στόλου,
ε) τον έλεγχο και την εφαρμογή,
στ) την υδατοκαλλιέργεια,
ζ) την κοινή οργάνωση αγορών, και
η) τις διεθνείς σχέσεις.»
4 Το άρθρο 2 του κανονισμού, με τίτλο «Στόχοι», διευκρινίζει:
«1. Η Κοινή Αλιευτική Πολιτική διασφαλίζει την εκμετάλλευση των έμβιων υδρόβιων πόρων που παρέχει βιώσιμες οικονομικές, περιβαλλοντικές και κοινωνικές συνθήκες.
Για τον σκοπό αυτό, η Κοινότητα εφαρμόζει την προληπτική προσέγγιση λαμβάνοντας μέτρα που έχουν ως στόχο την προστασία και τη διατήρηση των έμβιων υδρόβιων πόρων, τη λήψη μέτρων για τη βιώσιμη εκμετάλλευσή τους και την ελαχιστοποίηση της επίπτωσης των αλιευτικών δραστηριοτήτων στα θαλάσσια οικοσυστήματα. Η εν λόγω αρχή αποσκοπεί στη σταδιακή εφαρμογή μιας προσέγγισης όσον αφορά τη διαχείριση της αλιείας που θα στηρίζεται στο οικοσύστημα. Επιδιώκει την αποτελεσματικότητα των αλιευτικών δραστηριοτήτων στο πλαίσιο ενός οικονομικά βιώσιμου και ανταγωνιστικού τομέα αλιείας και υδατοκαλλιέργειας, παρέχοντας ένα επαρκές επίπεδο διαβίωσης σε όσους εξαρτώνται από τις αλιευτικές δραστηριότητες, λαμβάνοντας ταυτόχρονα υπόψη τα συμφέροντα των καταναλωτών.
2. Η Κοινή Αλιευτική Πολιτική πρέπει να κατευθύνεται από τις ακόλουθες αρχές ορθής διαχείρισης:
α) σαφή ορισμό των ευθυνών σε κοινοτικό, εθνικό και τοπικό επίπεδο,
β) διαδικασία λήψης αποφάσεων που θα στηρίζεται σε έγκυρες επιστημονικές συμβουλές και θα επιτυγχάνει έγκαιρα αποτελέσματα,
γ) ευρεία συμμετοχή των ενδιαφερομένων σε όλα τα στάδια της πολιτικής από τη σύλληψη έως την εφαρμογή της,
δ) συνοχή με άλλες κοινοτικές πολιτικές, ιδίως με περιβαλλοντικές, κοινωνικές, περιφερειακές, αναπτυξιακές πολιτικές και πολιτικές προστασίας της υγείας και του καταναλωτή.»
5 Το άρθρο 4, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού έχει ως εξής:
«Για την επίτευξη των στόχων που αναφέρονται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, το Συμβούλιο θεσπίζει κοινοτικά μέτρα τα οποία διέπουν την πρόσβαση σε ύδατα και πόρους καθώς και όρους βιώσιμης άσκησης των αλιευτικών δραστηριοτήτων.»
Ο κανονισμός 1626/94
6 Η δεύτερη, η τέταρτη και η όγδοη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1626/94 ορίζουν:
[εκτιμώντας] «ότι, ωστόσο, ήρθε η στιγμή να επιλυθούν τα προβλήματα που υπάρχουν σήμερα όσον αφορά τους πόρους της Μεσογείου, με τη θέσπιση συστήματος εναρμονισμένης διαχείρισης, προσαρμοσμένου στις συνθήκες που επικρατούν στην Μεσόγειο, λαμβάνοντας υπόψη τις εθνικές ρυθμίσεις που ισχύουν ήδη στην περιοχή, και πραγματοποιώντας παράλληλα με ισορροπία και, ενδεχομένως, προοδευτικά, τις προσαρμογές που είναι αναγκαίες για την προστασία των αποθεμάτων·
[...]
ότι θα πρέπει να απαγορευθούν τα εργαλεία, η χρήση των οποίων στη Μεσόγειο συμβάλλει σε μεγάλο βαθμό στην υποβάθμιση του θαλάσσιου περιβάλλοντος ή της κατάστασης των αποθεμάτων· ότι σε ένα τμήμα της παράκτιας ζώνης, θα πρέπει να χρησιμοποιούνται αποκλειστικά τα πλέον επίλεκτα εργαλεία τα οποία χρησιμοποιούνται από τους μικρούς αλιείς· […]
[…]
ότι θα πρέπει να μπορούν να εφαρμόζονται εθνικά μέτρα που συμπληρώνουν ή υπερβαίνουν τις ελάχιστες απαιτήσεις του συστήματος που θεσπίζεται με τον παρόντα κανονισμό ή ακόμα μέτρα που ρυθμίζουν τις σχέσεις μεταξύ των διαφόρων φορέων του αλιευτικού τομέα· ότι τα μέτρα αυτά μπορούν να διατηρούνται ή να θεσπίζονται, υπό την επιφύλαξη ότι η Επιτροπή εξετάζει τη συμβατότητά τους με το κοινοτικό δίκαιο και τη συμφωνία τους με την κοινή αλιευτική πολιτική».
7 Το άρθρο 1 του κανονισμού έχει ως εξής:
«1. Ο παρών κανονισμός εφαρμόζεται σε όλες τις δραστηριότητες αλιείας και σε όλες τις συναφείς δραστηριότητες που ασκούνται στο έδαφος και στα θαλάσσια ύδατα της Μεσογείου ανατολικώς του μεσημβρινού 5°36’Δ, τα οποία υπάγονται στην κυριαρχία ή τη δικαιοδοσία των κρατών μελών, εκτός από τις λιμνοθάλασσες και τις μικρές λίμνες. Ο παρών κανονισμός εφαρμόζεται επίσης στις δραστηριότητες αυτές όταν ασκούνται στη Μεσόγειο, εκτός των υδάτων αυτών, από κοινοτικά σκάφη.
2. Τα κράτη μέλη που βρέχονται από τη Μεσόγειο μπορούν να νομοθετούν στους τομείς που καλύπτονται από την παράγραφο 1, συμπεριλαμβανομένης της μη επαγγελματικής αλιείας, θεσπίζοντας πρόσθετα μέτρα ή μέτρα που υπερβαίνουν τις ελάχιστες απαιτήσεις του συστήματος που θεσπίζεται από τον παρόντα κανονισμό, και είναι συμβατά με το κοινοτικό δίκαιο και σύμφωνα με την κοινή αλιευτική πολιτική.
