1. 

Στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ της Federatie Nederlandse Vakbeweging (στο εξής: FNV) και των Κάτω Χωρών, το Gerechtshof της Χάγης ζητεί από το Δικαστήριο να ερμηνεύσει το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 79/7 του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1978, περί της προοδευτικής εφαρμογής της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως μεταξύ ανδρών και γυναικών σε θέματα κοινωνικής ασφαλίσεως ( ΕΕ ειδ. έκδ. 05/003, σ. 160 ). Κεντρικό στοιχείο της κύριας δίκης είναι η νομιμότητα από άποψη κοινοτικού δικαίου ενός κανόνα της ολλανδικής νομοθεσίας περί αρωγής προς τους ανέργους ο οποίος αποκλείει τις έγγαμες γυναίκες που δεν έχουν την ιδιότητα του αρχηγού οικογένειας από το δικαίωμα να λαμβάνουν επίδομα ανεργίας. Το παραπέμπον δικαστήριο επιθυμεί ιδίως να πληροφορηθεί εάν θα πρέπει να αναγνωρισθεί άμεση εφαρμογή στην αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, σε συνδυασμό με τα χαρακτηριστικά γνωρίσματα της διάταξης που την καθιερώνει και με την παράλειψη των Κάτω Χωρών να ενσωματώσουν την οδηγία στο εσωτερικό δίκαιο τους εντός της προθεσμίας που παρασχέθηκε στα κράτη μέλη για να συμμορφωθούν με αυτή ( 22 Δεκεμβρίου 1984).

Πρώτα απ' όλα πρέπει να αναφερθεί, έστω και συνοπτικά, η ολλανδική νομοθεσία περί επιδομάτων ανεργίας. Η νομοθεσία αυτή περιέχεται σε τρία διαφορετικά κείμενα. Ο Werkloosheidswet ( WW ), ή νόμος περί ανεργίας, που ισχύει από την 1η Ιουλίου 1952, στηρίζεται σε σύστημα εισφορών και χορηγεί στον άνεργο, επί έξι μήνες αφότου κατέστη άνεργος, επίδομα του οποίου το ποσό υπολογίζεται βάσει των τελευταίων αποδοχών του. Μετά την πάροδο του εξαμήνου εμφανίζεται στο προσκήνιο ο Wet Werkloosheidsvoorziening ( WWV ), ή νόμος περί αρωγής προς τους ανέργους, που ισχύει από την 1η Ιανουαρίου 1965 [Staatsblad (Εφημερίδα της Κυβερνήσεως) 485] και του οποίου οι παροχές χρηματοδοτούνται από το δημόσιο ταμείο. Κατά το νόμο αυτό, ο ίδιος εργαζόμενος μπορεί επί δύο έτη να λαμβάνει επίδομα, το οποίο επίσης υπολογίζεται επί των τελευταίων αποδοχών του. Υπάρχει τέλος ο Algemene Bijstandswet (ABW) ή γενικός νόμος περί αρωγής, που ισχύει από την 1η Ιανουαρίου 1965 και του οποίου οι παροχές χρηματοδούνται επίσης από τον κρατικό προϋπολογισμό: οι διατάξεις του αφορούν τον άνεργο που δεν υπάγεται στους δύο προηγούμενους νόμους και του δίνουν δικαίωμα να λαμβάνει επίδομα του οποίου το ποσό καθορίζεται αποκλειστικά από τις οικογενειακές του ανάγκες.

Η επίμαχη διάταξη είναι το άρθρο 13, παράγραφος 1, στοιχείο ιβ), του WWW, κατά το οποίο « δεν έχει δικαίωμα παροχών η εργαζόμενη η οποία, αν και έγγαμη, δεν θεωρείται ότι φέρει τα οικογενειακά βάρη ή ότι είναι ο αρχηγός της οικογένειας βάσει των διατάξεων που εκδίδει ο αρμόδιος υπουργός αφού ζητήσει τη γνώμη της Centrale Commissie ( Κεντρικής Επιτροπής ) και η οποία τελεί σε μόνιμη διάσταση με το σύζυγό της... ». Το άρθρο αυτό πρέπει προφανώς να εξεταστεί βάσει της προαναφερθείσας οδηγίας 79/7 και ειδικότερα των άρθρων 4, παράγραφος 1, 5 και 8. Σύμφωνα με το πρώτο, η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως « συνεπάγεται την απουσία κάθε διακρίσεως που βασίζεται στο φύλο, είτε άμεσα είτε έμμεσα, σε συσχετισμό ιδίως με την οικογενειακή κατάσταση ». Το δεύτερο ορίζει ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται να λάβουν τα αναγκαία μέτρα « προκειμένου να καταργήσουν τις... διατάξεις που είναι αντίθετες προς την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως ». Το τρίτο τάσσει στα κράτη μέλη προθεσμία έξι ετών από την κοινοποίηση της οδηγίας ( 23 Δεκεμβρίου 1978), για να θέσουν σε ισχύ τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που είναι αναγκαίες για την εφαρμογή της.

2. 

Όπως προκύπτει από την απόφαση παραπομπής, η ολλανδική κυβέρνηση σκόπευε καταρχάς να προβεί σε ευρεία μεταρρύθμιση του συστήματος κοινωνικής ασφαλίσεως και να συνδυάσει τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο με τη συγχώνευση του WW και του WWW. Η συγχώνευση αυτή θα επέφερε την κατάργηση της άνισης μεταχείρισης του άρθρου 13 επεκτείνοντας την εφαρμογή του και στους έγγαμους άνδρες που δεν φέρουν τα οικογενειακά βάρη ( βλέπε τις γραπτές ερωτήσεις αριθ. 508/84 και 715/84 της ευρωβουλευτού Ien van den Heuvel προς την Επιτροπή, EE 1984, C 256, σ. 30, και EE 1985, C 4, σ. 6 ).

Ωστόσο, η μεταρρύθμιση δεν κατέστη δυνατό να πραγματοποιηθεί εντός των έξι ετών που προέβλεπε η κοινοτική οδηγία. Η κυβέρνηση τότε κατέθεσε νομοσχέδιο που περιείχε ορισμένες μεταβατικές διατάξεις μεταξύ των οποίων ακριβώς περιλαμβανόταν η προαναφερθείσα επέκταση της εφαρμογής του άρθρου 13. Το νομοσχέδιο όμως απορρίφθηκε από την Κάτω Βουλή στις 13 Δεκεμβρίου 1984. Πέντε ημέρες αργότερα, ο Υπουργός Εργασίας και Κοινωνικών Υποθέσεων ανήγγειλε στον πρόεδρο της Κάτω Βουλής ότι η κυβέρνηση είχε την πρόθεση να εκπονήσει νέο νομοσχέδιο, του οποίου οι διατάξεις θα ίσχυαν αναδρομικώς από τις 23 Δεκεμβρίου 1984, ώστε να εφαρμοσθεί εμπρόθεσμα η οδηγία. Από το Κοινοβούλιο ζητήθηκε να το εγκρίνει έως την 1η Μαρτίου 1985 (νομοσχέδιο υπ' αριθ. 18849, που κατατέθηκε στις 6 Φεβρουαρίου 1985 ).

Εντούτοις, στις 21 Δεκεμβρίου 1984 (δηλαδή δύο ημέρες πριν από την εκπνοή της προθεσμίας που έτασσε η οδηγία ), ο ίδιος υπουργός απέστειλε εγκύκλιο προς τις δημοτικές και κοινοτικές αρχές, με την οποία διευκρίνισε ότι, εν αναμονή της εκδόσεως του νόμου, οι διατάξεις του WWV, άρα και το άρθρο 13, θα συνέχιζαν να εφαρμόζονται. Στο σημείο αυτό, η FNV, η οποία εκ του καταστατικού της προστατεύει τα συμφέροντα των εργαζομένων και των οικογενειών τους, υπέβαλε ενώπιον του προέδρου του Arrondissementsrechtbank της Χάγης αίτηση ασφαλιστικών μέτρων κατά του Ολλανδικού Δημοσίου και ζήτησε να υποχρεωθεί το καθού να καταργήσει ή τουλάχιστον να μην εφαρμόσει μέχρι την έναρξη της ισχύος της σχεδιαζόμενης μεταρρύθμισης τον όρο τον σχετικό με την ιδιότητα του αρχηγού οικογένειας που προέβλεπε η επίμαχη διάταξη. Με απόφαση της 17ης Ιανουαρίου 1985, ο πρόεδρος του δικαστηρίου αυτού έκανε δεκτή την αίτηση και διέταξε το Δημόσιο να τροποποιήσει το άρθρο 13 μέχρι την 1η Μαρτίου 1985. Κατά της αποφάσεως αυτής άσκησαν έφεση τόσο το Δημόσιο όσο και η FNV.

Επιπλέον, η απόφαση παραπομπής μάς πληροφορεί ότι και οι δύο διάδικοι στην κύρια δίκη θεωρούν τη διάταξη ασυμβίβαστη με την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως που καθιερώνει το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας. Ενώπιον του Εφετείου — προστίθεται — η FNV κατηγόρησε το Δημόσιο ότι διατηρώντας σε ισχύ ή αρνούμενο να παύσει την εφαρμογή του άρθρου 13 μετά τις 23 Δεκεμβρίου 1984 και επιβάλλοντας, απεναντίας, στις δημοτικές αρχές να συνεχίσουν να το εφαρμόζουν, ενήργησε παράνομα. Πράγματι, κατά την κεντρική συνδικαλιστική οργάνωση, η απευθείας εφαρμογή του άρθρου 4 συνεπάγεται ότι από την ημερομηνία αυτή η παραπάνω διάταξη παύει να παράγει αποτελέσματα.

Το τρίτο τμήμα του Gerechtshof της Χάγης, επειδή θεώρησε ότι δεν είναι σαφής η έκταση της ισχύος της οδηγίας, ανέβαλε με απόφαση της 13ης Μαρτίου 1985 την έκδοση οριστικής αποφάσεως και, σύμφωνα με το άρθρο 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, υπέβαλε στο Δικαστήριο τρία προδικαστικά ερωτήματα, τα οποία για περισσότερη σαφήνεια θα διατυπώσω εκ νέου ως εξής:

Θα ήθελα επίσης να υπενθυμίσω ότι στις 24 Απριλίου 1985 το ολλανδικό Κοινοβούλιο τροποποίησε τον WWV ( Stbl. 230 ). Ο νέος νόμος καταργεί αναδρομικώς από 23 Δεκεμβρίου 1984 το άρθρο 13, παράγραφος 1, στοιχείο ιβ ), και, προκειμένου να εξασφαλίσει την απαιτούμενη χρηματοδοτική κάλυψη, ορίζει με μεταβατική διάταξη ότι μειώνεται η μέγιστη χρονική διάρκεια της καταβολής των παροχών για τους άνεργους κάτω των τριανταπέντε ετών. Ακόμη ορίζει ότι το άρθρο 13 εξακολουθεί να ισχύει για τους εργαζόμενους που κατέστησαν άνεργοι πριν τις 23 Δεκεμβρίου 1984, εκτός εάν ήδη κατά το χρόνο αυτό λάμβαναν παροχή βάσει του WW ή επίδομα προβλεπόμενο από άλλες διατάξεις που ισχύουν — αν κατάλαβα καλά — για όσους βρίσκονται σε σχέση εργασίας αλλά δεν θεωρούνται απασχολούμενοι κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχεία α) και β), του WW.

Τέλος, θα ήθελα να επισημάνω ότι κατά την ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία κατέθεσαν γραπτές παρατηρήσεις οι διάδικοι στην κύρια δίκη, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας.

3. 

Με το πρώτο ερώτημα το παραπέμπον δικαστήριο ερωτά εάν το άρθρο 4 της οδηγίας 79/7 έχει άμεσο αποτέλεσμα από τη λήξη της προθεσμίας που παρασχέθηκε στα κράτη μέλη για να συμμορφωθούν με αυτή. Η FNV, η Επιτροπή και το Ηνωμένο Βασίλειο προτείνουν να δοθεί καταφατική απάντηση, ενώ οι Κάτω Χώρες υποστηρίζουν το αντίθετο. Λέγω αμέσως ότι η προσωπική μου γνώμη συμπίπτει με τη γνώμη των τριών πρώτων. Το επιχείρημα της ολλανδικής κυβερνήσεως, που στηρίζεται στη διακριτική ευχέρεια που έχουν τα κράτη μέλη σχετικά με τον τρόπο εφαρμογής της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως, είναι πράγματι εντελώς αβάσιμο.

Η πρακτική αποτελεσματικότητα των οδηγιών και, στην προκειμένη περίπτωση, η δυνατότητα να αναπτύσσουν άμεσα αποτελέσματα είναι θέματα πολύ γνωστά και επομένως δεν υπάρχει λόγος να εξεταστούν διεξοδικά. Θα περιοριστώ, επομένως, να υπενθυμίσω ότι, σύμφωνα με την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, το να αποκλειστεί καταρχήν η δυνατότητα επικλήσεως των δικαιωμάτων που αντιστοιχούν στις υποχρεώσεις που επιβάλλουν οι οδηγίες θα ήταν ασυμβίβαστο με τη δεσμευτική ισχύ που προσδίδει στις οδηγίες το άρθρο 189. Ειδικά στις περιπτώσεις κατά τις οποίες το Συμβούλιο ή η Επιτροπή επιβάλλουν στα κράτη μέλη να τηρήσουν συγκεκριμένη συμπεριφορά, θα περιοριζόταν η πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας εάν στους μεν διοικουμενους απαγορευόταν να την επικαλούνται ενώπιον των δικαστηρίων, στα δε εθνικά δικαστήρια να τη λαμβάνουν υπόψη ως « στοιχείο του κοινοτικού δικαίου ».

Κατά συνέπεια, το κράτος μέλος που δεν έλαβε εμπροθέσμως τα μέτρα που απαιτεί η οδηγία δεν μπορεί να αντιτάξει στους ιδιώτες την παράβαση των υποχρεώσεων του. Επομένως οι ιδιώτες μπορούν να επικαλεστούν τις διατάξεις που από άποψη περιεχομένου εμφανίζονται χωρίς αιρέσεις και είναι αρκούντως ακριβείς, προκειμένου να αμφισβητήσουν την εφαρμογή των εσωτερικών κανόνων δικαίου που δεν συμβιβάζονται με την οδηγία ή να διεκδικήσουν τα δικαιώματα τα οποία οι παραπάνω διατάξεις τους παρέχουν έναντι του Δημοσίου (απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 1970, υπόθεση 9/70, Grad, Race. 1970, σ. 839 απόφαση της 4ης Δεκεμβρίου 1974, υπόθεση 41/74, Van Duyn, Race. 1974, σ. 1349· απόφαση της 1ης Φεβρουαρίου 1977, υπόθεση 51/76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, Race. 1977, σ. 113, 128 απόφαση της 5ης Απριλίου 1979, υπόθεση 148/78, Ratti, Race. 1979, σ. 1629' απόφαση της 19ης Ιανουαρίου 1982, υπόθεση 8/81, Becker, Συλλογή 1982, σ. 53, και, προσφάτως, απόφαση της 26ης Φεβρουαρίου 1986, υπόθεση 152/84, Marshall, Συλλογή 1986, σ. 723 ).

Κατόπιν αυτών, πρέπει να εξακριβωθεί εάν το άρθρο 4, παράγραφος 1, ανταποκρίνεται καθαυτό στα παραπάνω κριτήρια: εάν δηλαδή δεν περιέχει αιρέσεις και εάν είναι αρκούντως ακριβές. Όπως είναι γνωστό, η διάταξη αυτή ορίζει ότι: «η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως συνεπάγεται την απουσία κάθε διακρίσεως που βασίζεται στο φύλο, είτε άμεσα είτε έμμεσα, σε συσχετισμό ιδίως με την οικογενειακή κατάσταση και ιδιαίτερα όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής των συστημάτων ( κοινωνικής ασφαλίσεως ) και τους όρους πρόσβασης στα συστήματα αυτά, ... τον υπολογισμό των παροχών, συμπεριλαμβανομένων των προσαυξήσεων λόγω συζύγου και προστατευομένου προσώπου και τις προϋποθέσεις διαρκείας και διατηρήσεως του δικαιώματος επί των παροχών... ».

Η Επιτροπή παρατηρεί ότι αν η εν λόγω απαγόρευση αναγνωσθεί υπό το φως της υποχρεώσεως των κρατών μελών να επιτύχουν το αποτέλεσμα που καθορίζει η ίδια οδηγία στα άρθρα 1 και 8, παράγραφος 1, δεν μπορεί παρά να θεωρηθεί σαφής, πλήρης και ακριβής. Και εάν τούτο — συνεχίζει η FNV — συνδυαστεί με τον κανόνα του άρθρου 5, που υποχρεώνει τα κράτη να « καταργήσουν » τις διατάξεις που αντίκεινται στην αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, προκύπτει εξίσου σαφώς ότι η διάταξη αυτή δεν περιέχει αιρέσεις και ότι επομένως τα κράτη δεν έχουν διακριτική εξουσία όσον αφορά την πραγματοποίηση του αποτελέσματος που επιδιώκει η οδηγία.

Αναφέρθηκε ήδη ότι μόνον η κυβέρνηση της Χάγης διαφωνεί με αυτή τη σαφή επιχειρηματολογία. Κατά την άποψη της, το άρθρο 4 δεν έχει άμεσο αποτέλεσμα, διότι δεν υποδεικνύει στα κράτη τον τρόπο με τον οποίο οφείλουν να εφαρμόσουν την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως: παραδείγματος χάρη η επίμαχη διάταξη — για την οποία παραδέχεται ότι εισάγει ασφαλώς διακρίσεις — μπορεί να τροποποιηθεί τουλάχιστον με τέσσερις διαφορετικούς τρόπους, εξίσου κατάλληλους να εξασφαλίσουν την αποτελεσματική εφαρμογή της ισότητας μεταξύ ανδρών και γυναικών που απαιτεί η οδηγία. Μια τέτοια δέσμη λύσεων αποδεικνύει πόσο ευρεία είναι η διακριτική ευχέρεια που καταλείπεται στα κράτη μέλη.

Ωστόσο η άποψη αυτή, την οποία εξέθεσα συνοπτικά παραπάνω, συγχέει το πρόβλημα του άμεσου αποτελέσματος με το πρόβλημα της διακριτικής ευχέρειας που έχει το κράτος προκειμένου να μεταφέρει την οδηγία στην εσωτερική έννομη τάξη. Όπως ανέφερα ήδη, οι σαφείς και άνευ αιρέσεων κανόνες της εν λόγω οδηγίας υπερέχουν των αντίθετων εθνικών διατάξεων και μπορούν να αποκλείουν ή να περιορίζουν την εφαρμογή τους. Αυτό όμως δεν σημαίνει ότι αυτή είναι και η μόνη λύση. Έτσι, το κράτος που τη θεωρεί ιδιαίτερα επαχθή, μπορεί να τροποποιήσει ποικιλοτρόπως την εσωτερική του νομοθεσία, αρκεί να την καταστήσει σύμφωνη με το αποτέλεσμα που επιδιώκει ο κοινοτικός νομοθέτης. Τροποποιώντας έτσι τη νομοθεσία του το κράτος εκπληρώνει απλώς με ακρίβεια την υποχρέωση που υπέχει.

Πρέπει ιδίως να αποκλειστεί το ότι οι « δημοσιονομικές δυσχέρειες» που θα προκαλούσε κατά την ολλανδική κυβέρνηση η κατάργηση του άρθρου 13, παράγραφος 1, στοιχείο ιβ), του WWV μπορούν να επηρεάσουν το άμεσο αποτέλεσμα του άρθρου 4. Αντιμετωπίζοντας ανάλογο επιχείρημα, το Δικαστήριο επισήμανε ότι τέτοιες « δυσχέρειες... αποτελούν συνέπεια της μη τηρήσεως από το κράτος μέλος της ταχθείσης για την εφαρμογή της εν λόγω οδηγίας προθεσμίας... Οι συνέπειες της καταστάσεως αυτής πρέπει να αναληφθούν από την διοίκηση και όχι να επιρριφθούν στους φορολογουμένους οι οποίοι επικαλούνται μία σαφή υποχρέωση που υπέχει το κράτος... δυνάμει του κοινοτικού δικαίου » ( προαναφερθείσα απόφαση Becker, σκέψη 47 ).

Είναι πρόδηλο το συμπέρασμα στο οποίο οδηγούν οι πιο πάνω παρατηρήσεις. Από τις 23 Δεκεμβρίου 1984 οι γυναίκες σε βάρος των οποίων δημιουργεί διάκριση το εθνικό σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως έχουν το δικαίωμα να αντιταχθούν στην εφεξής εφαρμογή του: μπορούν δηλαδή να διεκδικήσουν τα επιδόματα ανεργίας υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπονται για τους έγγαμους άνδρες και πάντως χωρίς να απαιτείται πλέον η ιδιότητα του αρχηγού της οικογένειας.

4. 

Με το δεύτερο και το τρίτο ερώτημα ερωτάται αν το κράτος μέλος, προκειμένου να προσαρμόσει τη νομοθεσία του στις αρχές της οδηγίας, μπορεί να επιλέξει μεθόδους που δεν συμπίπτουν με την απλή και πλήρη κατάργηση της ασυμβίβαστης με το κοινοτικό δίκαιο διάταξης και ιδίως αν είναι αναγκαία μια μεταβατική ρύθμιση. Ομολογώ ότι έχω πολλές αμφιβολίες όσον αφορά το παραδεκτό των εν λόγω ερωτημάτων: πράγματι, εφόσον είναι δεδομένο ότι το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να αποφαίνεται επί της συμφωνίας των εθνικών κανόνων δικαίου προς το κοινοτικό δίκαιο (βλέπε απόφαση 21ης Μαρτίου 1972, υπόθεση 82/71, Pubblico Ministero κατά SAIL, Race. 1972, σ. 119, σκέψη 3), είναι προφανές ότι δεν μπορεί να αποφανθεί ούτε επί αφηρημένων περιπτώσεων μεταφοράς της οδηγίας στην εθνική έννομη τάξη.

Ας δεχτούμε, ωστόσο, ότι το παραπέμπον δικαστήριο ζητεί ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου και ότι ζητεί ιδίως από το Δικαστήριο να καθορίσει την έκταση της ισχύος της οδηγίας. Σε απάντηση του, αρκεί να υπενθυμιστεί η απόφαση Becker, κατά την οποία η διακριτική εξουσία των κρατών ως προς τον τύπο και τα μέσα που είναι αναγκαία για την εκπλήρωση της υποχρεώσεως τους να επιτύχουν το αποτέλεσμα που καθορίζει η οδηγία δεν εμποδίζει την αναγνώριση της δυνατότητας απευθείας εφαρμογής μιας ή περισσοτέρων διατάξεων της ( σκέψη 30 ).

5. 

Για όλους τους λόγους που αναφέρθηκαν, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει ως εξής στα προδικαστικά ερωτήματα που του υπέβαλε το Gerechtshof της Χάγης με απόφαση της 13ης Μαρτίου 1985, στην υπόθεση μεταξύ της Federatie Nederlandse Vakbeweging και των Κάτω Χωρών: