ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ

KARL ROEMER

της 13ης Ιουνίου 1968 ( *1 )

Κύριε Πρόεδρε,

Κύριοι δικαστές,

Η προσφεύγουσα της παρούσας δίκης διατηρεί στο ομόσπονδο κράτος της Κάτω Σαξωνίας της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας εργοστάσιο ζαχάρεως. Εκεί παρασκευάζει ακατέργαστη ζάχαρη από ζαχαρότευτλα, την οποία άλλες επιχειρήσεις, τα λεγόμενα διυλιστήρια, επεξεργάζονται περαιτέρω σε λευκή ζάχαρη. Η προσφεύγουσα θεωρεί ότι εθίγη από διάταξη της κοινής οργανώσεως αγορών στον τομέα της ζάχαρης, που θεσπίστηκε από το Συμβούλιο Υπουργών με τον κανονισμό 1009/67 της 18ης Δεκεμβρίου 1967 (Amtsblatt 308).

Αυτή η πολύπλοκη οργάνωση που γίνεται δύσκολα αντιληπτή σε όλες της τις λεπτομέρειες από τους μη ειδικούς, επιδιώκει να παράσχει στους παραγωγούς ζαχαροτεύτλων και ζαχαροκαλάμων της Κοινότητας «τις αναγκαίες εγγυήσεις ως προς την απασχόλησή τους και το βιοτικό τους επίπεδο». Για τον σκοπό αυτό προβλέπει μέτρα προς σταθεροποίηση της αγοράς ζάχαρης, η οποία, όπως και άλλες γεωργικές αγορές της Κοινότητας, ρυθμίζεται κυρίως μέσω της τιμής. Στο κέντρο της οργανώσεως της αγοράς βρίσκεται, γι' αυτό, ο καθορισμός ενδεικτικής τιμής για τη λευκή ζάχαρη και αντίστοιχης τιμής παρεμβάσεως, οι οποίες καθορίζονται ετησίως για την περισσότερο πλεονασματική περιοχή της Κοινότητας. Για τις περιοχές που παράγουν τα διάφορα τεύτλα ορίζονται επίσης ετησίως, λαμβανομένης υπόψη της τιμής παρεμβάσεως, κατώτατες τιμές, στην καταβολή των οποίων υποχρεούνται οι παρασκευαστές ζάχαρης έναντι των παραγωγών τεύτλων. Επιπλέον προβλέπονται για άλλες περιοχές της Κοινότητας παράγωγες τιμές παρεμβάσεως, τιμές παρεμβάσεως για ακατέργαστη ζάχαρη από ζαχαροκάλαμα και τιμές παρεμβάσεως για ακατέργαστη ζάχαρη από τεύτλα. Οι τιμές αυτές παίζουν ρόλο για τους οριζόμενους από τα κράτη μέλη οργανισμούς παρεμβάσεως, οι οποίοι υποχρεούνται «(να αγοράζουν) ζάχαρη στην τιμή παρεμβάσεως, η οποία ισχύει στην περιοχή, στην οποία βρίσκεται η ζάχαρη κατά το χρονικό σημείο της αγοράς».

Ενώ όμως αυτή η υποχρέωση παρεμβάσεως ισχύει χωρίς χρονικό περιορισμό για τη λευκή ζάχαρη και ακατέργαστη ζάχαρη από ζαχαροκάλαμα, είναι δηλαδή μόνιμο συστατικό στοιχείο της οργανώσεως της αγοράς, η ρύθμιση της παρεμβάσεως για την ακατέργαστη ζάχαρη από τεύτλα είναι κατά το άρθρο 9, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού χρονικά περιορισμένη: η ισχύς της λήγει στις 31 Δεκεμβρίου 1969. Για το μετέπειτα χρονικό διάστημα προβλέπεται κατά το άρθρο 9, παράγραφος 4, μόνον ότι «σε περίπτωση ανωμαλίας μπορούν να ληφθούν ειδικά μέτρα».

Κατά της εξαιρετικής αυτής ρυθμίσεως στρέφεται η προσφεύγουσα. Θεωρεί ότι πρόκειται για αδικαιολόγητη διάκριση σε βάρος των παρασκευαστών ακατέργαστης ζάχαρης από τεύτλα και απαιτεί γι' αυτό, με την προσφυγή της που περιήλθε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 29 Φεβρουαρίου 1968, την ακύρωση του άρθρου 9, παράγραφος 3, του κανονισμού 1009/67.

Όπως γνωρίζετε, το Συμβούλιο αντέδρασε στην προσφυγή με αίτηση κατά το άρθρο 91 του Κανονισμού Διαδικασίας, δηλαδή θεωρεί την προσφυγή απαράδεκτη, ενόψει του ότι η προσβαλλόμενη διάταξη έχει κανονιστικό χαρακτήρα, και ζητεί την έκδοση σχετικής προδικαστικής αποφάσεως. Έτσι, η προσφεύγουσα, με μεταγενέστερο υπόμνημά της, σχετικό με την ένσταση του Συμβουλίου, έλαβε θέση και κατά την προφορική διαδικασία της 29ης Μαΐου οι διάδικοι συζήτησαν μόνο το παραδεκτό της προσφυγής.

Ήδη θα ήθελα να διατυπώσω την άποψή μου επί του προβλήματος του παραδεκτού.

Η καθοριστική διάταξη εν προκειμένω είναι το άρθρο 173, δεύτερη παράγραφος, της Συνθήκης ΕΟΚ, με την οποία το Δικαστήριο ασχολήθηκε ήδη επανειλημμένα. Κατ' αυτή πρέπει να διακριθούν τρεις περιπτώσεις, στις οποίες μπορεί να αναγνωριστεί δικαίωμα ασκήσεως T/SO/KA προσφυγής ακυρώσεως σε θιγόμενους ιδιώτες. Πρέπει να πρόκειται είτε για απόφαση με αποδέκτη τον προσφεύγοντα, δηλαδή απευθυνόμενη προς αυτόν, είτε για απόφαση απευθυνόμενη σε πρόσωπο διαφορετικό από τον προσφεύγοντα είτε για απόφαση που έχει εκδοθεί ως κανονισμός. Στην παρούσα περίπτωση ενδιαφέρει μόνο η τρίτη από τις δυνατότητες αυτές, κατά την ορθή και ομόφωνη άποψη των διαδίκων, οι οποίοι αναγνωρίζουν κατά βάση χαρακτήρα κανονισμού στο σύνολο της πράξεως που εκδόθηκε από το Συμβούλιο. Αυτό σημαίνει ότι πρέπει πρώτα να ασχοληθώ με τη νομική φύση της προσβαλλόμενης πράξεως, εφόσον δεν κριθεί, όπως συνέβη μία φορά (δηλαδή στην υπόθεση 40/64) χωρίς να επαναληφθεί όμως στην τελευταία σχετική περίπτωση (της υποθέσεως 30/67), να μείνει ανοικτό το θέμα της νομικής φύσεως και να εξακριβωθεί αμέσως αν η προσβαλλόμενη πράξη αφορά τουλάχιστον την προσφεύγουσα άμεσα και ατομικά. Εάν θελήσει κανείς να καθορίσει τη νομική φύση του επίδικου μέτρου, τότε, σύμφωνα με τη μέχρι τούδε νομολογία (την τελευταία φορά στην υπόθεση 30/67), το αποφασιστικό ερώτημα είναι εάν η υπό κρίση διάταξη αποτελεί κανονισμό μόνο φαινομενικά, περιβάλλεται δηλαδή τον τύπο κανονισμού (άρα πράξεως απρόσβλητης από ιδιώτες), στην πραγματικότητα, όμως, πρέπει να χαρακτηριστεί ως απόφαση.

Αυτό το ζήτημα χαρακτηρισμού — απόφαση ή κανονισμός, τρίτη μορφή δεν ενδιαφέρει εδώ — πρέπει πάντως να είναι στην παρούσα περίπτωση πολύ δυσχερέστερο από ό, τι σε άλλες δίκες. Για τον λόγο αυτό θα ασχοληθώ με το ζήτημα αυτό λεπτομερώς.

Ας μου επιτρέψει το Δικαστήριο να υπενθυμίσω εκ προοιμίου ακόμη μία φορά περί τίνος πρόκειται. Έχουμε να κάνουμε με το χρονικό περιορισμό μέρους της ρυθμίσεως της παρεμβάσεως που περιέχεται στον κανονισμό 1009/67, δηλαδή με τη διάταξη, κατά την οποία από την 1η Ιανουαρίου 1970 δεν υφίσταται πλέον για τους εθνικούς οργανισμούς παρεμβάσεως η υποχρέωση να αγοράζουν ακατέργαστη ζάχαρη από τεύτλα στην τιμή παρεμβάσεως, ή, με άλλα λόγια, με την κατάργηση μιας εγγυήσεως διαθέσεως σε βάρος εκείνων, οι οποίοι παράγουν και πωλούν αυτά τα εμπορεύματα.

Όταν αναρωτηθεί κανείς, εάν τα μέτρα αυτά πρέπει να αξιολογηθούν ως απόφαση ή κανονισμός υπό την έννοια της Συνθήκης, τότε διαπιστώνει, καταρχήν, ότι τα κριτήρια που διατυπώνονται στην ίδια τη Συνθήκη και μπορούν να χρησιμεύσουν για ορισμό δεν είναι πολύ λεπτομερή και ακριβή, αφού το άρθρο 189 αναφέρει μόνον ότι «η απόφαση είναι δεσμευτική ως προς όλα τα μέρη της για τους αποδέκτες που ορίζει», ενώ για τον κανονισμό κατά βάση λέγεται μόνο ότι «έχει γενική ισχύ». Ούτε από τη μέχρι τούδε νομολογία του Δικαστηρίου μου φαίνεται να προκύπτουν πολλά για την αξιολόγηση των υπό κρίση πραγματικών περιστατικών. Για την ακρίβεια δεν ασχολήθηκε ποτέ με παρόμοια οριακή περίπτωση, αλλά πάντοτε με πράξεις, οι οποίες είτε μπορούσαν να θεωρηθούν σαφώς ως αποφάσεις είτε περιείχαν σαφώς κανονιστικά μέτρα, δηλαδή μέτρα, των οποίων ο χαρακτήρας ως κανόνων δικαίου δεν μπορούσε να τεθεί σε αμφιβολία. Όσον αφορά την τελευταία αυτή κατηγορία, μπορώ να υπενθυμίσω τις υποθέσεις 16/62 και 17/62, στις οποίες επίμαχο θέμα ήταν η κατάργηση των ποσοτικών περιορισμών των εισαγωγών και η γενική άρνηση εφαρμογής του άρθρου 44 της Συνθήκης στα πλαίσια του κανονισμού 23. Υπενθυμίζω περαιτέρω τις υποθέσεις 19/62-22/62 στις οποίες επρόκειτο για τη δυνατότητα εφαρμογής του δικαίου του ανταγωνισμού της Οικονομικής Κοινότητας επί συμφωνιών παραγωγών γεωργικών προϊόντων. Υπενθυμίζω την υπόθεση 40/64, στην οποία συζητήθηκε ο καθορισμός τιμών αναφοράς για τα εσπεριδοειδή, και, τέλος, την πρόσφατη απόφαση επί της υποθέσεως 30/67, της οποίας αντικείμενο ήταν ο καθορισμός παράγωγων τιμών παρεμβάσεως στα πλαίσια της κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των δημητριακών. Αντίστοιχες αποφάσεις περί της εννοίας της γενικής αποφάσεως θα μπορούσαν να αναφερθούν στα πλαίσια της Συνθήκης ΕΚΑΧ. Ενόψει των επίδικων .αντικειμένων αυτών των περιπτώσεων δεν εκπλήσσει, για τον λόγο αυτόν, το γεγονός ότι για τον χαρακτηρισμό γενικών αποφάσεων (υπό την έννοια της Συνθήκης ΕΚΑΧ) ή για τον χαρακτηρισμό κανονισμών (υπό την έννοια της Συνθήκης ΕΟΚ) χρησιμοποιήθηκαν στις αποφάσεις αυτές διατυπώσεις, στις οποίες δεσπόζουν αφηρημένα, γενικά στοιχεία. Έτσι στην απόφαση επί των υποθέσεων 36/58-38/58, 40/58, 41/58 λέγεται ότι: «(η γενική απόφαση) θεσπίζει σειρά κανονιστικών αρχών, καθορίζει σε αφηρημένη μορφή τις προϋποθέσεις εφαρμογής τους και ορίζει τις έννομες συνέπειες που προκύπτουν από αυτές. Περιέχει (…) γενικές (…) διατάξεις, που μπορούν να έχουν σημασία για αόριστο αριθμό περιπτώσεων καθ' όμοιο τρόπο και μπορούν να εφαρμοστούν στο παρόν και στο μέλλον εφ' όλων των προσώπων που πληρούν τις αναφερόμενες σε αυτές προϋποθέσεις». Η χαρακτηριστική για τη Συνθήκη ΕΟΚ απόφαση επί των υποθέσεων 16 και 17/62 δέχεται ότι: «ο κανονισμός (έχει) κατά βάση κανονιστικό χαρακτήρα και (…) μπορεί (…) (να εφαρμοστεί) στο σύνολό του επί κύκλου προσώπων που οριοθετείται αφηρημένα».

Εκτός, όμως, από εκείνες τις προφανείς μορφές ασκήσεως δημόσιας εξουσίας, επί των οποίων αναφέρονται οι ορισμοί της μέχρι τούδε νομολογίας του Δικαστηρίου, υπάρχουν αναμφισβήτητα και ενδιάμεσες ή μικτές μορφές. Αυτό φαίνεται από μία εξέταση του εθνικού, ιδίως του γερμανικού δικαίου, κατά το οποίο η χάραξη του ορίου μεταξύ ατομικών πράξεων και κανονιστικών μέτρων παίζει για την οριοθέτηση του δικαιώματος ασκήσεως προσφυγής παρόμοιο ρόλο όπως και στη Συνθήκη ΕΟΚ (ενώ κατά το γαλλικό, ιταλικό και βελγικό δίκαιο, των οποίων δεν παραμελήθηκε η εξέταση, η προβληματική αυτή είναι άγνωστη ή έρχεται σε δεύτερη μοίρα). Η εξέταση του εθνικού δικαίου δείχνει, περαιτέρω, ότι δεν μπορεί να ληφθεί επαρκώς υπόψη η ύπαρξη τέτοιων ενδιάμεσων μορφών διοικητικής δράσεως μέσω εννοιών καθαρής θεωρίας του δικαίου, στηριζόμενης μόνο στον κύκλο των αποδεκτών και να θεωρούνται ατομικές πράξεις μόνο τα μέτρα, ο αριθμός των αποδεκτών των οποίων είναι αντικειμενικά καθορισμένος κατά το χρονικό σημείο της εκδόσεώς τους, ενώ θα έπρεπε να θεωρούνται κανόνες δικαίου όλες οι πράξεις που αφορούν κύκλο προσώπων που δεν μπορεί να καθοριστεί κατά το χρονικό σημείο της εκδόσεως τους, επειδή αυτός μπορεί να μεταβληθεί κατά τη διάρκεια ισχύος του μέτρου, όπου, δηλαδή, όπως διατυπώθηκε από τον Fuss ( 1 ), υφίσταται «δυνατή διακύμανση» του κύκλου των ενδιαφερομένων.

Προπαντός στη νομολογία του Bundesverwaltungsgericht, αλλά και άλλων γερμανικών δικαστηρίων, ανευρίσκεται σειρά περιπτώσεων κατά την κρίση των οποίων δεν εφαρμόστηκαν τα ασφαλώς σαφή και προφανή κριτήρια οριοθετήσεως που μόλις σκιαγράφησα. Αντ' αυτών θεωρήθηκε από τα δικαστήρια αυτά σε περιπτώσεις μικτών μορφών διοικητικής δράσεως αποφασιστικής σημασίας επίσης το ζήτημα, εάν πρόκειται για ρύθμιση ατομικής, «συγκεκριμένης περιπτώσεως». Όταν συμβαίνει αυτό, το μόνο που ήταν άλλωστε καθοριστικό, κατά το γράμμα της διοικητικής δικονομίας (της κανονιστικής αποφάσεως αριθμ. 165) που ίσχυε παλαιότερα στη βρετανική ζώνη κατοχής, τότε γίνεται λόγος για «γενική διάταξη» (Allgemeinverfügung), δηλαδή για προσβλητή διοικητική πράξη, ακόμη και στις περιπτώσεις, που η πράξη αφορούσε αόριστο αριθμό προσώπων. Έτσι π.χ. προκειμένου για απόφαση συγχωνεύσεως δήμων ( 2 ), για τοποθέτηση σημάτων της τροχαίας ( 3 ), για αποκλεισμό δημόσιας οδού ( 4 ), για υγειονομική απαγόρευση εμπορίας ορισμένων προϊόντων σε ορισμένες περιοχές ( 5 ), για άρνηση εγκρίσεως κανονισμού τελών του Τεχνικού Επιμελητηρίου ( 6 ), ή άρνηση εγκρίσεως εκλογικού κανονισμού Βιομηχανικού και Εμπορικού Επιμελητηρίου ( 7 ), καμιά φορά διατυπώνεται ρητά η αιτιολογία ότι η έννοια «διοικητική πράξη» είναι και δικονομική και ότι ο ορισμός της πρέπει να διενεργείται κατά τρόπο ευρύ προς το συμφέρον της θεμελιώδους αρχής του συνταγματικού δικαίου περί πλήρους ένδικης προστασίας.

Η ανάγνωση αυτής της νομολογίας συνοδεύεται από την υπόμνηση της θεμελιώδους διαπιστώσεως της αποφάσεως 25/62, κατά την οποία «οι διατάξεις της Συνθήκης περί του δικαιώματος ασκήσεως προσφυγής δεν πρέπει να ερμηνεύονται συσταλτικά». Προκειμένου να δοθεί νόημα στην παραπάνω διαπίστωση, πρέπει να δοθεί απάντηση στο ερώτημα μήπως το κοινοτικό δίκαιο δεν επιτρέπει παρόμοια διασταλτική ερμηνεία της έννοιας της αποφάσεως, δηλαδή επίλυση του αποφασιστικού για το άρθρο 173, δεύτερη παράγραφος, ζητήματος χαρακτηρισμού, που δεν ακολουθεί την προαναφερθείσα, αυστηρά θεωρητική κατεύθυνση.

Για να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό μου φαίνεται ότι η μέχρι τούδε νομολογία του Δικαστηρίου προσφέρει πράγματι ορισμένες ενδείξεις. Τουλάχιστον οι διατυπώσεις ορισμένων σχετικών αποφάσεων συνηγορούν σαφώς υπέρ της ελαστικής αντιμετωπίσεως του ζητήματος οριοθετήσεως. Αναφέρεται, έτσι, στην απόφαση επί των υποθέσεων 16/62 και 17/62, ότι δεν πρόκειται για κανονισμό, όταν ένα μέτρο «μπορεί να εφαρμοστεί σε περιορισμένο αριθμό αποδεκτών που προσδιορίζονται ή μπορούν να προσδιοριστούν ονομαστικά». Λέγεται ότι προσφυγή ακυρώσεως μπορεί να ασκηθεί από ιδιώτες κατά μέτρων, «τα οποία τους θίγουν κατά τρόπο όμοιο» με ατομικές αποφάσεις, των οποίων είναι αποδέκτες, και επί λέξει ότι: «για να διευκρινιστεί σε αμφίβολες περιπτώσεις, εάν πρόκειται για απόφαση ή κανονισμό, πρέπει να εξεταστεί μήπως το υπό κρίση μέτρο αφορά ορισμένα πρόσωπα ατομικά». Ομοίως, η απόφαση επί της υποθέσεως 25/62 δέχεται ότι: «για να διαπιστωθεί, εάν πρόκειται για απόφαση, πρέπει να εξεταστεί, μήπως το μέτρο αφορά ορισμένα πρόσωπα», δηλαδή χαρακτηριστικό της αποφάσεως είναι ότι απευθύνεται σε περιορισμένο αριθμό προσώπων. Στην τελευταία σχετική απόφαση επί της υποθέσεως 30/67 τονίζεται, τέλος, ότι ενδέχεται «ένα μέτρο που πρέπει, στο σύνολό του, να θεωρηθεί κανονισμός (…) να περιέχει διατάξεις, οι οποίες απευθύνονται προς ορισμένα πρόσωπα κατά τέτοιο τρόπο, ώστε αυτά να εξατομικεύονται υπό την έννοια του άρθρου 173, δεύτερη παράγραφος, της Συνθήκης», και τίθεται το ερώτημα, εάν το προσβαλλόμενο μέτρο αφορά «τα συμφέροντα ορισμένων προσώπων που κατονομάζονται ή των οποίων η ταυτότητα μπορεί να προσδιοριστεί».

Υπάρχουν, λοιπόν, πράγματι αφετηρίες για λογική αντιμετώπιση του προβλήματος χαρακτηρισμού που μας ενδιαφέρει, αντιμετώπιση που λαμβάνει υπόψη τα δικαιολογημένα συμφέροντα προς παροχή ένδικης προστασίας, χωρίς να προκαλεί τον κίνδυνο λαϊκής αγωγής.

Ας δούμε λοιπόν τώρα πώς φαίνεται ότι είναι ορθότερο να κριθεί η παρούσα περίπτωση υπό το φως όλων αυτών των σκέψεων. Πρέπει, σχετικά, να σημειωθούν τα εξής:

Η προσβαλλόμενη διάταξη ορίζει, το επαναλαμβάνω ακόμη μία φορά, ότι από την 1η Ιανουαρίου 1970 δεν υφίσταται πλέον υποχρέωση παρεμβάσεως για ακατέργαστη ζάχαρη από τεύτλα, εκλείπει λοιπόν η εγγύηση διαθέσεως για τους παρασκευαστές ακατέργαστης ζάχαρης από τεύτλα. Το μέτρο αυτό αφορά, υπό. την έννοια όλων των άμεσων και έμμεσων επιδράσεων, ασφαλώς, όπως ορθά τονίζει το Συμβούλιο, πλήθος προσώπων, τα οποία ενδιαφέρει η κοινή αγορά ζάχαρης, μεταξύ άλλων τις επιχειρήσεις περαιτέρω επεξεργασίας ή και τους καταναλωτές. Για την προκειμένη έρευνα αυτό όμως δεν είναι καθοριστικό κρισιμότερο είναι το ζήτημα, ποιου μεταβάλλεται η έννομη κατάσταση, για ποιον παράγονται έννομα αποτελέσματα από το προσβαλλόμενο μέτρο. Μόνον αυτός, τον οποίον αφορά το μέτρο κατά τον τρόπο αυτόν, μπορεί να ισχυριστεί ότι το μέτρο «ισχύει γι' αυτόν», ότι ανήκει στον κρίσιμο για το ζήτημα του χαρακτηρισμού κύκλο των αποδεκτών, ενώ οι απλώς αντανακλαστικά ευνοούμενοι από τον κανόνα δικαίου πρέπει, ασφαλώς, να μη ληφθούν υπόψη. Κατά τον απαραίτητο αυτό περιορισμό απομένουν στην παρούσα περίπτωση ως ενδιαφερόμενοι πράγματι μόνον οι εθνικοί οργανισμοί παρεμβάσεως, δηλαδή ένας καθορισμένος αριθμός διοικητικών αρχών και οι παραγωγοί ακατέργαστης ζάχαρης από τεύτλα. Πόσο μεγάλος είναι αυτός ο αριθμός δεν ξέρουμε ακριβώς. Τα στοιχεία που έδωσε το Συμβούλιο αμφισβητήθηκαν την τελευταία στιγμή από την προσφεύγουσα. Ακόμα κι αν, όμως, στηριχτεί κανείς στα αμφισβητούμενα στοιχεία του Συμβουλίου, πρόκειται για τριάντα το πολύ επιχειρήσεις στην Κοινότητα ολόκληρη. Δεν μπορεί, υπό την έννοια της καθαρής νομικής θεωρίας, να αποκλειστεί μεταβολή του αριθμού αυτού στο μέλλον, δηλαδή μέχρι να λήξει η ισχύς της ρυθμίσεως της παρεμβάσεως. Δεν θα έπρεπε, εντούτοις, να είναι αποφασιστική η θεωρητική αυτή περίπτωση (που δεν επιτρέπει, πράγματι, να απευθυνθεί το μέτρο ατομικά στους αποδέκτες κατά τρόπο βέβαιο), αλλά η ορθή διαπίστωση ότι, ενόψει της μέχρι τούδε εξελίξεως αυτού του κλάδου της οικονομίας, της πραγματικά υφιστάμενης οικονομικής καταστάσεως (υπερπαραγωγή στην αγορά ζάχαρης της Κοινότητας) και της νομικής καταστάσεως που θα ισχύει το 1970 και μπορεί ήδη τώρα να διαπιστωθεί, η αύξηση, η σημαντική αύξηση, του αριθμού των ενδιαφερομένων είναι εντελώς απίθανη. Όπως ορθά τονίζει η προσφεύγουσα, θα έπρεπε μάλλον να προβλέπεται μείωση, είτε από οικονομικές είτε από νομικές αιτίες (συγκέντρωση περισσότερων επιχειρήσεων).

Έχω όμως την πεποίθηση ότι λόγω της ιδιομορφίας αυτής της πραγματικής καταστάσεως μπορεί δικαιολογημένα να γίνει λόγος για αποτελέσματα του προσβαλλομένου μέτρου «ανάλογα με αυτά των αποφάσεων» και να θεωρηθεί ότι (το μέτρο αυτό) προσομοιάζει μάλλον προς ατομική ρύθμιση, παρά να του αποδοθεί κανονιστικός χαρακτήρας. Έχουμε έτσι, πράγματι, όπως ισχυρίζεται η προσφεύγουσα, μια απόφαση υπό την έννοια του άρθρου 173, δεύτερη παράγραφος «που εκδόθηκε ως κανονισμός» και δεν μπορούμε να αρνηθούμε το παραδεκτό της προσφυγής, επικαλούμενοι τη νομική φύση της προσβαλλόμενης πράξεως.

Θα έπρεπε τουλάχιστον να αναγνωριστεί η ύπαρξη «αμφίβολης περιπτώσεως» υπό την έννοια της αποφάσεως 16/62 και 17/62 και να μετατοπιστεί για τον λόγο αυτό το κέντρο βάρους της εξετάσεως στο ζήτημα, «εάν το επίδικο μέτρο αφορά ατομικά ορισμένα πρόσωπα». Για το ζήτημα αυτό πρέπει, εν πάση περιπτώσει, να μιλήσει κανείς, πριν δεχτούμε το παραδεκτό της προσφυγής·

Υπό ποιες προϋποθέσεις υφίσταται «ατομικό συμφέρον» κατά το άρθρο 173, δεύτερη παράγραφος, χρειάστηκε επίσης να εξεταστεί ήδη επανειλημμένα από το Δικαστήριο. Έτσι διαμορφώθηκε από τη νομολογία ένας κανόνας, κατά τον οποίο «όποιος δεν είναι αποδέκτης αποφάσεως, μπορεί να ισχυριστεί ότι αυτή τον αφορά άμεσα, μόνο όταν η απόφαση, λόγω ορισμένων προσωπικών ιδιοτήτων ή ιδιαίτερων περιστάσεων που τον ξεχωρίζουν από τον κύκλο όλων των υπόλοιπων προσώπων, τον θίγει και άρα τον εξατομικεύει κατά τρόπο όμοιο με τους αποδέκτες». Ο ορισμός αυτός, είτε είναι τέλειος είτε όχι, αποδείχτηκε μέχρι τώρα στην πράξη απόλυτα επιτυχής.

Αν τον εφαρμόσει κανείς στα υπό κρίση πραγματικά περιστατικά, θα διστάσει ίσως να μιλήσει για «προσωπικές ιδιότητες» της προσφεύγουσας, που θα μπορούσαν να την «εξατομικεύσουν» ως προς το προσβαλλόμενο μέτρο, διότι το προαναφερθέν χωρίο δημιουργεί μάλλον την εντύπωση ότι αναφέρεται σε ιδιότητες που ενυπάρχουν σε ορισμένα πρόσωπα. Σύμφωνα με όλα όσα ειπώθηκαν μέχρι τώρα στα πλαίσια της εξετάσεως της νομικής φύσεως της προσβαλλόμενης πράξεως, δεν μπορεί να αμφισβητηθεί ότι το άρθρο 9, παράγραφος 3, του προσβαλλόμενου κανονισμού θίγει την προσφεύγουσα λόγω «ιδιαίτερων περιστάσεων», οι οποίες την ξεχωρίζουν «από τόν κύκλο όλων των υπόλοιπων προσώπων». Αυτές συνίστανται στην παραγωγική της δραστηριότητα, δηλαδή στην παρασκευή ακατέργαστης ζάχαρης από τεύτλα, που πραγματοποιείται από πολύ περιορισμένο αριθμό άλλων επιχειρήσεων της Κοινότητας και η οποία μπορεί να επηρεαστεί από την κατάργηση της εγγυήσεως διαθέσεως για ακατέργαστη ζάχαρη από τεύτλα. Διαφορετικά από την εμπορική δραστηριότητα υπό την έννοια της υποθέσεως 25/62, δεν είναι δυνατό, ασφαλώς, να ειπωθεί γι' αυτή ότι μπορεί «να ασκηθεί οποτεδήποτε από οποιονδήποτε», αφού απαιτεί σημαντικές επενδύσεις, στις οποίες ίσως κανείς να μην είναι διατεθειμένος στο μέλλον να προβεί, ενόψει της επίδικης καταργήσεως της ρυθμίσεως παρεμβάσεως για ακατέργαστη ζάχαρη από τεύτλα.

Ακόμα και αν κανείς χάραζε μεγαλύτερο τον κύκλο των ενδιαφερομένων, πράγμα που δικαιολογείται από την έννοια που δίνει την έμφαση στην προσβολή συμφερόντων, αν δηλαδή συμπεριλάμβανε κανείς στους ενδιαφερόμενους που έχουν σημασία εν προκειμένω όχι μεν τους παραγωγούς τεύτλων (για τους οποίους ως γνωστό, ισχύει εγγύηση κατωτάτης τιμής), αλλά πάντως τους εθνικούς οργανισμούς παρεμβάσεως, τους σχετικούς εμπόρους και περαιτέρω επεξεργαστές, δεν θα έπρεπε να προκύπτει διαφορετικό συμπέρασμα για τη θέση της προσφεύγουσας. Αφού κατ' ορθή άποψη πρέπει να γίνει διαφοροποίηση ως προς το συμφέρον, τουλάχιστον στον βαθμό που μπορούν να διαπιστωθούν σημαντικές διαφορές ως προς το είδος των μειονεκτημάτων που προκύπτουν από προσβαλλόμενη πράξη. Με άλλα λόγια: ακόμα και όταν ο κύκλος των ενδιαφερομένων είναι μεγάλος, μπορεί να είναι δικαιολογημένο να σχηματιστεί στενότερη ομάδα ειδικά ενδιαφερομένων και να γίνεται λόγος για ειδικές εξατομικεύουσες περιστάσεις υπό την έννοια της νομολογίας του Δικαστηρίου.

Στο σημείο αυτό η παρούσα περίπτωση δεν παρουσιάζει δυσκολία, όσον αφορά τη διάκριση μεταξύ της προσφεύγουσας και των οργανισμών και προσώπων τα οποία ευνοούνται από την κατάργηση της ρυθμίσεως της παρεμβάσεως, δηλαδή των εθνικών οργανισμών παρεμβάσεως και των αγοραστών ακατέργαστης ζάχαρης από τεύτλα.

Μια διαφοροποίηση μπορεί όμως, περαιτέρω, να φαίνεται σκόπιμη σε σχέση με επιχειρήσεις που ασχολούνται μόνο με το εμπόριο ακατέργαστης ζάχαρης από τεύτλα (δεν ξέρω, εάν πράγματι υπάρχουν) καθώς και σε σχέση με επιχειρήσεις που παρασκευάζουν συγχρόνως ακατέργαστη ζάχαρη από τεύτλα και λευκή ζάχαρη, δηλαδή και το τελικό προϊόν που προέρχεται από την επεξεργασία ακατέργαστης ζάχαρης από τεύτλα. Πράγματι, η προσφεύγουσα (όπως και άλλοι παραγωγοί ακατέργαστης ζάχαρης από τεύτλα), συγκρινόμενη με τις προαναφερθείσες επιχειρήσεις, βρίσκεται σε ειδική κατάσταση, επειδή η κατάργηση της εγγυήσεως διαθέσεως της ακατέργαστης ζάχαρης από τεύτλα θα μπορούσε να διακυβεύσει την ύπαρξή της. Κατά τις προγνώσεις που είναι σήμερα δυνατές δεν αποκλείεται, πράγματι, ενόψει της υπερπαραγωγής ζαχαροτεύτλων στην Κοινότητα και των τιμών της διεθνούς αγοράς που είναι σε κατώτερο επίπεδο από αυτές της Κοινότητας (και εμποδίζουν την εξαγωγή), η κατάργηση της ρυθμίσεως της παρεμβάσεως για ακατέργαστη ζάχαρη από τεύτλα το 1970 να δημιουργήσει σημαντικές οικονομικές δυσχέρειες στην προσφεύγουσα, επειδή αυτή θα είναι, όπως και πριν, υποχρεωμένη να καταβάλλει στους παραγωγούς τεύτλων τις καλύτερες τιμές, χωρίς όμως να της είναι, από την άλλη πλευρά, εγγυημένη η διάθεση των προϊόντων της σε εύλογες τιμές που λαμβάνουν υπόψη και τα έξοδα μεταφοράς. Έτσι μπορεί από την κατάργηση της εγγυήσεως διαθέσεως να προκύψει η ανάγκη μεταβολών που θα επηρεάσουν αναμφισβήτητα όσους παρασκευάζουν αποκλειστικά ακατέργαστη ζάχαρη από τεύτλα κατά τρόπο σημαντικά πιο αισθητό από τις επιχειρήσεις με μικτή παραγωγή ή τους εμπόρους.

Θα ήμουν γι' αυτό της γνώμης ότι, ανεξάρτητα από το πόσο ευρύς πρέπει να χαραχθεί ο κύκλος των προσώπων, τα οποία αφορά κατά κάποιον τρόπο το προσβαλλόμενο μέτρο, φαίνεται τελείως σύμφωνο με τα πράγματα να αναγνωρίσει κανείς το ατομικό συμφέρον, υπό την έννοια της νομολογίας μας, της προσφεύγουσας — όπως και των άλλων παρασκευαστών ακατέργαστης ζάχαρης από τεύτλα.

Δεν χρειάζεται μακρά συζήτηση για το ότι, πέραν αυτού, το μέτρο αφορά την άμεσα, όπως απαιτεί περαιτέρω το άρθρο 173, δεύτερη παράγραφος. Επί του σημείου αυτού εξέθεσε τόσο στα υπομνήματά της, όσο και προφορικά, κατά τρόπο πειστικό ό, τι είναι αναγκαίο, ενώ το Συμβούλιο σιώπησε επί του σημείου αυτού.

Αποφασιστική σημασία έχει, πράγματι, το ότι η προσβαλλόμενη ρύθμιση αναπτύσσει κατά το προβλεφθέν χρονικό σημείο τα έννομα αποτελέσματα της έναντι της προσφεύγουσας, χωρίς να απαιτούνται περαιτέρω μέτρα εκτελέσεως.

Δεν βλέπω λοιπόν, γενικά, λόγο αμφισβητήσεως του παραδεκτού της προσφυγής.

Αυτό με οδηγεί στις εξής προτάσεις:

Πρέπει να γίνει δεκτό ότι η ασκηθείσα προσφυγή είναι παραδεκτή, εάν το Δικαστήριο δεν προτιμήσει να επιφυλαχθεί να αποφανθεί κατά την έρευνα της ουσίας της υποθέσεως, κατά το άρθρο 91, παράγραφος 4, του Κανονισμού Διαδικασίας.

Συγχρόνως πρέπει να δοθεί στο Συμβούλιο νέα προθεσμία καταθέσεως υπομνήματος πλήρους αντικρούσεως της προσφυγής.

( *1 ) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γερμανική.

( 1 ) Allgemeiner Rechtssatz und Einzelakt, Die öffentliche Verwaltung 1964, σ. 522 επ.

( 2 ) Verwaltungsarchiv, 1964, σ. 384.

( 3 ) Verwaltungsgerichtshof Kassel, Neue Juristische Wochenschrift, 1964, α 564.

( 4 ) Deutsches Verwaltungsblatt, 1961, σ. 247.

( 5 ) Neue Juristische Wochenschrift, 1961, σ .2077.

( 6 ) Verwaltungsarchiv, 1964, σ. 76.

( 7 ) Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts, 16, σ. 312.