1. 

Η υπόθεση που υποβάλλεται στην κρίση του Δικαστηρίου προέκυψε από δύο αιτήσεις αναιρέσεως που άσκησαν αντιστοίχως το Βασίλειο της Σουηδίας και ο Maurizio Turco κατά της αποφάσεως του Πρωτοδικείου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων της 23ης Νοεμβρίου 2004, T-84/03, Turco κατά Συμβουλίου (στο εξής: αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση) ( 2 ), με την οποία απορρίφθηκε η προσφυγή ακυρώσεως που άσκησε ο M. Turco κατά της αποφάσεως του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, της 19ης Δεκεμβρίου 2002, που αρνήθηκε στον προσφεύγοντα την πρόσβαση σε μία γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου σχετική με πρόταση οδηγίας.

2. 

Με τους λόγους που προβάλλουν οι αναιρεσείοντες προς υποστήριξη των υπό κρίση αναιρέσεων, ζητείται από το Δικαστήριο να αποφανθεί επί του ζητήματος ποιο πρέπει να είναι το εύρος και η εφαρμογή της εξαίρεσης της εμπιστευτικότητας που προβλέπει υπέρ των νομικών συμβουλών το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού (ΕΚ) 1049/2001 ( 3 ).

3.

Το άρθρο 255, παράγραφοι 1 και 2, ΕΚ προβλέπουν τα ακόλουθα:

«1.   Κάθε πολίτης της Ένωσης και κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο το οποίο κατοικεί ή έχει την καταστατική έδρα του σε ένα κράτος μέλος έχει δικαίωμα πρόσβασης σε έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, με την επιφύλαξη των αρχών και των προϋποθέσεων που θα καθοριστούν σύμφωνα με τις παραγράφους 2 και 3.

2.   Οι γενικές αρχές και τα όρια [που], εκ λόγων δημοσίου ή ιδιωτικού συμφέροντος, διέπουν αυτό το δικαίωμα προσβάσεως σε έγγραφα, καθορίζονται από το Συμβούλιο σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 251, εντός διετίας από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης του Άμστερνταμ.»

4.

Δυνάμει του άρθρου 255, παράγραφος 2, ΕΚ, το Συμβούλιο εξέδωσε τον κανονισμό 1049/2001. Η τρίτη, η τέταρτη, η έκτη και η ενδέκατη αιτιολογική σκέψη του εν λόγω κανονισμού έχουν ως εξής:

[…]

[…]

5.

Το άρθρο 1, στοιχείο α’, του κανονισμού 1049/2001 διακηρύσσει ότι ο κανονισμός αυτός σκοπεί «να καθορίσει τις αρχές, τους όρους και τους περιορισμούς, για λόγους δημοσίου ή ιδιωτικού συμφέροντος, που διέπουν το δικαίωμα πρόσβασης σε έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής […] όπως προβλέπεται στο άρθρο 255 της συνθήκης ΕΚ, ώστε να εξασφαλίζεται όσο το δυνατόν ευρύτερη πρόσβαση στα έγγραφα».

6.

Το άρθρο 2, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού αναγνωρίζει σε κάθε πολίτη της Ένωσης και κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο που κατοικεί ή έχει την έδρα του σε ένα κράτος μέλος το δικαίωμα πρόσβασης σε έγγραφα των θεσμικών οργάνων, «υπό την επιφύλαξη των αρχών, όρων και περιορισμών που καθορίζονται στον παρόντα κανονισμό».

7.

Το άρθρο 4 του εν λόγω κανονισμού, που τιτλοφορείται «Εξαιρέσεις», προβλέπει τα εξής:

«[…]

2.   Τα θεσμικά όργανα αρνούνται την πρόσβαση σε ένα έγγραφο, η γνωστοποίηση του οποίου θα έθιγε την προστασία:

[…]

[…]

εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.

3.   Προκειμένου περί εγγράφου που συντάχθηκε από ένα θεσμικό όργανο για εσωτερική χρήση ή που έχει παραληφθεί από ένα θεσμικό όργανο και το οποίο σχετίζεται με θέμα επί του οποίου δεν έχει αποφασίσει, το εν λόγω θεσμικό όργανο αρνείται την πρόσβαση εάν η γνωστοποίηση του εγγράφου θα έθιγε σοβαρά την οικεία διαδικασία λήψης αποφάσεων, εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.

Ένα θεσμικό όργανο αρνείται την πρόσβαση σε έγγραφα που περιέχουν απόψεις για εσωτερική χρήση, ως μέρος συζητήσεων και προκαταρκτικών διαβουλεύσεων εντός του σχετικού θεσμικού οργάνου, ακόμη και αφού έχει ληφθεί η απόφαση, εάν η γνωστοποίηση του εγγράφου θα έθιγε σοβαρά την οικεία διαδικασία λήψης αποφάσεων, εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.

[…]

7.   Οι εξαιρέσεις που περιέχονται στις παραγράφους 1 έως 3 εφαρμόζονται μόνον ενόσω η προστασία δικαιολογείται ως εκ του περιεχομένου του εγγράφου. Οι εξαιρέσεις μπορούν να εφαρμοστούν για μέγιστη περίοδο 30 ετών. […]».

8.

Στις 22 Οκτωβρίου 2002, ο M. Turco υπέβαλε στο Συμβούλιο αίτηση επιδείξεως των εγγράφων που διελάμβανε η ημερήσια διάταξη της συνεδριάσεως του Συμβουλίου «Δικαιοσύνη και εσωτερικές υποθέσεις» που πραγματοποιήθηκε στο Λουξεμβούργο στις 14 και 15 Οκτωβρίου 2002, στα οποία περιλαμβανόταν, ως έγγραφο υπ’ αριθ. 9077/02, γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου σχετικά με πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου περί καθορισμού ελάχιστων προδιαγραφών όσον αφορά την υποδοχή των αιτούντων άσυλο στα κράτη μέλη.

9.

Στις 5 Νοεμβρίου 2002, το Συμβούλιο, στηριζόμενο στο άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001, αρνήθηκε στον M. Turco την πρόσβαση στην επίμαχη γνωμοδότηση για τον λόγο ότι, «λαμβανομένου υπόψη του περιεχομένου του εν λόγω εγγράφου, η κοινολόγησή του μπορεί να θίξει την προστασία των εσωτερικών νομικών γνωμοδοτήσεων του Συμβουλίου» και ότι «ελλείψει οποιουδήποτε ειδικού λόγου για τον οποίο η κοινολόγηση του εγγράφου αυτού θα συνδεόταν με υπέρτερο δημόσιο συμφέρον, η Γενική Γραμματεία κατέληξε, κατόπιν σταθμίσεως των συμφερόντων, ότι το συμφέρον της προστασίας των εσωτερικών νομικών γνωμοδοτήσεων υπερισχύει έναντι του δημοσίου συμφέροντος».

10.

Στις 22 Νοεμβρίου 2002, ο M. Turco υπέβαλε επιβεβαιωτική αίτηση με την οποία ισχυρίστηκε ότι το Συμβούλιο είχε εφαρμόσει εσφαλμένως τις εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων του άρθρου 4, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 1049/2001 και με την οποία υποστήριξε ότι η αρχή της δημοκρατίας και της συμμετοχής των πολιτών στη νομοθετική διαδικασία συνιστά υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που δικαιολογεί την κοινολόγηση της γνωμοδότησης της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου.

11.

Με απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2002, το Συμβούλιο δέχθηκε να κοινολογήσει την εισαγωγική παράγραφο της εν λόγω γνωμοδότησης, στην οποία επισημαίνεται ότι η γνωμοδότηση περιέχει τις συμβουλές της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου επί του ζητήματος της αρμοδιότητας της Κοινότητας όσον αφορά την πρόσβαση των υπηκόων τρίτων χωρών στην αγορά εργασίας. Ωστόσο, κατά τα λοιπά, αρνήθηκε να αναθεωρήσει τη θέση του. Ως δικαιολογητικούς λόγους για την επιβεβαίωση της άρνησης πρόσβασης, το Συμβούλιο παρέθεσε τα επιχειρήματα ότι οι ανεξάρτητες γνωμοδοτήσεις της νομικής του υπηρεσίας χρήζουν ιδιαίτερης προστασίας, διότι αποτελούν σημαντικό μέσο που του παρέχει βεβαιότητα ως προς τη συμβατότητα των πράξεών του με το κοινοτικό δίκαιο και δίνει ώθηση στη συζήτηση σχετικά με τις οικείες νομικές πτυχές, ότι, επιπλέον, από την κοινολόγησή τους μπορεί να προκύψει αβεβαιότητα ως προς τη νομιμότητα των νομοθετικών πράξεων που εκδίδονται κατόπιν της καταρτίσεως των γνωμοδοτήσεων αυτών, πράγμα που είναι σε θέση να αποδυναμώσει το τεκμήριο νομιμότητας του οποίου οι πράξεις αυτές απολαμβάνουν και, ως εκ τούτου, να διακυβεύσουν την ασφάλεια δικαίου και τη σταθερότητα της κοινοτικής έννομης τάξης. Όσον αφορά το υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που επικαλείται ο M. Turco, δεν στοιχειοθετείται, σύμφωνα με το Συμβούλιο, τέτοιο συμφέρον από το γεγονός και μόνον ότι η κοινολόγηση εγγράφων των εν λόγω γνωμοδοτήσεων που διατυπώνονται στο πλαίσιο της διαβούλευσης επί νομοθετικών πρωτοβουλιών αυξάνει τη διαφάνεια και τη δημοσιότητα της διαδικασίας λήψης των αποφάσεων. Στην πραγματικότητα, μπορεί να υποστηριχθεί το ίδιο για όλες τις γραπτές γνωμοδοτήσεις ή για παρόμοια έγγραφα της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου, οπότε θα ήταν πρακτικά αδύνατο για το Συμβούλιο να αρνηθεί την πρόσβαση στα έγγραφα αυτά δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001, στερώντας έτσι τη διάταξη αυτή από οποιαδήποτε πρακτική αποτελεσματικότητα.

12.

Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Πρωτοδικείου στις 28 Φεβρουαρίου 2003, ο Μ. Turco άσκησε προσφυγή ακυρώσεως κατά της αποφάσεως του Συμβουλίου της 19ης Δεκεμβρίου 2002.

13.

Προς στήριξη του ακυρωτικού αιτήματός του, ο προσφεύγων προέβαλε έναν και μοναδικό λόγο αντλούμενο από παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001 τον οποίο τεκμηρίωσε με τρία επιχειρήματα.

14.