Με τη θέσπιση των εν λόγω μέτρων, τα κράτη μέλη μεριμνούν για τη διατήρηση των ευαίσθητων ή απειλούμενων ειδών και περιβαλλόντων [...]
3. Η Επιτροπή ενημερώνεται [...] για όλα τα σχέδια θέσπισης ή τροποποίησης των εθνικών μέτρων διατήρησης και διαχείρισης των πόρων.»
8 Το άρθρο 2, παράγραφος 3, του κανονισμού αυτού διευκρινίζει:
«Από την 1η Ιανουαρίου 2002, απαγορεύεται η χρήση απλαδιών περικύκλωσης και παρασυρόμενων [διχτυών], που ρίπτονται στη θάλασσα με τη βοήθεια λέμβου και σύρονται από την ακτή (γριποί ακτής), εκτός εάν το Συμβούλιο αποφασίσει διαφορετικά με ειδική πλειοψηφία, βάσει προτάσεως της Επιτροπής, υπό το πρίσμα επιστημονικών στοιχείων που αποδεικνύουν ότι η χρησιμοποίησή τους δεν έχει αρνητικές επιπτώσεις για τους πόρους.»
9 Το άρθρο 3, παράγραφοι 1, 1α και 4, του εν λόγω κανονισμού διευκρινίζει:
«1. Απαγορεύεται η χρήση διχτυών τράτας, γρίπων ή άλλων παρόμοιων διχτυών εντός του ορίου των τριών μιλίων από τις ακτές, ή της ισοβαθούς των 50 μέτρων όταν το βάθος αυτό απαντά σε μικρότερη απόσταση, ανεξαρτήτως του τρόπου ρυμούλκησης ή έλξης, εκτός αν προβλέπεται παρέκκλιση από την εθνική νομοθεσία σε περίπτωση που η παράκτια ζώνη των τριών ναυτικών μιλίων δεν περιλαμβάνεται εντός των χωρικών υδάτων των κρατών μελών.
Ωστόσο, όλα τα αλιευτικά εργαλεία που, σύμφωνα με την ισχύουσα την 1η Ιανουαρίου 1994 εθνική νομοθεσία, χρησιμοποιούνταν σε απόσταση από την ακτή μικρότερη από εκείνη που ορίζει το πρώτο εδάφιο, μπορούν να χρησιμοποιούνται έως τις 31 Δεκεμβρίου 2002, εκτός εάν το Συμβούλιο αποφασίσει διαφορετικά με ειδική πλειοψηφία, βάσει προτάσεως της Επιτροπής, υπό το πρίσμα επιστημονικών στοιχείων που αποδεικνύουν ότι η χρησιμοποίησή τους δεν έχει αρνητικές επιπτώσεις για τους πόρους.»
1α. Απαγορεύεται η χρήση αλιευτικών εργαλείων υπό τους όρους της παραγράφου 1, δεύτερο εδάφιο, με εξαίρεση την τράτα με ζευγαρωτά σκάφη (gangui), εκτός εάν το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος έχει λάβει μέτρα τα οποία εξασφαλίζουν ότι για αυτές τις αλιευτικές δραστηριότητες:
– δεν τίθεται σε κίνδυνο η απαγόρευση που προβλέπεται από την παράγραφο 3,
– η αλιεία δεν παρεμποδίζει τις δραστηριότητες σκαφών που χρησιμοποιούν άλλα εργαλεία εκτός από τράτες, γρίπους ή παρεμφερή συρόμενα δίχτυα,
– η αλιεία περιορίζεται σε στοχοθετημένα είδη που δεν υπόκεινται σε ελάχιστο μέγεθος εκφόρτωσης σύμφωνα με το άρθρο 8,
– η αλιεία περιορίζεται κατά τρόπο που τα αλιεύματα ειδών που αναφέρονται στο παράρτημα IV να είναι ελάχιστα,
– τα σκάφη έχουν ειδικές άδειες αλιείας που χορηγούνται σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) 1627/94 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1994, για τη θέσπιση των γενικών διατάξεων για τις ειδικές άδειες αλιείας [ΕΕ L 171, σ. 7].
Τα μέτρα αυτά πρέπει να ανακοινωθούν στην Επιτροπή πριν από τις 31 Δεκεμβρίου 2000.
[...]
4. Απαγορεύεται το καλάρισμα οποιουδήποτε τύπου κυκλωτικού διχτυού σε απόσταση μικρότερη από 300 μέτρα από την ακτή ή από την ισοβαθή των 30 μέτρων, εάν το βάθος αυτό απαντά σε μικρότερη απόσταση.»
10 Το άρθρο 5, παράγραφος 1, του κανονισμού 1626/94 διευκρινίζει:
«Τα κράτη μέλη καθορίζουν τους περιορισμούς που αφορούν τα τεχνικά χαρακτηριστικά των κυριότερων τύπων αλιευτικών εργαλείων, σύμφωνα με τις ελάχιστες απαιτήσεις που περιλαμβάνονται στο παράρτημα ΙΙ.»
11 Κατά το παράρτημα II του κανονισμού, το μήκος διχτυώματος των κυκλωτικών διχτυών περιορίζεται σε 800 μέτρα και το ύψος της κρέμασης σε 120 μέτρα.
12 Το άρθρο 6, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού ορίζει:
«Απαγορεύεται η χρήση και η διατήρηση επί του σκάφους διχτυών τράτας ή παρόμοιων συρόμενων διχτυών, στάσιμων απλαδιών ή απλαδιών περικύκλωσης, εκτός εάν το μέγεθος των ματιών στο τμήμα του διχτυού με το μικρότερο μέγεθος ματιών, είναι τουλάχιστον ίσο προς ένα από τα ελάχιστα μεγέθη που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙΙ.
[...]»
13 Το παράρτημα III του ίδιου κανονισμού ορίζει το ελάχιστο μέγεθος ματιών των κυκλικών διχτυών σε 14 χιλιοστά.
14 Ο κανονισμός 1626/94 καταργήθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 1967/2006 του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 2006 (ΕΕ L 409, σ. 9).
Η εθνική νομοθεσία
15 Κατά το αιτούν δικαστήριο, η επίμαχη στο πλαίσιο της κύριας δίκης εθνική νομοθεσία διήλθε από διάφορα διαδοχικά στάδια.
