1

Με απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 1973, που περιήλθε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 9 Ιανουαρίου 1974, το Conseil d'État του Βελγίου υπέβαλε, δυνάμει του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, δύο ερωτήματα ως προς την ερμηνεία των άρθρων 52 και 55 της Συνθήκης ΕΟΚ περί δικαιώματος εγκαταστάσεως, σε σχέση με την άσκηση του δικηγορικού επαγγέλματος.

2

Τα ερωτήματα αυτά ανέκυψαν στο πλαίσιο προσφυγής που άσκησε ολλανδός υπήκοος, κάτοχος του διπλώματος που κατά νόμο παρέχει το δικαίωμα στο Βέλγιο για την άσκηση του δικηγορικού επαγγέλματος, ο οποίος αποκλείστηκε από το επάγγελμα αυτό, λόγω της ιθαγενείας του, βάσει του Βασιλικού Διατάγματος της 24ης Αυγούστου 1970, περί του τίτλου του δικηγόρου και της ασκήσεως του δικηγορικού επαγγέλματος (Moniteur Belge, 1970, σ. 9060).

3

Το Conseil d'État ερωτά αν το άρθρο 52 της Συνθήκης ΕΟΚ είναι μετά τη λήξη της μεταβατικής περιόδου, «διάταξη που ισχύει άμεσα», παρά την έλλειψη των προβλεπομένων από τα άρθρα 54, παράγραφος 2, και 57, παράγραφος 1 της Συνθήκης οδηγιών.

4

Οι Κυβερνήσεις του Βελγίου και της Ιρλανδίας, ισχυρίζονται, για λόγους που συμπίπτουν σε μεγάλο βαθμό, ότι δεν μπορεί να αναγνωριστεί τέτοιο αποτέλεσμα στο άρθρο 52.

5

Αν ερευνηθεί μέσα στο όλο πλαίσιο του κεφαλαίου περί δικαιώματος εγκαταστάσεως, στο οποίο παραπέμπει ρητώς με τη φράση «στο πλαίσιο των κατωτέρω διατάξεων», το άρθρο αυτό, λόγω του περιπλόκου του σχετικού θέματος, διακηρύσσει μια απλή αρχή, η εφαρμογή της οποίας εξαρτάται αναγκαστικά από το σύνολο των συμπληρωματικών διατάξεων, κοινοτικών ή εθνικών, που προβλέπουν τα άρθρα 54 και 57.

6

Ο τύπος που προβλέπει η Συνθήκη γι' αυτές τις πράξεις εκτελέσεως — κατάρτιση ενός «γενικού προγράμματος», που με τη σειρά του θα εκτελεστεί με την έκδοση ενός συνόλου οδηγιών — επιβεβαιώνουν την έλλειψη αμέσου αποτελέσματος του άρθρου 52.

7

Ο κοινοτικός δικαστής δεν μπορεί να ασκήσει εξουσία εκτιμήσεως, η οποία έχει επιφυλαχθεί υπέρ των νομοθετικών οργάνων της Κοινότητας και των κρατών μελών.

8

Τα επιχειρήματα αυτά συμμερίζονται, κατ' ουσία, και οι Κυβερνήσεις Βρετανίας και Λουξεμβούργου, καθώς και ο Ordre National des Avocats de Belgique (Εθνικός Δικηγορικός Σύλλογος Βελγίου), παρεμβαίνων στην κύρια δίκη.

9

Ο προσφεύγων στην κύρια δίκη παρατηρεί ότι, στην περίπτωσή του, πρόκειται για δυσμενή διάκριση λόγω ιθαγένειας, καθόσον του επιβάλλονται προϋποθέσεις εισόδου στο δικηγορικό επάγγελμα που δεν εφαρμόζονται στους βέλγους υπήκοους.

10

Από την άποψη αυτή, το άρθρο 52 αποτελεί διάταξη σαφή και πλήρη που μπορεί να παράγει άμεσο αποτέλεσμα.

