ΈΚΘΕΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠ' ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ ΣΥΖΉΤΗΣΗ
στην υπόθεση C- 154/89 ( *1 )
Ι — ραγματικά περιστατικά και διαδικασία
1. Νομικό πλαΐσω
Κατά τη γαλλική νομοθεσία οι ξεναγοί-διερμηνείς είναι φυσικά πρόσωπα στα οποία ανατίθεται η ξενάγηση Γάλλων ή αλλοδαπών τουριστών και, ειδικότερα, η ξενάγηση σε δημοσίους χώρους, σε μουσεία και ιστορικά μνημεία καθώς και σε μέσα μαζικής μεταφοράς [άρθρο 63 της αποφάσεως 77-363, της 28ης Μαρτίου 1977, JORF ( Επίσημη Εφημερίδα της Γαλλικής Δημοκρατίας), σ. 1890)].
Για να τους επιτραπεί η άσκηση του επαγγέλματος τους στα διοικητικά διαμερίσματα και τους δήμους που αναγράφονται στον κατάλογο που περιέχεται σε απόφαση του αρμόδιου για τον τουρισμό υπουργού, οι ξεναγοί-διερμηνείς πρέπει να διαθέτουν άδεια ασκήσεως επαγγέλματος. Η άδεια αυτή προϋποθέτει ορισμένη κατάρτιση η οποία, κατά κανόνα, πιστοποιείται με την επιτυχία σε σχετικές εξετάσεις (άρθρο 10 του νόμου 75-627, της 11ης Ιουλίου 1975, JORF, σ. 7230' άρθρο 69 της αποφάσεως 77-363 ).
Το άρθρο 3 της αποφάσεως 83-912, της 13ης Οκτωβρίου 1983 (JORF, σ. 3110), περιέχει διάταξη ποινικού χαρακτήρα η οποία εφαρμόζεται στα πρόσωπα που ασκούν τις εν λόγω δραστηριότητες χωρίς να διαθέτουν άδεια ασκήσεως επαγγέλματος, στις περιπτώσεις που η εν λόγω άδεια είναι υποχρεωτική.
Σε ορισμένα κράτη μέλη η δραστηριότητα του ξεναγού αποτελεί επίσης αντικείμενο ρυθμίσεως· σε άλλα κράτη μέλη δεν υφίσταται τέτοια ρύθμιση.
Στη δέκατη τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 75/368/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 16ης Ιουνίου 1975, περί των μέτρων που προορίζονται να διευκολύνουν την πραγματική άσκηση του δικαιώματος εγκαταστάσεως και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών για διάφορες δραστηριότητες ( ex κλάση 1 έως κλάση 85 του Ál IB) και ιδίως περί των μεταβατικών μέτρων για τις δραστηριότητες αυτές ( ΕΕ ειδ. έκδ. 06/001, σ. 214) περιέχονται οι ακόλουθες διευκρινίσεις:
« Εκτιμώντας ότι οι δραστηριότητες των τουριστικών οδηγών ασκούνται σε ορισμένα κράτη μέλη εντός προσδιορισθέντων εδαφικών ορίων και αποτελούν αντικείμενο λεπτομερούς εθνικής ρυθμίσεως· ότι, κατά συνέπεια, συντρέχει λόγος να αποκλειστούν οι δραστηριότητες αυτές της παρούσας οδηγίας με εξαίρεση πάντως τις δραστηριότητες των οδηγών συνοδών και αυτών των τουριστικών διερμηνέων. »
Το άρθρο 2, παράγραφος 5, της ίδιας οδηγίας προβλέπει ότι η οδηγία δεν εφαρμόζεται στις δραστηριότητες των ξεναγών, εξαιρουμένων των δραστηριοτήτων των οδηγών συνοδών και των τουριστικών διερμηνέων.
Η Επιτροπή εξέδωσε πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου σχετικά με ένα δεύτερο γενικό σύστημα αναγνωρίσεως της επαγγελματικής εκπαιδεύσεως η οποία συμπληρώνει την οδηγία 89/48/ΕΟΚ ( ΕΕ C 263, σ. 1 ). Στη δεύτερη αιτιολογική σκέψη της προτάσεως αυτής τονίζεται ότι:
« όσον αφορά τα επαγγέλματα για την άσκηση των οποίων η Κοινότητα δεν έχει ορίσει το ελάχιστο επίπεδο των αναγκαίων προσόντων, τα κράτη μέλη διατηρούν την ευχέρεια να καθορίζουν το επίπεδο αυτό, ώστε να εξασφαλίζουν την ποιότητα των υπηρεσιών που παρέχονται στο έδαφος τους· ότι, ωστόσο, τα κράτη μέλη δεν μπορούν παραγνωρίζοντας τις υποχρεώσεις που ορίζονται στα άρθρα 5, 48, 52 και 59 της Συνθήκης, να επιβάλλουν σε υπήκοο κράτους μέλους να αποκτά προσόντα τα οποία τα εν λόγω κράτη μέλη απλώς περιορίζονται να ορίζουν σε σχέση με τα διπλώματα που χορηγούν στο πλαίσιο του εθνικού εκπαιδευτικού τους συστήματος ενώ ο ενδιαφερόμενος έχει ήδη αποκτήσει το σύνολο ή μέρος των προσόντων αυτών σε άλλο κράτος μέλος- ότι, κατά συνέπεια, κάθε κράτος μέλος υποδοχής στο οποίο είναι κατοχυρωμένο νομοθετικά ένα επάγγελμα είναι υποχρεωμένο να λαμβάνει υπόψη του τα προσόντα που αποκτώνται σε άλλο κράτος μέλος και να εκτιμά αν αυτά αντιστοιχούν στα προσόντα που απαιτεί ».
Το άρθρο 5 της προτάσεως προβλέπει, μεταξύ άλλων, τα ακόλουθα:
«Όταν, στο κράτος μέλος υποδοχής, η πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα ή η εξάσκηση του προϋποθέτει την κατοχή πιστοποιητικού, η αρμόδια αρχή δεν μπορεί να αρνείται σε υπήκοο κράτους μέλους την πρόσβαση στο επάγγελμα αυτό ή την εξάσκηση του, υπό τους ίδιους όρους με τους ημεδαπούς επικαλούμενη την έλλειψη προσόντων:
|
α) |
αν ο αιτών κατέχει δίπλωμα όπως αυτό που ορίζεται στην παρούσα οδηγία ή στην οδηγία 89/48/ΕΟΚ ή το πιστοποιητικό που επιβάλλεται από άλλο κράτος μέλος για την πρόσβαση στο εν λόγω επάγγελμα ή την εξάσκηση του στο έδαφος του και το οποίο έχει ληφθεί σε ένα κράτος μέλος' ή |
|
β) |
αν ο αιτών έχει εξασκήσει το επάγγελμα αυτό με πλήρη απασχόληση επί δύο έτη κατά τη διάρκεια των δέκα τελευταίων ετών σε άλλο κράτος μέλος που δεν κατοχυρώνει νομοθετικά αυτό το επάγγελμα, κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο δ, και του άρθρου 1, στοιχείο ε, πρώτο εδάφιο, και έχει αποκτήσει έναν ή περισσότερους τίτλους εκπαίδευσης (... ) » |
2. Το ιστορικό της διαφοράς
Το ασυμβίβαστο ορισμένων αποτελεσμάτων της γαλλικής νομοθεσίας με το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΟΚ απετέλεσε αντικείμενο της από 21 Νοεμβρίου 1986 επιστολής της Επιτροπής προς τη Γαλλική Κυβέρνηση. Με την επιστολή αυτή η Επιτροπή, σύμφωνα με την προβλεπόμενη στο άρθρο 169 της Συνθήκης ΕΟΚ διαδικασία, κάλεσε τη Γαλλική Κυβέρνηση να υποβάλει τις παρατηρήσεις της εντός προθεσμίας δύο μηνών από τη λήψη της εν λόγω επιστολής. Με επιστολή της 5ης Μαρτίου 1987, οι γαλλικές αρχές αμφισβήτησαν τις απόψεις της Επιτροπής. Η Επιτροπή διατύπωσε αιτιολογημένη γνώμη στις 2 Μαΐου 1988. Δεδομένου ότι ανάλογες νομοθετικές ρυθμίσεις υφίστανται στην Ιταλία, την Ισπανία, την Πορτογαλία και την Ελλάδα, οι γαλλικές αρχές υπέδειξαν στην Επιτροπή, με την επιστολή τους της 29ης Οκτωβρίου 1988, να οργανώσει συνάντηση με τα εν λόγω κράτη μέλη. Η συνάντηση αυτή πραγματοποιήθηκε στις 25 Νοεμβρίου 1988. Κατόπιν της συναντήσεως αυτής, οι γαλλικές αρχές πρότειναν στην Επιτροπή συμβιβαστική λύση, με επιστολή της 7ης Δεκεμβρίου 1988. Με επιστολή της 2ας Φεβρουαρίου 1989, η Επιτροπή απάντησε ότι κατά τη γνώμη της « η συμβιβαστική λύση που πρότειναν οι γαλλικές αρχές δεν είναι τέτοιας φύσεως ώστε να μεταβάλει την άποψη που διατύπωσε στην αιτιολογημένη γνώμη της 2ας Μαΐου 1988». Την απάντηση αυτή ακολούθησε επιστολή του γαλλικού Υπουργείου Τουρισμού προς την Επιτροπή στην οποία διατυπωνόταν η ευχή να συνεχιστούν οι διαπραγματεύσεις σε συνεργασία με τα υπόλοιπα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη και την Επιτροπή. Η Επιτροπή απάντησε στον Υπουργό, στις 12 Μαΐου 1989, μετά την άσκηση της παρούσας προσφυγής.
3. Διαδικασία
Η προσφυγή της Επιτροπής πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 2 Μαΐου 1989. Η έγγραφη διαδικασία εξελίχθηκε κανονικά.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετά από ακρόαση του γενικού εισαγγελέα, το Δικαστήριο αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων.
II — Αιτήματα των διαδίκων
Η Επιτροπή, προσφείψονοα, ζητεί από το Δικαστήριο:
|
— |
να αναγνωρίσει ότι η Γαλλική Δημοκρατία, απαιτώντας για την παροχή υπηρεσιών ξεναγού που ταξιδεύει με ομάδα τουριστών προερχόμενη από άλλο κράτος μέλος, πλην της Γαλλίας, όταν η υπηρεσία αυτή παρέχεται στα διοικητικά διαμερίσματα ή τους δήμους που αναγράφονται σε κατάλογο περιλαμβανόμενο σε απόφαση του αρμόδιου για τον τουρισμό Υπουργού, και συνίσταται στην ξενάγηση τουριστών σε χώρους πλην μουσείων και ιστορικών μνημείων όπου η επίσκεψη επιτρέπεται μόνο με συνοδεία ειδικευμένου επαγγελματία ξεναγού, άδεια ασκήσεως επαγγέλματος, η οποία προϋποθέτει συγκεκριμένη κατάρτιση πιστοποιούμενη, κατά κανόνα, με την επιτυχία σε σχετικές εξετάσεις, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΟΚ' |
|
— |
να καταδικάσει τη Γαλλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα. |
Η Γαλλική Δημοκρατία, καθής, ζητεί από το Δικαστήριο:
|
— |
να κηρύξει την προσφυγή αβάσιμη· |
|
— |
να καταδικάσει την προσφεύγουσα στα δικαστικά έξοδα. |
III — Λόγοι προσφυγής και επιχειρήματα των διαδίκων
Η Επιτροπή εκτιμά ότι ορισμένα αποτελέσματα της γαλλικής νομοθεσίας σχετικά με τις δραστηριότητες των ξεναγών είναι ασυμβίβαστα με το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΟΚ. Με την προσφυγή αυτή δεν αντιτίθεται στις ειδικές ρυθμίσεις που αφορούν επισκέψεις με ξεναγό σε ορισμένα μουσεία ή πολιτιστικούς και ιστορικούς χώρους, ανοικτούς στο κοινό, και οι οποίες, για τον λόγο αυτό, προϋποθέτουν ξεναγούς με ειδικά προσόντα. Το γενικό συμφέρον, που συνίσταται στην αξιοποίηση του ιστορικού και πολιτιστικού πλούτου, μπορεί, πράγματι, να δικαιολογήσει την απαίτηση αυτών των επαγγελματικών προσόντων.
Η παρούσα υπόθεση, όμως, αφορά την ειδική περίπτωση των δραστηριοτήτων που ασκούν ξεναγοί που είναι μισθωτοί υπάλληλοι τουριστικής επιχειρήσεως εγκατεστημένης σε άλλο κράτος μέλος, η οποία διοργανώνει από την έδρα της ομαδικά ταξίδια για τουρίστες με προορισμό τη Γαλλία (π.χ. με πούλμαν). Οι ξεναγοί μαζί με την ομάδα τουριστών αποτελούν ένα κλειστό κύκλωμα καθ' όλη τη διάρκεια του ταξιδιού. Διέρχονται τα σύνορα μαζί με την ομάδα και σχολιάζουν τα πολιτιστικά, ιστορικά και καλλιτεχνικά αξιοθέατα της χώρας επ' ονόματι και για λογαριασμό της τουριστικής επιχειρήσεως. Η επιχείρηση αυτή είναι, επομένως, ο παρέχων την υπηρεσία που ενεργεί αποκλειστικά μέσω των ξεναγών της. Κατά την άποψη της Επιτροπής, το Δικαστήριο αναγνώρισε αυτή τη μορφή ασκήσεως δραστηριότητας ως παροχή υπηρεσιών (απόφαση του Δικαστηρίου, της 3ης Φεβρουαρίου 1982, 62/81 και 63/81, Seco & Desquenne & Girai, Συλλογή 1982, σ. 223 ).
Η απαίτηση των επαγγελματικών προσόντων που προβλέπει η εν λόγω γαλλική νομοθεσία εμποδίζει την τουριστική επιχείρηση που είναι εγκατεστημένη σε κράτος μέλος, όπου δεν έχει ρυθμιστεί η δραστηριότητα του τουριστικού ξεναγού, να χρησιμοποιεί τους ξεναγούς της που συνοδεύουν συνήθως τις ομάδες τουριστών. Πράγματι, οι εν λόγω ξεναγοί δεν διαθέτουν άδεια ασκήσεως επαγγέλματος. Επομένως, η επιχείρηση είναι υποχρεωμένη να προσλάβει επί τόπου ξεναγό ο οποίος είναι κάτοχος επαγγελματικής άδειας ή — διαφορετικά — οι ξεναγοί που συνοδεύουν την ομάδα πρέπει να είναι κάτοχοι του απαιτουμένου γαλλικού διπλώματος. Επομένως, η επίδικη ρύθμιση δημιουργεί εμπόδια στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών από την επιχείρηση προς τους τουρίστες, καθώς και στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών του ξεναγού έναντι της τουριστικής επιχειρήσεως και των τουριστών, οι οποίοι προτιμούν τον συνήθη ξεναγό τους.
Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΟΚ προβλέπει την κατάργηση των περιορισμών, ακόμη και αυτών που εφαρμόζονται αδιακρίτως, οι οποίοι εμποδίζουν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, στο μέτρο που οι περιορισμοί αυτοί δεν δικαιολογούνται από το γενικό συμφέρον.
Καταρχάς, η εν λόγω ρύθμιση δεν μπορεί να οφείλεται στο γενικό συμφέρον της προστασίας του καταναλωτή. Πρόκειται, πράγματι, για κλειστό κύκλωμα: ο ξεναγός, εκπρόσωπος της τουριστικής επιχειρήσεως, και οι τουρίστες ( οι καταναλωτές ) μετακινούνται μαζί από το κράτος μέλος όπου είναι εγκατεστημένη η τουριστική επιχείρηση, για να παράσχουν και να αποδεχθούν, αντιστοίχως, την εν λόγω υπηρεσία σε άλλο κράτος μέλος. Υπό τις συνθήκες αυτές, η εμπορική φήμη της τουριστικής επιχειρήσεως, σε συνδυασμό με τον ανταγωνισμό στην αγορά, εξασφαλίζει επαρκώς τα συμφέροντα των καταναλωτών.
Εξάλλου, η προσβαλλόμενη ρύθμιση δεν δικαιολογείται από το γενικό συμφέρον της αξιοποιήσεως του ιστορικού και πολιτιστικού πλούτου, λόγω ακριβώς του γεγονότος ότι στερείται αποτελεσματικότητας. Πράγματι, η διάδοση των πολιτιστικών και ιστορικών πληροφοριών εξασφαλίζεται ήδη ευρέως, με διαφόρους τρόπους, από τα μέσα μαζικής ενημερώσεως. Χάρη στην ελευθερία του τύπου και της εκφράσεως της σκέψεως, οι πληροφορίες αυτές εκφεύγουν του αποτελεσματικού ελέγχου. Κατά συνέπεια, η επιρροή τους επί της αξιοποιήσεως του τουριστικού και πολιτιστικού πλούτου είναι τουλάχιστον το ίδιο σημαντική με αυτή των πληροφοριών που παρέχουν οι ξεναγοί.
Η Επιτροπή φρονεί, εξάλλου, ότι η απαίτηση της επιτυχίας στις εξετάσεις είναι δυσανάλογη. Η σχετική με τη γνώση της γαλλικής γλώσσας προϋπόθεση είναι περιττή προκειμένου για ξεναγό ο οποίος συνοδεύει κλειστή ομάδα τουριστών η σύνθεση της οποίας έχει αποκλειστικά συμπληρωθεί σε άλλο κράτος μέλος, η δε χρησιμοποιούμενη γλώσσα θα είναι, κατά κανόνα, διαφορετική από τη γαλλική.
Η Γαλλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η σχετική γαλλική νομοθεσία αποβλέπει στην προστασία γενικών συμφερόντων που συνδέονται με την αξιοποίηση του ιστορικού πλούτου και την ευρύτερη δυνατή διάδοση γνώσεων σχετικών με την καλλιτεχνική και πολιτιστική κληρονομιά της χώρας.
Τα συμφέροντα αυτά δεν διασφαλίζονται επαρκώς, κατά τη γνώμη της, με την εφαρμογή των κανόνων στους οποίους υπόκειται ο παρέχων τις υπηρεσίες (η τουριστική επιχείρηση ) στο κράτος μέλος στο οποίο έχει την έδρα της. Πράγματι, σε πολλά κράτη μέλη δεν απαιτείται καμία κατάρτιση για την άσκηση του επαγγέλματος του ξεναγού-διερμηνέα ή, στην περίπτωση που απαιτείται, δεν επιβάλλεται η γνώση του ιστορικού και πολιτιστικού πλούτου άλλων χωρών. Ελλείψει εναρμονίσεως ως προς το θέμα αυτό, η γαλλική κανονιστική ρύθμιση δεν μπορεί να θεωρηθεί ασυμβίβαστη προς το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΟΚ.
Ως προς την έλλειψη αποτελεσματικότητας της γαλλικής κανονιστικής ρυθμίσεως, την οποία προβάλλει η Επιτροπή, η Γαλλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η σημασία ενός ταξιδιού που συνοδεύεται με ξενάγηση για την αξιοποίηση του ιστορικού και πολιτιστικού πλούτου είναι πολύ μεγαλύτερη από τη διάδοση πληροφοριών μέσω τηλεοράσεως, την ακρόαση ραδιοφωνικού προγράμματος ή την ανάγνωση ενός ενημερωτικού φυλλαδίου. Πράγματι, η επαφή με τον ξεναγό δημιουργεί, κατά κανόνα, διαρκέστερες εντυπώσεις από τις εντυπώσεις που δημιουργούν τα μέσα μαζικής ενημερώσεως.
Η Γαλλική Κυβέρνηση τονίζει, επίσης, ότι στις εξετάσεις για τη χορήγηση αδείας ξεναγού-διερμηνέα μπορούν να μετάσχουν όλοι οι κοινοτικοί υπήκοοι εφόσον έχουν κατάλληλα προετοιμαστεί. Το 1987 επί συνόλου 76 υποψηφίων στους οποίους επετράπη η συμμετοχή στις εξετάσεις, 44 είχαν την ιθαγένεια άλλου κράτους μέλους· το 1988, επί συνόλου 43 υποψηφίων στους οποίους επετράπη η συμμετοχή στις εξετάσεις, 21 είχαν την ιθαγένεια άλλου κράτους μέλους.
Η επιτυχία στις εξετάσεις δεν συνιστά απαίτηση δυσανάλογη σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό. Πράγματι, οι εξετάσεις περιλαμβάνουν προφορική εξέταση 30 λεπτών για τον έλεγχο των σχετικών με τη Γαλλία γνώσεων, το ήμισυ της οποίας διεξάγεται στη μητρική γλώσσα και το άλλο ήμισυ στη γαλλική γλώσσα, καθώς και έλεγχο της ικανότητας του υποψηφίου να πραγματοποιεί ξεναγήσεις.
Η Γαλλική Κυβέρνηση τονίζει, στο υπόμνημα ανταπαντήσεως που υπέβαλε, ότι, κατά τη γνώμη της, η άποψη της Επιτροπής είναι αντίθετη προς την πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου, της σχετικής με ένα δεύτερο γενικό σύστημα αναγνωρίσεως της επαγγελματικής εκπαιδεύσεως η οποία συμπληρώνει την οδηγία 89/48, το πεδίο εφαρμογής της οποίας περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, την κατάρτιση των ξεναγών στη Γαλλία. Η δεύτερη αιτιολογική σκέψη της αποφάσεως αναφέρεται απλώς στην υποχρέωση που υπέχουν τα κράτη μέλη να λαμβάνουν υπόψη τους τα προσόντα που απαιτούνται σε κράτος μέλος διαφορετικό από εκείνο στο οποίο παρέχονται οι υπηρεσίες. Η υποχρέωση αυτή ουδόλως συνεπάγεται την υποχρέωση των κρατών μελών να λαμβάνουν υπόψη τους την έλλειψη επαγγελματικής καταρτίσεως σε ορισμένα κράτη μέλη. Κατά το άρθρο 5 της προτάσεως τα κράτη μέλη μπορούν να μην επιτρέψουν την πρόσβαση υπηκόου κράτους μέλους στο οποίο δεν υφίσταται κατάλληλη προκαταρκτική κατάρτιση. Συνεπώς, κατά την άποψη της Γαλλικής Κυβερνήσεως, η πρόταση της Επιτροπής θέτει αυστηρότερες προϋποθέσεις για την άσκηση μιας υποκείμενης σε κανόνες δραστηριότητας σε κράτος μέλος από εκείνες που η ίδια η Επιτροπή επικρίνει στο πλαίσιο της παρούσας υπόθεσης.
P. J. G. Kapteyn
εισηγητής δικαστής
( *1 ) Γλώσσα διαδικασίας: η γαλλική.
της 26ης Φεβρουαρίου 1991 ( *1 )
Στην υπόθεση C-154/89,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον νομικό της σύμβουλο Etienne Lasnet, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον Guido Berardis, μέλος της νομικής υπηρεσίας, Centre Wagner, Kirchberg,
προσφεύγουσα,
κατά
Γαλλικής Δημοκρατίας, εκπροσωπούμενης από την Edwige Belliard, υποδιευθύντρια στη Διεύθυνση Νομικών Υποθέσεων του Υπουργείου Εξωτερικών, και τον Géraud de Bergues, κύριο αναπληρωτή γραμματέα του ιδίου Υπουργείου, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο την έδρα της πρεσβείας της Γαλλίας, 9, boulevard du Prince Henri,
καθής,
στην οποία ζητείται να αναγνωριστεί ότι η Γαλλική Δημοκρατία εξαρτώντας την παροχή υπηρεσιών ξεναγού που συνοδεύει ομάδα τουριστών προερχόμενη από άλλο κράτος μέλος από την κατοχή δελτίου επαγγελματικής ταυτότητας η οποία προϋποθέτει ορισμένη κατάρτιση πιστοποιούμενη, κατά κανόνα, από την επιτυχία σε σχετικές εξετάσεις, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΟΚ,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
συγκείμενο από τους Ο. Due, Πρόεδρο, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida και M. Diez de Velasco, προέδρους τμήματος, Κ. Ν. Κακούρη, F. Α. Schockweiler, F. Grévisse, M. Zuleeg και P. J. G. Kapteyn, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: C. O. Lenz
γραμματέας: Η. Α. Rühi, κύριος υπάλληλος διοικήσεως
λαμβάνοντας υπόψη την έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση,
αφού άκουσε τις αγορεύσεις των διαδίκων κατά τη συνεδρίαση της 8ης Νοεμβρίου 1990,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 5ης Δεκεμβρίου 1990,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
|
1 |
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 2 Μαΐου 1989, η Επιτροπή άσκησε, δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ, προσφυγή με την οποία ζητεί να αναγνωριστεί ότι η Γαλλική Δημοκρατία, εξαρτώντας την παροχή υπηρεσιών ξεναγού που συνοδεύει ομάδα τουριστών προερχόμενη από άλλο κράτος μέλος, όταν η παροχή αυτή συνίσταται στην ξενάγηση των τουριστών αυτών σε χώρους ορισμένων διοικητικών διαμερισμάτων και δήμων, πλην μουσείων και ιστορικών μνημείων όπου η επίσκεψη επιτρέπεται μόνο με συνοδεία ειδικευμένου επαγγελματία ξεναγού, από την κατοχή αδείας ασκήσεως επαγγέλματος που προϋποθέτει συγκεκριμένη κατάρτιση πιστοποιούμενη, κατά κανόνα, από την επιτυχία σε σχετικές εξετάσεις, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΟΚ. |
|
2 |
Οι διατάξεις τις οποίες αφορά η παρούσα προσφυγή περιλαμβάνονται στα άρθρα 1, στοιχείο γ, και 10 του νόμου 75-626, της 11ης Ιουλίου 1975, περί καθορισμού των προϋποθέσεων ασκήσεως δραστηριοτήτων σχετικών με την οργάνωση ταξιδίων ή διαμονής [JORF (Επίσημη Εφημερίδα της Γαλλικής Δημοκρατίας) της 13.7.1975, σ. 7230] καθώς και στην περί εφαρμογής απόφαση 77-363, της 28ης Μαρτίου 1977 ( JORF της 3.4.1977, σ. 1890), όπως τροποποιήθηκε με την απόφαση 83-912, της 13ης Οκτωβρίου 1983 (JORF της 15.10.1983, σ. 3110). |
|
3 |
Κατά τις διατάξεις αυτές, ξεναγοί, καλούμενοι « ξεναγοί-διερμηνείς » είναι φυσικά πρόσωπα στα οποία ανατίθεται η ξενάγηση Γάλλων ή αλλοδαπών τουριστών, ιδίως δε η καθοδήγηση και η παροχή επεξηγήσεων σε δημοσίους χώρους, στα μουσεία και στα ιστορικά μνημεία καθώς και στα μέσα μαζικής μεταφοράς. |
|
4 |
Στις 21 Νοεμβρίου 1986, η Επιτροπή, κατ' εφαρμογή του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ, απηύθυνε στη Γαλλική Κυβέρνηση έγγραφη όχληση. Σύμφωνα με το έγγραφο αυτό, η Γαλλία δεν είχε συμμορφωθεί προς τις απαιτήσεις του κοινοτικού δικαίου και ειδικότερα προς το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΟΚ, όσον αφορά την παροχή υπηρεσιών ξεναγών που ταξιδεύουν με ομάδα τουριστών προερχόμενη από άλλο κράτος μέλος, όταν η υπηρεσία αυτή παρέχεται σε ορισμένα διοικητικά διαμερίσματα ή δήμους. Με έγγραφο της 5ης Μαρτίου 1987, οι γαλλικές αρχές αμφισβήτησαν τις απόψεις της Επιτροπής. Στις 2 Μαΐου 1988, η Επιτροπή διατύπωσε αιτιολογημένη γνώμη στην οποία επανέλαβε την άποψη της και κάλεσε τη Γαλλική Κυβέρνηση να λάβει τα αναγκαία μέτρα για να συμμορφωθεί με την άποψη αυτή εντός προθεσμίας δύο μηνών. Επειδή δεν έλαβε απάντηση, η Επιτροπή άσκησε την παρούσα προσφυγή. |
|
5 |
Στην έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση αναπτύσσονται διεξοδικώς τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως, η εξέλιξη της διαδικασίας καθώς και οι ισχυρισμοί και τα επιχειρήματα των διαδίκων. Τα στοιχεία αυτά της δικογραφίας δεν επαναλαμβάνονται κατωτέρω παρά μόνο καθόσον απαιτείται για τη συλλογιστική του Δικαστηρίου. |
|
6 |
Προκαταρκτικώς πρέπει να παρατηρηθεί ότι οι δραστηριότητες ξεναγού προερχομένου από άλλο κράτος μέλος, πλην της Γαλλίας, ο οποίος συνοδεύει από το κράτος μέλος αυτό τους μετέχοντες σε οργανωμένο ταξίδι στη Γαλλία, μπορούν να ασκηθούν υπό δύο διαφορετικά νομικά καθεστώτα. 'Ενα τουριστικό γραφείο, εγκατεστημένο σε άλλο κράτος μέλος, μπορεί να χρησιμοποιεί τους ξεναγούς που αυτό απασχολεί. Στην περίπτωση αυτή η υπηρεσία παρέχεται από το τουριστικό γραφείο στους τουρίστες μέσω των δικών του ξεναγών. Ένα τέτοιο τουριστικό γραφείο μπορεί όμως να προσλάβει επίσης ανεξάρτητους ξεναγούς, εγκατεστημένους σ' άλλο κράτος μέλος. Σ' αυτή την περίπτωση η υπηρεσία παρέχεται από τον ξεναγό στο τουριστικό γραφείο. |
|
7 |
Οι δύο προαναφερθείσες περιπτώσεις αφορούν επομένως τις υπηρεσίες που παρέχονται αντίστοιχα από το τουριστικό γραφείο στους τουρίστες και από τον ανεξάρτητο ξεναγό στο τουριστικό γραφείο. Οι παροχές αυτές, που είναι χρονικά περιορισμένες και δεν διέπονται από τις διατάξεις περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, των κεφαλαίων και των προσώπων, αποτελούν παροχές προσφερόμενες έναντι αμοιβής κατά την έννοια του άρθρου 60 της Συνθήκης. |
|
8 |
Πρέπει να εξεταστεί αν οι δραστηριότητες αυτές εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 59 της Συνθήκης. |
|
9 |
Το άρθρο 59 της Συνθήκης αναφέρεται ρητά μόνο στην περίπτωση που ο παρέχων τις υπηρεσίες είναι εγκατεστημένος σε κράτος μέλος διαφορετικό από αυτό του αποδέκτη της υπηρεσίας, ο σκοπός του όμως είναι η κατάργηση των περιορισμών της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών από πρόσωπα μη εγκατεστημένα στο κράτος στο έδαφος του οποίου πρέπει να παρασχεθεί η υπηρεσία ( βλ. απόφαση της 10ης Φεβρουαρίου 1982, Transporoute, 76/81, Συλλογή 1982, σ. 417, σκέψη 14 ). Οι διατάξεις της Συνθήκης περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών δεν εφαρμόζονται μόνον όταν όλα τα ουσιώδη στοιχεία της εν λόγω δραστηριότητας περιορίζονται στο εσωτερικό ενός μόνο κράτους μέλους ( απόφαση της 18ης Μαρτίου 1980, Debauve, 52/79, Rec. 1980, σ. 833, σκέψη 9 ). |
|
10 |
Κατά συνέπεια, οι διατάξεις του άρθρου 59 εφαρμόζονται σε όλες τις περιπτώσεις που ο παρέχων υπηρεσίες τις προσφέρει στο έδαφος κράτους μέλους διαφορετικού από αυτό στο οποίο είναι εγκατεστημένος, ασχέτως του τόπου εγκαταστάσεως των αποδεκτών των υπηρεσιών αυτών. |
|
11 |
Δεδομένου ότι στην προκειμένη περίπτωση, και στις δύο περιπτώσεις που περιγρά-φηκαν στη σκέψη 6 της παρούσας απόφασης, οι παροχές υπηρεσιών πραγματοποιούνται σε κράτος μέλος διαφορετικό από το κράτος εγκαταστάσεως του παρέχοντος αυτές, το άρθρο 59 της Συνθήκης έχει εφαρμογή. |
|
12 |
Στη συνέχεια πρέπει να υπενθυμιστεί ότι τα άρθρα 59 και 60 της Συνθήκης δεν απαιτούν μόνο την κατάργηση κάθε διακρίσεως εις βάρος του παρέχοντος υπηρεσίες λόγω της ιθαγένειας του, αλλά και την κατάργηση κάθε περιορισμού της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών λόγω του ότι ο παρέχων είναι εγκατεστημένος σε κράτος μέλος διαφορετικό από αυτό εντός του οποίου παρέχεται η υπηρεσία. Ειδικότερα, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να εξαρτούν την παροχή υπηρεσιών στο έδαφος τους από την τήρηση όλων των προϋποθέσεων που απαιτούνται για την εγκατάσταση, διότι διαφορετικά δεν θα είχαν καμία πρακτική αποτελεσματικότητα οι διατάξεις που αποσκοπούν στην εξασφάλιση της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. |
|
13 |
Σχετικά πρέπει να παρατηρηθεί ότι η απαίτηση που θέτουν οι προαναφερθείσες διατάξεις της γαλλικής νομοθεσίας αποτελεί τέτοιο περιορισμό. Πράγματι, η νομοθεσία αυτή, εξαρτώντας την παροχή υπηρεσιών των ξεναγών που ταξιδεύουν με ομάδα τουριστών προερχόμενη από άλλο κράτος μέλος από την κατοχή συγκεκριμένου τίτλου, εμποδίζει τα τουριστικά γραφεία να παρέχουν τις υπηρεσίες αυτές με τη βοήθεια του δικού τους προσωπικού, καθώς και τους ανεξαρτήτους ξεναγούς να προσφέρουν τις υπηρεσίες τους στα γραφεία αυτά κατά τη διάρκεια των οργανωμένων ταξιδιών. Περιορίζει επίσης τις δυνατότητες επιλογής των τουριστών, που μετέχουν σε τέτοια οργανωμένα ταξίδια, όσον αφορά τις εν λόγω παροχές. |
|
14 |
Λαμβανομένων εντούτοις υπόψη των απαιτήσεων που χαρακτηρίζουν ορισμένες παροχές υπηρεσιών, το γεγονός ότι ένα κράτος μέλος εξαρτά, κατ' εφαρμογή των κανόνων που διέπουν αυτά τα είδη δραστηριοτήτων στο έδαφος του, τις παροχές αυτές από προϋποθέσεις που αφορούν τα προσόντα του παρέχοντος, δεν μπορεί να θεωρηθεί ασυμβίβαστο προς τα άρθρα 59 και 60 της Συνθήκης. Πάντως, η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, ως θεμελιώδης αρχή της Συνθήκης, μπορεί να περιοριστεί μόνον από ρυθμίσεις δικαιολογούμενες από το γενικό συμφέρον και επιβαλλόμενες σε κάθε πρόσωπο ή επιχείρηση που ασκεί δραστηριότητα στο έδαφος του κράτους όπου παρέχονται οι υπηρεσίες, εφόσον το συμφέρον αυτό δεν διασφαλίζεται από τους κανόνες στους οποίους υπόκειται ο παρέχων τις υπηρεσίες εντός του κράτους μέλους όπου έχει την εγκατάσταση του. Εξάλλου, οι εν λόγω υποχρεώσεις πρέπει να είναι εξ αντικειμένου αναγκαίες για την εξασφάλιση της τήρησης των επαγγελματικών κανόνων και τη διασφάλιση της προστασίας των συμφερόντων, πράγμα που αποτελεί και τον στόχο των τελευταίων ( βλ., μεταξύ άλλων, την απόφαση της 4ης Δεκεμβρίου 1986 Επιτροπή κατά Γερμανίας, 205/84, Συλλογή 1986, σ. 3755, σκέψη 27 ). |
|
15 |
Από τα προηγούμενα έπεται ότι οι απαιτήσεις αυτές μπορεί να θεωρηθούν ότι συμβιβάζονται με τα άρθρα 59 και 60 της Συνθήκης μόνον εφόσον αποδεικνύεται ότι υφίστανται, στον τομέα της εξεταζόμενης δραστηριότητας, επιτακτικοί λόγοι συνδεόμενοι με το γενικό συμφέρον δικαιολογούντες περιορισμούς στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, ότι το συμφέρον αυτό δεν έχει ήδη διασφαλιστεί από τους κανόνες του κράτους εγκαταστάσεως του παρέχοντος τις υπηρεσίες και ότι το ίδιο αυτό αποτέλεσμα δεν μπορεί να επιτευχθεί με κανόνες λιγότερο δεσμευτικούς. |
|
16 |
Η Γαλλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι με την εν λόγω γαλλική κανονιστική ρύθμιση επιδιώκεται η διασφάλιση των γενικών συμφερόντων της αξιοποιήσεως του ιστορικού πλούτου και της ευρύτερης δυνατής διαδόσεως γνώσεων σχετικών με την καλλιτεχνική και πολιτιστική κληρονομιά της χώρας. Τα συμφέροντα αυτά δεν διασφαλίζονται επαρκώς, κατά την άποψη της Γαλλικής Κυβερνήσεως, από τους κανόνες στους οποίους υπόκειται ο παρέχων την υπηρεσία, στην προκειμένη περίπτωση η τουριστική επιχείρηση, στο κράτος μέλος στο οποίο έχει την έδρα της. Πράγματι, σε πολλά κράτη μέλη δεν απαιτείται καμία κατάρτιση για την άσκηση του επαγγέλματος του ξεναγού, ή δεν απαιτούνται ειδικές γνώσεις περί του ιστορικού και πολιτιστικού πλούτου άλλων χωρών. Ελλείψει εναρμονίσεως ως προς το θέμα αυτό, η γαλλική κανονιστική ρύθμιση δεν είναι, κατά συνέπεια, ασυμβίβαστη με το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΟΚ. |
|
17 |
Πρέπει να παρατηρηθεί ότι το γενικό συμφέρον της αξιοποιήσεως του ιστορικού πλούτου και της ευρύτερης δυνατής διαδόσεως γνώσεων σχετικών με την καλλιτεχνική και πολιτιστική κληρονομιά μιας χώρας μπορεί να αποτελεί επιτακτικό λόγο που να δικαιολογεί περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Εντούτοις, η εν λόγω απαίτηση που απορρέει από τη γαλλική ρύθμιση υπερβαίνει το μέτρο του αναγκαίου για την εξασφάλιση της προστασίας του συμφέροντος αυτού, καθόσον εξαρτά τη δραστηριότητα του ξεναγού, ο οποίος συνοδεύει ομάδες τουριστών προερχόμενες από άλλο κράτος μέλος, από την κατοχή αδείας ασκήσεως επαγγέλματος. |
|
18 |
Πράγματι, η επαγγελματική συνοδεία για την οποία πρόκειται εν προκειμένω πραγματοποιείται υπό ιδιαίτερες συνθήκες. Ο ξεναγός που είναι ανεξάρτητος εργαζόμενος ή υπάλληλος ταξιδεύει μαζί με τους τουρίστες που συνοδεύει, αποτελώντας μαζί τους κλειστό κύκλωμα· ταξιδεύουν προσωρινά, ως ομάδα, από το κράτος μέλος εγκαταστάσεως στο κράτος μέλος που επισκέπονται. |
|
19 |
Υπό τις συνθήκες αυτές, η επιβαλλόμενη από το κράτος μέλος προορισμού απαίτηση αδείας έχει ως αποτέλεσμα τη μείωση του αριθμού των ξεναγών που μπορούν να συνοδεύουν τους τουρίστες σε κλειστό κύκλωμα, πράγμα που μπορεί να οδηγήσει τους διοργανωτές ταξιδιών να προτιμούν τη χρησιμοποίηση τοπικών ξεναγών, που είναι υπάλληλοι ή είναι εγκατεστημένοι στο κράτος μέλος όπου παρέχεται η υπηρεσία. Αυτή όμως η συνέπεια παρουσιάζει για τους τουρίστες, που είναι αποδέκτες της εν λόγω παροχής, το μειονέκτημα ότι τους στερεί τη δυνατότητα να έχουν ξεναγό οικείο προς τη γλώσσα τους και τα ιδιαίτερα ενδιαφέροντα και προσδοκίες τους. |
|
20 |
Πρέπει εξάλλου να παρατηρηθεί ότι η αποδοτική εκμετάλλευση αυτών των οργανωμένων ταξιδιών εξαρτάται από την εμπορική φήμη του διοργανωτή που υπόκειται στον ανταγωνισμό άλλων τουριστικών γραφείων και ότι η διατήρηση της φήμης αυτής και ο ανταγωνισμός έχουν ήδη ως αποτέλεσμα κάποια επιλογή των ξεναγών και τον έλεγχο της ποιότητας των υπηρεσιών που παρέχουν. Το γεγονός αυτό μπορεί να συμβάλει, σε συνάρτηση με τις προσδοκίες των εν λόγω ομάδων τουριστών, στην αξιοποίηση του ιστορικού πλούτου και στην ευρύτερη δυνατή διάδοση γνώσεων σχετικών με την καλλιτεχνική και πολιτιστική κληρονομιά, όταν πρόκειται για ξεναγήσεις σε χώρους πλην μουσείων και ιστορικών μνημείων όπου η επίσκεψη επιτρέπεται μόνο με συνοδεία επαγγελματία ξεναγού. |
|
21 |
Κατά συνέπεια, λαμβανομένης υπόψη της σημασίας των περιορισμών που επιβάλλει, η εν λόγω ρύθμιση είναι δυσανάλογη σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό, δηλαδή την αξιοποίηση του ιστορικού πλούτου και την ευρύτερη δυνατή διάδοση γνώσεων που αφορούν την καλλιτεχνική και πολιτιστική κληρονομιά του κράτους μέλους όπου πραγματοποιείται το ταξίδι, καθώς και την προστασία των καταναλωτών. |
|
22 |
Η Γαλλική Κυβέρνηση υπογραμμίζει ακόμη ότι είναι αδύνατο να συμβιβαστεί η άποψη της Επιτροπής, που εκφράζεται στην προσφυγή της, με τις παράλληλες ενέργειες της για την υποβολή προτάσεως οδηγίας σχετικά με ένα δεύτερο γενικό σύστημα αναγνώρισης της επαγγελματικής εκπαίδευσης ( ΕΕ 1989, C 263, σ. 1 ), η οποία συμπληρώνει την οδηγία 89/48/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1988, σχετικά με ένα γενικό σύστημα αναγνώρισης των διπλωμάτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης που πιστοποιούν επαγγελματική εκπαίδευση ελάχιστης διάρκειας τριών ετών (ΕΕ 1989, L 19, σ. 16 ). |
|
23 |
Πράγματι, η πρόταση αυτή οδηγίας προβλέπει, όσον αφορά τα επαγγέλματα για την άσκηση των οποίων η Κοινότητα δεν έχει ορίσει το ελάχιστο επίπεδο των αναγκαίων προσόντων, ότι τα κράτη μέλη διατηρούν την ευχέρεια να καθορίζουν τα ίδια αυτό το ελάχιστο επίπεδο προσόντων. |
|
24 |
Εντούτοις, πρέπει να υπενθυμιστεί ότι οι διατάξεις του παραγώγου δικαίου δεν μπορούν να αφορούν παρά μόνο εθνικά μέτρα που συμβιβάζονται με τις απαιτήσεις του άρθρου 59 της Συνθήκης, όπως αυτές έχουν διευκρινιστεί με τη νομολογία του Δικαστηρίου. |
|
25 |
Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να αναγνωριστεί ότι η Γαλλική Δημοκρατία, εξαρτώντας την παροχή υπηρεσιών ξεναγού που ταξιδεύει με ομάδα τουριστών προερχόμενη από άλλο κράτος μέλος, όταν η παροχή αυτή συνίσταται στην ξενάγηση των τουριστών αυτών σε χώρους πλην μουσείων και ιστορικών μνημείων όπου η επίσκεψη επιτρέπεται μόνο με συνοδεία ειδικευμένου επαγγελματία ξεναγού, από την κατοχή αδείας ασκήσεως επαγγέλματος που προϋποθέτει ορισμένη κατάρτιση πιστοποιούμενη, κατά κανόνα, από την επιτυχία σε σχετικές εξετάσεις, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 59 της Συνθήκης. |
Επί των δικαστικών εξόδων
|
26 |
Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα. Δεδομένου ότι η Γαλλική Δημοκρατία ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα. |
|
Για τους λόγους αυτούς, ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ αποφασίζει: |
|
|
|
Due Mancini Moitinho de Almeida Diez de Velasco Κακούρης Schockweiler Grévisse Zuleeg Kapteyn Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 26 Φεβρουαρίου 1991. Ο Γραμματέας J.-G. Giraud Ο Πρόεδρος Ο. Due |
( *1 ) Γλώσσα διαδικασίας: η γαλλική.