16 Το βασιλικό διάταγμα της 15ης Αυγούστου 1958 περί κανονισμού της δια μικρών κυκλικών δικτύων αλιείας (ΦΕΚ A΄ 132) επέτρεπε την αλιεία όλων των ειδών μέσω μικρών κυκλικών διχτυών, προβλέποντας το μέγιστο μήκος και ύψος, καθώς και το ελάχιστο μέγεθος των ματιών των εν λόγω διχτυών. Το διάταγμα καθόριζε επίσης τις χρονικές περιόδους τους έτους και τις ώρες κατά τις οποίες ήταν δυνατή η χρησιμοποίηση των εν λόγω διχτυών.
17 Το προεδρικό διάταγμα 587/1984 (ΦΕΚ A΄ 210) προέβλεπε ότι όλες οι άδειες αλιείας οι οποίες είχαν χορηγηθεί προηγουμένως σε αλιευτικά σκάφη που χρησιμοποιούσαν μικρά κυκλικά δίχτυα έπαυαν να ισχύουν μετά τις 31 Δεκεμβρίου 1986.
18 Το προεδρικό διάταγμα 542/1985 (ΦΕΚ A΄ 191) κατάργησε το προεδρικό διάταγμα 587/1984 και επιβεβαίωσε τη λήξη ισχύος των αδειών αλιείας με μικρά κυκλικά δίχτυα μετά τις 31 Δεκεμβρίου 1986. Επιπλέον, με το προεδρικό διάταγμα 542/1985 απαγορεύθηκε στο εξής η χορήγηση αδειών αλιείας στα χρησιμοποιούντα μικρά κυκλικά δίχτυα σκάφη.
19 Από την απαγόρευση αυτή προβλέφθηκε μια προσωρινή εξαίρεση. Συγκεκριμένα, με το προεδρικό διάταγμα 526/1988 (ΦΕΚ A΄ 237) εξαιρέθηκαν από τις διατάξεις του προεδρικού διατάγματος 542/1985 οι άδειες αλιείας με ζαργανόδιχτα. Οι εν λόγω άδειες αλιείας χορηγούνταν αποκλειστικά για την αλιεία ζαργάνας και βελονίδας και μόνον εφόσον πληρούνταν ορισμένες προϋποθέσεις σχετικά με τις αλιευτικές περιόδους και τα χαρακτηριστικά των διχτυών. Εν συνεχεία, με το προεδρικό διάταγμα 320/1997 (ΦΕΚ A΄ 224) ορίστηκε ότι το προεδρικό διάταγμα 526/1988 έπαυε να ισχύει από τις 31 Δεκεμβρίου 1998, ότι απαγορευόταν στο εξής η χορήγηση αδειών αλιείας με ζαργανόδιχτα και ότι όλες οι χορηγηθείσες συναφώς άδειες έπαυαν να ισχύουν μετά την ως άνω ημερομηνία.
20 Κατά το αιτούν δικαστήριο, από την κανονιστική αυτή ρύθμιση προκύπτει ότι από 1ης Ιανουαρίου 1987 απαγορεύθηκε η χορήγηση αδειών χρησιμοποιήσεως μικρών κυκλικών διχτυών για την αλίευση οιουδήποτε είδους ιχθύων και μόνο για το χρονικό διάστημα από 26 Οκτωβρίου 1988 έως 31 Δεκεμβρίου 1998 επιτράπηκε η χορήγηση αδειών χρήσεως τέτοιων διχτυών αλλά αποκλειστικά για την αλιεία ζαργάνας και βελονίδας.
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
21 Το αλιευτικό εργαλείο που αποτελεί αντικείμενο της εθνικής κανονιστικής ρυθμίσεως είναι ένα μικρό κυκλικό δίχτυ. Ο εν λόγω τύπος διχτυού χρησιμοποιείται για την αλιεία μικρών πελαγικών ειδών, όπως το σκουμπρί και η σαρδέλα. Η τεχνική συνίσταται στην περικύκλωση του κοπαδιού των ιχθύων με το δίχτυ του οποίου το κάτω μέρος κλείνεται με τη βοήθεια ενός είδους σύρτη, με αποτέλεσμα να μετατρέπεται σε σάκο προκειμένου να συγκρατήσει το σύνολο των περικυκλωθέντων ιχθύων. Στην Ελλάδα, οι αλιείς χρησιμοποιούν διαφόρων ειδών μικρά κυκλικά δίχτυα, ήτοι δίχτυα για σαρδέλες και φρίσσες (σαρδελομάνες), καθώς και δίχτυα για ζαργάνες (Belone belone) και βελονίδες (Scomberesox saurus saurus). Τα δίχτυα της δεύτερης κατηγορίας έχουν μικρότερο μήκος και ύψος και μικρότερα μάτια. Εξάλλου, υπάρχουν μεγάλοι γρίποι χρησιμοποιούμενοι για την αλιεία σαρδέλας, γνωστοί υπό την ονομασία «γρι-γρι», οι οποίοι δεν εμπίπτουν στην απαγόρευση.
22 Στις 20 Μαΐου 2003, ο Π. Καρανικόλας και 18 άλλοι επαγγελματίες αλιείς και ιδιοκτήτες αλιευτικών σκαφών, κάτοικοι Καβάλας, καθώς και ο Συνεταιρισμός Παράκτιων Αλιέων Καβάλας του οποίου είναι μέλη, ζήτησαν να τους χορηγηθεί άδεια για την αλιεία σαρδέλας με μικρά κυκλικά δίχτυα σύμφωνα με τους περιορισμούς και τα τεχνικά γνωρίσματα που προβλέπονται από τον κανονισμό 1626/94.
23 Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε προς τη Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση Δράμας, Καβάλας και Ξάνθης η οποία ζήτησε να ενημερωθεί από το Υπουργείο Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων ως προς τη δυνατότητα χορηγήσεως των ανωτέρω αδειών. Με το έγγραφό της υπ’ αριθ. 172603, της 8ης Αυγούστου 2003, η Διεύθυνση Θαλάσσιας Αλιείας απάντησε ότι ήταν αδύνατη η χορήγηση της αιτηθείσας αδείας λόγω της επίμαχης στο πλαίσιο της κύριας δίκης απαγορεύσεως, η οποία συνιστούσε πρόσθετο μέτρο αλιείας κατά την έννοια του κανονισμού 1626/1994.