Καταρχάς, ο προσφεύγων επικαλέστηκε πλάνη ως προς τη νομική βάση, δεδομένου ότι οι νομικές γνωμοδοτήσεις που καταρτίζονται στο πλαίσιο εξετάσεως νομοθετικών προτάσεων εμπίπτουν στην εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού και όχι του άρθρου 4, παράγραφος 2, η οποία καλύπτει μόνον τις νομικές γνωμοδοτήσεις που καταρτίζονται στο πλαίσιο δικαστικών διαδικασιών. Το Πρωτοδικείο δεν πείσθηκε από την ερμηνεία αυτή που υποστήριξε ο προσφεύγων, κρίνοντας ότι αυτή προσκρούει στο γράμμα της διάταξης που δεν περιλαμβάνει τέτοιο περιορισμό και ότι έχει ως αποτέλεσμα η μνεία του όρου «νομικές γνωμοδοτήσεις» μεταξύ των προβλεπόμενων από τον κανονισμό 1049/2001 εξαιρέσεων να στερείται οποιασδήποτε πρακτικής αποτελεσματικότητας, δεδομένου ότι ο κοινοτικός νομοθέτης θέλησε, με το άρθρο 4, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού, να καθιερώσει μία εξαίρεση σχετική με τις νομικές γνωμοδοτήσεις που να διακρίνεται από τη σχετική με τις δικαστικές διαδικασίες. Συγκεκριμένα, οι γνωμοδοτήσεις που καταρτίζονται από τη νομική υπηρεσία του Συμβουλίου στο πλαίσιο δικαστικών διαδικασιών περιλαμβάνονται εφεξής στην σχετική με την προστασία των δικαστικών διαδικασιών εξαίρεση. Κατά συνέπεια, σύμφωνα με το Πρωτοδικείο, το Συμβούλιο νομίμως στηρίχθηκε στη σχετική με τις νομικές γνωμοδοτήσεις εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, προκειμένου να καθορίσει αν έπρεπε να δώσει στον προσφεύγοντα πρόσβαση στην επίμαχη γνωμοδότηση της νομικής της υπηρεσίας.

15.

Επικουρικώς, ο προσφεύγων ισχυρίζεται ότι εφαρμόστηκε εσφαλμένως το εν λόγω άρθρο 4, παράγραφος 2, δεδομένου ότι κατ’ αυτόν το Συμβούλιο κακώς θεώρησε ότι όλες συλλήβδην οι γνωμοδοτήσεις που καταρτίζει η νομική του υπηρεσία χρήζουν της προστασίας της εμπιστευτικότητας των νομικών γνωμοδοτήσεων που διασφαλίζει η διάταξη αυτή, καθώς στην πραγματικότητα το όργανο αυτό μπορεί να αποφαίνεται επί της εφαρμογής των εξαιρέσεων μόνον κατά περίπτωση, υπό το φως της συγκεκριμένης εξέτασης κάθε νομικής γνωμοδότησης, αδυνατώντας να κρίνει κάνοντας κατηγοριοποιήσεις. Ο προσφεύγων αμφισβήτησε επίσης τη λυσιτέλεια της ανάγκης για προστασία της επίμαχης νομικής γνωμοδότησης την οποία διαπίστωσε το Συμβούλιο με την προσβαλλόμενη απόφαση. Απαντώντας στο πρώτο σημείο, το Πρωτοδικείο αναγνώρισε ότι το γεγονός ότι το επίμαχο έγγραφο αποτελεί νομική γνωμοδότηση δεν αρκεί για να δικαιολογήσει την άρνηση πρόσβασης, διότι το Συμβούλιο οφείλει, σε κάθε υπό εξέταση περίπτωση, να εκτιμά αν τα έγγραφα των οποίων ζητείται η κοινολόγηση εμπίπτουν πράγματι στις απαριθμούμενες στον κανονισμό 1049/2001 εξαιρέσεις. Επιπλέον, σύμφωνα με το Πρωτοδικείο, η αιτιολογία που παρέθεσε το Συμβούλιο για την άρνηση κοινολόγησης του συνόλου της επίμαχης νομικής γνωμοδότησης φαίνεται να αφορά το σύνολο των γνωμοδοτήσεων της νομικής του υπηρεσίας επί νομοθετικών πράξεων και όχι ειδικά την επίδικη νομική γνωμοδότηση. Ωστόσο, η επιχειρηματολογία του προσφεύγοντος απορρίφθηκε για δύο λόγους: η γενικότητα της αιτιολογίας δικαιολογείται από το γεγονός ότι η ενδεχόμενη αναφορά πρόσθετων πληροφοριών, σχετικών ιδίως με το περιεχόμενο της επίδικης νομικής γνωμοδότησης, θα στερούσε την προβαλλόμενη εξαίρεση από τον σκοπό της· το γεγονός ότι το Συμβούλιο δέχθηκε τελικώς να κοινολογήσει την εισαγωγική παράγραφο της εν λόγω γνωμοδότησης αποκαλύπτει ότι εξέτασε το περιεχόμενό της προτού αποφανθεί επί του αιτήματος πρόσβασης. Όσον αφορά την αμφισβήτηση της ύπαρξης συμφέροντος για προστασία της επίδικης νομικής γνωμοδότησης το οποίο επικαλέστηκε το Συμβούλιο, το Πρωτοδικείο απορρίπτει κάθε πλάνη περί την εκτίμηση για τον λόγο ότι η κοινολόγηση της γνωμοδότησης αυτής, αφενός, θα δημοσιοποιούσε τις εσωτερικές συζητήσεις του Συμβουλίου σχετικά με το ζήτημα της νομιμότητας της οικείας νομοθετικής πράξης και, ως εκ τούτου, «δεδομένης της ιδιαίτερης φύσεως των εγγράφων αυτών», θα άφηνε να πλανάται αμφιβολία ως προς τη νομιμότητα αυτή και, αφετέρου, θα μπορούσε να θέσει εν αμφιβόλω την ανεξαρτησία των γνωμοδοτήσεων της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου.

16.

Τέλος, ο προσφεύγων προσήψε στο Συμβούλιο ότι δεν εξακρίβωσε την ύπαρξη υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος, συνδεόμενου ειδικότερα με τη διαφάνεια της διαδικασίας λήψης αποφάσεων και με τις αρχές της δημοσιότητας και της δημοκρατίας, πράγμα το οποίο θα δικαιολογούσε την πρόσβαση του κοινού στις νομικές γνωμοδοτήσεις επί νομοθετικών προτάσεων. Και σε αυτό το σημείο, το Πρωτοδικείο απέρριψε οποιαδήποτε πλάνη περί την εκτίμηση προβάλλοντας δύο επιχειρήματα. Οι αρχές της διαφάνειας, της δημοσιότητας και της δημοκρατίας διέπουν το σύνολο των διατάξεων του κανονισμού 1049/2001, με αποτέλεσμα το διαλαμβανόμενο στο άρθρο 4, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού υπέρτερο δημόσιο συμφέρον να πρέπει, κατ’ αρχήν, να διακρίνεται από τις αρχές αυτές ή, τουλάχιστον, ο αιτών να πρέπει να αποδείξει —πράγμα που δεν έπραξε εν προκειμένω— ότι, λαμβάνοντας υπόψη τις ειδικές περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως, η επίκληση των αρχών αυτών είναι τόσο σημαντική ώστε να υπερακοντίζει την ανάγκη προστασίας του επίδικου εγγράφου. Επιπλέον, εναπόκειται στον αιτούντα που προτίθεται να προβάλει ένα υπέρτερο δημόσιο συμφέρον ικανό να δικαιολογήσει την κοινολόγηση μιας νομικής γνωμοδότησης να το επικαλεστεί με την αίτησή του προκειμένου να καλέσει το θεσμικό όργανο να αποφανθεί επ’ αυτού, μολονότι το όργανο αυτό μπορεί αυτοδικαίως να διαπιστώσει την ύπαρξη υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος.

17.

Το Πρωτοδικείο δεν δέχτηκε κανένα από τα επιχειρήματα που προέβαλε ο προσφεύγων και με την από 23 Νοεμβρίου 2004 απόφασή του απέρριψε την προσφυγή ακυρώσεως κατά της απόφασης περί άρνησης πρόσβασης στη γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου.

18.

Κατά της απόφασης αυτής του Πρωτοδικείου το Βασίλειο της Σουηδίας και ο Μ. Turco άσκησαν αναιρέσεις ενώπιον του Δικαστηρίου. Προς υποστήριξη αυτών, οι αναιρεσείοντες προβάλλουν λόγους οι οποίοι, κυρίως και κατ’ ουσίαν, θέτουν εν αμφιβόλω τη συλλογιστική που ακολούθησε το Πρωτοδικείο προκειμένου να απορρίψει τα επιχειρήματα που είχαν προβληθεί σε πρώτο βαθμό. Ο Μ. Turco προβάλλει, καταρχάς, πλάνη περί την ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, ισχυριζόμενος ότι το Πρωτοδικείο εσφαλμένως εκτίμησε ότι οι νομικές γνωμοδοτήσεις επί των νομοθετικών προτάσεων μπορούν να εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω διατάξεως, καθώς μόνον το άρθρο 4, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού μπορεί να εφαρμοστεί στις γνωμοδοτήσεις αυτές. Δεύτερον, ο Μ. Turco και η Σουηδική Κυβέρνηση υποστηρίζουν ότι το Πρωτοδικείο εφάρμοσε εσφαλμένως το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 κρίνοντας ότι οι νομικές γνωμοδοτήσεις της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου επί νομοθετικών προτάσεων καλύπτονται εκ φύσεως από την εξαίρεση που προβλέπει η διάταξη αυτή υπέρ των νομικών γνωμοδοτήσεων. Τρίτον, οι αναιρεσείοντες προσάπτουν στο Πρωτοδικείο ότι ερμήνευσε κατά τρόπο ανακριβή και εφάρμοσε εσφαλμένως το υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που είναι ικανό να δικαιολογήσει την κοινολόγηση ενός εγγράφου κατ’ αρχήν καλυπτόμενου από την εξαίρεση της εμπιστευτικότητας που προβλέπεται για τις νομικές γνωμοδοτήσεις.

19.

