ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ

MARCO DARMON

της 9ης Ιουλίου 1985 ( *1 )

Κνριε πρόεδρε,

Κύριοι δικαοτές,

Τα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Ομοσπονδιακό Διοικητικό Δικαστήριο ( Bundesverwaltungsgericht ) αναφέρονται στη διαφορά μεταξύ της γερμανικής εταιρίας Denkavit, επιχειρήσεως παρασκευής ζωοτροφών, και της υπηρεσίας του τομέα διατροφής του κρατιδίου της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας. Η εταιρία Denkavit έχει πράγματι την πρόθεση να διαθέσει στο εμπόριο πλήρεις τροφές μόσχων που δεν ανταποκρίνονται σε ορισμένες κανονιστικές διατάξεις όσον αφορά την ελάχιστη περιεκτικότητα τους σε σίδηρο και τη μέγιστη περιεκτικότητα σε νάτριο, που αποτελούν προϋπόθεση της διαθέσεως τους στο εμπόριο στη γερμανική επικράτεια ( άρθρο 14, παράγραφος 1, του νόμου περί ζωοτροφών της 2ας Ιουλίου 1975, BGBl. Ι, σ. 1745).

Οι απαιτήσεις αυτές προκύπτουν από το άρθρο 7, παράγραφος 2, της κανονιστικής αποφάσεως περί ζωοτροφών της 16ης Ιουνίου 1976 ( BGBl. Ι, σ. 1497), όπως τροποποιήθηκε στις 19 Ιουλίου 1979 (BGBl. Ι, σ. 1122) και όπως διατυπώθηκε, ως άρθρο 8, παράγραφος 3, της ίδιας κανονιστικής αποφάσεως, στις 8 Απριλίου 1981 (BGBl. Ι, σ. 352). Τις διατάξεις αυτές προσέβαλε και η Επιτροπή ενώπιον του Δικαστηρίου στην υπόθεση 28/84, επί της οποίας ανέπτυξα τις προτάσεις μου.

Ενώπιον του πρωτοβάθμιου και του δευτεροβάθμιου γερμανικού δικαστηρίου εθίγη το ζήτημα κατά πόσο συμβιβάζεται η ρύθμιση αυτή με τις οδηγίες 70/524, της 23ης Νοεμβρίου 1970, περί προσθέτων υλών στη διατροφή των ζώων (στο εξής: οδηγία « περί προσθέτων υλών », ΕΕ ειδ. έκδ. 03/006, σ. 60 ), 74/63 της 17ης Δεκεμβρίου 1973, περί καθορισμού των ανωτάτων ορίων περιεκτικότητας για τις ανεπιθύμητες ουσίες και προϊόντα στις ζωοτροφές (στο εξής: οδηγία «περί ανεπιθύμητων ουσιών», ΕΕ ειδ. έκδ. 03/010, σ. 136) και 79/373 της 2ας Απριλίου 1979, περί εμπορίας των συνθέτων ζωοτροφών (στο εξής: οδηγία « περί συνθέτων ζωοτροφών », ΕΕ ειδ. έκδ. 03/025, σ. 33 ).

Το ανώτατο γερμανικό διοικητικό δικαστήριο, που επελήφθη σε τελευταίο βαθμό, προτίθεται να αποφανθεί επί του ιδίου προβλήματος υποβάλλοντας προς ερμηνεία στο Δικαστήριο τα τέσσερα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:

« 1 )

Στο άρθρο 2, περίπτωση α ), της οδηγίας 70/524/ΕΟΚ. του Συμβουλίου, της 23ης Νοεμβρίου 1970, περί προσθέτων υλών στη διατροφή των ζώων, ο όρος “ πρόσθετες ύλες” ερμηνεύεται υπό την έννοια:

—	ότι περιλαμβάνει όλες τις ουσίες οι οποίες εμπεριέχονται σε ζωοτροφές και επηρεάζουν τα χαρακτηριστικά τους ή τη ζωική παραγωγή ή υπό την έννοια:

—	ότι περιλαμβάνει τις εν λόγω ουσίες μόνο όταν αυτές δεν εμπεριέχονται απλώς στα συστατικά των ζωοτροφών (δεν αποτελούν δηλαδή “ συστατικά στοιχεία ” ), αλλά προστίθενται — ενδεχομένως μεμονωμένα — στα συστατικά των ζωοτροφών;

2 )

Η ρύθμιση του άρθρου 13 της οδηγίας 70/524/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 23ης Νοεμβρίου 1970, περί προσθέτων υλών στη διατροφή των ζώων, ερμηνεύεται υπό την έννοια ότι δεν επιτρέπεται πλέον στα κράτη μέλη να επιβάλλουν περιορισμούς εμπορίας σε ζωοτροφές λόγω της απουσίας ορισμένης ουσίας, ορίζοντας ότι οι ζωοτροφές που αποτελούν υποκατάστατα του γάλακτος πρέπει να έχουν ορισμένη ελάχιστη περιεκτικότητα σε σίδηρο;

3 )

Οι κανόνες των άρθρων 5 και 7 της οδηγίας 74/63/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 1973, περί καθορισμού μέγιστης περιεκτικότητας για τις ανεπιθύμητες ουσίες και προϊόντα στις ζωοτροφές, ερμηνεύονται υπό την έννοια:

—

ότι καταρχήν δεν επιτρέπεται πλέον στα κράτη μέλη να επιβάλλουν περιορισμούς εμπορίας σε ζωοτροφές λόγω της παρουσίας ορισμένης ουσίας η οποία δεν αναφέρεται στο παράρτημα της οδηγίας, ορίζοντας ότι οι ζωοτροφές που αποτελούν υποκατάστατα του γάλακτος επιτρέπεται να έχουν μόνο ορισμένη μέγιστη περιεκτικότητα σε νάτριο,

—	ότι τα κράτη μέλη έχουν μόνο κατ' εξαίρεση τη δυνατότητα, σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 1, εδάφιο πρώτο, και λαμβανομένου υπόψη του άρθρου 5, παράγραφος 1, εδάφιο δεύτερο, να καθορίζουν προσωρινά μέγιστη περιεκτικότητα σε νάτριο;

α)

Η ρύθμιση του άρθρου 1, παράγραφος 2, περιπτώσεις β ) και γ ), της οδηγίας 79/373/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί εμπορίας των συνθέτων ζωοτροφών, ερμηνεύεται υπό την έννοια ότι εφεξής δεν επιτρέπεται επίσης στα κράτη μέλη να επιβάλλουν σε ζωοτροφές, λαμβανομένης υπόψη της απουσίας προσθέτων υλών κατά την έννοια της οδηγίας 70/524/ΕΟΚ και της παρουσίας ανεπιθύμητων ουσιών κατά την έννοια της οδηγίας 74/63/ΕΟΚ, περιορισμούς εμπορίας οι οποίοι δεν επιτρέπεται να επιβάλλονται σύμφωνα με τις εν λόγω οδηγίες, ή

β)

η ρύθμιση του άρθρου 3, δεύτερη παράγραφος, της οδηγίας 79/373/ΕΟΚ εριιηνεύεται υπό την έννοια:

—	ότι επιτρέπεται στα κράτη μέλη να επιβάλλουν περιορισμούς εμπορίας σε ζωοτροφές λαμβανομένης υπόψη της απουσίας πρόσθετης ύλης ή της παρουσίας ανεπιθύμητης ουσίας, όταν η απουσία της πρόσθετης ύλης ή η παρουσία της ανεπιθύμητης ουσίας αποτελεί κίνδυνο για την υγεία των ζώων ή των ανθρώπων,

—	και μάλιστα χωρίς επιπλέον να απαιτείται να εφαρμοστεί η διαδικασία προσαρμογής σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 2, περίπτωση Α α), της οδηγίας 70/524/ΕΟΚ και το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 74/63/ΕΟΚ; »

Με αυτά τα τέσσερα ερωτήματα, το Bundesverwaltungsgericht ζητεί κατ' ουσία από το Δικαστήριο να προβεί στην ερμηνεία της έννοιας πρόσθετη ύλη και να προσδιορίσει την έκταση των αρμοδιοτήτων που απομένουν στα κράτη μέλη στο πλαίσιο των τριών ανωτέρω οδηγιών.

Η ταυτότητα αντικειμένου μεταξύ προδικαστικής διαδικασίας και διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως είναι συνήθης. Πράγματι, αν και το Δικαστήριο θεωρεί ανέκαθεν ότι δεν απόκειται σ' αυτό, στα πλαίσιο των αρμοδιοτήτων του επί προδικαστικής διαδικασίας που καθορίζονται στο άρθρο 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, να αποφανθεί ως προς τη συμφωνία κανόνων του εσωτερικού δικαίου προς το κοινοτικό δίκαιο, εμπίπτει εντούτοις στην αρμοδιότητα του, όταν προβαίνει στην ερμηνεία κοινοτικών κανόνων η εφαρμογή των οποίων αμφισβητείται ενώπιον εθνικού δικαστηρίου, να παράσχει στο εν λόγω δικαστήριο πρόσφορη απάντηση, βάσει της οποίας αυτό θα είναι σε θέση να επιλύσει τη διαφορά της οποίας επελήφθη ( βλ. π.χ. απόφαση στην υπόθεση 111/76, Van den Hazel, Rec. 1977, σ. 901, σκέψη 4).

Μετά τη διαπίστωση αυτή, πρέπει να παρατηρηθεί ότι στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Bundesverwaltungsgericht διατυπώνονται θαυμάσια τα προβλήματα που δημιουργεί η γερμανική ρύθμιση από την άποψη των τριών κοινοτικών οδηγιών, προβλήματα στα οποία προσπάθησα να δώσω απάντηση με τις προτάσεις μου στην υπόθεση 28/84. Εξάλλου, στις παρατηρήσεις που κατατέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου επαναλαμβάνονται κατ' ουσία τα επιχειρήματα που προβλήθηκαν κατά τη διάρκεια της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως.

Κατά συνέπεια, χωρίς να επαναλάβω τα επιχειρήματα που ήδη ανέπτυξαν η Επιτροπή και η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας κατά τη διάρκεια της τελευταίας αυτής διαδικασίας, θα περιοριστώ στην έκθεση των επιχειρημάτων της επιχειρήσεως Denkavit, του κρατιδίου της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας και της ιταλικής κυβερνήσεως.

Η προσφεύγουσα στην κύρια δίκη προβάλλει επιχειρηματολογία αποτελούμενη από τέσσερα σημεία.

—

Ο καθορισμός ελάχιστης περιεκτικότητας σε σίδηρο είναι κατά την άποψη της ασυμβίβαστος με την οδηγία « περί προσθέτων υλών ». Οι συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 3, παράγραφος 1, και του παραρτήματος της οδηγίας ( παράρτημα Ι, ιχνοστοιχεία αριθ. Ε 1 ) επιτρέπουν το χαρακτηρισμό του σιδήρου ως πρόσθετης ύλης. Το άρθρο 13 της οδηγίας απαγορεύει κάθε περιορισμό εμπορίας εκτός από αυτούς που προβλέπονται ρητά στην ίδια την οδηγία. Όσον αφορά το επιχείρημα ότι τίποτε δεν υποχρεώνει την επιχείρηση παρασκευής ζωοτροφών να προσφύγει σε πρόσθετες ύλες που περιέχουν σίδηρο δεδομένου ότι η γερμανική ρύθμιση της παρέχει τη δυνατότητα να χρησιμοποιήσει πλούσια σε σίδηρο συστατικά στοιχεία, η εταιρία Denka vit διατυπώνει τις ακόλουθες παρατηρήσεις: το άρθρο 8 της οδηγίας « περί συνθέτων ζωοτροφών » απαγορεύει κάθε νέα ρύθμιση περί συστατικών που εισάγεται μετά την έκδοση της ίδιας της οδηγίας. Επιπλέον, η χρήση πλούσιων σε σίδηρο βασικών στοιχείων θα μετέβαλλε σημαντικά τον τύπο παρασκευής των ζωοτροφών που αποτελούν υποκατάστατα του γάλακτος.

—

Ο καθορισμός μέγιστης περιεκτικότητας σε νάτριο είναι αντίθετος προς τις διατάξεις της οδηγίας 74/63. Το νάτριο πρέπει να χαρακτηριστεί ως ανεπιθύμητη ουσία, δεδομένου ότι η οδηγία αναφέρεται όχι μόνο στις εκ φύσεως επιβλαβείς ουσίες, αλλά επίσης σε εκείνες που καθίστανται επιβλαβείς λόγω του βαθμού συγκεντρώσεως τους. Από το γεγονός ότι η οδηγία δεν περιλαμβάνει στο παράρτημα της καμιά διάταξη σχετικά με το νάτριο πρέπει να συναχθεί ότι απαγορεύει κάθε σχετικό περιορισμό εμπορίας. Κατά της εφαρμογής της οδηγίας 74/63 δεν μπορεί να προβληθεί ως έρεισμα ούτε η οδηγία 77/101 της 23ης Νοεμβρίου 1976, περί εμπορίας των απλών ζωοτροφών ( ΕΕ ειδ. έκδ. 03/017, σ. 81 ) ούτε η οδηγία « περί συνθέτων ζωοτροφών », οι οποίες καθορίζουν περιεκτικότητες για ορισμένα αναλυτικά συστατικά. Οι δύο αυτές οδηγίες έχουν ειδικό αντικείμενο, που δεν συνίσταται στην προστασία της υγείας αλλά στην εγγύηση της εντιμότητας του εμπορίου. Κατά συνέπεια, οι περιεκτικότητες καθορίζονται βάσει της επιπτώσεως των οικείων ουσιών στην αξία της ζωοτροφής.

—

Η οδηγία 79/373 εφαρμόζεται μόνο στο μέτρο που δεν εφαρμόζονται οι δύο ειδικές οδηγίες. Επομένως, η γερμανική ρύθμιση δεν μπορεί να δικαιολογηθεί βάσει του δευτέρου εδαφίου του άρθρου 3. Διότι όπως και οι άλλες οδηγίες, η οδηγία «περί συνθέτων ζωοτροφών» απαγορεύει κάθε περιορισμό εμπορίας εκτός από εκείνους που προβλέπονται ρητά σε αυτή (άρθρο 9). Υπό την έννοια αυτή, το άρθρο 8 επιβάλλει στα κράτη μέλη να μην εισάγουν πλέον νέες ρυθμίσεις όσον αφορά τα αρχικά συστατικά, ενώ το άρθρο 14, στοιχείο α ), τους επιτρέπει μόνο να συνιστούν τη χρήση ορισμένων αναλυτικών συστατικών στις ζωοτροφές.

—

Τέλος, το σύνολο των εκτεθέντων επιχειρημάτων επιτρέπει να αποκλειστεί η εφαρμογή του άρθρου 36 της Συνθήκης ΕΟΚ. Για να μπορέσει να δικαιολογήσει τη θεσπισθείσα ρύθμιση, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας θα έπρεπε να τηρήσει τους διαδικαστικούς κανόνες που προβλέπονται στις οδηγίες. Επικουρικά, η εταιρία Denkavit παρατηρεί ότι, στο πλαίσιο του άρθρου 36 της Συνθήκης ΕΟΚ, το κράτος μέλος φέρει το βάρος της αποδείξεως ότι συντρέχει κίνδυνος για την υγεία' η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν προσκόμισε τέτοια απόδειξη.

Το κρατίδιο της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας υποστηρίζει ότι η γερμανική ρύθμιση αφορά το σίδηρο και το νάτριο ως « συστατικά στοιχεία », πράγμα που συνεπάγεται τη μη εφαρμογή των δύο ειδικών οδηγιών. Διότι, αντίθετα προς τις πρόσθετες ύλες που επιτρέπονται από την οδηγία 70/524, τα συστατικά στοιχεία είναι παρόντα σε φυσική κατάσταση στις ζωοτροφές και δεν προστίθενται ηθελημένα σε αυτές. Έστω και αν υποτεθεί ότι ο σίδηρος στον οποίο αναφέρεται η γερμανική ρύθμιση εξομοιώνεται με πρόσθετη ύλη, η οδηγία δεν ισχύει εντούτοις όσον αφορά τον καθορισμό ελάχιστης περιεκτικότητας, δεδομένου ότι το άρθρο 13 επιτρέπει στο κράτος μέλος, σε περίπτωση απειλής για την υγεία, να επιβάλει την τήρηση ελάχιστης περιεκτικότητας όταν αυτή δεν προβλέπεται στο παράρτημα.

Όσον αφορά το νάτριο, δεν μπορεί να χαρακτηρισθεί ως ανεπιθύμητη ουσία, εφόσον, αντίθετα προς τις ουσίες που απαγορεύονται από την οδηγία 74/63, δεν είναι εκ φύσεως επιβλαβής αλλά αντίθετα επιθυμητή όταν ο βαθμός συγκεντρώσεως της δεν είναι υπερβολικός. Τέλος, το άρθρο 3, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 79/373 αποτελεί τη νομική βάση της γερμανικής ρυθμίσεως.

Η ιταλική κυβέρνηση προέβαλε στις παρατηρήσεις της κατ' ουσία την ίδια επιχειρηματολογία με το κρατίδιο της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας. Σύμφωνα με τις παρατηρήσεις που διατύπωσε ο εκπρόσωπος της Ιταλικής Δημοκρατίας κατά την προφορική διαδικασία, το άρθρο 8 της οδηγίας 79/373 πρέπει να ερμηνευθεί σε συνδυασμό με το άρθρο 15 : η εναρμόνιση των εθνικών κανόνων που ισχύουν όσον αφορά τα συστατικά των ζωοτροφών δεν έχει περατωθεί, θα έχει δε περατωθεί μόνον όταν μία κοινοτική ρύθμιση θα υποκατασταθεί στους αποκλίνοντες κανόνες που υπάρχουν ακόμη στα διάφορα κράτη μέλη. Κατά συνέπεια, η προσφυγή στο άρθρο 36 εξακολουθεί να είναι δυνατή.

Από την εξέταση της δικογραφίας της κύριας υπόθεσης καθώς και από το σύνολο των παρατηρήσεων που κατατέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου δεν προκύπτει κανένα νέο στοιχείο ικανό να μεταβάλει την ερμηνεία των εν λόγω τριών οδηγιών που ανέπτυξα στις προτάσεις μου επί της υποθέσεως 28/84.

Πρέπει εντούτοις να σημειωθεί ότι τα όρια της εναρμονίσεως όσον αφορά τα συστατικά των ζωοτροφών, όπως αυτά προκύπτουν όχι μόνο από τα άρθρα 8 και 15, αλλά και από το σύνολο των διατάξεων της οδηγίας 79/373 της οποίας κύριο αντικείμενο είναι η συσκευασία των συνθέτων ζωοτροφών και όχι η σύσταση τους, δεν μπορούν να δικαιολογήσουν τη διατήρηση, μετά την έναρξη της ισχύος της οδηγίας 79/373, ρυθμίσεως με την οποία τελικά επιβάλλεται είτε ένας τύπος ζωοτροφών που ανταποκρίνεται σε ορισμένα αναλυτικά κριτήρια, ενώ η οδηγία δεν προβλέπει παρά μόνο δικαίωμα συστάσεως, είτε η χρήση πλούσιων σε σίδηρο συστατικών, αντίθετα προς τις διατάξεις του ανωτέρω άρθρου 8.

Κατά συνέπεια, στα ερωτήματα που υπέβαλε το Bundesverwaltungsgericht θα μπορούσαν να δοθούν οι ακόλουθες απαντήσεις:

α )	Με τον όρο « πρόσθετες ύλες » του άρθρου 2, περίπτωση α ), της οδηγίας 70/524 νοούνται οι ουσίες που προστίθενται ηθελημένα στις ζωοτροφές για τη βελτίωση των χαρακτηριστικών τους.

β )

Το άρθρο 13 της οδηγίας 70/524 πρέπει να ερμηνευθεί, σε συνδυασμό με τις διατάξεις του άρθρου 3, παράγραφος 1, υπό την έννοια ότι απαγορεύει στα κράτη μέλη να επιβάλλουν στις ζωοτροφές, ιδίως λόγω της απουσίας πρόσθετης ύλης, περιορισμούς εμπορίας άλλους από εκείνους που προβλέπονται ρητά στην οδηγία όσον αφορά τις ουσίες που απαριθμούνται στο παράρτημα της.

γ )

Το άρθρο 7 της οδηγίας 74/63 πρέπει να ερμηνευθεί, σε συνδυασμό με τις διατάξεις του άρθρου 3, παράγραφος 1, υπό την έννοια ότι απαγορεύει καταρχήν στα κράτη μέλη να επιβάλλουν στις ζωοτροφές, λόγω της παρουσίας επιβλαβούς ουσίας, περιορισμούς εμπορίας άλλους από εκείνους που προβλέπονται ρητά στην οδηγία όσον αφορά τις ουσίες που απαριθμούνται στο παράρτημα της. Το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής επιτρέπει στα κράτη μέλη, υπό τις εκεί προβλεπόμενες ουσιαστικές και τυπικές προϋποθέσεις, να λαμβάνουν προσωρινά κάθε άλλο μέτρο περιοριστικό της εμπορίας των ζωοτροφών.

δ )

Το άρθρο 9 της οδηγίας 79/373η οποία ισχύει, σύμφωνα με το άρθρο της 1, παράγραφος 2, στοιχεία β ) και γ ), υπό την επιφύλαξη των διατάξεων των οδηγιών 70/524 και 74/63, απαγορεύει στα κράτη μέλη να επιβάλλουν περιορισμούς εμπορίας άλλους από τους ρητά προβλεπόμενους και τους επιβάλλει με το άρθρο 3 να λαμβάνουν κάθε πρόσφορο μέτρο νομοθετικού ή κανονιστικού χαρακτήρα για να εξασφαλίσουν την τήρηση ορισμένων κανόνων όσον αφορά την ποιότητα, τον υγειονομικό έλεγχο και την εντιμότητα του εμπορίου.

( *1 ) Μετάφραση από τα γαλλικά.