24 Η πράξη αυτή κοινοποιήθηκε στους αιτούντες της κύριας δίκης με το υπ’ αριθ. 19/760 έγγραφο, της 29ης Αυγούστου 2003, της οικείας νομαρχιακής αυτοδιοικήσεως.
25 Οι αιτούντες της κύριας δίκης προσέφυγαν στο αιτούν δικαστηρίου με αίτημα την ακύρωση των εγγράφων υπ’ αριθ. 172603 και 19/760.
26 Στη δίκη παρενέβησαν ο Αλιευτικός Αγροτικός Συνεταιρισμός γρι-γρι νομού Καβάλας (Μακεδονία), καθώς και η Πανελλήνια Ένωση Πλοιοκτητών Μέσης Αλιείας (ΠΕΠΜΑ).
27 Το Συμβούλιο της Επικρατείας εκτιμά ότι τα κράτη μέλη έχουν την εξουσία να επιβάλλουν πρόσθετα μέτρα, αυστηρότερα εκείνων του κανονισμού 1626/94, εντός των θαλάσσιων ζωνών που υπάγονται στην κυριαρχία τους, προκειμένου να προστατεύσουν ευαίσθητα ή απειλούμενα είδη της θαλάσσιας πανίδας. Τα εν λόγω μέτρα δεν περιορίζονται στον καθορισμό αυστηρότερων τεχνικών προδιαγραφών των αλιευτικών εργαλείων ή των χρονικών περιόδων αλιείας, αλλά δύνανται να περιλαμβάνουν και την ολοσχερή απαγόρευση της χρησιμοποιήσεως ορισμένων αλιευτικών εργαλείων. Επίσης, το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι η απαγόρευση της χρησιμοποιήσεως ορισμένων αλιευτικών εργαλείων, η οποία επεβλήθη με εθνική διάταξη θεσπισθείσα πριν την έναρξη ισχύος του κανονισμού 1626/94, δεν θίγεται από τις μεταγενέστερες διατάξεις του κανονισμού, έστω και αν η χρήση των εργαλείων αυτών επιτρέπεται βάσει του κανονισμού.
28 Εντούτοις, έχοντας αμφιβολίες ως προς την ερμηνεία που πρέπει να δοθεί στον κανονισμό 1626/94, το Συμβούλιο της Επικρατείας αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Επιτρέπεται, κατά την έννοια της διατάξεως του άρθρου 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 1626/94 […], να θεσπίζονται από κράτος μέλος πρόσθετα μέτρα συνιστάμενα στην ολοσχερή απαγόρευση της χρησιμοποιήσεως αλιευτικών εργαλείων, των οποίων η χρησιμοποίηση είναι κατ’ αρχήν επιτρεπτή σύμφωνα με τις διατάξεις του ανωτέρω κανονισμού [...];
2) Επιτρέπεται, κατά την έννοια των διατάξεων του κανονισμού 1626/94, να χρησιμοποιούνται στη θαλάσσια περιοχή κράτους μέλους που βρέχεται από τη Μεσόγειο αλιευτικά εργαλεία, τα οποία δεν περιλαμβάνονται στα κατονομαζόμενα ως κατ’ αρχήν απαγορευμένα στο άρθρο 2, παράγραφος 3, και στο άρθρο 3, παράγραφοι 1 και 1α, του κανονισμού και των οποίων η χρησιμοποίηση είχε απαγορευθεί πριν την έναρξη ισχύος του κανονισμού από εθνική διάταξη κράτους μέλους;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
29 Με τα ερωτήματά του, τα οποία πρέπει να εξεταστούν από κοινού, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 1, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 1626/94 έχει την έννοια ότι αποκλείει εθνικό μέτρο, όπως το επίμαχο στο πλαίσιο της κύριας δίκης, το οποίο απαγορεύει τη χρησιμοποίηση των μικρών κυκλικών διχτυών καίτοι, αφενός, το μέτρο αυτό θεσπίσθηκε πριν την έναρξη ισχύος του κανονισμού και, αφετέρου, ο κανονισμός δεν απαγορεύει τη χρησιμοποίηση αυτού του τύπου διχτυών.
30 Προκειμένου να δοθεί απάντηση στα ερωτήματα αυτά, πρέπει να εξεταστεί, πρώτον, αν οι διατάξεις του κανονισμού 1626/94 επιτρέπουν τη διατήρηση «πρόσθετων μέτρων ή μέτρων που υπερβαίνουν τις ελάχιστες απαιτήσεις του συστήματος», όπως αυτές ορίζονται στον κανονισμό, κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού. Δεύτερον, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, πρέπει να εξεταστεί αν το επίμαχο στο πλαίσιο της κύριας δίκης εθνικό μέτρο πληροί τις προϋποθέσεις του εν λόγω άρθρου 1, παράγραφος 2.
31 Όσον αφορά, πρώτον, τη δυνατότητα διατηρήσεως πρόσθετων μέτρων μετά την έναρξη ισχύος του κανονισμού 1626/94, το άρθρο 1, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού διευκρινίζει ότι η Επιτροπή ενημερώνεται έγκαιρα για όλα τα σχέδια θεσπίσεως ή τροποποιήσεως των εθνικών μέτρων διατηρήσεως και διαχειρίσεως των πόρων. Από τη γραμματική ερμηνεία αυτής της διατάξεως προκύπτει ότι η υποχρέωση ενημερώσεως της Επιτροπής αφορά μόνον τα εθνικά μέτρα τα οποία θεσπίζονται ή τροποποιούνται μετά την έναρξη ισχύος του εν λόγω κανονισμού και όχι τα προϋφιστάμενα της ημερομηνίας αυτής.
32 Η ερμηνεία αυτή επιρρωννύεται, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 31 των προτάσέων του, από το γεγονός ότι κατά τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1626/94 είναι απαραίτητη η θέσπιση «συστήματος εναρμονισμένης διαχείρισης, προσαρμοσμένου στις συνθήκες που επικρατούν στην Μεσόγειο, λαμβάνοντας υπόψη τις εθνικές ρυθμίσεις που ισχύουν ήδη στην περιοχή».
33 Ασφαλώς, από την όγδοη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού προκύπτει ότι εθνικά μέτρα που συμπληρώνουν ή υπερβαίνουν τις ελάχιστες απαιτήσεις του θεσπισθέντος συστήματος μπορούν να διατηρούνται, υπό την επιφύλαξη ότι η Επιτροπή εξετάζει τη συμβατότητά τους με το δίκαιο της Ενώσεως και τη συμφωνία τους με την κοινή αλιευτική πολιτική.
34 Εντούτοις, από τις παρατηρήσεις της Επιτροπής προκύπτει, αφενός, ότι κατά τις εργασίες προπαρασκευής του κανονισμού 1626/94 έλαβε υπόψη τα υφιστάμενα εθνικά μέτρα και, αφετέρου, ότι η έναρξη ισχύος του εν λόγω κανονισμού δεν επηρέασε την εφαρμογή του επίμαχου στην κύρια δίκη μέτρου απαγορεύσεως. Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας με το σημείο 32 των προτάσέων του, από την αιτιολογική έκθεση που συνόδευε την πρόταση της Επιτροπής της 11ης Δεκεμβρίου 1992, η οποία οδήγησε στην έκδοση του κανονισμού 1626/94 [COM(92) 533 τελικό, ΕΕ 1993, C 5, σ. 6], προκύπτει ότι «με βάση περί τα 400 νομοθετικά κείμενα τα οποία κοινοποίησαν τέσσερα κράτη μέλη της Μεσογείου, είχε πραγματοποιηθεί [από τις υπηρεσίες της Επιτροπής] συγκριτική μελέτη των εφαρμοζομένων στον τομέα της αλιείας στη Μεσόγειο διατάξεων προκειμένου να καταρτιστεί ένα ρυθμιστικό πρόγραμμα προς εφαρμογή σε κοινοτικό επίπεδο».
35 Επομένως, το άρθρο 1, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 1626/94 έχει την έννοια ότι η έναρξη ισχύος του οικείου κανονισμού δεν επηρεάζει το κύρος πρόσθετου εθνικού μέτρου θεσπισθέντος πριν την έναρξη ισχύος του κανονισμού. Πάντως, τα μέτρα αυτά πρέπει να είναι σύμφωνα με τις απαιτήσεις του εν λόγω άρθρου 1, παράγραφος 2.
36 Δεύτερον, όσον αφορά τον χαρακτηρισμό εθνικού μέτρου ως «πρόσθετου μέτρου» κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 1626/94, από το γράμμα της διατάξεως αυτής προκύπτει ότι τα κράτη μέλη που βρέχονται από τη Μεσόγειο μπορούν να θεσπίζουν πρόσθετα μέτρα ή μέτρα που υπερβαίνουν τις ελάχιστες απαιτήσεις του συστήματος που θεσπίζεται από τον οικείο κανονισμό, και είναι συμβατά με το δίκαιο της Ενώσεως και σύμφωνα με την κοινή αλιευτική πολιτική. Με τη θέσπιση των εν λόγω μέτρων, τα κράτη μέλη μεριμνούν για τη διατήρηση των ευαίσθητων ή απειλούμενων ειδών και περιβαλλόντων.
37 Προκειμένου να διαπιστωθεί αν το επίμαχο στο πλαίσιο της κύριας δίκης μέτρο της απαγορεύσεως χρησιμοποιήσεως μικρών κυκλικών διχτυών είναι σύμφωνο με τις απαιτήσεις του άρθρου 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 1626/94, πρέπει καταρχάς να εξεταστεί αν αυτός ο τύπος διχτυού περιλαμβάνεται ή όχι μεταξύ των διχτυών των οποίων η χρησιμοποίηση απαγορεύεται από τον εν λόγω κανονισμό. Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως, θα πρέπει εν συνεχεία να εξεταστεί αν το οικείο μέτρο απαγορεύσεως συνιστά μέτρο το οποίο υπερβαίνει τις απαιτήσεις που θεσπίζει ο εν λόγω κανονισμός. Αν αυτό ισχύει, θα πρέπει, σύμφωνα με το εν λόγω άρθρο 1, παράγραφος 2, να εξεταστεί αν το οικείο μέτρο είναι συμβατό με το δίκαιο της Ενώσεως και σύμφωνο με την κοινή αλιευτική πολιτική και αν η Ελληνική Δημοκρατία με τη θέσπισή του μερίμνησε για τη διατήρηση των ευαίσθητων ή απειλούμενων ειδών και περιβαλλόντων.
38 Όσον αφορά το ερώτημα αν το μικρό κυκλικό δίχτυ περιλαμβάνεται ή όχι μεταξύ των αλιευτικών εργαλείων των οποίων η χρησιμοποίηση απαγορεύεται από τον κανονισμό 1626/94, από το γράμμα των άρθρων 3, 5 και 6 του εν λόγω κανονισμού και δη των δύο τελευταίων άρθρων, σε συνδυασμό με τα παραρτήματα II και III του ίδιου κανονισμού, προκύπτει ότι τα κυκλικά δίχτυα αποτελούν αντικείμενο όχι απόλυτης απαγορεύσεως, αλλά απλών περιορισμών ως προς τη χρησιμοποίησή τους. Επομένως, το μικρό κυκλικό δίχτυ δεν περιλαμβάνεται μεταξύ των αλιευτικών εργαλείων των οποίων η χρησιμοποίηση απαγορεύεται από τον κανονισμό 1626/94.
39 Όσον αφορά το ζήτημα αν η απαγόρευση χρησιμοποιήσεως του μικρού κυκλικού διχτυού συνιστά μέτρο το οποίο υπερβαίνει τις ελάχιστες απαιτήσεις του συστήματος που θεσπίζεται από τον κανονισμό 1626/94, επισημαίνεται ότι από το άρθρο 3, παράγραφος 4, του εν λόγω κανονισμού προκύπτει ότι η χρησιμοποίηση των κυκλικών διχτυών απαγορεύεται σε απόσταση μικρότερη των 300 μέτρων από την ακτή ή από την ισοβαθή των 30 μέτρων, εάν το βάθος αυτό απαντά σε μικρότερη απόσταση. Εξάλλου, το άρθρο 5, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού, σε συνδυασμό με το παράρτημα II του ίδιου κανονισμού, διευκρινίζει ότι, όσον αφορά τα κυκλικά δίχτυα, το ανώτατο επιτρεπόμενο μήκος δικτυώματος των κυκλωτικών διχτυών είναι 800 μέτρα και το ύψος της κρέμασης 120 μέτρα. Τέλος, το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 1626/94, σε συνδυασμό με το παράρτημα III του κανονισμού, απαγορεύει τη χρήση ή τη διατήρηση επί του σκάφους κυκλικών διχτυών των οποίων το μέγεθος ματιών είναι μικρότερο από 14 χιλιοστά.
40 Από το σύνολο των ανωτέρω σκέψεων προκύπτει ότι, κατ’ εφαρμογή του κανονισμού 1626/94, η χρησιμοποίηση κυκλικών διχτυών επιτρέπεται υπό τον όρον ότι το εργαλείο αυτό χρησιμοποιείται σε απόσταση μεγαλύτερη των 300 μέτρων από την ακτή ή από την ισοβαθή των 30 μέτρων, εάν το βάθος αυτό απαντά σε μικρότερη απόσταση, ότι το ανώτατο επιτρεπόμενο μήκος δικτυώματος των κυκλωτικών διχτυών είναι 800 μέτρα και το ύψος της κρέμασης 120 μέτρα και ότι το μέγεθος των ματιών είναι μεγαλύτερο από 14 χιλιοστά. Επομένως, η απαγόρευση χορηγήσεως άδειας χρησιμοποιήσεως μικρών κυκλικών διχτυών ανεξαρτήτως του τόπου στον οποίο χρησιμοποιούνται, του μήκους του δικτυώματος, του ύψους της κρέμασης ή του μεγέθους των ματιών τους, συνιστά μέτρο το οποίο υπερβαίνει τις απαιτήσεις που θεσπίζονται από τον κανονισμό 1626/94, κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού.
41 Όσον αφορά τη συμβατότητα του επίμαχου στο πλαίσιο της κύριας δίκης μέτρου απαγορεύσεως με το δίκαιο της Ενώσεως και, ιδίως, τη συμφωνία του με την κοινή αλιευτική πολιτική, οι αιτούντες της κύριας δίκης προβάλλουν διάφορους ισχυρισμούς. Καταρχάς, υποστηρίζουν ότι οι σαρδέλες που αλιεύονται με τη βοήθεια μικρών κυκλικών διχτυών αντιπροσωπεύουν ποσοστό μόλις 6 έως 9 % των αλιευομένων στην περιοχή της Καβάλας σαρδελών και ότι μόνον 30 σκάφη χρησιμοποιούσαν τέτοια δίχτυα στην εν λόγω περιοχή. Εν συνεχεία, η απαγόρευση χρησιμοποιήσεως των μικρών κυκλικών διχτυών εφαρμόζεται μόνο στα μικρά και όχι στα μεγάλα σκάφη, ήτοι σε αυτά με μήκος μεγαλύτερο των 14 μέτρων. Όμως, καθόσον τα μικρά σκάφη μπορούν να χρησιμοποιούν μόνο μικρά κυκλικά δίχτυα, το εν λόγω μέτρο απαγορεύσεως στερεί τα εν λόγω σκάφη από κάθε δυνατότητα αλιείας. Η τέταρτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1626/94 προβλέπει ότι σε ένα τμήμα της παράκτιας ζώνης, θα πρέπει να χρησιμοποιούνται αποκλειστικά τα πλέον επίλεκτα εργαλεία τα οποία χρησιμοποιούνται από τους μικρούς αλιείς, όπως είναι το μικρό κυκλικό δίχτυ. Απλά μέτρα περιορισμού της χρήσεως θα ήταν προτιμότερα. Τέλος, το εν λόγω μέτρο δεν είναι περιορισμένο κατά χρόνο, εισάγει διάκριση σε βάρος των αλιέων που χρησιμοποιούν μικρά κυκλικά δίχτυα και έχει αρνητικές συνέπειες επί της δραστηριότητάς τους.
42 Η Ελληνική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι τα μικρά κυκλικά δίχτυα χρησιμοποιούνται εντός παράκτιας ζώνης η οποία αποτελεί περιοχή όπου αναπαράγονται και αναπτύσσονται ορισμένοι υδρόβιοι οργανισμοί και τόπο όπου διαχειμάζουν ορισμένα είδη ιχθύων, μεταξύ των οποίων οι σαρδέλες. Όμως, τα μικρά κυκλικά δίχτυα οδηγούν σε αφανισμό του θαλάσσιου αυτού είδους και των τόπων αναπαραγωγής, γεγονός το οποίο επηρεάζει τους αλιευτικούς πόρους. Ορισμένα από τα είδη που διαβιούν στις περιοχές αυτές απειλούνται με εξαφάνιση, έστω και αν οι σαρδέλες δεν περιλαμβάνονται σε αυτά. Η Ελληνική Κυβέρνηση διευκρινίζει ότι η απαγόρευση αλιείας με μικρά κυκλικά δίχτυα δεν εμποδίζει την ανάπτυξη της αλιευτικής δραστηριότητας, διότι αυτή παραμένει δυνατή με τη χρησιμοποίηση άλλων εργαλείων, για τα οποία χορηγούνται άδειες. Επομένως, το επίμαχο στο πλαίσιο της κύριας δίκης μέτρο απαγορεύσεως είναι δικαιολογημένο, κατάλληλο και σύμφωνο με την αρχή της αναλογικότητας.
43 Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι προκειμένου να διασφαλιστεί ότι το επίμαχο στο πλαίσιο της κύριας δίκης μέτρο απαγορεύσεως είναι συμβατό με την κοινή αλιευτική πολιτική στη Μεσόγειο, είναι αναγκαίο να εξακριβωθεί αν το οικείο μέτρο, λόγω του απόλυτου χαρακτήρα του, είναι ανάλογο και ικανό να εγγυηθεί την επίτευξη του σκοπού της διατηρήσεως και διαχειρίσεως των έμβιων υδρόβιων πόρων. Προς τούτο, απαιτείται να ληφθούν υπόψη οι οικονομικές, κοινωνικές και περιβαλλοντικές πτυχές κατά τρόπο ισόρροπο. Πρέπει να εξεταστεί αν κατά τη θέσπιση του επίμαχου στο πλαίσιο της κύριας δίκης μέτρου απαγορεύσεως διαπιστώθηκε σημαντική μείωση του αριθμού παράκτιων ιχθύων, αν η απόλυτη απαγόρευση αποτελούσε τη μοναδική δυνατότητα ή αν άλλα μέτρα, όπως η πρόληψη της παράνομης αλιείας ή ο περιορισμός των αλιευομένων ποσοτήτων, θα ήταν εξίσου αποτελεσματικά. Τέλος, πρέπει να εξεταστεί αν υφίσταται ίση μεταχείριση των οικονομικών φορέων, ήτοι των μικρών παράκτιων αλιέων και των χρηστών «γρι-γρι». Στο εθνικό δικαστήριο απόκειται να προβεί στις ανωτέρω εξακριβώσεις, με βάση τα στοιχεία που έχει στη διάθεσή του.
44 Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή υποστήριξε ότι, κατά την άποψή της, η απόλυτη απαγόρευση ήταν δυσανάλογη, ενόψει του μικρού αριθμού σκαφών που χρησιμοποιούν μικρά κυκλικά δίχτυα και του σχετικώς χαμηλού ποσοστού αλιευμάτων που αλιεύονται με αυτά. Φρονεί ότι θα αρκούσε να περιοριστεί η χρήση αυτού του είδους διχτυού σε ένα μικρό αριθμό σκαφών και κατά τη διάρκεια ορισμένης περιόδου του έτους. Η Επιτροπή δεν αμφισβητεί ότι τα αποθέματα σαρδελών δεν τίθενται σε κίνδυνο, πλην όμως δεν γνωρίζει κατά πόσον τα λοιπά είδη ιχθύων απειλούνται από την αλιεία με μικρό κυκλικό δίχτυ. Τέλος, η Επιτροπή παρατηρεί ότι το επίμαχο στο πλαίσιο της κύριας δίκης μέτρο απαγορεύσεως χρονολογείται από το έτος 1985 και ότι η κατάσταση θα έπρεπε να εξεταστεί εκ νέου υπό το πρίσμα επιστημονικών εκτιμήσεων.
45 Πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 2371/2002, η «κοινή αλιευτική πολιτική διασφαλίζει την εκμετάλλευση των έμβιων υδρόβιων πόρων που παρέχει βιώσιμες οικονομικές, περιβαλλοντικές και κοινωνικές συνθήκες. Για τον σκοπό αυτό, η Κοινότητα εφαρμόζει την προληπτική προσέγγιση λαμβάνοντας μέτρα που έχουν ως στόχο την προστασία και τη διατήρηση των έμβιων υδρόβιων πόρων, τη λήψη μέτρων για τη βιώσιμη εκμετάλλευσή τους και την ελαχιστοποίηση της επίπτωσης των αλιευτικών δραστηριοτήτων στα θαλάσσια οικοσυστήματα».
46 Κατά το αιτούν δικαστήριο, το προεδρικό διάταγμα 587/1984 εκδόθηκε με βάση τη γνωμοδότηση αριθ. 75, της 12ης Απριλίου 1984, του Συμβουλίου Αλιείας. Από τη γνωμοδότηση αυτή προκύπτει ότι η απαγόρευση των μικρών κυκλικών διχτυών κρίθηκε απαραίτητη, διότι τα εν λόγω αλιευτικά εργαλεία χρησιμοποιούνταν εντός ζώνης ενός ή δύο ναυτικών μιλίων από την ακτή, ήτοι σε περιοχή όπου αναπαράγονται και αναπτύσσονται υδρόβιοι οργανισμοί και εντός της οποίας χρησιμοποιούνταν άλλα αλιευτικά εργαλεία, γεγονός το οποίο είχε οδηγήσει σε μείωση των αποθεμάτων. Ομοίως, σύμφωνα με τις παρατηρήσεις που διατύπωσε η Ελληνική Κυβέρνηση κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, στην εν λόγω ζώνη αναπαράγονται και αναπτύσσονται ορισμένοι υδρόβιοι οργανισμοί και διαχειμάζουν ορισμένα ψάρια, όπως η σαρδέλα. Όμως, τα μικρά κυκλικά δίχτυα χρησιμοποιούνταν στην εν λόγω ζώνη για την αλιεία αυτού του είδους ιχθύων και η χρησιμοποίησή τους θα οδηγούσε σε αφανισμό του θαλάσσιου αυτού είδους. Επομένως, η απαγόρευση των εργαλείων αυτών σκοπούσε στην πρόληψη της καταστροφής και, ιδίως, του αφανισμού των πόρων της εν λόγω παράκτιας περιοχής.
47 Από τις ανωτέρω διευκρινίσεις προκύπτει ότι το επίμαχο στο πλαίσιο της κύριας δίκης μέτρο απαγορεύσεως θεσπίστηκε με σκοπό όχι την προστασία των αποθεμάτων σαρδέλας, αλλά τη διατήρηση ενός ευαίσθητου περιβάλλοντος και ενός θαλάσσιου οικοσυστήματος. Επομένως, το γεγονός ότι μικρό μόνον ποσοστό του συνολικού αριθμού αλιευομένων στην περιοχή της Καβάλας σαρδελών αλιεύεται με μικρά κυκλικά δίχτυα δεν είναι καθοριστικό όσον αφορά την εκτίμηση του κύρους του εν λόγω μέτρου απαγορεύσεως.
48 Κατά συνέπεια, είναι προφανές ότι το επίμαχο στο πλαίσιο της κύριας δίκης μέτρο απαγορεύσεως ανταποκρίνεται στην προληπτική προσέγγιση την οποία η Ένωση και τα κράτη μέλη οφείλουν να εφαρμόζουν κατά τη λήψη μέτρων που σκοπούν στην προστασία και στη διατήρηση των έμβιων υδρόβιων πόρων, στη βιώσιμη εκμετάλλευσή τους και στην ελαχιστοποίηση των επιπτώσεων των αλιευτικών δραστηριοτήτων στα θαλάσσια οικοσυστήματα.
49 Εντούτοις, για να είναι το εν λόγω μέτρο απαγορεύσεως συμβατό με το δίκαιο της Ένωσης και σύμφωνο με την κοινή αλιευτική πολιτική πρέπει να τηρεί τις αρχές της αναλογικότητας και της απαγορεύσεως των διακρίσεων, οι οποίες καταλέγονται στις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου και των οποίων έκφραση, στον τομέα της γεωργίας, περιλαμβανομένης και της αλιείας, αποτελεί το άρθρο 34, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ (βλ. απόφαση της 23ης Μαρτίου 2006, C‑535/03, Unitymark και North Sea Fishermen’s Organisation, Συλλογή 2006, σ. I‑2689, σκέψη 53).
50 Όσον αφορά την αρχή της αναλογικότητας, πρέπει το μέτρο απαγορεύσεως να είναι πρόσφορο για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού και να μην υπερβαίνει το αναγκαίο προς τούτο μέτρο (βλ. απόφαση Unitymark και North Sea Fishermen’s Organisation, προπαρατεθείσα, σκέψη 56).
51 Στον εθνικό δικαστή απόκειται να εξετάσει αν το επίμαχο στο πλαίσιο της κύριας δίκης μέτρο απαγορεύσεως υπερβαίνει το αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού μέτρο. Δεδομένου ότι το εν λόγω μέτρο θεσπίζει απόλυτη απαγόρευση, πρέπει να εξεταστεί κατά πόσο μέτρα όπως, ιδίως, περιορισμοί όσον αφορά τη χρήση των μικρών κυκλικών διχτυών κατά τη διάρκεια ορισμένων περιόδων ή σε ορισμένες ώρες της ημέρας, καθώς και ο περιορισμός του αριθμού των χορηγουμένων αδειών, θα ήταν ενδεχομένως ικανά να εγγυηθούν τη διατήρηση του οικοσυστήματος της παράκτιας ζώνης.
52 Όσον αφορά την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων, πρέπει να υπομνησθεί ότι η εν λόγω αρχή απαιτεί να μην αντιμετωπίζονται κατά διαφορετικό τρόπο όμοιες καταστάσεις ούτε κατά όμοιο τρόπο διαφορετικές καταστάσεις, εκτός αν μια τέτοιου είδους αντιμετώπιση δικαιολογείται αντικειμενικώς (βλ. απόφαση της 17ης Οκτωβρίου 1995, C‑44/94, Fishermen’s Organisations κ.λπ., Συλλογή 1995, σ. I‑3115, σκέψη 46).
53 Πρέπει να υπομνησθεί ότι το επίμαχο στο πλαίσιο της κύριας δίκης μέτρο απαγορεύσεως αφορά τις άδειες αλιείας με ορισμένο τύπο διχτυού και ότι δεν διακρίνει μεταξύ των διαφόρων κατηγοριών χρηστών του εν λόγω αλιευτικού εργαλείου. Κατά τούτο, το οικείο μέτρο δεν συνιστά προφανώς διάταξη εισάγουσα άμεση διάκριση.
54 Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, υποστηρίχθηκε ότι τα μικρά σκάφη παράκτιας αλιείας χρησιμοποιούν αποκλειστικά μικρά κυκλικά δίχτυα και ότι το εν λόγω μέτρο απαγορεύσεως στερεί, κατ’ ουσίαν, από τα σκάφη αυτά οποιαδήποτε δυνατότητα αλιείας.
55 Εντούτοις, το γεγονός ότι μια κανονιστική διάταξη θίγει συγκεκριμένη ομάδα περισσότερο απ’ ό,τι μια άλλη δεν συνεπάγεται οπωσδήποτε ότι η διάταξη αυτή είναι δυσανάλογη ή ότι προκαλεί δυσμενείς διακρίσεις, εφόσον σκοπός της διατάξεως αυτής είναι η συνολική ρύθμιση ενός ζητήματος γενικού συμφέροντος (βλ. απόφαση Unitymark και North Sea Fishermen’s Organisation, προπαρατεθείσα, σκέψη 63).
56 Συναφώς, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας με το σημείο 47 των προτάσέων του, μολονότι με την τέταρτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1626/94 ορίζεται ότι στην παράκτια ζώνη θα πρέπει να χρησιμοποιούνται αποκλειστικά τα πλέον επίλεκτα εργαλεία τα οποία χρησιμοποιούν οι μικροί αλιείς, τούτο δεν σημαίνει κατ’ ανάγκη ότι δεν επιτρέπεται σε κράτος μέλος να απαγορεύσει συγκεκριμένο τύπο εργαλείου του οποίου η χρήση συντελεί σε μεγάλο βαθμό στην υποβάθμιση του θαλάσσιου περιβάλλοντος.
57 Στο μέτρο που η επίμαχη στο πλαίσιο της κύριας δίκης απαγόρευση είναι ικανή να στερήσει μια κατηγορία αλιέων από τη δυνατότητα ασκήσεως της δραστηριότητας της αλιείας, στον εθνικό δικαστή απόκειται να εξακριβώσει αν μεταξύ των «γρι-γρι» και των μικρών κυκλικών διχτυών υφίστανται αντικειμενικές διαφορές όσον αφορά τα χαρακτηριστικά και τη χρήση τους, καθώς και ότι οι διαφορές αυτές δικαιολογούν την απαγόρευση χρησιμοποιήσεως των δεύτερων και όχι των πρώτων.
58 Από το σύνολο των ανωτέρω παρατηρήσεων προκύπτει ότι στα υποβληθέντα ερωτήματα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 1, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 1626/94 έχει την έννοια ότι, αφενός, η έναρξη ισχύος του οικείου κανονισμού δεν επηρεάζει το κύρος πρόσθετου εθνικού μέτρου απαγορεύσεως θεσπισθέντος πριν την έναρξη ισχύος του κανονισμού και, αφετέρου, ότι δεν αποκλείει ένα τέτοιο μέτρο, υπό τον όρον ότι η απαγόρευση που αυτό επιβάλλει είναι σύμφωνη με την κοινή αλιευτική πολιτική, ότι το εν λόγω μέτρο δεν βαίνει πέραν του αναγκαίου για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και ότι δεν θίγει την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, πράγμα που απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
Επί των δικαστικών εξόδων
59 Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι κατέθεσαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφαίνεται:
Το άρθρο 1, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού (ΕΚ) 1626/94 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1994, για τη θέσπιση ορισμένων τεχνικών μέτρων διατήρησης των αλιευτικών πόρων στη Μεσόγειο, όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό (ΕΚ) 2550/2000 του Συμβουλίου, της 17ης Νοεμβρίου 2000, έχει την έννοια ότι, αφενός, η έναρξη ισχύος του οικείου κανονισμού δεν επηρεάζει το κύρος πρόσθετου εθνικού μέτρου απαγορεύσεως θεσπισθέντος πριν την έναρξη ισχύος του κανονισμού και, αφετέρου, ότι δεν αποκλείει ένα τέτοιο μέτρο, υπό τον όρον ότι η απαγόρευση που αυτό επιβάλλει είναι σύμφωνη με την κοινή αλιευτική πολιτική, ότι το εν λόγω μέτρο δεν βαίνει πέραν του αναγκαίου για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και ότι δεν θίγει την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, πράγμα που απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
(υπογραφές)
* Γλώσσα διαδικασίας: η ελληνική.