Προτού εξετάσω λεπτομερώς τους λόγους αυτούς, πρέπει να απορρίψω ταχέως τους δύο τελευταίους που προέβαλε ο M. Turco. Με τον τελευταίο προσάπτεται καταρχάς στο Πρωτοδικείο ότι κατ’ ουσίαν παραβίασε την αρχή μιας κοινότητας δικαίου. Κρίνοντας ότι η πρόσβαση σε μία νομική γνωμοδότηση μπορεί να αποκλειστεί για τον λόγο ότι η κοινολόγησή της θα μπορούσε να αφήσει να πλανάται αμφιβολία ως προς τη νομιμότητα της οικείας νομοθετικής πράξης ( 4 ), το Πρωτοδικείο ευνόησε στην πραγματικότητα, κατά τον Μ. Turco, την προοπτική μιας σταθερής έννομης τάξης βασιζόμενης σε παράνομες πράξεις. Είναι προφανές ότι η επιχειρηματολογία αυτή δεν μπορεί να ευσταθεί. Αυτό που επισήμανε το Πρωτοδικείο με τις σκέψεις της αναιρεσιβαλλόμενης, κατά των οποίων βάλλει ο προσφεύγων, είναι ο κίνδυνος μήπως η υποκειμενική γνώμη που εκφράζει η νομική υπηρεσία του Συμβουλίου επί της νομιμότητας μιας νομοθετικής πράξης πυροδοτήσει, αν κοινολογηθεί, ένδικες διαφορές που μπορεί να αποδειχθούν άκαιρες. Αντιθέτως, η εν λόγω γνώμη ουδόλως προδικάζει τη νομιμότητα της νομοθετικής πράξης την οποία αφορά. Ο ρόλος της νομικής υπηρεσίας περιορίζεται στο να επικουρεί το Συμβούλιο κατά την εκ των προτέρων εκτίμηση της νομιμότητας μιας πράξης, δεν αποφαίνεται όμως επί της νομιμότητας των πράξεων που εκδίδει το όργανο αυτό, καθώς μόνον το Δικαστήριο είναι αρμόδιο να εκφέρει τελειωτική νομική κρίση επί του ζητήματος αυτού. Για τον λόγο αυτό άλλωστε το Συμβούλιο έχει κάθε δικαίωμα να μη λάβει υπόψη μια δυσμενή γνωμοδότηση της νομικής του υπηρεσίας, έστω και αν πολιτικά θα ήταν πιο δύσκολο να το πράξει, αν η γνωμοδότηση δημοσιευόταν. Παραδόξως όμως, όπως ορθώς ισχυρίζεται το Συμβούλιο, αν δινόταν δημοσιότητα στις γνωμοδοτήσεις του, θα υπήρχε κίνδυνος αυτό να αποβεί εις βάρος της ανεξαρτησίας και της ειλικρίνειας με τις οποίες η νομική υπηρεσία του Συμβουλίου καταρτίζει τις γνωμοδοτήσεις αυτές και, ως εκ τούτου, της χρησιμότητας που το θεσμικό όργανο μπορεί να αντλεί κατά την εκ των προτέρων εκτίμηση της νομιμότητας μιας πράξης.

20.

Ο Μ. Turco προσάπτει επιπλέον στο Πρωτοδικείο ανεπαρκή αιτιολογία, καθόσον δεν απάντησε σε ορισμένα από τα επιχειρήματά του σχετικά με την ανεξαρτησία της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου. Ωστόσο, προκειμένου να αποφανθεί επί της εφαρμογής της σχετικής με τις νομικές γνωμοδοτήσεις εξαίρεσης, το Πρωτοδικείο δεν όφειλε να αποφανθεί επί της ανεξαρτησίας της εν λόγω νομικής υπηρεσίας ή των μελών της, αλλά επί του ζητήματος σε ποιο μέτρο η κοινολόγηση των νομικών της γνωμοδοτήσεων μπορεί να επηρεάζει την ανεξαρτησία, δηλαδή την ειλικρίνεια με την οποία υποτίθεται ότι πρέπει να τις διατυπώνει. Το Πρωτοδικείο έπραξε αυτό εκτιμώντας ότι η «ανεξαρτησία των γνωμοδοτήσεων της νομικής υπηρεσίας» μπορεί να δικαιολογήσει την άρνηση κοινολόγησης ( 5 ). Επίσης δεν μπορεί εγκύρως να προσαφθεί στο Πρωτοδικείο ότι δεν συζήτησε, στο πλαίσιο της εκτίμησης αυτής, τον ισχυρισμό του προσφεύγοντος ότι η κοινολόγηση των γνωμοδοτήσεων της νομικής υπηρεσίας θα συνέβαλλε στην προστασία της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου από παράνομες εξωτερικές επιρροές, δεδομένου ότι, όπως ορθώς υπογράμμισε το Πρωτοδικείο, ο προσφεύγων δεν προέβαλε καμία επεξήγηση του ισχυρισμού αυτού ( 6 ). Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι «η υποχρέωση του Πρωτοδικείου να αιτιολογεί τις αποφάσεις του δεν μπορεί να ερμηνεύεται ως συνεπαγόμενη την υποχρέωσή του να απαντά λεπτομερώς σε κάθε προβαλλόμενο από ένα διάδικο επιχείρημα, ειδικότερα αν δεν είναι αρκούντως σαφές και ακριβές» ( 7 ).

21.

Ας επανέλθουμε τώρα στα ουσιώδη σημεία της επιχειρηματολογίας των αναιρεσειόντων. Για λόγους σαφήνειας της εξέτασης της βασιμότητας της αιτήσεως αναιρέσεως, αντί να εξετάσω τους λόγους έναν προς ένα, θα χωρίσω την ανάλυση σε δύο τμήματα. Πρώτα θα εξετάσω το ερώτημα αν οι νομικές γνωμοδοτήσεις της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου επί νομοθετικών προτάσεων εμπίπτουν στην εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 ή στην του άρθρου 4, παράγραφος 3 αυτού του κανονισμού. Εν συνεχεία θα παρουσιάσω τον τρόπο με τον οποίο πρέπει να εφαρμοστεί το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση.

22.

Καλύπτει η εξαίρεση από το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 υπέρ των νομικών γνωμοδοτήσεων, μόνον τις νομικές γνωμοδοτήσεις που καταρτίζονται στο πλαίσιο δικαστικών διαδικασιών; Η άποψη του Μ. Turco είναι ότι καλύπτει μόνον αυτές. Επομένως, σύμφωνα με αυτόν, το Πρωτοδικείο υπέπεσε σε νομική πλάνη κρίνοντας νόμιμη την άρνηση πρόσβασης στη νομική γνωμοδότηση που κατάρτισε η νομική υπηρεσία του Συμβουλίου σχετικά με την πρόταση οδηγίας περί καθορισμού ελάχιστων προδιαγραφών όσον αφορά την υποδοχή των αιτούντων άσυλο στα κράτη μέλη που το Συμβούλιο αντέταξε στον Μ. Turco δυνάμει της διατάξεως αυτής. Συγκεκριμένα, μόνο στο άρθρο 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 1049/2001 μπορεί, κατά τον Μ. Turco, να στηριχθεί άρνηση κοινολόγησης των νομικών γνωμοδοτήσεων που καταρτίζει η νομική υπηρεσία του Συμβουλίου σχετικά με νομοθετικές προτάσεις.

23.

Η επιχειρηματολογία αυτή δεν ευσταθεί. Συμφωνώ με τη διαπίστωση του Πρωτοδικείου ότι τόσο το γράμμα του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001 όσο και η προέλευση της μνείας των νομικών γνωμοδοτήσεων στη διάταξη αυτή και η πρακτική αποτελεσματικότητα της μνείας αυτής συνηγορούν υπέρ του ότι η εν λόγω εξαίρεση δεν εξυπηρετεί (μόνον) την προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων που καταρτίζονται στο πλαίσιο των δικαστικών διαδικασιών.

24.

Καταρχάς η γραμματική ερμηνεία. Το γράμμα του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 μνημονεύει κατά τρόπο γενικό την προστασία της «παροχής νομικών συμβουλών». Η επιλεγείσα διατύπωση δεν υποδηλώνει ότι αυτή καλύπτει μόνον τις σχετικές με δικαστικές διαδικασίες νομικές γνωμοδοτήσεις, όπως θα συνέβαινε στην περίπτωση που είχε επιλεγεί η διατύπωση περί προστασίας «των δικαστικών διαδικασιών και ιδίως των νομικών γνωμοδοτήσεων» ή «των νομικών γνωμοδοτήσεων που παρέχονται στο πλαίσιο δικαστικών διαδικασιών». Κατά συνέπεια, δεν πρέπει να γίνεται διάκριση εκεί όπου ο νομοθέτης δεν την κάνει. Ασφαλώς, από πάγια νομολογία προκύπτει ότι οι εξαιρέσεις από την αρχή της κατά το δυνατόν ευρύτερης πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων πρέπει να ερμηνεύονται και να εφαρμόζονται συσταλτικά ( 8 ). Ο Μ. Turco συνάγει από τη νομολογία αυτή ότι η άρνηση πρόσβασης στις νομικές γνωμοδοτήσεις που διατυπώνονται από τις νομικές υπηρεσίες των θεσμικών οργάνων επί νομοθετικών προτάσεων πρέπει να επιτρέπεται μόνο δυνάμει της πιο περιορισμένης εξαίρεσης του άρθρου 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 1049/2001. Συγκεκριμένα, η εξαίρεση αυτή εφαρμόζεται μόνο στην περίπτωση που η κοινολόγηση ενός εγγράφου «θα έθιγε σοβαρά την οικεία διαδικασία λήψης αποφάσεων, εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον» ενώ, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 2, η πρόσβαση σε έγγραφο δεν γίνεται δεκτή στην περίπτωση που κοινολόγησή του «θα έθιγε την προστασία της παροχής νομικών συμβουλών, εκτός εάν υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον για τη γνωστοποίηση» του εν λόγω εγγράφου. Ο αναιρεσείων στηρίζει επίσης το συμπέρασμα αυτό σε εκτιμήσεις τελολογικής φύσεως συνδεόμενες με την έκτη αιτιολογική σκέψη του εν λόγω κανονισμού, σύμφωνα με την οποία «θα πρέπει να εξασφαλισθεί ευρύτερη πρόσβαση σε έγγραφα όταν τα θεσμικά όργανα ενεργούν ως νομοθέτες». Όμως οι αρχές της στενής ερμηνείας των εξαιρέσεων και της ευρείας ερμηνείας του δικαιώματος πρόσβασης δεν έχουν εφαρμογή παρά μόνο στις περιπτώσεις που τίθεται ζήτημα ερμηνείας. In claris non fit interpretatio. Όπως ορθώς υπογράμμισε το Πρωτοδικείο ( 9 ), η έκφραση «νομικές γνωμοδοτήσεις» δεν παρουσιάζει καμία δυσκολία ως προς την ερμηνεία της.

25.

Το αποτέλεσμα αυτό, που προκύπτει από το γράμμα του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001, ενισχύεται από τα διδάγματα που μας προσφέρει το ιστορικό της μνείας του όρου «νομικές γνωμοδοτήσεις» στη διάταξη αυτή. Τα κείμενα που, πριν τον κανονισμό 1049/2001, ρύθμιζαν το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα προέβλεπαν ρητώς την εξαίρεση της εμπιστευτικότητας μόνο λόγω προστασίας των δικαστικών διαδικασιών και όχι υπέρ της προστασίας των νομικών γνωμοδοτήσεων των θεσμικών οργάνων ( 10 ). Για τον λόγο αυτό, ο κοινοτικός νομοθέτης θέλησε να καθιερώσει, με τον κανονισμό 1049/2001, μία σχετική με τις νομικές γνωμοδοτήσεις εξαίρεση εκτός από αυτήν που αφορά τις δικαστικές διαδικασίες.

26.