11

Η Κυβέρνηση της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, υποστηριζόμενη, κατ' ουσία, από την Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών, επικαλούμενη την απόφαση του Δικαστηρίου, της 16ης Ιουνίου 1966, στην υπόθεση 57/65, Lütticke (Rec. 1966, σ. 293), θεωρεί ότι οι διατάξεις που επιβάλλουν στα κράτη μέλη υποχρέωση προς την οποία οφείλουν να συμμορφωθούν εντός τακτικής προθεσμίας, ισχύουν άμεσα όταν, κατά τη λήξη της προθεσμίας αυτής, η υποχρέωση δεν έχει εκπληρωθεί.

12

Συνεπώς, μετά τη λήξη της μεταβατικής περιόδου, τα κράτη μέλη δεν έχουν πλέον τη δυνατότητα να διατηρούν σε ισχύ περιορισμούς της ελευθερίας εγκαταστάσεως, καθόσον το άρθρο 52, από το χρονικό αυτό σημείο, απέκτησε το χαρακτήρα διατάξεως καθαυτής πλήρους και νομικώς τέλειας.

13

Υπό τις προϋποθέσεις αυτές, το «γενικό πρόγραμμα» και οι οδηγίες που προβλέπει το άρθρο 54 δεν έχουν σημασία παρά μόνο για τη μεταβατική περίοδο, καθόσον η ελευθερία εγκαταστάσεως ισχύει πλήρως από το τέλος της περιόδου αυτής.

14

Η Επιτροπή, παρά τις αμφιβολίες που έχει ως προς το άμεσο αποτέλεσμα της διατάξεως της οποίας ζητείται η ερμηνεία — αφενός μεν, επειδή η συνθήκη παραπέμπει στο «γενικό πρόγραμμα» και στις οδηγίες εφαρμογής και, αφετέρου, λόγω του περιεχομένου ορισμένων οδηγιών ελευθερώσεως που έχουν ήδη ληφθεί, οι οποίες δεν επιτυγχάνουν σ' όλα τα σημεία απολύτως ίση μεταχείριση — θεωρεί ότι το άρθρο 52 αναπτύσσει, τουλάχιστον, μερικό άμεσο αποτέλεσμα, καθόσον απαγορεύει ειδικώς τις διακρίσεις λόγω ιθαγένειας.

15

Το άρθρο 7 της Συνθήκης, το οποίο αποτελεί μέρος των «αρχών» της Κοινότητας, ορίζει ότι, εντός του πεδίου εφαρμογής της Συνθήκης και με την επιφύλαξη των ειδικών διατάξεών της, «απαγορεύεται κάθε διάκριση λόγω ιθαγενείας».

16

Το άρθρο 52 διασφαλίζει την εφαρμογή της γενικής αυτής διατάξεως στον ειδικό τομέα του δικαιώματος εγκαταστάσεως.

17

Η φράση «στο κεφάλαιο των κατωτέρω διατάξεων» παραπέμπει στο σύνολο του κεφαλαίου περί δικαιώματος εγκαταστάσεως και, συνεπώς, πρέπει να ερμηνευτεί μέσα στο γενικό αυτό πλαίσιο.

18

Το άρθρο 52 ορίζει καταρχάς ότι «οι περιορισμοί της ελευθερίας εγκαταστάσεως των υπηκόων ενός κράτους μέλους στην επικράτεια ενός άλλου κράτους μέλους καταργούνται προοδευτικώς κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου» και κατόπιν διατυπώνει την αρχή που διαπνέει όλο τον εν λόγω τομέα ορίζοντας ότι η ελευθερία εγκαταστάσεως περιλαμβάνει την ανάληψη και την άσκηση μη μισθωτών δραστηριοτήτων «σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που ορίζονται από τη νομοθεσία της χώρας εγκαταστάσεως για τους δικούς της υπηκόους».

19

Για την προοδευτική επίτευξη του στόχου αυτού, κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου, το άρθρο 54 προβλέπει την εκ μέρους του Συμβουλίου κατάρτιση ενός «γενικού προγράμματος» και, για την εφαρμογή του προγράμματος αυτού, τη θέσπιση οδηγιών που αποβλέπουν στην υλοποίηση της ελευθερίας εγκαταστάσεως στις διάφορες επί μέρους δραστηριότητες.

20

Εκτός από τα μέτρα αυτά ελευθερώσεως, το άρθρο 57 προβλέπει τη θέσπιση οδηγιών που αποβλέπουν στην εξασφάλιση της αμοιβαίας αναγνώρισης διπλωμάτων, πιστοποιητικών και λοιπών τίτλων και, γενικώς, το συντονισμό των νομοθεσιών που ρυθμίζουν την εγκατάσταση και την άσκηση μη μισθωτών δραστηριοτήτων.

21

Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι κατά το σύστημα του κεφαλαίου περί δικαιώματος εγκαταστάσεως, το «γενικό πρόγραμμα» και οι οδηγίες που προβλέπει η Συνθήκη επιτελούν δύο λειτουργίες από τις οποίες η πρώτη είναι η άρση, κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου, των εμποδίων που παρεμβάλλονται στην υλοποίηση της ελευθερίας εγκαταστάσεως και η δεύτερη είναι η θέσπιση, στη νομοθεσία των κρατών μελών, διατάξεων που να διευκολύνουν την πραγμ-τική άσκηση της εν λόγω ελευθερίας, με σκοπό την ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής αλληλοδιείσδυσης στο εσωτερικό της Κοινότητας, σε ό, τι αφορά τον τομέα των μη μισθωτών δραστηριοτήτων.

22

Στην υλοποίηση του δεύτερου αυτού στόχου αποβλέπουν, αφενός, μεν, ορισμένες από τις διατάξεις του άρθρου 54, παράγραφος 3, που αφορούν ιδίως τη συνεργασία μεταξύ των αρμοδίων εθνικών αρχών και την προσαρμογή των διοικητικών διαδικασιών και πρακτικών και, αφετέρου, το σύνολο των διατάξεων του άρθρου 57.

23

Στο πλαίσιο αυτού του συστήματος πρέπει να προσδιοριστεί η ενέργεια των διατάξεων του άρθρου 52.

24

Ο κανόνας της ίσης με τους ημεδαπούς μεταχειρίσεως αποτελεί έναν από τους θεμελιώδεις νομικούς κανόνες της Κοινότητας.

25

Καθόσον παραπέμπει σε σύνολο νομοθετικών διατάξεων τις οποίες η χώρα εγκαταστάσεως εφαρμόζει πράγματι επί των υπηκόων της, τον κανόνα αυτό, λόγω της ίδιας του της φύσεως, μπορούν να τον επικαλεστούν άμεσα οι υπήκοοι όλων των κρατών μελών.

26

Ορίζοντας ότι η ελευθερία εγκαταστάσεως πρέπει να έχει επιτευχθεί μέχρι το τέλος της μεταβατικής περιόδου, το άρθρο 52 επιβάλλει υποχρέωση επιτεύξεως ακριβώς καθορισμένου αποτελέσματος, η εκτέλεση της οποίας διευκολύνεται αλλά δεν εξαρτάται, από την εφαρμογή προγράμματος προοδευτικών μέτρων.

27

Το γεγονός ότι δεν ακολουθήθηκε η προοδευτική αυτή εφαρμογή αφήνει άθικτη την ίδια την υποχρέωση, μετά από την προθεσμία που είχε προβλεφθεί για την εκπλήρωσή της.

28

Η ερμηνεία αυτή είναι σύμφωνη προς το άρθρο 8, παράγραφος 7 της Συνθήκης, σύμφωνα με το οποίο η λήξη της μεταβατικής περιόδου αποτελεί το έσχατο χρονικό σημείο για να τεθούν σε ισχύ οι κανόνες που προβλέπει η Συνθήκη και για την εφαρμογή όλων των μέτρων που προϋποθέτει η εγκαθίδρυση της κοινής αγοράς.

29

Κατά της απευθείας αυτής εφαρμογής δεν μπορεί να προβληθεί το γεγονός ότι το Συμβούλιο παρέλειψε να εκδώσει τις οδηγίες που προβλέπουν τα άρθρα 54 και 57, ή το γεγονός ότι ορισμένες από τις οδηγίες που πράγματι εκδόθηκαν δεν υλοποιούν πλήρως το στόχο της άρσεως των διακρίσεων που τάσσει το άρθρο 52.

30

Πράγματι, μετά τη λήξη της μεταβατικής περιόδου, οι οδηγίες που προβλέπει το κεφάλαιο περί δικαιώματος εκγαταστάσεως έχουν καταστεί περιττές για την εφαρμογή του κανόνα της ίσης με τους ημεδαπούς μεταχειρίσεως, καθόσον ο κανόνας αυτός επιβάλλεται πλέον από την ίδια τη Συνθήκη με άμεσο αποτέλεσμα.

31

Οι οδηγίες αυτές, ωστόσο, δεν στερούνται εντελώς σημασίας, διότι εξακολουθούν να έχουν ένα σημαντικό πεδίο εφαρμογής στον τομέα των μέτρων που αποσκοπούν στη διευκόλυνση της πραγματικής ασκήσεως του δικαιώματος ελεύθερης εγκαταστάσεως.

32

Πρέπει, συνεπώς, να δοθεί ως απάντηση στο ερώτημα που υποβλήθηκε ότι από τη λήξη της μεταβατικής περιόδου, το άρθρο 52 της Συνθήκης αποτελεί διάταξη που ισχύει άμεσα, παρά την ενδεχόμενη έλλειψη, σε ορισμένο τομέα, των οδηγιών που προβλέπουν τα άρθρα 54, παράγραφος 2, και 57, παράγραφος 1 της Συνθήκης.

33

Το Conseil d'État ζητεί, επίσης, να διευκρινιστεί η έννοια των «δραστηριοτήτων που συνδέονται σε ένα κράτος μέλος, έστω και περιστασιακά, με την άσκηση δημοσίας εξουσίας» που αναφέρεται στο άρθρο 55, εδάφιο 1.

34

Ειδικότερα, ερωτάται εάν σ' ένα επάγγελμα όπως του δικηγόρου εξαιρούνται από την εφαρμογή του κεφαλαίου περί ελεύθερης εγκαταστάσεως εκείνες μόνο οι συμφυείς με το επάγγελμα αυτό δραστηριότητες που συνδέονται με την άσκηση δημοσίας εξουσίας ή αν το επάγγελμα αυτό εξαιρείται στο σύνολό του επειδή περιλαμβάνει δραστηριότητες που συνδέονται με την άσκηση της εξουσίας αυτής.

35

Η Κυβέρνηση του Λουξεμβούργου και ο Εθνικός Δικηγορικός Σύλλογος του Βελγίου θεωρούν ότι το δικηγορικό επάγγελμα εξαιρείται, στο σύνολό του, από τους κανόνες της Συνθήκης περί δικαιώματος εγκαταστάσεως επειδή μετέχει οργανικά στη λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας απονομής της δικαιοσύνης.

36

Η κατάσταση αυτή προκύπτει τόσο από την οργάνωση του Δικηγορικού Συλλόγου, που ρυθμίζεται από το νόμο και περιλαμβάνει σύνολο αυστηρών προϋποθέσεων εισόδου και πειθαρχίας και από το λειτούργημα που εκπληρώνει ο δικηγόρος, στο πλαίσιο της δικαστικής διαδικασίας, όπου η συμμετοχή του είναι, κατά μέγα μέρος, υποχρεωτική.

37

Οι δραστηριότητες αυτές, που καθιστούν το δικηγόρο απαραίτητο επίκουρο στην απονομή της δικαιοσύνης, αποτελούν ενιαίο σύνολο, τα διάφορα στοιχεία του οποίου δεν είναι δυνατόν να αποχωριστούν.

38

Ο προσφεύγων στην κύρια δίκη υποστηρίζει ότι οπωσδήποτε ορισμένες δραστηριότητες του δικηγορικού επαγγέλματος συνδέονται με την άσκηση δημοσίας εξουσίας και, ότι, κατά συνέπεια, μόνο αυτές εμπίπτουν στην εξαίρεση που προβλέπει το άρθρο 55 από την αρχή της ελεύθερης εγκαταστάσεως.

39

Για τις Κυβερνήσεις της Γερμανίας, του Βελγίου, της Μεγάλης Βρετανίας, της Ιρλανδίας και της Ολλανδίας, καθώς και την Επιτροπή, η εξαίρεση του άρθρου 55 περιορίζεται σ' εκείνες μόνο τις δραστηριότητες των διαφόρων επαγγελμάτων που συνδέονται πράγματι με την άσκηση δημόσιας εξουσίας υπό τον όρο ότι αυτές μπορούν να αποχωριστούν από την κανονική άσκηση του επαγγέλματος.

40

Μεταξύ των προαναφερθεισών κυβερνήσεων υφίστανται, ωστόσο, διαφορές ως προς την φύση των δραστηριοτήτων που εξαιρούνται από την αρχή της ελευθερίας εγκαταστάσεως, δεδομένης της διαφορετικής οργανώσεως του δικηγορικού επαγγέλματος στα διάφορα κράτη μέλη.

41

Ειδικότερα, η Γερμανική Κυβέρνηση θεωρεί ότι λόγω της υποχρεωτικής συμμετοχής των δικηγόρων σε ορισμένες δικαστικές διαδικασίες, ιδίως στον τομέα του ποινικού και του δημοσίου δικαίου, υπάρχουν τόσο στενές σχέσεις μεταξύ του δικηγορικού επαγγέλματος και της ασκήσεως της δικαστικής εξουσίας ώστε να πρέπει να εξαιρεθούν από την ελευθέρωση τουλάχιστον μεγάλοι τομείς του επαγγέλματος αυτού.

42

Κατά το άρθρο 55, εδάφιο 1, εξαιρούνται από την εφαρμογή των διατάξεων του κεφαλαίου περί δικαιώματος εγκαταστάσεως «όσον αφορά το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, οι δραστηριότητες που συνδέονται στο κράτος αυτό, έστω και περιστασιακά, με την άσκηση δημοσίας εξουσίας».

43

Λόγω του θεμελιώδους χαρακτήρα που έχει, μέσα στο όλο σύστημα της Συνθήκης, η ελευθερία εγκαταστάσεως και ο κανόνας της ίσης με τους ημεδαπούς μεταχειρίσεως, οι αποκλίσεις που δέχεται το άρθρο 55, εδάφιο 1, δεν πρέπει να προσλάβουν τέτοια έκταση που να υπερβαίνει το σκοπό για τον οποίο περιελήφθη η ρήτρα αυτή εξαιρέσεως.

44

Σκοπός του άρθρου 55, εδάφιο 1 είναι να παράσχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα, σε περίπτωση κατά την οποία ορισμένα καθήκοντα που συνεπάγονται την άσκηση δημόσιας εξουσίας συνδέονται με μία από τις μη μισθωτές δραστηριότητες στις οποίες αναφέρεται το άρθρο 52, να αποκλείσουν την εκτέλεση των καθηκόντων αυτών από αλλοδαπούς.

45

Η ανάγκη αυτή ικανοποιείται πλήρως αν ο αποκλεισμός αυτής της κατηγορίας υπηκόων περιορίζεται σ' εκείνες μόνο τις δραστηριότητες οι οποίες συνιστούν, αυτές καθαυτές, άμεση και ειδική συμμετοχή στην άσκηση δημοσίας εξουσίας.

46

Επέκταση της εξαιρέσεως που προβλέπει το άρθρο 55 σε ολόκληρο το επάγγελμα, μπορεί να γίνει δεκτή μόνο στην περίπτωση κατά την οποία αυτού του είδους οι δραστηριότητες συνδέονται κατά τέτοιο τρόπο ώστε η ελευθέρωση της εγκαταστάσεως να έχει ως αποτέλεσμα να επιβάλει σ' ένα κράτος μέλος την υποχρέωση να δεχθεί, έστω και ευκαιριακώς, την άσκηση εκ μέρους αλλοδαπών καθηκόντων που εμπίπτουν στην άσκηση της δημόσιας εξουσίας.

47

Αντιθέτως, η επέκταση αυτή δεν μπορεί να γίνει δεκτή όταν, στο πλαίσιο ενός ανεξαρτήτου επαγγέλματος, οι δραστηριότητες που συνδέονται ενδεχομένως με την άσκηση δημοσίας εξουσίας αποτελούν στοιχείο που μπορεί να αποσπαστεί από το σύνολο της οικείας επαγγελματικής δραστηριότητας.

48

Εφόσον δεν έχει θεσπιστεί καμία οδηγία, δυνάμει του άρθρου 57, για την εναρμόνιση των εθνικών νομοθετικών διατάξεων που αφορούν, ειδικότερα, το δικηγορικό επάγγελμα, η άσκηση του επαγγέλματος αυτού εξακολουθεί να ρυθμίζεται από τη νομοθεσία των διαφόρων κρατών μελών.

49

Συνεπώς, η ενδεχόμενη εφαρμογή των περιορισμών της ελευθερίας εγκαταστάσεως που προβλέπει το άρθρο 55, εδάφιο 1 πρέπει να κρίνεται χωριστά για κάθε κράτος μέλος σύμφωνα με τις ισχύουσες εθνικές διατάξεις που αφορούν την οργάνωση και την άσκηση του εν λόγω επαγγέλματος.

50

Κατά την εκτίμηση αυτή πρέπει, ωστόσο, να λαμβάνεται υπόψη ο κοινοτικός χαρακτήρας των ορίων που θέτει το άρθρο 55 στις επιτρεπόμενες εξαιρέσεις από την αρχή της ελευθερίας εγκαταστάσεως ώστε να αποφευχθεί εξουδετέρωση της πρακτικής αποτελεσματικότητας της Συνθήκης από τις μονομερείς νομοθετικές διατάξεις των κρατών μελών.

51

Επαγγελματικές παροχές υπηρεσιών που συνεπάγονται επαφή με τα δικαστήρια, έστω και αν αυτή είναι κανονική και οργανική, ή ακόμα συνδρομή, έστω και υποχρεωτική, στη λειτουργία τους δεν αποτελούν, αυτές καθαυτές, συμμετοχή στην άσκηση δημόσιας εξουσίας.

52

Ειδικότερα, δεν μπορούν να θεωρηθούν ως συμμετοχή στη δημόσια εξουσία οι πιο χαρακτηριστικές δραστηριότητες του δικηγορικού επαγγέλματος, όπως η παροχή νομικών συμβουλών και νομικής αρωγής ή επίσης η εκπροσώπηση και υπεράσπιση των διαδίκων ενώπιον των δικαστηρίων, ακόμα και όταν η παρεμβολή ή η αρωγή δικηγόρου είναι υποχρεωτική ή όταν το καθήκον αυτό ανατίθεται αποκλειστικά, βάσει του νόμου, στους δικηγόρους.

53

Πράγματι, η άσκηση των δραστηριοτήτων αυτών δεν επηρεάζει την κρίση της δικαστικής αρχής και την ελεύθερη άσκηση της δικαστικής εξουσίας.

54

Πρέπει, συνεπώς, να δοθεί ως απάντηση στο ερώτημα που υποβλήθηκε ότι η εξαίρεση από την ελευθερία εγκαταστάσεως που προβλέπει το άρθρο 55, εδάφιο 1, πρέπει να περιορίζεται σ' εκείνες μόνο τις δραστηριότητες στις οποίες αναφέρεται το άρθρο 52, οι οποίες συνεπάγονται, αυτές καθαυτές, άμεση και ειδική συμμετοχή στην άσκηση δημόσιας εξουσίας.

55

Σε καμία περίπτωση, δεν μπορεί να προσδοθεί ο χαρακτηρισμός αυτός, στο πλαίσιο ελευθερίου επαγγέλματος, όπως το δικηγορικό, σε δραστηριότητες όπως η παροχή νομικών συμβουλών και νομικής αρωγής ή η εκπροσώπηση και υπεράσπιση των διαδίκων ενώπιον των δικαστηρίων, ακόμα και όταν η εκπλήρωση των δραστηριοτήτων αυτών είναι υποχρεωτική ή αποκλειστική βάσει του νόμου.

Για τους λόγους αυτούς,

ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,

κρίνοντας επί των ερωτημάτων που του υπέβαλε το Conseil d'État του Βελγίου, Section d'Administration, τρίτο τμήμα, με απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 1973, αποφαίνεται: