Υπόθεση T-403/05

MyTravel Group plc

κατά

Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων

«Πρόσβαση στα έγγραφα — Κανονισμός (ΕΚ) 1049/2001 — Άρνηση προσβάσεως — Εξαίρεση για λόγους προστασίας της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων — Εξαίρεση για λόγους προστασίας της έρευνας και του οικονομικού ελέγχου — Εξαίρεση για λόγους προστασίας της παροχής νομικών συμβουλών — Έγγραφα σχετικά με τις αποφάσεις της Επιτροπής σε θέματα συγκεντρώσεως»

Απόφαση του Πρωτοδικείου (τρίτο πενταμελές τμήμα) της 9ης Σεπτεμβρίου 2008   II ‐ 2034

Περίληψη της αποφάσεως

1. Ευρωπαϊκές Κοινότητες – Κοινοτικά όργανα – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001

   (Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4)

2. Ευρωπαϊκές Κοινότητες – Κοινοτικά όργανα – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001

   (Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 3, εδ. 2)

3. Ευρωπαϊκές Κοινότητες – Κοινοτικά όργανα – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001

   (Κανονισμός 1049/2001του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου)

4. Ευρωπαϊκές Κοινότητες – Κοινοτικά όργανα – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001

   (Άρθρο 255 ΕΚ· κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 2 § 1 και 4 § 3, εδ. 2)

5. Ευρωπαϊκές Κοινότητες – Κοινοτικά όργανα – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001

   (Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 2 §§ 1 και 3 και 4 § 3, εδ. 2)

6. Ευρωπαϊκές Κοινότητες – Κοινοτικά όργανα – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001

   (Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 3)

7. Ευρωπαϊκές Κοινότητες – Κοινοτικά όργανα – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001

1.  Το γεγονός και μόνον ότι ένα έγγραφο, στο οποίο αναφέρεται αίτηση προσβάσεως σε έγγραφα βάσει του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, αφορά συμφέρον προς προστασία του οποίου έχει προβλεφθεί εξαίρεση δεν αρκεί για να δικαιολογήσει την εφαρμογή της εξαιρέσεως αυτής. Μια τέτοια εφαρμογή μπορεί, κατ’ αρχήν, να δικαιολογηθεί μόνο στην περίπτωση που το κοινοτικό όργανο έχει προηγουμένως κρίνει, πρώτον, ότι η πρόσβαση στο έγγραφο θα έθιγε κατά τρόπο συγκεκριμένο και πραγματικό το προστατευόμενο συμφέρον και, δεύτερον, στις περιπτώσεις του άρθρου 4, παράγραφοι 2 και 3, του εν λόγω κανονισμού, ότι δεν υπάρχει υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που να δικαιολογεί τη δημοσιοποίηση του εν λόγω εγγράφου. Επιπλέον, ο κίνδυνος προσβολής του προστατευόμενου συμφέροντος πρέπει να μπορεί να προβλεφθεί ευλόγως και να μην είναι καθαρά υποθετικός. Η εξέταση αυτή πρέπει να πραγματοποιείται κατά τρόπο συγκεκριμένο και να προκύπτει από την αιτιολογία της αποφάσεως.

   Η συγκεκριμένη αυτή εξέταση πρέπει, εξάλλου, να πραγματοποιείται για κάθε έγγραφο που περιλαμβάνεται στην αίτηση. Πράγματι, όλες οι προβλεπόμενες στο άρθρο 4, παράγραφοι 1 έως 3, του κανονισμού 1049/2001 εξαιρέσεις είναι διατυπωμένες ως να πρέπει να εφαρμόζονται σε «ένα έγγραφο». Η συγκεκριμένη και εξατομικευμένη εξέταση κάθε εγγράφου είναι εν πάση περιπτώσει αναγκαία, καθόσον, ακόμη και όταν είναι σαφές ότι μια αίτηση προσβάσεως αφορά έγγραφα που καλύπτονται από εξαίρεση, μόνο μια τέτοια εξέταση επιτρέπει στο θεσμικό όργανο να αξιολογήσει τη δυνατότητα παροχής μερικής προσβάσεως στον αιτούντα, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 6, του κανονισμού αυτού.

   (βλ. σκέψεις 33, 73-74)

2.  Σύμφωνα με την αιτιολογική σκέψη 11 του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, τα θεσμικά όργανα πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να προστατεύουν τις εσωτερικές γνωμοδοτήσεις και διαβουλεύσεις τους, όταν, όπως εν προκειμένω, κρίνεται απαραίτητο να προστατευθεί η δυνατότητα να εκπληρώνουν τα καθήκοντά τους, ιδίως στο πλαίσιο της ασκήσεως των διοικητικών τους καθηκόντων που αφορούν τη λήψη αποφάσεων, όπως στην περίπτωση του ελέγχου των συγκεντρώσεων.

   Η έκθεση μιας ομάδας εργασίας, στην οποία έχει ανατεθεί το έργο αναλύσεως, προβληματισμού και κριτικής, η οποία προορίζεται να υποβληθεί προς συζήτηση στον αρμόδιο για θέματα ανταγωνισμού επίτροπο και αποτελεί προπαρασκευαστικό έγγραφο της αποφάσεως που θα λάβει ο τελευταίος σχετικά με την άσκηση αναιρέσεως σε υπόθεση που αφορά συγκέντρωση ή με την πρόταση τυχόν βελτιώσεων στη διοικητική διαδικασία που εφαρμόζεται σε ζητήματα ελέγχου των συγκεντρώσεων ή σε άλλα θέματα του δικαίου του ανταγωνισμού, συνιστά έγγραφο που περιέχει απόψεις για εσωτερική χρήση, ως μέρος συζητήσεων και προκαταρκτικών διαβουλεύσεων εντός της Επιτροπής, υπό την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001.

   Η δημοσιοποίηση μιας τέτοιας εκθέσεως θα έθιγε σοβαρά τη δυνατότητα του εν λόγω επιτρόπου να έχει στη διάθεσή του την ελεύθερη και εμπεριστατωμένη άποψη των ίδιων των υπηρεσιών της Επιτροπής επί της συνέχειας που πρέπει να έχει η σχετική υπόθεση.

   Πράγματι, η δημοσιοποίηση ενός τέτοιου εγγράφου όχι μόνο θα γνωστοποιούσε εν προκειμένω την, επικριτική ενδεχομένως, άποψη των υπαλλήλων της Επιτροπής, αλλά και θα καθιστούσε δυνατή τη σύγκριση του περιεχομένου της εκθέσεως με τις αποφάσεις που ελήφθησαν τελικώς επί των ζητημάτων αυτών από τον αρμόδιο για θέματα ανταγωνισμού επίτροπο ή από την Επιτροπή και, ως εκ τούτου, τη δημοσιοποίηση της συζητήσεως που έλαβε χώρα στο εσωτερικό της.

   Επιπλέον, τυχόν δημοσιοποίηση της εκθέσεως αυτής θα είχε ως αποτέλεσμα οι συντάκτες τέτοιων εκθέσεων να λαμβάνουν υπόψη στο μέλλον αυτόν τον κίνδυνο δημοσιοποιήσεως, σε σημείο, ενδεχομένως, τέτοιο ώστε να αυτολογοκρίνονται και να μη διατυπώνουν γνώμες δυνάμενες να φέρουν σε δυσχερή θέση τον παραλήπτη της εκθέσεως αυτής. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή θα εστερείτο της ελεύθερης και εμπεριστατωμένης απόψεως των υπαλλήλων και των λοιπών μελών του προσωπικού της, καθώς και της εποικοδομητικής και ελεύθερης από κάθε περιορισμό ή εξωτερική πίεση εσωτερικής κριτικής, η οποία σκοπό έχει να διευκολύνει τη λήψη αποφάσεως όσον αφορά την άσκηση αναιρέσεως κατά αποφάσεως του Πρωτοδικείου ή τη βελτίωση των διοικητικών της διαδικασιών σε θέματα ελέγχου των συγκεντρώσεων ή δικαίου του ανταγωνισμού γενικότερα.

   Αυτός ο κίνδυνος να επηρεαστεί σοβαρά η διαδικασία λήψεως αποφάσεων σε περίπτωση δημοσιοποιήσεως τέτοιων εγγράφων συνιστά εύλογο ενδεχόμενο και δεν είναι καθαρά υποθετικός. Πράγματι, αν γίνει δεκτός ο μη απόρρητος χαρακτήρας των εκθέσεων αυτών έναντι του κοινού και ληφθεί υπόψη ο κίνδυνος δημοσιοποιήσεώς τους, είναι πιθανό ο αρμόδιος για θέματα ανταγωνισμού επίτροπος να μη ζητεί πλέον έγγραφη, επικριτική ενδεχομένως, γνώμη από τους συνεργάτες του για ζητήματα που εμπίπτουν στην αρμοδιότητά του ή σε αυτήν της Επιτροπής. Η απλή, όμως, διεξαγωγή προφορικών και ανεπίσημων συζητήσεων, οι οποίες δεν απαιτούν τη σύνταξη «εγγράφου» κατά την έννοια του άρθρου 3, στοιχείο α’, του κανονισμού 1049/2001, θα έβλαπτε σημαντικά την αποτελεσματικότητα της εσωτερικής διαδικασίας λήψεως αποφάσεων της Επιτροπής, ιδίως σε ζητήματα στα οποία η Επιτροπή οφείλει να προβαίνει σε πολύπλοκες νομικές, ουσιαστικές και οικονομικές εκτιμήσεις και να εξετάζει ιδιαιτέρως ογκώδεις φακέλους, όπως στο πλαίσιο του ελέγχου των συγκεντρώσεων.

   Αφ’ ης στιγμής μια τέτοια έκθεση προστατεύεται δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, τα έγγραφα επί των οποίων στηρίχθηκε και τα οποία περιέχουν προπαρασκευαστικές εκτιμήσεις ή προσωρινά συμπεράσματα για εσωτερική χρήση, εμπίπτουν και αυτά στην εν λόγω εξαίρεση.

   Επιπλέον, η δημοσιοποίηση των υπομνημάτων προς τον επίτροπο, των υπομνημάτων προς τις άλλες υπηρεσίες και των απαντητικών υπομνημάτων των άλλων υπηρεσιών πλην της νομικής υπηρεσίας, τα οποία ανταλλάσσονται εντός της Επιτροπής με σκοπό την κατάρτιση των εγγράφων που εκφράζουν την άποψη της διοικήσεως, μπορεί να θίξει σοβαρά τη διαδικασία λήψεως των αποφάσεών της Επιτροπής, είτε πρόκειται για τη συγκεκριμένη διαδικασία συγκεντρώσεως είτε για μελλοντικές διαδικασίες συγκεντρώσεως στον ίδιο τομέα, μεταξύ των ίδιων μερών ή με εφαρμογή των ίδιων αρχών που εφαρμόστηκαν στην επίδικη διαδικασία, καθόσον τα έγγραφα αυτά σηματοδοτούν ένα στάδιο της διαδικασίας, που δεν έχει ακόμη αποκρυσταλλωθεί σε οριστικό έγγραφο. Πράγματι, τα προπαρασκευαστικά αυτά έγγραφα μπορούν να εκφράζουν τις απόψεις, τις επιφυλάξεις ή τις παλινωδίες των υπηρεσιών της Επιτροπής, οι οποίες —στο τέλος της εν λόγω διαδικασίας λήψεως αποφάσεως— ενδέχεται να μην περιλαμβάνονται στα τελικά κείμενα των αποφάσεων.

   Συνιστά εύλογο ενδεχόμενο ότι τέτοια έγγραφα, αν δημοσιοποιούνταν, θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν —ακόμη και αν δεν περιέχουν απαραίτητα την οριστική θέση της Επιτροπής— για να επηρεάσουν τη θέση των υπηρεσιών της, η οποία πρέπει να παραμένει ελεύθερη και ανεξάρτητη από κάθε εξωτερική πίεση, κατά την εξέταση παρόμοιων υποθέσεων που αφορούν τον ίδιο τομέα δραστηριοτήτων ή τις ίδιες οικονομικές έννοιες.

   (βλ. σκέψεις 42, 48, 50-52, 54, 59, 95-96, 100)

3.  Το συμφέρον του κοινού από την κοινοποίηση ενός εγγράφου εν ονόματι της αρχής της διαφάνειας, η οποία σκοπό έχει να εξασφαλίσει καλύτερη συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων και να εγγυηθεί μεγαλύτερη νομιμοποίηση, μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα και μεγαλύτερη υπευθυνότητα της διοικήσεως έναντι των πολιτών σε ένα δημοκρατικό σύστημα, δεν έχει την ίδια βαρύτητα όταν αφορά ένα έγγραφο σχετικό με διοικητική διαδικασία, το οποίο αφορά την εφαρμογή των κανόνων που διέπουν τον έλεγχο των συγκεντρώσεων ή το δίκαιο του ανταγωνισμού γενικά, και όταν αφορά ένα έγγραφο σχετικό με διαδικασία στο πλαίσιο της οποίας το κοινοτικό όργανο παρεμβαίνει με τη νομοθετική του ιδιότητα.

   (βλ. σκέψη 49)

4.  Λαμβανομένης υπόψη της γενικής αρχής προσβάσεως στα έγγραφα, όπως κατοχυρώνεται από το άρθρο 255 ΕΚ, και των αιτιολογικών σκέψεων 1 και 2 του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, το υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που επιβάλλει τη δημοσιοποίηση των εγγράφων και που μπορεί να υπερέχει της προστασίας του απορρήτου, όπως αυτή ορίζεται από την εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του εν λόγω κανονισμού, πρέπει να έχει αντικειμενικό και γενικό χαρακτήρα και δεν μπορεί να συγχέεται με τα ατομικά ή ιδιωτικά συμφέροντα που συνδέονται, για παράδειγμα, με την άσκηση αγωγής κατά των κοινοτικών οργάνων, καθόσον τα ατομικά ή ιδιωτικά συμφέροντα τέτοιου είδους δεν ασκούν επιρροή στο πλαίσιο της σταθμίσεως των συμφερόντων που προβλέπεται από το ως άνω άρθρο 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο.

   Πράγματι, δυνάμει του άρθρου 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 1049/2001, δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων έχει «κάθε πολίτης της Ένωσης και κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο που κατοικεί ή έχει την έδρα του σε ένα κράτος μέλος». Συνεπώς, ο κανονισμός αυτός αποσκοπεί στη διασφάλιση της προσβάσεως όλων στα δημόσια έγγραφα και όχι μόνον την πρόσβαση του αιτούντος σε έγγραφα που τον αφορούν. Ως εκ τούτου, το ατομικό συμφέρον που μπορεί να επικαλεστεί ο αιτών πρόσβαση στα έγγραφα που τον αφορούν προσωπικώς δεν μπορεί γενικά να είναι αποφασιστικό ούτε κατά την εκτίμηση της υπάρξεως υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος ούτε κατά τη στάθμιση των συμφερόντων σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του εν λόγω κανονισμού.

   (βλ. σκέψεις 65-66)

5.  Κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα της Επιτροπής είναι ευρύτατο, καθόσον παρέχεται σε κάθε πολίτη της Ένωσης και σε κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο που κατοικεί ή έχει την έδρα του σε κράτος μέλος, χωρίς να τίθενται άλλες προϋποθέσεις. Επίσης, από το άρθρο 2, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού προκύπτει ότι οι διατάξεις περί προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα της Επιτροπής εφαρμόζονται σε όλα τα έγγραφα εις χείρας θεσμικού οργάνου, δηλαδή σε όσα συντάσσονται ή παραλαμβάνονται από αυτό και βρίσκονται στην κατοχή του, σε όλους τους τομείς δραστηριότητας της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

   Εξάλλου, το άρθρο 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001 ορίζει ρητώς τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες το θεσμικό όργανο μπορεί να αρνηθεί την πρόσβαση σε έγγραφο που περιέχει συμβουλές προοριζόμενες για εσωτερική χρήση στο πλαίσιο συζητήσεων και προκαταρκτικών διαβουλεύσεων εντός του οργάνου αυτού, ακόμη και μετά τη λήψη της αποφάσεως, και αναφέρει ότι, σε μια τέτοια περίπτωση, η δημοσιοποίηση του εγγράφου πρέπει να θίγει σοβαρά τη διαδικασία λήψεως αποφάσεων του οργάνου αυτού. Η διάταξη αυτή έχει γενική εφαρμογή, ανεξάρτητα από τους τομείς δραστηριοτήτων της Επιτροπής ή τους κανόνες που εφαρμόζονται στις σχετικές διαδικασίες.

   Κατά συνέπεια, το γεγονός ότι μία επιχείρηση που λαμβάνει μέρος σε μια συγκέντρωση δεν έχει δικαίωμα προσβάσεως στα εσωτερικά έγγραφα του διοικητικού φακέλου, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 17, παράγραφος 3, του κανονισμού 802/2004, για την εφαρμογή του κανονισμού 139/2004 για τον έλεγχο των συγκεντρώσεων μεταξύ επιχειρήσεων, δεν αποκλείει το δικαίωμα προσβάσεως κάθε προσώπου, όποιο και αν είναι αυτό, στα έγγραφα αυτά βάσει των αρχών που κατοχυρώνονται με τον κανονισμό 1049/2001.

   (βλ. σκέψεις 87-89)

6.  Η διαβούλευση με τη συμβουλευτική επιτροπή που αποτελείται από αντιπροσώπους των κρατών μελών αποτελεί μέρος της εσωτερικής διαδικασίας λήψεως αποφάσεων της Επιτροπής σε θέματα ελέγχου των συγκεντρώσεων. Μολονότι η εν λόγω επιτροπή αποτελείται από αντιπροσώπους των κρατών μελών και διακρίνεται, επομένως, από αυτή την άποψη, από την Επιτροπή, το γεγονός ότι υποχρεούται να διαβιβάσει σε αυτή τη συμβουλευτική επιτροπή εσωτερικά έγγραφα κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 19 του κανονισμού 4064/89, για τον έλεγχο των συγκεντρώσεων μεταξύ επιχειρήσεων, προκειμένου αυτή να αποφανθεί σχετικά με διαδικασίες που απαιτούν την παρέμβασή της, οδηγεί στο συμπέρασμα ότι τα επίμαχα έγγραφα αποτελούν εσωτερικά έγγραφα της Επιτροπής για τους σκοπούς της εφαρμογής του άρθρου 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής.

   (βλ. σκέψη 111)

7.  Ο όρος «νομικές συμβουλές» που περιέχονται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, έχει την έννοια ότι η προστασία του δημοσίου συμφέροντος μπορεί να αντιτίθεται στη δημοσιοποίηση του περιεχομένου των εγγράφων που συνέταξε η νομική υπηρεσία της Επιτροπής, τόσο στο πλαίσιο δικαστικών διαδικασιών όσο και για οποιονδήποτε άλλο σκοπό.

   (βλ. σκέψη 123)