Για να έχει πρακτική αποτελεσματικότητα η ρητή μνεία του όρου «νομικές γνωμοδοτήσεις», πρέπει να γίνει δεκτό ότι αυτή δεν αφορά μόνον τις νομικές γνωμοδοτήσεις που καταρτίζονται στο πλαίσιο δικαστικών διαδικασιών, το αντίθετο μάλιστα. Στο κανονιστικό πλαίσιο του δικαιώματος πρόσβασης στα έγγραφα που προηγήθηκε του κανονισμού 1049/2001, το Πρωτοδικείο είχε κρίνει, συγκεκριμένα, ότι η προστασία των δικαστικών διαδικασιών κάλυπτε «όχι μόνον τα κατατεθέντα υπομνήματα ή δικόγραφα, τα εσωτερικά έγγραφα που αφορούν την έρευνα της εκκρεμούς υποθέσεως, αλλά και [τη συναφή] με την υπόθεση αλληλογραφία μεταξύ της ενδιαφερόμενης γενικής διευθύνσεως και της νομικής υπηρεσίας ή δικηγορικού γραφείου» ( 11 ). Στο πλαίσιο του νέου κανονιστικού κειμένου το οποίο συνιστά ο κανονισμός 1049/2001 ( 12 ), δεν υπάρχει εκ των προτέρων λόγος να αποδοθεί διαφορετικό νόημα στην έννοια «δικαστικές διαδικασίες», διότι η πρόσθεση της μνείας του όρου «νομικές γνωμοδοτήσεις» στον εν λόγω κανονισμό έγινε εν γνώσει αυτής της νομολογιακής παραδοχής της έννοιας «δικαστικές διαδικασίες».

27.

Κατά συνέπεια, όπως ορθώς επισήμανε το Πρωτοδικείο ( 13 ), εφόσον οι νομικές γνωμοδοτήσεις που καταρτίζονται στο πλαίσιο δικαστικών διαδικασιών εμπίπτουν στην εξαίρεση που αφορά την προστασία των δικαστικών διαδικασιών, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, η σχετική με τις νομικές γνωμοδοτήσεις εξαίρεση που καθιερώνεται με την ίδια διάταξη έχει κατ’ ανάγκη περιεχόμενο διαφορετικό και καλύπτει νομικές γνωμοδοτήσεις επί νομοθετικών προτάσεων που καταρτίζουν οι νομικές υπηρεσίες.

28.

Ο M. Turco υποστηρίζει ωστόσο ότι η μνεία στον κανονισμό 1049/2001 του όρου «νομικές γνωμοδοτήσεις» σκοπεί μόνο να διευκρινίσει το εύρος της σχετικής με την προστασία των δικαστικών διαδικασιών εξαιρέσεως όπως αυτή προκύπτει από τη νομολογία Interporc κατά Επιτροπής. Αν όμως συνέβαινε αυτό, θα είχε αναμφιβόλως επιλεγεί διαφορετική διατύπωση από τους συντάκτες του εν λόγω κανονισμού, της μορφής που ανωτέρω υποδείχθηκε, δηλαδή ο όρος «δικαστικές διαδικασίες και ιδίως νομικές γνωμοδοτήσεις». Επιπλέον, ο ισχυρισμός του Μ. Turco διαψεύδεται από τις προπαρασκευαστικές εργασίες του κανονισμού 1049/2001. Οι εργασίες αυτές καταδεικνύουν εμφανώς ότι ουδόλως υπήρχε σκοπός να θεσπισθεί σύνδεσμος μεταξύ των «δικαστικών διαδικασιών» και των «νομικών γνωμοδοτήσεων», αλλά ότι η προσθήκη της μνείας αυτής είχε ως σκοπό να αποτυπώσει στο κείμενο τη δικαστική λύση ( 14 ), η οποία, προκειμένου να προστατευθεί η εμπιστευτικότητα των γνωμοδοτήσεων των νομικών υπηρεσιών των θεσμικών οργάνων επί νομοθετικών προτάσεων, είχε προσθέσει στις κατηγορίες δημοσίου συμφέροντος που ρητώς μνημονεύονταν στα τότε ισχύοντα κανονιστικά κείμενα που ρύθμιζαν το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα τη «σταθερότητα της κοινοτικής έννομης τάξεως» και την «εύρυθμη λειτουργία των κοινοτικών οργάνων» ( 15 ). Όπως υπενθύμισε το Συμβούλιο, η αρχική πρόταση κανονισμού της Επιτροπής προέβλεπε, συγκεκριμένα, δύο χωριστές εξαιρέσεις σχετικές με τη «σταθερότητα της κοινοτικής έννομης τάξεως» και τις «δικαστικές διαδικασίες» ( 16 ). Εν συνεχεία, η πρώτη εξαίρεση αναδιατυπώθηκε προκειμένου να συμπεριλάβει την «δυνατότητα των θεσμικών οργάνων να ζητούν τη γνώμη των νομικών τους υπηρεσιών» ( 17 ) και, κατόπιν της νομοθετικής συζητήσεως, η διατύπωση τελικά συντμήθηκε και κατέστη σαφέστερη για να πάρει τη μορφή που έχει στον κανονισμό 1049/2001 ( 18 ).

29.

Αν υποτεθεί ότι οι νομικές γνωμοδοτήσεις των νομικών υπηρεσιών των θεσμικών οργάνων επί νομοθετικών προτάσεων καλύπτονται από την εξαίρεση της εμπιστευτικότητας που προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, οι δύο αναιρεσείοντες προσάπτουν στο Πρωτοδικείο ότι έκανε εκτεταμένη εφαρμογή της εξαίρεσης αυτής, πράγμα που προσκρούει στην αρχή της κατά το δυνατόν ευρύτερης πρόσβασης στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων, καταρχάς κρίνοντας ότι όλες οι νομικές γνωμοδοτήσεις προστατεύονται εκ φύσεως από την εξαίρεση αυτή, εν συνεχεία δε περιορίζοντας υπερβολικά την έκταση στην οποία η εξαίρεση μετριάζεται στις περιπτώσεις που υφίσταται υπέρτερο δημόσιο συμφέρον ικανό να δικαιολογήσει παρ’ όλ’ αυτά την κοινολόγηση της νομικής γνωμοδότησης στην οποία ζητείται πρόσβαση. Θα εξετάσω τα δύο αυτά σημεία διαδοχικά.

30.

Το καθήκον προμηνύεται δύσκολο. Το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 ανήκει στις διατάξεις των οποίων η εφαρμογή μπορεί να φαίνεται ότι αποτελεί έργο ακατόρθωτο. Συγκεκριμένα, ο νομοθέτης προσπάθησε να συγκεράσει στο ίδιο κανονιστικό κείμενο δύο επιταγές εντελώς αντιφατικές και δύσκολα συμβιβάσιμες, πράγμα που δεν μπορεί παρά να φέρνει στη μνήμη αυτό που είπε η Ελίζαμπεθ Τέιλορ στον Πολ Νιούμαν στην κινηματογραφική ταινία «Cat on a Hot Tin Roof (Λυσσασμένη Γάτα)», βασισμένη στο θεατρικό έργο του Τένεσι Γουίλιαμς: «I’m not living with you. We occupy the same cage, that’s all». Το μόνο που μπορεί να κάνει το Δικαστήριο είναι να προσπαθήσει να καταστήσει κατά το δυνατό ευχερέστερη τη συγκατοίκηση σε αυτό το κανονιστικό «κλουβί».

31.

Σύμφωνα με τους δύο αναιρεσείοντες, το Πρωτοδικείο κακώς καθιέρωσε την ύπαρξη μιας γενικής ανάγκης εμπιστευτικότητας των νομικών γνωμοδοτήσεων η οποία οδηγεί στον αποκλεισμό των γνωμοδοτήσεων αυτών, ως κατηγορίας εγγράφων, από το δικαίωμα πρόσβασης. Έτσι, το Πρωτοδικείο δεν έλαβε υπόψη του την απαίτηση για εξατομικευμένη και συγκεκριμένη εξέταση, δεδομένου ότι άρνηση μπορεί να αντιταχθεί σε αίτηση πρόσβασης μόνο μετά από έλεγχο του περιεχομένου καθενός από τα έγγραφα στα οποία ζητείται πρόσβαση. Ο λόγος αυτός δεν μπορεί να γίνει δεκτός, διότι στηρίζεται εν μέρει σε εσφαλμένη ερμηνεία της αναιρεσιβαλλόμενης, εν μέρει σε πεπλανημένη αντίληψη περί του εύρους της σχετικής με τις νομικές γνωμοδοτήσεις εξαιρέσεως.

32.

Αληθεύει ότι από πάγια νομολογία προκύπτει ότι η άρνηση πρόσβασης στα ζητηθέντα έγγραφα δεν μπορεί να αντιταχθεί παρά μόνον κατόπιν εκτιμήσεως, πραγματοποιούμενης για κάθε έγγραφο στο οποίο ζητείται πρόσβαση, η οποία σκοπεί να καθορίσει, μετά από έλεγχο των στοιχείων που το έγγραφο αυτό περιέχει, αν η κοινολόγησή του μπορεί πράγματι να θίξει κάποιο από τα δημόσια συμφέροντα που προστατεύονται από την εξαίρεση της εμπιστευτικότητας. Η απαίτηση αυτή για εξατομικευμένη και συγκεκριμένη εξέταση απορρέει κυρίως από την αρχή της στενής ερμηνείας και εφαρμογής των εξαιρέσεων από το δικαίωμα πρόσβασης ( 19 ). Επιβάλλεται επίσης η απαίτηση αυτή από την αρχή της αναλογικότητας που υποχρεώνει τα θεσμικά όργανα να προβλέπουν τη δυνατότητα μερικής πρόσβασης σε έγγραφα ώστε να κοινολογούνται τα περιλαμβανόμενα σε αυτά πληροφοριακά στοιχεία που δεν εμπίπτουν σε κάποια από τις εξαιρέσεις από την πρόσβαση στα έγγραφα ( 20 )· συγκεκριμένα, η εμπιστευτικότητα μπορεί να επεκτείνεται μόνο στο μέτρο που είναι απαραίτητο για την προστασία του δημοσίου συμφέροντος που δικαιολογεί την παρέκκλιση από την αρχή της διαφάνειας. Οι λύσεις αυτές, ισχύουσες στο προγενέστερο του κανονισμού 1049/2001 δίκαιο, ισχύουν ακόμα περισσότερο υπό το κράτος του κανονισμού αυτού στο μέτρο που αυτός σκοπεί να ρυθμίσει την άσκηση ενός δικαιώματος το οποίο, λόγω της καθιερώσεώς του με το άρθρο 255 ΕΚ της Συνθήκης του Άμστερνταμ, έχει αποκτήσει την ιδιότητα θεμελιώδους δικαιώματος ( 21 ). Δεν προκαλεί επομένως έκπληξη το γεγονός ότι η νομολογία ενσωμάτωσε τις λύσεις αυτές στο πλαίσιο εφαρμογής του κανονισμού 1049/2001. Σύμφωνα με τον κοινοτικό δικαστή, δεδομένου ότι σκοπός του νομοθετικού αυτού κειμένου είναι να προσδώσει όσο το δυνατόν πληρέστερη πρακτική αποτελεσματικότητα στο δικαίωμα πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων, οι προβλεπόμενες εξαιρέσεις της εμπιστευτικότητας πρέπει να ερμηνεύονται και να εφαρμόζονται συσταλτικά ( 22 ). Από τη νομολογία προκύπτει ότι η απαιτούμενη εξέταση όσον αφορά την αντιμετώπιση αιτήσεως προσβάσεως σε έγγραφα πρέπει να έχει συγκεκριμένο χαρακτήρα, διότι το γεγονός αποκλειστικά και μόνον ότι ένα έγγραφο αφορά προστατευόμενο μέσω εξαιρέσεως συμφέρον δεν αρκεί για να δικαιολογήσει την εφαρμογή της ως άνω εξαιρέσεως· επιπλέον, το θεσμικό όργανο στο οποίο υποβλήθηκε η αίτηση πρέπει να έχει εξετάσει προηγουμένως, λαμβάνοντας υπόψη τα πληροφοριακά στοιχεία που το έγγραφο περιέχει, αν η πρόσβαση σε αυτό ήταν ικανή να θίξει συγκεκριμένα και πραγματικά το προστατευόμενο συμφέρον και να έχει εκτιμήσει ότι ο κίνδυνος διακυβεύσεως ενός προστατευόμενου συμφέροντος είναι ευλόγως προβλέψιμος και όχι αμιγώς υποθετικός. Η εξέταση πρέπει επίσης να έχει εξατομικευμένο χαρακτήρα, να πραγματοποιείται για κάθε έγγραφο στο οποίο ζητείται πρόσβαση, διότι μόνο μία τέτοια εξέταση επιτρέπει στο κοινοτικό όργανο να αξιολογήσει τη δυνατότητα παροχής μερικής προσβάσεως στον αιτούντα ( 23 ).

33.

Ωστόσο εν προκειμένω, το Πρωτοδικείο όχι μόνο δεν επέτρεψε στο Συμβούλιο, όπως του προσάπτουν οι αναιρεσείοντες, να εκτιμήσει κατά τρόπο αφηρημένο και σφαιρικό τον κίνδυνο να θιγεί η προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων που θα επέφερε η κοινολόγηση του εγγράφου στο οποίο ζητείται πρόσβαση, αλλά ενήργησε σε συμφωνία με τις ανωτέρω μνησθείσες αρχές. Αφού υπενθύμισε ρητώς την υποχρέωση του Συμβουλίου να εκτιμά, σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, αν τα έγγραφα των οποίων ζητείται η κοινολόγηση εμπίπτουν πράγματι στις εξαιρέσεις που απαριθμεί ο κανονισμός 1049/2001 ( 24 ), το Πρωτοδικείο εξέτασε αν το εν λόγω όργανο εκπλήρωσε ορθώς την υποχρέωση αυτή.

34.

Για τον σκοπό αυτό, το Πρωτοδικείο βεβαιώθηκε καταρχάς ότι το έγγραφο στο οποίο ζητείται πρόσβαση αποτελεί όντως νομική γνωμοδότηση και διαπίστωσε ότι πρόκειται για «γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου σχετική με πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου περί καθορισμού ελάχιστων προδιαγραφών όσον αφορά την υποδοχή των αιτούντων άσυλο στα κράτη μέλη» ( 25 ). Όμως, το Πρωτοδικείο δεν περιόρισε σε αυτό την απαίτηση για εξέταση κατά περίπτωση. Έλεγξε ακόμα μήπως «το Συμβούλιο […] υπέπεσε σε πλάνη εκτιμήσεως, κρίνοντας […] ότι η κοινολόγηση της επίδικης νομικής γνωμοδοτήσεως θα έθιγε την προστασία της οποίας μπορεί να τύχει αυτού του είδους το έγγραφο», διότι «το γεγονός ότι το εν λόγω έγγραφο είναι νομική γνωμοδότηση δεν μπορεί αφ’ εαυτού να δικαιολογήσει την εφαρμογή της προβαλλόμενης εξαιρέσεως» ( 26 ). Το Πρωτοδικείο απέρριψε την αιτίαση ότι το Συμβούλιο δεν εξέτασε το περιεχόμενο αυτής της νομικής γνωμοδότησης προτού αποφανθεί επί της επίδικης αίτησης πρόσβασης μόνον αφού διαπίστωσε ότι το Συμβούλιο είχε τελικά κοινολογήσει την εισαγωγική παράγραφο της εν λόγω γνωμοδότησης.

35.

Η προσέγγιση αυτή του Πρωτοδικείου πρέπει να επιδοκιμαστεί. Η μεταχείριση της οποίας οφείλει να τύχει μια αίτηση πρόσβασης πρέπει να εκτιμάται «σε σχέση με τα συγκεκριμένα πληροφοριακά στοιχεία που περιέχουν τα […] έγγραφα» και όχι με κριτήριο την κατηγοριοποίηση εγγράφων. Επομένως, ένα έγγραφο δεν πρέπει αυτομάτως να τυγχάνει της προστασίας της εμπιστευτικότητας των νομικών γνωμοδοτήσεων του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 για τον λόγο και μόνον ότι αποτελεί γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου επί νομοθετικής πρότασης ή για τον λόγο ότι τιτλοφορείται «νομική γνωμοδότηση». Πέραν του συντάκτη ή της ονομασίας του εγγράφου, πρέπει να εξακριβώνεται ότι το έγγραφο όντως περιέχει νομική γνωμοδότηση. Αν όντως αυτό ισχύει, πρέπει ακόμα να γίνεται διάκριση μεταξύ των χωρίων που, μέσα στη γνωμοδότηση, συνιστούν γενικούς νομικούς συλλογισμούς και υποδεικνύουν το αντικείμενο της γνωμοδότησης και σε εκείνα που εκφράζουν πραγματικά τη γνώμη της νομικής υπηρεσίας επί της νομιμότητας της νομοθετικής πρότασης. Δεδομένης της υποχρέωσης να υπάρξει μέριμνα για δυνατότητα μερικής πρόσβασης, η πρώτη κατηγορία επιχειρημάτων πρέπει να κοινολογείται, πράγμα για το οποίο βεβαιώθηκε το Πρωτοδικείο αναφέροντας ότι το Συμβούλιο είχε τελικώς κοινοποιήσει στον Μ. Turco την εισαγωγική παράγραφο όπου επισημαίνεται ότι η εν λόγω γνωμοδότηση περιέχει τις συμβουλές της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου σχετικά με το ζήτημα της αρμοδιότητας της Κοινότητας όσον αφορά την πρόσβαση των υπηκόων τρίτων χωρών στην αγορά εργασίας ( 27 ).

36.

Αληθεύει ότι δεν επιβάλλεται μόνο συγκεκριμένη και εξατομικευμένη εκτίμηση, αλλά πρέπει ακόμα η τήρηση της υποχρέωσης αυτής να προκύπτει από το σκεπτικό της απόφασης περί αρνήσεως. Επομένως, η αιτιολογία που παραθέτει το θεσμικό όργανο για να δικαιολογήσει την άρνηση πρόσβασης δεν μπορεί κατ’ αρχήν να περιορίζεται σε γενικές εκτιμήσεις σχετικές με τη φύση ή την κατηγορία των εγγράφων στην οποία ανήκει το έγγραφο στο οποίο ζητείται πρόσβαση, αλλά πρέπει να στηρίζεται σε πληροφοριακά στοιχεία που πραγματικά περιέχονται στο έγγραφο αυτό ( 28 ). Από τη νομολογία ωστόσο καθίσταται εμφανές ότι η γενική αιτιολογία που αναφέρεται σε ορισμένη κατηγορία εγγράφων γίνεται δεκτή στις περιπτώσεις που η αναφορά ειδικών λόγων που δικαιολογούν την άρνηση προσβάσεως σε ένα έγγραφο καθίσταται αδύνατη χωρίς την κοινολόγηση του περιεχομένου του ή ενός ουσιώδους στοιχείου του και, συνακόλουθα, δεδομένου ότι θίγεται το συμφέρον που η εξαίρεση της εμπιστευτικότητας έχει σκοπό να προστατεύει, χωρίς να στερείται η εξαίρεση του βασικού σκοπού της ( 29 ). Για τον λόγο αυτό ο Μ. Turco δεν μπορεί, νόμιμα, να προσάπτει στο Πρωτοδικείο ότι δεν απαίτησε από το Συμβούλιο ειδική αιτιολογία σε σχέση με το έγγραφο στο οποίο ζητείται πρόσβαση. Ασφαλώς, το Πρωτοδικείο έχει ρητώς αναγνωρίσει ότι οι σκέψεις που παραθέτει το Συμβούλιο προκειμένου να δικαιολογήσει την άρνηση πρόσβασης συνιστούν αιτιολογία ισχύουσα για το σύνολο των νομικών γνωμοδοτήσεων του Συμβουλίου επί νομοθετικών πράξεων και όχι ειδικά για την εν λόγω γνωμοδότηση. Το Πρωτοδικείο έκρινε ωστόσο ότι η γενικότητα της αιτιολογίας ήταν εν προκειμένω δικαιολογημένη «από το γεγονός ότι η ενδεχόμενη αναφορά πρόσθετων πληροφοριών, σχετικών ιδίως με το περιεχόμενο της επίδικης νομικής γνωμοδοτήσεως, θα στερούσε την προβαλλόμενη εξαίρεση από τον σκοπό της» ( 30 ).

37.

Επιπλέον, η προσέγγιση του Πρωτοδικείου πρέπει να γίνει κατανοητή σε όλη της την έκταση. Η γενικότητα της αιτιολογίας περί αρνήσεως πρόσβασης που παρέθεσε το Συμβούλιο εν προκειμένω εξηγείται επίσης καθώς η απαίτηση της συγκεκριμένης και εξατομικευμένης εξέτασης δεν μπορεί να είναι απεριόριστη. Οτιδήποτε αποτελεί, στο έγγραφο στο οποίο ζητείται πρόσβαση, έκφραση της γνώμης της νομικής υπηρεσίας επί της νομιμότητας της νομοθετικής πρότασης, δηλαδή οτιδήποτε συνιστά νομική γνωμοδότηση καθ’ εαυτήν, προστατεύεται κατ’ αρχήν από το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001. Η διάταξη αυτή καλύπτει μόνον τη νομική γνωμοδότηση, αλλά στο σύνολό της. Η εξέταση κατά περίπτωση σκοπεί επομένως μόνο να καθορίσει σε ποιο μέτρο το έγγραφο στο οποίο ζητείται πρόσβαση εμπίπτει στο πεδίο της εξαίρεσης της εμπιστευτικότητας που προβλέπεται υπέρ των νομικών γνωμοδοτήσεων, δηλαδή να προσδιορίσει τι είναι αυτό το οποίο, μέσα στο κείμενο, εκφράζει τη νομική γνωμοδότηση. Συγκεκριμένα, το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 έχει θεσπίσει ένα γενικό τεκμήριο εμπιστευτικότητας των νομικών γνωμοδοτήσεων που καταρτίζουν οι νομικές υπηρεσίες των θεσμικών οργάνων επί νομοθετικών προτάσεων, ακριβώς για τους λόγους που προέβαλε το Συμβούλιο για να δικαιολογήσει εν προκειμένω την απόφαση περί αρνήσεως προσβάσεως στην οικεία νομική γνωμοδότηση.

38.

Προς επιβεβαίωση των ανωτέρω αρκεί ένα σύντομο ιστορικό της διάταξης αυτής. Ο γενικός εισαγγελέας Jacobs είχε προτείνει να μην μπορεί να γίνεται επίκληση νομικής γνωμοδότησης της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου ενώπιον του Δικαστηρίου, διότι η κοινολόγησή της «θα ήταν προφανώς [επιζήμια] για το δημόσιο συμφέρον που έγκειται στην παροχή, κατά τρόπο ανεξάρτητο, νομικών συμβουλών» ( 31 ). Όπως επισήμανα ( 32 ), ο κοινοτικός δικαστής έμελλε να καθιερώσει, λιγότερο από τρία έτη αργότερα, την εξαίρεση της εμπιστευτικότητας για τις γνωμοδοτήσεις επί νομοθετικών προτάσεων των νομικών υπηρεσιών των θεσμικών οργάνων, για τον λόγο ότι «η κοινολόγηση εγγράφων τέτοιας φύσεως θα είχε ως αποτέλεσμα να καταστήσει δημόσια γνωστές τη συζήτηση και τις ανταλλαγές απόψεων εντός του οργάνου σχετικά με τη νομιμότητα και το περιεχόμενο της νομικής πράξεως που επρόκειτο να εκδοθεί και, επομένως, […] θα μπορούσε να έχει ως αποτέλεσμα να χάσει το όργανο κάθε ενδιαφέρον να ζητεί έγγραφες γνωμοδοτήσεις από τις νομικές υπηρεσίες»· με άλλα λόγια, για τον λόγο ότι «η κοινολόγηση των εγγράφων αυτών θα μπορούσε να δημιουργήσει αβεβαιότητα ως προς τη νομιμότητα των κοινοτικών πράξεων και να έχει επιπτώσεις στη λειτουργία των κοινοτικών οργάνων» ( 33 ). Εν συνεχεία, ο κοινοτικός δικαστής παρέθεσε επιπλέον ως δικαιολογητικό λόγο της εξαίρεσης αυτής «το δημόσιο συμφέρον, που επιβάλλει να μπορούν τα κοινοτικά όργανα να επωφελούνται από τις γνωμοδοτήσεις της νομικής τους υπηρεσίας, γνωμοδοτήσεις που παρέχονται με πλήρη ανεξαρτησία» ( 34 ). Και όπως υπενθύμισα, ο νομοθέτης επισημοποίησε τη δικαστική αυτή λύση με τον κανονισμό 1049/2001.

39.

Έχει έτσι θεσπιστεί μία αρχή της μη κοινολόγησης των νομικών γνωμοδοτήσεων, η οποία καλύπτει μεταξύ άλλων όλες τις νομικές εκτιμήσεις επί νομοθετικών προτάσεων τις οποίες πραγματοποιούν οι νομικές υπηρεσίες των θεσμικών οργάνων. Ακόμα και αν ορισμένα κράτη μέλη, όπως το Βασίλειο της Σουηδίας, έχουν δεχθεί στα εθνικά τους δίκαια την αντίθετη λύση, η θέσπιση της αρχής της μη κοινολόγησης αποτελεί πολιτική επιλογή του κοινοτικού νομοθέτη, ο οποίος πείσθηκε από τους προεκτεθέντες λόγους.

40.

Συγκεκριμένα, το συμφέρον που προστατεύεται από την εξαίρεση της εμπιστευτικότητας που προβλέπεται για τις νομικές γνωμοδοτήσεις δικαιολογεί κατ’ αρχήν το απόρρητο όλων των νομικών γνωμοδοτήσεων των νομικών υπηρεσιών των θεσμικών οργάνων σχετικά με νομοθετικές προτάσεις. Η πρόσβαση σε οποιαδήποτε από τις γνωμοδοτήσεις αυτές είναι ικανή θα θίξει κατά τρόπο συγκεκριμένο και πραγματικό την ικανότητα ενός θεσμικού οργάνου να λαμβάνει από τη νομική του υπηρεσία ειλικρινή, αντικειμενική, πλήρη και, ως εκ τούτου, λυσιτελή στο όργανο γνωμοδότηση προκειμένου να εκτιμήσει τη νομιμότητα ενός νομοθετικού κειμένου. Η κοινολόγηση μιας τέτοιας γνωμοδότησης θα είχε ως αποτέλεσμα η νομική υπηρεσία να επιδεικνύει επιφυλακτικότητα και προσοχή κατά τη σύνταξη του κειμένου, προκειμένου να μην επηρεάσει την ικανότητα αποφάσεως του οργάνου. Η λυσιτέλεια που θα μπορούσε να αντλήσει το όργανο θα αποδυναμωνόταν σημαντικά. Επιπλέον, θα υπήρχε φόβος η ενδεχόμενη κοινολόγηση των νομικών γνωμοδοτήσεων να οδηγήσει τη νομική υπηρεσία να εκφράζει στο εξής τη γνώμη της επί των ουσιωδών θεμάτων μόνον προφορικά, πράγμα που θα μπορούσε να εξασθενίσει τη διαφάνεια ακόμα περισσότερο απ’ ό,τι συμβαίνει με την εφαρμογή της αρχής της μη κοινολόγησης των νομικών γνωμοδοτήσεων. Πρέπει να υπομνησθεί ότι ορισμένες φορές το καλύτερο μπορεί να είναι εχθρός του καλού. Εξάλλου, στην περίπτωση που το θεσμικό όργανο επιλέξει να μην ακολουθήσει την αρνητική γνωμοδότηση της νομικής του υπηρεσίας, η κοινολόγηση της γνωμοδότησης αυτής θα μπορούσε, σε ενδεχόμενη μεταγενέστερη ένδικη διαφορά, να βλάψει την ικανότητα του οργάνου να υπερασπιστεί ενώπιον των δικαστηρίων την πράξη του, καθώς στη διαφορά αυτή θα το εκπροσωπούσε η νομική του υπηρεσία.

41.

Αντιθέτως προς τα υποστηριζόμενα από τους δύο αναιρεσείοντες, δεν χρειάζεται επομένως να γίνει διάκριση μεταξύ των περιεχομένων σε μια νομική γνωμοδότηση νομικών εκτιμήσεων που αξίζουν προστασία του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 και εκείνων που δεν την αξίζουν. Θα ήταν πρωτίστως αντίθετο προς το προστατευόμενο συμφέρον να επιδιώκεται διάκριση μεταξύ των «θετικών» ή «αβλαβών» γνωμοδοτήσεων, που πρέπει να κοινοποιούνται, και των «αρνητικών» ή «ευαίσθητων» γνωμοδοτήσεων, που πρέπει να παραμένουν εμπιστευτικές. Όπως ορθώς ανταπάντησε το Συμβούλιο, η άρνηση κοινολόγησης θα καταδείκνυε ότι πρόκειται για αρνητική γνωμοδότηση και θα επέφερε όλες τις βλαπτικές επιπτώσεις που έχουν επισημανθεί και που η εξαίρεση της εμπιστευτικότητας σκοπεί ειδικά να αποφύγει. Δεν μπορώ να συμμεριστώ ούτε την άποψη της Σουηδικής Κυβέρνησης ότι πρέπει να ληφθεί υπόψη το στάδιο στο οποίο βρίσκονται οι διαβουλεύσεις επί μιας νομοθετικής πράξης. Επίσης, συναφώς, το Συμβούλιο ορθώς αντέταξε ότι η νομιμότητα μιας νομοθετικής πράξης μπορεί να τεθεί εν αμφιβόλω ανά πάσα στιγμή μέσω προδικαστικού ερωτήματος ή ένστασης ελλείψεως νομιμότητας. Σε αυτό το σημείο δεν μπορώ παρά να συμφωνήσω απολύτως με το Πρωτοδικείο, σύμφωνα με το οποίο, «λόγω της ειδικής φύσεως των γνωμοδοτήσεων των νομικών υπηρεσιών, δεν προκύπτει ότι τα έγγραφα αυτά πρέπει, κατ’ αρχήν, να χάσουν με την πάροδο των ετών τον απόρρητο χαρακτήρα τους». Συγκεκριμένα, όπως προσέθεσε το Πρωτοδικείο, «η κοινολόγησή τους θα μπορούσε ακόμη να αποβεί εις βάρος των δημοσίων συμφερόντων της σταθερότητας της κοινοτικής έννομης τάξης και της εύρυθμης λειτουργίας των κοινοτικών οργάνων, καθόσον ο χρόνος δεν φαίνεται να αλλοιώνει τους […] λόγους που δικαιολογούν μια τέτοια εξαίρεση στο δικαίωμα προσβάσεως» ( 35 ). Επιχειρήματα σχετικά με την πάροδο του χρόνου δεν μπορούν επομένως να παρέχουν τη δυνατότητα να αμφισβητηθεί λυσιτελώς ότι ο κανονισμός 1049/2001 θέσπισε την αρχή της μη κοινολόγησης όλων των νομικών γνωμοδοτήσεων. Αυτό ωστόσο δεν σημαίνει ότι τέτοια επιχειρήματα δεν ασκούν καμία επιρροή, αλλά, όπως θα δούμε, ο χρόνος που παρήλθε μπορεί να ληφθεί υπόψη μόνο στο στάδιο της εκτίμησης ενός υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος που δικαιολογεί την κοινολόγηση νομικής γνωμοδότησης κατά παρέκκλιση από την εμπιστευτικότητα που κατ’ αρχήν περιβάλλει τη γνωμοδότηση αυτή.

42.

Είναι προφανές ότι η προστασία της εμπιστευτικότητας όλων των νομικών γνωμοδοτήσεων επί νομοθετικών προτάσεων ανάγεται στη φύση του δημοσίου συμφέροντος που στηρίζει την εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση. Επομένως, το Πρωτοδικείο ορθώς έκρινε νόμιμη την επίδικη άρνηση της πρόσβασης, «δεδομένης της ιδιαίτερης φύσεως των εγγράφων αυτών» και διότι «η ανεξαρτησία των γνωμοδοτήσεων της νομικής […] υπηρεσίας […] μπορεί να αποτελέσει προστατευτέο συμφέρον» ( 36 ).

43.

Έτσι, αν και δεν χωρεί αμφιβολία, όπως εξάλλου έχει αποφανθεί το Πρωτοδικείο, ότι «η υποχρέωση ενός κοινοτικού οργάνου να προβεί σε συγκεκριμένη και εξατομικευμένη εκτίμηση του περιεχομένου των εγγράφων που αφορά η αίτηση προσβάσεως αποτελεί λύση αρχής, η οποία έχει εφαρμογή σε όλες τις εξαιρέσεις του άρθρου 4, παράγραφοι 1 έως 3 του κανονισμού 1049/2001, ανεξαρτήτως του τομέα στον οποίο εμπίπτουν τα οικεία έγγραφα» ( 37 ), διαφέρει το μέτρο στο οποίο η απαίτηση αυτή επιβάλλεται στο πλαίσιο της υλοποίησης της εξαίρεσης της εμπιστευτικότητας των νομικών γνωμοδοτήσεων και στο πλαίσιο εφαρμογής των λοιπών εξαιρέσεων. Στις τελευταίες περιπτώσεις, το αν η κοινολόγηση ενός εγγράφου μπορεί να θίξει όντως το προστατευόμενο συμφέρον εξαρτάται όχι μόνον από το αντικείμενο του εγγράφου, αλλά και από τη φύση των περιεχομένων σε αυτό πληροφοριών. Για παράδειγμα, το γεγονός και μόνον ότι ένα έγγραφο αφορά επιθεώρηση ή έρευνα δεν σημαίνει αυτομάτως ότι ενδέχεται να τεθεί σε κίνδυνο η ολοκλήρωση της επιθεωρήσεως ή της έρευνας αυτής από την κοινολόγηση του εγγράφου ούτε να θιγεί με τον τρόπο αυτό η προστασία του σκοπού επιθεωρήσεως ή έρευνας ( 38 ). Ομοίως, το γεγονός ότι ένα έγγραφο περιλαμβάνει πληροφορίες ή αρνητικούς χαρακτηρισμούς σχετικά με την πολιτική κατάσταση ή την προστασία των ανθρωπίνων δικαιωμάτων σε τρίτη χώρα δεν συνεπάγεται οπωσδήποτε ότι η κοινολόγησή του θα επηρεάσει τις διεθνείς σχέσεις της Ένωσης ( 39 ).

44.

Δεν αρνούμαι ότι η ανάλυση που προτείνω θέτει σημαντικά όρια στην κατά περίπτωση εξέταση της εξαίρεσης της εμπιστευτικότητας των νομικών γνωμοδοτήσεων. Αυτό ωστόσο προκύπτει, για άλλη μία φορά, από τη δυσκολία να δοθεί στην πράξη πρακτική αποτελεσματικότητα και λογικό νόημα σε μια νομοθετική διάταξη με εντελώς αντιφατικό περιεχόμενο.

45.

Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι το Πρωτοδικείο δεν παρέβη την υποχρέωση εξατομικευμένης και συγκεκριμένης εξέτασης των εγγράφων στα οποία ζητείται πρόσβαση προκειμένου να εφαρμόσει την εξαίρεση της εμπιστευτικότητας των νομικών γνωμοδοτήσεων.

46.

Η εμπιστευτικότητα των νομικών γνωμοδοτήσεων δεν μπορεί ωστόσο να είναι απόλυτη. Η αρχή της μη κοινολόγησης των εν λόγω γνωμοδοτήσεων του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 πρέπει, σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, να υποχωρεί οσάκις ένα υπέρτερο δημόσιο συμφέρον δικαιολογεί παρ’ όλ’ αυτά τη γνωστοποίηση του εγγράφου στο οποίο ζητείται πρόσβαση. Εξάλλου, η συγκεκριμένη εξέταση του οικείου εγγράφου επιβάλλεται επίσης για τον σκοπό της στάθμισης μεταξύ του συμφέροντος που προστατεύει η προβλεπόμενη υπέρ των νομικών γνωμοδοτήσεων εξαίρεση από το δικαίωμα πρόσβασης και ενδεχομένων υπέρτερων δημοσίων συμφερόντων ( 40 ).

47.

Συναφώς, ο Μ. Turco προσάπτει στο Πρωτοδικείο ότι έκρινε εσφαλμένως ότι το υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που είναι ικανό να δικαιολογήσει την κοινολόγηση ενός εγγράφου πρέπει, κατ’ αρχήν, να διακρίνεται από τις αρχές της διαφάνειας, της δημοσιότητας και της δημοκρατίας ή της συμμετοχής των πολιτών στη διαδικασία λήψης αποφάσεων που διέπουν τον κανονισμό 1049/2001, εκτός αν ο αιτών αποδείξει, λαμβάνοντας υπόψη τις ειδικές περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως, ότι η επίκληση των αρχών αυτών είναι τόσο σημαντική ώστε να υπερβαίνει την ανάγκη προστασίας του επίδικου εγγράφου. Ο Μ. Turco προσάπτει επιπλέον στο Πρωτοδικείο ότι, μέσω της παραλείψεώς του να διατάξει την προσκόμιση της επίδικης νομικής γνωμοδότησης, βρέθηκε σε αδυναμία να εξακριβώσει αν το Συμβούλιο είχε ορθώς σταθμίσει το υπέρτερο δημόσιο συμφέρον και την ανάγκη προστασίας των νομικών γνωμοδοτήσεων.

48.

Ο πρώτος προεκτεθείς λόγος θέτει το ευαίσθητο ζήτημα της φύσης του υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος υπό την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, το οποίο δικαιολογεί την κοινολόγηση μιας νομικής γνωμοδότησης κατά παρέκκλιση από την εμπιστευτικότητα που κατ’ αρχήν διασφαλίζεται για τέτοιου είδους έγγραφα. Μήπως πρόκειται για το δημόσιο συμφέρον για πρόσβαση σε έγγραφα το οποίο, υπό τις ειδικές εν προκειμένω περιστάσεις, υπερτερεί του δημοσίου συμφέροντος που επιτάσσει την προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων ή μήπως πρόκειται για δημόσιο συμφέρον διαφορετικό και υπέρτερο του δημοσίου συμφέροντος για πρόσβαση στα έγγραφα;

49.

Αποφαινόμενο υπέρ της δεύτερης εναλλακτικής λύσης, το Πρωτοδικείο ανέθεσε στον αιτούντα το καθήκον να προσδιορίσει ένα δημόσιο συμφέρον διαφορετικό και υπέρτερο του δημοσίου συμφέροντος για διαφάνεια, δημοσιότητα, δημοκρατία και συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία λήψης αποφάσεων. Καθήκον τόσο δύσκολο να επιτελεσθεί, ώστε δεν υπάρχει καμία πιθανότητα να παρασχεθεί ποτέ πρόσβαση σε έγγραφο λόγω υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος ( 41 ). Το καθήκον αυτό προσκρούει στην ανυπέρβλητη δυσκολία να προσδιοριστούν δημόσια συμφέροντα σημαντικότερα από το συνδεόμενο με τη διαφάνεια «σύνηθες» δημόσιο συμφέρον.

50.

Όμως, δεν είναι επιβεβλημένη μια τέτοια ερμηνεία του κειμένου του κανονισμού 1049/2001. Δεν με πείθει το επιχείρημα του Πρωτοδικείου ότι, στο μέτρο που οι αρχές της διαφάνειας, της δημοσιότητας, της δημοκρατίας και της συμμετοχής των πολιτών στη διαδικασία λήψης αποφάσεων διέπουν το σύνολο των διατάξεων του εν λόγω κανονισμού, το υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που είναι ικανό να δικαιολογήσει την κοινολόγηση ενός εγγράφου κατά παρέκκλιση από την κατ’ αρχήν εμπιστευτικότητα των νομικών γνωμοδοτήσεων πρέπει κατ’ αρχήν να διακρίνεται από τις αρχές αυτές. Κατά τη γνώμη μου, αυτό το οποίο επιβάλλει στην πραγματικότητα η τελευταία περίοδος του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001 είναι η υποχρέωση του οικείου θεσμικού οργάνου να σταθμίσει το δημόσιο συμφέρον που προστατεύεται από την εξαίρεση της εμπιστευτικότητας και το δημόσιο συμφέρον για πρόσβαση στα έγγραφα, από την άποψη του περιεχομένου του εγγράφου στο οποίο ζητείται πρόσβαση και των ειδικών εν προκειμένω περιστάσεων. Με άλλα λόγια, η ratio legis της διάταξης αυτής, όσον αφορά την εξαίρεση της εμπιστευτικότητας των νομικών γνωμοδοτήσεων, είναι ότι, αν και το δημόσιο συμφέρον που υποστηρίζει την προστασία των νομικών γνωμοδοτήσεων υπερτερεί κατ’ αρχήν του δημοσίου συμφέροντος για πρόσβαση στα έγγραφα, μπορεί, κατόπιν αναλύσεως των εν προκειμένω περιστάσεων και του περιεχομένου της οικείας νομικής γνωμοδότησης, η πλάστιγγα να γείρει αντίστροφα.

51.

Αυτή την ερμηνεία υπερασπίστηκε και ο γενικός εισαγγελέας Geelhoed όταν εκτίμησε ότι «από το γράμμα [του άρθρου 4, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 1049/2001] προκύπτει σαφώς» ότι οι διατάξεις αυτές «επιβάλλουν στα θεσμικά όργανα, όταν έχουν την πρόθεση να αρνηθούν την πρόσβαση σε ορισμένα έγγραφα, να σταθμίσουν το ειδικό συμφέρον που πρέπει να προστατευθεί από τη μη γνωστοποίηση (για παράδειγμα, [την] προστασία εμπορικών συμφερόντων, ενδίκων διαδικασιών ή διαδικασίας λήψεως αποφάσεων) και το γενικό συμφέρον να καταστεί το οικείο έγγραφο προσβάσιμο» ( 42 ). Η μεταγενέστερη της αναιρεσιβαλλόμενης αποφάσεως νομολογία του Πρωτοδικείου φαίνεται επίσης να προσανατολίζεται προς την κατεύθυνση αυτή. Επικαλούμενο τις εξαιρέσεις του άρθρου 4, παράγραφος 3, το Πρωτοδικείο επισημαίνει ότι αυτές παραχωρούν στα θεσμικά όργανα μία εξουσία εκτίμησης «η οποία τους παρέχει τη δυνατότητα να σταθμίζουν, αφενός, το συμφέρον τους για τη διατήρηση του απορρήτου των συνεδριάσεών τους και, αφετέρου, το συμφέρον του πολίτη να αποκτήσει πρόσβαση στα έγγραφα» ( 43 ).

52.

Μου φαίνεται ότι αυτή είναι η μόνη ερμηνεία που μπορεί να καταστήσει αποτελεσματική την εξαίρεση από τις εξαιρέσεις της εμπιστευτικότητας που αντλείται από την ύπαρξη υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος. Αυτό επιβεβαιώνουν και τα δείγματα υπέρτερων δημοσίων συμφερόντων που παρέσχε το Συμβούλιο κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση. Μολονότι το Συμβούλιο συμμερίζεται την ανάλυση του Πρωτοδικείου ότι τα συμφέροντα αυτά πρέπει να διακρίνονται από τις αρχές που διέπουν τον κανονισμό 1049/2001, τα εν λόγω δείγματα καταδεικνύουν τη δυσκολία, ή μάλλον την αδυναμία, μιας τέτοιας διάκρισης. Ομοίως και για την αναφερθείσα δυνατότητα κοινολόγησης των μη αμφιλεγόμενων νομικών γνωμοδοτήσεων: αυτή εξηγείται από το γεγονός ότι ο σκοπός της προστασίας των νομικών γνωμοδοτήσεων, που συνίσταται στη διατήρηση της ικανότητας του θεσμικού οργάνου να λαμβάνει ειλικρινείς και ανεξάρτητες γνωμοδοτήσεις και στη μέριμνα για μη πρόκληση αμφισβητήσεων σχετικών με τη νομιμότητα μιας νομοθετικής πράξης, δεν απαιτεί την εμπιστευτικότητα των εν λόγω γνωμοδοτήσεων, με αποτέλεσμα το δημόσιο συμφέρον για πρόσβαση στα έγγραφα να αποκτά εκ νέου το προβάδισμα. Το ίδιο ισχύει και στην περίπτωση νομικών γνωμοδοτήσεων που προορίζονται προς δημοσίευση, στις οποίες ο λόγος δημοσίευσης έγκειται στο γεγονός ότι η κοινολόγηση σκοπεί ακριβώς να παύσει κάθε συζήτηση περί της νομιμότητας της πράξεως του θεσμικού οργάνου.

53.

Ομοίως, η πάροδος του χρόνου πρέπει να λαμβάνεται υπόψη από το οικείο θεσμικό όργανο στο μέτρο που μειώνει την ένταση των λόγων δημοσίου συμφέροντος που δικαιολογούν την κατ’ αρχήν εμπιστευτικότητα των νομικών γνωμοδοτήσεων σε σημείο ώστε η πλάστιγγα να γείρει υπέρ του δημοσίου συμφέροντος για διαφάνεια. Αυτό θα μπορούσε να ισχύει ιδιαιτέρως στην περίπτωση που η νομοθετική πράξη που αποτέλεσε αντικείμενο της νομικής γνωμοδότησης έχει έκτοτε καταργηθεί.

54.

Εν προκειμένω, το Συμβούλιο έπρεπε επομένως να σταθμίσει την ανάγκη προστασίας των νομικών γνωμοδοτήσεων, ανάγκη που συνδέεται με τη διατήρηση της σταθερότητας της κοινοτικής έννομης τάξης και την ανεξαρτησία των γνωμοδοτήσεων της νομικής του υπηρεσίας και το δημόσιο συμφέρον για διαφάνεια. Αυτό το καθήκον στάθμισης, με το οποίο ήταν επιφορτισμένο το θεσμικό όργανο, δεν μπορεί να περιορίζεται, αντίθετα προς ό,τι έκρινε το Πρωτοδικείο με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση ( 44 ), στην προηγούμενη απόδειξη εκ μέρους του αιτούντος, λαμβάνοντας υπόψη τις ειδικές περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως, ότι η αρχή της διαφάνειας είναι τόσο σημαντική ώστε να υπερακοντίζει την ανάγκη προστασίας της επίδικης γνωμοδότησης. Τούτο θα συνεπαγόταν άγνοια του ότι ένας από τους λόγους ύπαρξης της συγκεκριμένης και εξατομικευμένης εξέτασης που επιβάλλεται στο οικείο όργανο συνίσταται σε αυτό το καθήκον στάθμισης των δημοσίων συμφερόντων ( 45 ). Κυρίως όμως, κάτι τέτοιο θα επέβαλλε στον αιτούντα ένα δυσβάστακτο βάρος αποδείξεως: Πώς μπορεί ο αιτών να αποδείξει ότι συντρέχει συμφέρον για κοινολόγηση μιας νομικής γνωμοδότησης, μολονότι κατ’ αρχήν υφίσταται συμφέρον προς διατήρηση της εμπιστευτικότητάς της, όταν δεν γνωρίζει το περιεχόμενό της; Τις περισσότερες φορές θα αρκείται, όπως εν προκειμένω, στην επίκληση κατά τρόπο γενικό του υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος. Μόνον το Συμβούλιο μπορεί —και πρέπει— να πραγματοποιήσει τέτοια εκτίμηση βάσει του περιεχομένου του επίδικου εγγράφου και των ειδικών περιστάσεων της υπό κρίση υποθέσεως. Άλλωστε, με απόφαση μεταγενέστερη της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, το Πρωτοδικείο φαίνεται να μην επιθυμεί πλέον να επιβάλλει στον αιτούντα αυτό το βάρος αποδείξεως. Συγκεκριμένα, το Πρωτοδικείο έκρινε ότι το γεγονός ότι ο αιτών την πρόσβαση δεν επικαλείται κανένα δημόσιο συμφέρον που να διακρίνεται από τις αρχές της διαφάνειας και της δημοκρατίας «δεν συνεπάγεται αυτομάτως ότι δεν είναι αναγκαία η στάθμιση των διακυβευόμενων συμφερόντων», στο μέτρο που «η επίκληση των ιδίων αυτών αρχών μπορεί να χαρακτηρίζεται, υπό το φως των ειδικών περιστάσεων που ισχύουν συναφώς, από επιτακτικότητα βαίνουσα πέραν της ανάγκης προστασίας των επίδικων εγγράφων» ( 46 ).

55.

Επομένως, κρίνοντας ότι το υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που είναι ικανό να δικαιολογήσει την κοινολόγηση ενός εγγράφου πρέπει, κατ’ αρχήν, να διακρίνεται από τις αρχές της διαφάνειας, της δημοσιότητας και της δημοκρατίας ή της συμμετοχής των πολιτών στη διαδικασία λήψης αποφάσεων που διέπουν τον κανονισμό 1049/2001, εκτός αν ο αιτών αποδείξει, λαμβάνοντας υπόψη τις ειδικές περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως, ότι η επίκληση των αρχών αυτών είναι τόσο σημαντική ώστε να υπερβαίνει την ανάγκη προστασίας του επίδικου εγγράφου, το Πρωτοδικείο ερμήνευσε εσφαλμένως το άρθρο 4, παράγραφος 2, τελευταία περίοδος, του κανονισμού 1049/2001 και, ως εκ τούτου, υπέπεσε σε νομική πλάνη.

56.

Ο M. Turco, υποστηριζόμενος από την Ολλανδική Κυβέρνηση, προσάπτει ακόμα στο Πρωτοδικείο ότι δεν δέχθηκε την αίτησή του για τη λήψη μέτρων οργανώσεως της διαδικασίας, με σκοπό να ζητηθεί από το Συμβούλιο η διαβίβαση της επίδικης νομικής γνωμοδότησης στο Πρωτοδικείο. Έτσι, το Πρωτοδικείο απώλεσε τη δυνατότητα να ελέγξει αν το Συμβούλιο αξιολόγησε ορθώς τα διακυβευόμενα δημόσια συμφέροντα. Πράγματι, απόκειται στο Πρωτοδικείο να ελέγχει την πραγματοποιούμενη εκ μέρους του οικείου οργάνου στάθμιση των δημόσιων συμφερόντων, η οποία απαιτείται οσάκις γίνεται επίκληση της εξαίρεσης της εμπιστευτικότητας των νομικών γνωμοδοτήσεων, αφήνοντας στο όργανο αυτό ευρύ περιθώριο εκτίμησης. Κανονικά, ο αποτελεσματικός δικαστικός έλεγχος προϋποθέτει ότι το Πρωτοδικείο έχει λάβει γνώση του περιεχομένου των επίμαχων νομικών γνωμοδοτήσεων, διασφαλίζοντας ταυτόχρονα την εμπιστευτικότητά τους έναντι του αιτούντος, όπως του παρέχει τη σχετική δυνατότητα το άρθρο 67, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας του. Εξάλλου, για τον σκοπό αυτό, το Πρωτοδικείο διατάσσει γενικώς το οικείο θεσμικό όργανο να προσκομίζει την επίδικη νομική γνωμοδότηση ( 47 ). Η λυσιτέλεια ενός τέτοιου μέτρου οργανώσεως της διαδικασίας εξαρτάται ωστόσο πάντοτε από μία εκτίμηση που πρέπει να πραγματοποιεί το Πρωτοδικείο σε κάθε υπό κρίση υπόθεση. Εν προκειμένω, στο μέτρο που, όπως αποδείχθηκε, το Πρωτοδικείο ερμήνευσε εσφαλμένως την έννοια του υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος που δικαιολογεί την παρέκκλιση από την εμπιστευτικότητα των νομικών γνωμοδοτήσεων, δεν είναι αναγκαίο, ούτε καν δυνατό να αποφανθώ επί της βασιμότητας του σχετικού λόγου που προέβαλε ο Μ. Turco.

57.

Βάσει του άρθρου 61 του Οργανισμού του Δικαστηρίου, όταν η αίτηση αναιρέσεως είναι βάσιμη, το Δικαστήριο δύναται να αποφανθεί το ίδιο οριστικά επί της διαφοράς, όταν είναι ώριμη προς εκδίκαση. Αυτό συμβαίνει εν προκειμένω. Από την αιτιολογία της προσβαλλόμενης απόφασης προκύπτει ότι το Συμβούλιο αρνήθηκε να κοινολογήσει την επίδικη νομική γνωμοδότηση εν ονόματι του υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος που επικαλέσθηκε ο Μ. Turco, διότι έκρινε ότι το υπέρτερο δημόσιο συμφέρον του άρθρου 4, παράγραφος 2, τελευταία περίοδος, του κανονισμού 1049/2001 δεν μπορεί να έγκειται στο δημόσιο συμφέρον για διαφάνεια και για δημοσιότητα της διαδικασίας λήψης των αποφάσεων. Εκκινώντας από αυτή την νομικώς πεπλανημένη ανάλυση, το Συμβούλιο δεν εξέτασε μήπως το δημόσιο συμφέρον για διαφάνεια δεν μπορούσε, εν προκειμένω, να υπερακοντίσει την ανάγκη προστασίας που, κατ’ αρχήν, δικαιολογεί την εμπιστευτικότητα των νομικών γνωμοδοτήσεων και, επομένως, να δικαιολογήσει την κοινολόγηση της οικείας νομικής γνωμοδότησης. Επομένως, είναι βάσιμος ο λόγος που προέβαλε πρωτοδίκως ο Μ. Turco, ότι το Συμβούλιο δεν εξακρίβωσε την ύπαρξη του υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος το οποίο αυτός επικαλέσθηκε. Για τους λόγους αυτούς, η επίδικη απόφαση περί αρνήσεως κοινολογήσεως πρέπει να ακυρωθεί.

58.

Για τους προεκτεθέντες λόγους, προτείνω στο Δικαστήριο: